Zusammenfassung
Die Kommunalwirtschaft in Deutschland erbringt ihre Leistungen inzwischen fast ausschließlich (bis auf die Wasserwirtschaft) unter Wettbewerbsbedingungen. Dennoch agiert sie im grundlegenden Gegensatz zur Privatwirtschaft nicht nach dem dort weitgehend geltenden Prinzip der Gewinnmaximierung um jeden Preis. Zentrales Ziel der wirtschaftlichen Betätigung ist die Daseinsvorsorge, also die Nutzenstiftung. Die ostdeutschen Sparkassen haben dieses Prinzip im Jahr 1999 prägnant wie folgt formuliert.
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Notes
- 1.
Verabschiedet als Teil der „Leitsätze für die Neuorientierung der ostdeutschen Sparkassenorganisation und für die Weiterentwicklung des Verhältnisses zwischen Sparkasse und Kommune“ vom 3. Ostdeutschen Sparkassentag am 4./5. Mai 1999 in Rostock (unter www.osv-line.de).
- 2.
Der Autor sieht den oft synonym verwendeten Begriff „Konzern Stadt“ kritisch und hat als Mitautor einer 2013 vorgelegten Studie den neuen Begriff „Unternehmen Kommune“ vorgeschlagen und wie folgt definiert:
„Mit dem Begriff Unternehmen Kommune wird im Folgenden die Gesamtheit der wirtschaftlichen Betätigung einer Gemeinde einschließlich der Managementfunktionen in der Kernverwaltung erfasst. Der Begriff betrifft somit die ökonomische Existenzform dieser kommunalen Gebietskörperschaft als Gesamtheit aller wirtschaftlichen relevanten Prozesse in der Verwaltung und allen weiteren kommunalen Beteiligungen und Einrichtungen einschließlich der Mitgliedschaft in wirtschaftlich tätigen Verbänden. Wesentlicher Aspekt ist die Ganzheitlichkeit der wirtschaftlichen Prozesse unabhängig von ihrer Ansiedlung in konkreten Strukturen. Daraus unmittelbar abgeleitet sind die Erfordernisse zu einer ebenfalls ganzheitlichen und komplexen Steuerung dieser Prozesse, zur Vernetzung von Managementfunktionen, zu einer ganzheitlichen ökonomischen Bewertung unter Anwendung der Doppik und zu einer konsistenten Prozessorganisation. Zentrale Ziele einer konsistenten Prozessorganisation sind in erster Linie folgende: Erstens wird damit die Voraussetzung geschaffen, den Gesamtprozess der wirtschaftlichen Betätigung durch den Eigentümer einheitlich strategisch zu steuern.
Zweitens geht es um die Erschließung von Synergiepotenzialen vor allem durch die Etablierung horizontal und vertikal vernetzter Cluster-Konzepte wie beispielsweise bei IT, dem Fuhrparkmanagement, dem Personalmanagement, dem Immobilienmanagement, dem Cash-Management, dem Risikomanagement oder dem Schuldenmanagement. Diese Effekte können durch die Etablierung von Holdingstrukturen befördert werden. Diese Einheiten, Mutter- und Tochtergesellschaften sind im Sinne der vorgeschlagenen Arbeitsdefinition nicht der Konzern Stadt, sondern Teil des Unternehmen Kommune.“
(Beier et al. 2013, S. 16; als Download verfügbar unter www.vfke.org)
- 3.
Der Autor hat wesentliche Quellen zum Thema Daseinsvorsorge mindestens bis Ende 2013 ausgewertet und nirgendwo eine Argumentation zu diesem Zusammenhang gefunden.
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Die Menschen erleben „ihr“ Stadtwerk, es ist real, es ist – im Gegensatz zu einer globalisierten, komplett entfremdeten Ökonomie – Wirtschaft zum Anfassen.
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Natürlich kann, ja muss man diesen Gedanken Forsthoffs auch als Aufruf verstehen, Daseinsvorsorge und direkte Bürgermitwirkung und -beteiligung als Einheit zu denken.
- 6.
Man darf daran erinnern, dass Forsthoff diese Gedanken im Jahr 1958 entwickelt und vorgetragen hat. Seitdem hat sich die Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung schleichend, gleichwohl aber stetig fortgesetzt. Insofern sind die Aussagen von Forsthoff im Jahr 2014 aktueller denn je. Anzunehmen ist, dass der bedeutende Staatsrechtler sich heute noch deutlich pointierter, ja radikaler geäußert hätte, denn der Prozess der Erosion der Selbstverwaltung ging ja auch einher mit der weiteren Entfremdung des Menschen von seiner Umwelt. Auch deshalb ist es folgerichtig, dass sich eine Gegenbewegung im Sinne einer umfassenden und direkten Teilhabe formiert hat, die an Umfang und Dynamik gewinnt.
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Der Autor hat in einer im Juni 2014 vorgelegten Studie zum Zusammenhang von Daseinsvorsorge und kommunalen Funktional- und Strukturreformen ebenfalls den direkten Bezug zu den Menschen und ihren Lebensbedürfnissen hergestellt und gegen den seelenlosen Fokus auf das Sachthema Verwaltung polemisiert, der bisherige Reformen prägt. In der Studie argumentiert er in starker gedanklicher Nähe zu Forsthoff wie folgt und fühlt sich im Übrigen von selbigem ausdrücklich bestätigt: „Alle Überlegungen, die im Kontext mit der Begriffsbestimmung der Daseinsvorsorge fortfolgend formuliert werden, betreffen die Gewährleistung der existentiellen Bedingungen und Lebensumstände der Menschen.
Da der Mensch also im Zentrum von Funktional- und Strukturreformen auf kommunaler Ebene steht – und eine andere Sicht ist sachlich und damit auch politisch völlig ausgeschlossen – dann ergibt sich aus dieser Sicht folgerichtig, dass die Daseinsvorsorge unter allen kommunalen Aufgaben die höchste Priorität hat. Es geht demzufolge eben nicht in erster Linie darum, Kosten einzusparen und die Zuschnitte kommunaler Gebietskörperschaften zu verändern. Die Hauptfrage ist die: Wie muss die kommunale Aufgabenerledigung inhaltlich gestaltet und organisiert werden, damit die Leistungen der Daseinsvorsorge bestmöglich erbracht werden. Funktionen und Strukturen folgen also der Aufgabe, und diese ist ausschließlich am Wohl der Menschen ausgerichtet.“ (Rosa-Luxemburg-Stiftung 2014, S. 10)
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Das bestätigt Torsten Albig in seinem Exkurs „Vom Kopf auf die Füße stellen – ein Plädoyer für kommunale Politikkultur“ in dem 2011 erschienenen Buch „Kommunalfinanzen in der Krise“. Albig war seinerzeit Oberbürgermeister der Landeshauptstadt Kiel, seit Juni 2012 ist er Ministerpräsident des Landes Schleswig-Holstein. Albig schreibt: „Die Kommunen sind die Verlierer im föderalen Kampf um die Verteilung öffentlicher Mittel. Es geht dabei nicht um die Frage von Haushaltstechnik oder Spargeschick. Es geht zentral um die Frage der Bedeutung der Kommunen für unser Gemeinwesen. Ist die in Art. 28 Absatz 2 Satz 1 GG normierte Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen nur eine Worthülse oder das Fundament kommunaler Wirklichkeit?“ (Hansmann 2011, S. 302) Und weiter: „Die Finanzverfassung muss vom Kopf auf die Füße gestellt werden. Neudeutsch müssen wir von einem top down-Politikansatz zu einem des bottom up wechseln. Unzureichende Finanzausstattungen müssen beseitigt und Überregulierungen in der Aufgabendefinition zurückgeführt werden. Die Kommunen müssen in die Lage versetzt werden, im eigenen Ermessen zu handeln. Aufgabe von Bund und Ländern muss es sein, die für die Aufgabenerledigung notwendigen Grundnormen ohne Überregulierung zu schaffen. Alle gleichartigen Lebenssachverhalte erhalten gleichartige Verfahrensorganisationen und Standards, die föderales Kompetenz- und Aufgabenwirrwarr beseitigen, aber Transparenz und Vergleichbarkeit fördern. Die Kommunen werden ihrer Bedeutung nur gerecht werden, wenn sie sich ihren neuen Aufgaben proaktiv stellen und ihre Chancen nutzen. Wer nur nach Verbesserung der Finanzausstattung schreit und ansonsten in den bestehenden Strukturen verharrt, wird den Wandel nicht erfolgreich gestalten können. Auch die Rolle der Kommunen muss dafür geändert werden: Von der Gemarkungskommune hin zur Aufgabenerledigungskommune.“ (Hansmann 2011, S. 307 f.)
- 9.
Ähnlich argumentiert Stephan Weil (seinerzeit noch als Oberbürgermeister der Landeshauptstadt Hannover und Präsident des Verbandes kommunaler Unternehmen, inzwischen seit Februar 2013 Ministerpräsident des Landes Niedersachsen) in seinem Vorwort zu diesem Buch: „In größeren Teilen der Bundesrepublik befindet sich die kommunale Ebene in einer schier ausweglosen Lage. Dabei handelt es sich keinesfalls um einen finanzpolitischen Betriebsunfall. Der Niedergang der Kommunalfinanzen hat eine mittlerweile jahrzehntelange Geschichte, daran haben wechselnde Konjunkturverläufe und wechselnde Regierungen nichts geändert. In den 70er Jahren begann die Aushöhlung der kommunalen Steuerkraft, in den 80er Jahren machten sich die fiskalischen Auswirkungen der Massenarbeitslosigkeit bemerkbar. Dieser Trend setzte sich auch in den 90er Jahren fort, wobei mit der Deutschen Einheit zusätzliche Belastungen für die westdeutschen Kommunen verbunden waren. Seit Anfang des neuen Jahrtausends machen daneben konjunkturelle Schwankungen den Kämmerern in ganz Deutschland zu schaffen, die weltweite Finanzkrise stürzte viele Kommunen in tiefe Löcher. Als seien dies alles noch nicht genügend Herausforderungen, haben Bund und Länder über lange Zeit eine erstaunliche Kreativität darin entwickelt, neue Vorgaben und neue Aufgaben für die kommunale Ebene zu etablieren, dieselbe Kreativität aber bei der Refinanzierung bedauerlicherweise häufig vermissen lassen. Das nach wie vor beste Beispiel ist das ab dem Jahr 2013 bestehende Recht auf einen Krippenplatz, das nächtens in einer Berliner Sitzung beschlossen und am nächsten Tag der Öffentlichkeit präsentiert wurde.“ (Hansmann 2011, S. 7)
- 10.
Vgl. Kommunalverfassung des Landes Brandenburg (BbgKVerf) vom 18. 12. 2007, zuletzt geändert am 13. 3. 2012.
- 11.
Diskussionspapier zum Kommunalwirtschaftsrecht „Vergleichbare Bedingungen – vergleichbare Regelungen. Prämissen und Gründe für die Optimierung und Harmonisierung des Gemeindewirtschaftsrechts in Deutschland mit einer ersten Schwerpunktsetzung in den neuen Bundesländern”, Veranstaltung des „Verbundnetz für kommunale Energie“ am 22. Oktober 2008 in Magdeburg (Dittmann und Witte 2008)
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Ein weiteres Beispiel beschreibt Roger Willemsen in seinem 2014 erschienenen Buch „Das Hohe Haus“. Er dokumentiert und bewertet dort u. a. die Diskussion, die im Deutschen Bundestag am 1. Februar 2013 zum „Entwurf eines Gemeinnützigkeitsentbürokratisierungsgesetzes“ geführt wurde. Willemsen führt dazu aus: „Gemeint ist das Gesetz zur Stärkung des Ehrenamtes. Im Grunde geht es in der Debatte um die Instrumentalisierung des bürgerschaftlichen Engagements, also um die Umwertung seines Begriffs. Aus einer Entbürokratisierungsabsicht entstanden, kommt sie zwar nicht ohne einen hohen Aufwand an Termini wie Übungsleiterpauschale, Rechtssicherheit, Abgabenordnung, Ehrenamtsfreibetrag und Haftungsrisiko aus, höhlt aber eigentlich den selbstlosen Kern des bürgerschaftlichen Engagements aus.“ Willemsen zitiert mit Bezug auf den Redebeitrag von Klaus Riegert, MdB/CDU/CSU den amerikanischen Soziologen Richard Sennett mit dem Satz „Ein Staatswesen, das Menschen keinen tiefen Grund gibt, sich umeinander zu kümmern, kann seine Legitimität nicht lange aufrechterhalten“ und schlussfolgert, dass „ein Staatswesen, das noch das gemeinnützige Engagement instrumentalisiert, entzieht seinen Bürgern den Wert der Gemeinnützigkeit und eröffnet die Frage nach dem wahren Kernbestand an gemeinsam geteilten Werten und Überzeugungen der Demokratie“. Was aus diesen Ausführungen zu unserem Thema, den Wirkungen von Bundesgesetzgebung auf die kommunale Ebene, abzuleiten ist, ist zweierlei: „Zum einen ist bürgerschaftliches Engagement in jedem Fall an die kommunale Ebene gebunden, und schon deshalb ist es unzulässig, dass die bundespolitische Rahmensetzung ohne die gleichberechtigte Mitwirkung der kommunalen Ebene erfolgt. Zum zweiten wird die Absicht deutlich, dass dieses im Bundestag behandelte Gesetz vor allem dem Zweck dient, durch die nur scheinbar altruistische Unterstützung unbezahlter Tätigkeiten die Staatsaufwendungen zu reduzieren.“ (Willemsen 2014)
- 13.
Auch hierzu sei Roger Willemsen zitiert: „Im Parlament geht es heute (6. Juni 2013 – d. A.) um die Situation der Kommunen. Basis ist ein Bericht der Regierung, in der sie sich selbst 92 Fragen stellt und nicht zuungunsten der eigenen Politik beantwortet. Gleich zu Beginn moniert Präsident Lammert, dass die Bundesratsbank auf nur zwei Plätzen besetzt sei, obwohl es um ein Thema gehe, das vor allem die Länder betreffe. Man könnte meinen, das Verhältnis zwischen Parlament und Kommunen sei ein gestörtes, haben diese doch, anders als die Länder, keine Vertretung. Ihre Expertise ist nicht gefragt“. (Willemsen 2014, S. 249). Und in Auswertung der kommunalen Diskussion des Hohen Hauses zu diesem kommunalen Thema zieht Willemsen das folgende Fazit: „Es ist systemfremd, vom Parlament Impulse für die Selbsterneuerung der Gesellschaft zu erwarten, weil sich kein guter Gedanke gegen die stumpfe Bewahrung des realpolitischen Status quo wird durchsetzen können.“ (Willemsen 2014, S. 257).
Literatur
Beier M, Hasse F, Holz D, Jahn M, Schäfer M (2013) Konzern Stadt, Unternehmen Kommune. Städte, ihre Beteiligungen und Einrichtungen als Verwaltungs- und Managementeinheit. Strukturmodell für kommunale Daseinsvorsorge unter sich verschlechternden Rahmenbedingungen, Berlin. (Als Download verfügbar unter www.vfke.org)
Bräuning D, Gottschalk W (Hrsg) (2012) Stadtwerke. Grundlagen, Rahmenbedingungen, Führung und Betrieb. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden
Der Kommunalpolitiker (2012) Panketal. Köln, 2012
Deutscher Städte- und Gemeindebund (2012) Recherche am 6. August 2012. www.dstgb.de
Dittmann H-M, Witte S (2008) Vergleichbare Bedingungen – vergleichbare Regelungen. Prämissen und Gründe für die Optimierung und Harmonisierung des Gemeindewirtschaftsrechts in Deutschland mit einer ersten Schwerpunktsetzung in den neuen Bundesländern, PricewaterhouseCoopers AG, Berlin. (Als Download verfügbar unter www.vfke.org)
Edeling T, Reichard C, Richter P, Brandt S (2006) Kommunalwirtschaft im gesamtwirtschaftlichen Kontext. Eine vergleichende Analyse der neuen und alten Bundesländer unter besonderer Berücksichtigung des Landes Brandenburg. Kommunalwissenschaftliches Institut der Universität Potsdam
Felber C (2012) Gemeinwohlökonomie. Deuticke im Paul Zsolnay Verlag, Wien
Forsthoff E (1958) Daseinsvorsorge und die Kommunen. Sigillum-Verlag, Köln-Marienburg
Hansmann M (Hrsg) (2011) Kommunalfinanzen in der Krise. BWV Berliner Wissenschafts-Verlag GmbH, Berlin
Hüther G (2013) Kommunale Intelligenz. Potenzialentfaltung in Städten und Gemeinden. Edition Körber-Stiftung, Hamburg
Rosa-Luxemburg-Stiftung (2014) Prämissen für die aufgabenorientierte Ausgestaltung von kommunalen Funktional- und Strukturreformen mit dem Schwerpunkt Daseinsvorsorge, Studie im Auftrag der Rosa-Luxemburg-Stiftung. Berlin
Wikipedia-Recherchen lt (2012) Internetrecherche am 6. August 2012
Willemsen R (2014) Das Hohe Haus. Ein Jahr im Parlament, S. Fischer Verlag GmbH, Frankfurt a. M.
Wollmann H (2013) Öffentliche Dienstleistungen zwischen munizipalem und privatem Sektor – „Comeback“ der Kommunen? In: Kronauer S (Hrsg) Polarisierte Städte. Soziale Ungleichheit als Herausforderung für die Stadtpolitik. Campus, Frankfurt a. M.
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Schäfer, M. (2014). Kommunalwirtschaft in Deutschland. In: Kommunalwirtschaft. Springer Gabler, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-05839-5_5
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