Zusammenfassung
Das vorliegende Kapitel wendet sich der empirischen Analyse der Nachhaltigkeitspolitik der deutschen Bundesregierung zu. Ziel der Fallstudie ist es, das gouvernementale Arrangement strategischer Nachhaltigkeitspolitik aus der PI-Perspektive zu rekonstruieren und im Hinblick auf die spezifischen Anforderungen einer integrativen Politik der Nachhaltigkeit zu bewerten.
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Notes
- 1.
Vgl. für einen Überblick über Nachhaltigkeitspolitiken auf Länderebene Kern 2008; Jörgensen 2004; Kleine 2009 sowie auf lokaler Ebene von Ruschkowski 2002; Kern/Koll/Schophaus 2004.
- 2.
Unter anderem war das Thema Gegenstand einer parlamentarischen Anfrage der SPD-Fraktion an die Bundesregierung, die daraufhin zum ersten Mal eine eigene Interpretation der Idee vorlegte (Beuermann/Burdick 1997: 88). Ferner wurde im Februar 1992 die Enquete-Kommission »Schutz des Menschen und der Umwelt« eingerichtet (Beuermann 2000: 89).
- 3.
Im Zuge der Lokalen Agenda 21 entwickelten sich allerdings zunehmende Aktivitäten auf kommunaler Ebene (von Ruschkowski 2002) sowie in den Ländern (Kern 2008).
- 4.
Paradigmatisch für diese anfänglich selbstaffirmative Rezeption der Nachhaltigkeitsidee durch die Bundesregierung ist eine Aussage eines Vertreters des BMU aus dem Jahr 1994: »Wir haben dieses Leitbild von Sustainable Development, das eben durch Rio stark geprägt worden ist. Für uns bedeutet das nun eigentlich eine Bestätigung unserer eigenen Umweltpolitik« (zitiert nach Brand/Jochum 2000: 33).
- 5.
Auf die 1992 eingesetzte erste Enquete-Kommission zum Thema »Schutz des Menschen und der Umwelt – Bewertungskriterien und Perspektiven für umweltverträgliche Stoffkreisläufe in der Industriegesellschaft« in der 12. Wahlperiode (1990-1994) folgte in der 13. Wahlperiode (1994-1998) die Enquete-Kommission »Schutz des Menschen und der Umwelt – Ziele und Rahmenbedingungen einer nachhaltig zukunftsverträglichen Entwicklung«. Insbesondere letztere hat mit ihrem Abschlussbericht (Bundestag 1998) die deutsche Nachhaltigkeitsdiskussion maßgeblich geragt
- 6.
Brand/Jochum (2000: 184) schreiben die große Wirkmächtigkeit des Berichts auch der Tatsache zu, »dass er die integrative Perspektive des Leitbilds nachhaltiger Entwicklung in einer suggestiven, leicht popularisierbaren Form ausbuchstabiert«.
- 7.
Diese Auseinandersetzung zeigt sich bereits in den anfänglichen Schwierigkeiten, eine einheitliche und »konsensfähige« Übersetzung von »sustainable development« zu etablieren. Während sich mittlerweile in der breiten öffentlichen Diskussion und in offiziellen politischen Dokumenten die Übersetzungen »nachhaltige Entwicklung« bzw. »Nachhaltigkeit« durchgesetzt haben, standen sich in der deutschen Diskussion lange Zeit unterschiedliche Begriffe gegenüber (vgl. Beuermann/Burdick 1997: 86f.). Der SRU (1994) überschrieb seine konzeptuelle Ausformung der Nachhaltigkeitsidee etwa mit »dauerhaft umweltgerechte Entwicklung«, die erste Enquete-Kommission »Schutz des Menschen und der Umwelt« (1994) wählte die Bezeichnung »nachhaltig zukunftsfähige Entwicklung« und in der Studie von BUND/Misereor (1996) wurde »sustainability« mit »Zukunftsfähigkeit« übersetzt. Diese begriffliche Uneinigkeit, die nach Auffasssung einiger Autoren die Ausbreitungsdynamik der Idee nicht unwesentlich begrenzt hat (Brand/Jochum 2000: 31f.; Beuermann 2000: 90), verweist freilich auch auf substantielle Kontroversen etwa in Bezug auf die Reichweite der Nachhaltigkeitsidee.
- 8.
Insbesondere die Pluralisierung des Diskurses und damit der Anforderungen gesellschaftlicher Akteure an die Regierung kann als Dispersion des Handlungsdrucks interpretiert werden. So gab es zwar eine stetig wachsende, in sich aber kaum geschlossene Diskurskoalition für Nachhaltigkeit.
- 9.
Vgl. für diese Akzentuierung etwa die umfassende Studie von Minsch et al. 1998, die im Auftrag der zweiten Enquete-Kommission »Schutz des Menschen und der Umwelt« erstellt wurde.
- 10.
So wurde unter anderem im Jahr 1997 der in der Agenda 21 bereits formulierten Verpflichtung der Unterzeichnerstaaten zur Entwicklung nationaler Nachhaltigkeitsstrategien per Resolution der UNO-Vollversammlung Nachdruck verliehen (vgl. Abschnitt 6.1.1).
- 11.
Bis Ende der 1990er Jahre wurden in Bayern (im Jahr 1997), Niedersachsen (im Jahr 1998) sowie Rheinland-Pfalz (1999) Nachhaltigkeitsstrategien oder umfassende Umweltpläne auf den Weg gebracht. Bis zum Weltgipfel 2002 in Johannesburg folgten Baden-Württemberg (2000), Thüringen (2000), Schleswig-Holstein (2000), Hamburg (2001) und Hessen (2002) (vgl. hierzu Kern 2008 sowie Jänicke et al. 2001).
- 12.
Eine Ausnahme bildet das BMU. Hier wurden bis 1997 sowohl eine Stelle zur Koordination des Diskussionsprozesses mit gesellschaftlichen Akteuren als auch eine abteilungsübergreifende »Projektgruppe nachhaltige Entwicklung« eingerichtet (Brand/Jochum 2000: 146).
- 13.
Bis zum Ende der 1990er Jahre lassen sich regierungsseitig lediglich zwei programmatische Vorstöße ausmachen: So initiierte das BMU, durch die Veröffentlichung der Studie »Zukunftsfähiges Deutschland« von BUND und Misereor unter Zugzwang gesetzt, 1996 einen Diskussionsprozess »Schritte zu einer nachhaltigen umweltgerechten Entwicklung« (BMU 1996). Dessen Ergebnisse mündeten 1998 in einen »Entwurf für ein umweltpolitisches Schwerpunktprogramm«, welcher jedoch nicht zur Kabinettsreife weiterentwickelt wurde (SRU 2000: 89, 99ff.). Bereits 1995, also noch vor dem »Schritteprozess« des BMU, hatte das UBA mit der Erstellung einer umfassenderen und ambitionierten Studie zu Ansätzen einer Nachhaltigkeitspolitik in Deutschland begonnen – offenbar ohne Wissen des BMU. Nach erheblichen Konflikten und anfänglichem Widerstand stimmte das BMU einer Veröffentlichung der Studie zu, auch um bei der anstehenden Sonder-Generalversammlung der Vereinten Nationen zum Zwischenstand der Entwicklung und Umsetzung nationaler Nachhaltigkeitspolitiken einer Blamage zu entgehen (N. N. 1997). Die UBA- Studie »Nachhaltiges Deutschland« (1997) markiert gleichsam den ersten ambitionierten Versuch einer nachhaltigkeitspolitischen Programmatik der Bundes-Exekutive; ein Versuch freilich, der über die Erfüllung seiner »Feigenblatt-Funktion« für die Regierungsvertreter bei der Sonder-Generalversammlung hinaus zunächst keine weitere erkennbare Bedeutung für das Regierungshandeln hatte (vgl. auch Summerer 1996).
- 14.
Im Kapitel zur ökologischen Modernisierung heißt es im Wortlaut: »Wir orientieren uns am Leitbild der Nachhaltigkeit. Die Agenda 21 ist dafür unsere wichtigste Grundlage. Unser Ziel ist eine nachhaltige, das heißt wirtschaftlich leistungsfähige, sozial gerechte und ökologisch verträgliche Entwicklung« (SPD/Bündnis 90/Die Grünen: 13).
- 15.
Vgl. bilanzierend Weiland 2007: 254ff.; Mez 2003; Kern/Koenen/Löffelsend 2004; SRU 2002.
- 16.
Zum Prozess, zum institutionellen Arrangement und zur Programmatik strategischer Nachhaltigkeitspolitik vgl. eingehender das folgende Unter kapitel 8.2.
- 17.
Die Selbstbekundungen handelnder Akteure weisen freilich in eine andere Richtung. In der öffentlichkeitsbezogenen Kommunikation galt Nachhaltigkeit seit Veröffentlichung der Nachhaltigkeitsstrategie allen Regierungen als »Richtschnur« ihres politischen Handelns. Auch hier zeigt sich eine bemerkenswerte Kontinuität (vgl. hierzu die Analysen in 8.3).
- 18.
Dass die Neuauflage der Studie »Zukunftsfähiges Deutschland« ähnlich resonanzfähig ist wie ihr überaus bedeutsamer Vorläufer, zeichnet sich bislang nicht ab.
Gleichzeitig werden aber neue Leitbilder, wie etwa das einer »klimaneutralen Gesellschaft«, etabliert, deren Verhältnisse zum Leitbild der Nachhaltigkeit bisher noch ungeklärt sind.
- 19.
Vgl. Minsch et al. 1998; Minsch 1997; SRU 1994, 1996, 2000; Jänicke 1996, 1997; Loske 1996; Massarrat 1996; Fülgraff 2000.
- 20.
Vgl. für eine schematische Darstellung des organisatorischen Gefüges strategischer Nachhaltigkeitspolitik gemäß dem Selbstverständnis der Bundesregierung auch Bundesregierung 2008b: 34.
- 21.
In dem unter der großen Koalition erarbeiteten zweiten Fortschrittsbericht distanziert sich die Bundesregierung von der im Begriff des »Green Cabinet« zum Ausdruck kommenden »etwas verkürzten Betrachtung« und insistiert auf der offiziellen Bezeichnung »Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung« (Bundesregierung 2008b: 33, vgl. auch I.14, BMU: 128).
- 22.
Damit handelte die Bundesregierung entgegen der Empfehlungen des SRU, der in seinem Jahresgutachten 2000 dafür plädierte, das inhaltliche Management der Nachhaltigkeitsstrategie dem Umweltministerium zu übertragen (SRU 2000: 107). Ob der Einrichtung des Staatssekretärsausschusses, wie Stark (2006: 114) meint, das 1991 in Großbritannien ins Leben gerufene Green Cabinet als Vorbild gedient hat, sei dahin gestellt. In jedem Fall findet sich die Empfehlung zur Einrichtung eines Staatssekretärsausschusses auch im Abschlussbericht der zweiten Enquete-Kommission »Schutz des Menschen und der Umwelt« (Bundestag 1998).
- 23.
Laut Nachhaltigkeitsstrategie ist der Staatssekretärsausschuss für die ressortübergreifende Steuerung des Strategieprozesses innerhalb der Bundesregierung zuständig (Bundesregierung 2002: 43). Gemäß der Selbstdarstellung der späteren konservativ-sozialen Bundesregierung im zweiten Fortschrittsbericht handelt es sich um die »Nachhaltigkeits Schaltzentrale«, zu deren Aufgaben es gehöre, »die großen Linien der Nachhaltigkeitsstrategie festzulegen, Entwicklungen im Blick zu behalten und ggf. steuernd einzugreifen« (ebd. 2008b: 29). Außerdem soll der Ausschuss »Ansprechpartner für den Parlamentarischen Beirat für nachhaltige Entwicklung, für die Länder und die kommunalen Spitzenverbände und für den Rat für Nachhaltige Entwicklung sein« (ebd. 2010).
- 24.
Dem ursprünglichen Green Cabinet gehörten Staatssekretäre des AA, BMWi, BMF, BMI, BMU, BMBF, BMVBW, BMZ, BMVEL, BMFSFJ und des BMG an. Das BMJ und das BMVg waren indes nicht vertreten (Bundesregierung 2002: 42f.).
- 25.
So heißt es im von der großen Koalition beschlossenen zweiten Fortschrittsbericht: »In Deutschland ist nachhaltige Entwicklung > Chef- < bzw. > Chefinnensache < . Denn innerhalb der Bundesregierung liegt die Zuständigkeit für die nationale Nachhaltigkeitsstrategie bewusst nicht bei einem Ministerium, sondern beim Bundeskanzleramt« (Bundesregierung 2008b: 29). Dies demonstriere nicht nur »die Bedeutung, die der Frage beigemessen wird«, sondern »ist gleichzeitig Ausdruck des Querschnittscharakters von Nachhaltigkeit« (ebd., vgl. auch I.3, BK: 41f.)
- 26.
Bereits in einer frühen Analyse des institutionellen Gefüges wird dem StANE unter Führung des Kanzleramts eine vergleichsweise große Hebelwirkung und ein hohes Integrationspotential zugetraut: »The fact, that it is an institution supported by the Federal Chancellors Office, gives it an increased political standing and better possibilities for the vertical integration of Sustainable Development concern [sic!] in departmental policies. Clearly, a horizontal integration approach under the auspices of the Environmental Ministry would not have the same leverage« (FFU 2004: 7, vgl. ferner Tils 2005: 214, 2007; Stark 2006).
- 27.
Die interministerielle Abstimmung im Kontext der Nachhaltigkeitsstrategie beschränkt sich allerdings nicht auf die UAL-AG. Je nach Art und Stellenwert des Themas sind unterschiedliche Verfahren und Arenen der Koordination einschlägig. Die UAL-AG dient gewissermaßen als Hintergrundstruktur. Der Großteil der Abstimmung findet außerhalb von gemeinsamen Sitzungen durch schriftliche Umlaufverfahren, in bi- oder multilateralen Besprechungen, in Unterarbeitsgruppen etc. statt. Die gemeinsamen Sitzungen der UAL-AG sind hauptsächlich für die übergreifende Organisation des Prozesses (Zeit- und Ablaufplanung, Aufgabenverteilung etc.) sowie für die Finalisierung von Texten reserviert. Weiterhin bietet die UAL-AG einen Raum für grundlegende inhaltliche und konzeptionelle Diskussionen sowie – in Ausnahmefällen – für die Beilegung von Konflikten (vgl. eingehender Abschnitt 8.3.2 sowie I.1, BMU:17f.; I.15, BMG: 142f.).
- 28.
Zu den Sitzungen des Staatssekretärsausschuss können die Vorsitzenden des Parlamentarischen Beirats für nachhaltige Entwicklung und des Rats für Nachhaltige Entwicklung, aber auch ggf. Vertreter der Länder oder der kommunalen Ebene eingeladen werden (Bundesregierung 2008b: 33)
- 29.
In dieser Hinsicht war Deutschland auch im internationalen Vergleich kein Einzelfall. So identifiziert Göll für die Anfangsphase strategischer Nachhaltigkeitspolitik insgesamt einen »institutionellen Vorsprung der Regierungen gegenüber Parlamenten im Bereich Nachhaltigkeitspolitik« (Göll 2004: 73). Im Vergleich zu den institutionellen Innovationen auf Seiten der Exekutive sei die Arbeit der nationalen Parlamente zwar »auch als positiv« einzuschätzen, letztlich griffen diese allerdings »vorwiegend reaktiv und nur punktuell in die Nachhaltigkeitspolitik ihrer Gesellschaften ein« (ebd.).
- 30.
Deutschland war damit der vergleichenden Untersuchung von Niestroy zufolge neben Schweden und Großbritannien das einzige Land mit einem parlamentarischem Nachhaltigkeitsgremium (Niestroy 2005: 137, Fn. 3).
- 31.
Dort heißt es: »Die Umsetzung der Nachhaltigkeitsstrategie wird der Deutsche Bundestag in geeigneter Weise parlamentarisch begleiten« (SPD/Bündnis 90/Die Grünen: 31).
- 32.
Die von Göll in die Diskussion eingebrachte »starke Variante« sieht einen formellen, mit entsprechenden Kompetenzen im Gesetzgebungsverfahren ausgestatteten »Ausschuss für Zukunftsfähigkeit« vor, der sich aus Mitgliedern einschlägiger Fachausschüsse zusammensetzt. Durch das Institut der Doppelmitgliedschaft könnte dem übergreifenden Charakter der Nachhaltigkeit entsprochen werden. Außerdem würden die Ausschussmitglieder eine Multiplikatorenrolle einnehmen und so die Diffusion der Nachhaltigkeitsidee in die Fachausschüsse ermöglichen (Göll 2004:76). Marhold sieht in der Einrichtung eines Beirats anstelle eines Ausschusses eine Entsprechung zum sektorübergreifenden Charakter des gouvernementalen Arrangements (Marhold 2009: 31).
- 33.
Im Antrag heißt es dazu: »Für das Verfahren des Beirates gelten die die Ausschüsse betreffenden Regelungen der Geschäftsordnung, sofern diese nicht den Charakter des Ausschusses als vorbereitendes Beschlussorgan voraussetzen. Der Beirat kann sich während der laufenden Wahlperiode an der Beratung von Gesetzentwürfen und anderen Vorlagen gutachtlich beteiligen, die das Aufgabengebiet des Beirats betreffen« (Bundestag 2004: 2).
- 34.
Der Beirat setzte sich in der 15. Wahlperiode (2002-2005) aus neun ordentlichen und neun stellvertretenden Mitgliedern des Deutschen Bundestages zusammen (Bundestag 2004: 2). In der 16. Legislaturperiode (2005-2009) wurde die Zahl der Mitglieder auf 20 ordentliche und 20 stellvertretende erhöht (ebd.); in der 17. Legislaturperiode (seit 2009) gehören dem parlamentarischen Beirat jeweils 22 ordentliche und stellvertretende Mitglieder an (ebd. 2009: 2).
- 35.
Die von Seiten der Wissenschaft und vom RNE lange geforderte Einführung einer nachhaltigkeitsbezogenen Gesetzesfolgenaschätzung (Jacob/Veit/Hertin 2009) dürfte auch auf das aktive Betreiben des parlamentarischen Beirats zurückgehen: Eine auf der Grundlage zweier Anhörungen zu den Themen »Generationenbilanzen« sowie »Nachhaltigkeitsprüfung« im März 2008 von allen Fraktionen getragener Entschließungantrag des parlamentarischen Beirats empfahl zwei Änderungen der GGOBMin. Zum einen sollte § 44 GGOBMin, der die im Begründungsteil von Gesetzesvorlagen darzustellenden Gesetzesfolgen definiert, um die Prüfung von Nachhaltigkeitsaspekten erweitert werden. Zum anderen richtete sich die Empfehlung auf eine Erweiterung des in § 47 GGOBMin definierten Adressatenkreises für eine frühzeitige Zuleitung von Gesetzesvorlagen der Bundesregierung um den Deutschen Bundestag (!), mit dem Hinweis, dass vor allem bei »ressortübergreifenden Nachhaltigkeitsaspekten […] eine Betrachtung aus verschiedenen Perspektiven nur förderlich« sei (Bundestag 2008: 2). Ende Mai 2009 wurde die Änderung des § 44 GGOBMin, nicht aber des § 47 GGOBMin im Kabinett beschlossen. Danach ist bei Gesetzesvorlagen der Bundesregierung von nun an »darzustellen, ob die Wirkungen des Vorhabens einer nachhaltigen Entwicklung entsprechen, insbesondere welche langfristigen Wirkungen das Vorhaben hat« (§ 44 GGOBMin). Gegenwärtig befindet sich die Nachhaltigkeitsprüfung sowohl auf Regierungsals auch auf parlamentarischer Seite noch in der Phase der Entwicklung und Ausgestaltung, so dass noch keine Einschätzungen zu deren Funktionsweise und Wirkung vorliegen (vgl. I.14, BMU: 135 sowie zu differenzierten Ausgestaltungsvorschlägen die Studie von Jacob/Veit/Hertin 2009).
- 36.
Vgl. für eine aktuelle Übersicht der Mitglieder RNE 2011d.
- 37.
In der Geschäftsstelle, die kürzlich vom Wissenschaftszentrum für Sozialforschung in Berlin in Räumlichkeiten der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit verlegt worden ist, arbeiten gegenwärtig (Stand November 2011) neben dem früheren Geschäftsführer und heutigen Generalsekretär sechs wissenschaftliche Referentinnen und Referenten, ein Medienreferent und eine Sekretärin (RNE 2011b).
- 38.
Gemäß einer frühen Selbstdarstellung (RNE 2003a) umfassten die Aufgaben des RNE (1) die Beratung der Bundesregierung bei der Umsetzung der Nachhaltigkeitsstrategie; (2) die Benennung konkreter Handlungsfelder und Projekte, mit denen Nachhaltigkeit in praktische Politik umgesetzt werden kann; und (3) die Förderung des gesellschaftlichen Dialogs unter Einbeziehung möglichst vieler Menschen und Gruppierungen. In einer aktuelleren Aufgabenbeschreibung wird insbesondere der erste Punkt umfassender und selbstbewusster als »Entwicklung von Beiträgen zur nationalen Nachhaltigkeitsstrategie« gefasst (ebd. 2011a, vgl. auch die erst jüngst veröffentlichte Geschäftsordnung ebd. 2010b). Hierbei dürfte es sich um eine nachträgliche Anpassung an die tatsächliche Praxis handeln. So beschränkt sich die bisherige Rolle des RNE – zumindest in dessen Selbstwahrnehmung – nicht allein auf die Beratung der Bundesregierung in Fragen der Umsetzung der Nachhaltigkeitsstrategie. Der RNE hat sich vielmehr von Beginn an auch um die inhaltlich-konzeptionelle Mitgestaltung der Nachhaltigkeitsstrategie bemüht (vgl. zum tatsächlichen Aktivitätsradius insbesondere Niestroy 2005: 144ff.; Hauff 2002, 2003; Bachmann 2007; Marhold 2009: 53; Averbeck/Crome 2007).
- 39.
Auch in der Nachhaltigkeitsstrategie selbst wird diese Schnittstellenfunktion hervorgehoben und betont, dass der RNE einen »wesentlichen Beitrag zur Teilhabe gesellschaftlicher Gruppen an Entscheidungsprozessen« leiste und damit »eine neue Form des Dialogs zwischen Bundesregierung und Gesellschaft« ermögliche (Bundesregierung 2002: 43).
- 40.
Vgl. etwa die Stellungnahmen zur ersten Nachhaltigkeitsstrategie RNE 2002, zum ersten Fortschrittsbericht RNE 2004a, 2004c sowie zum zweiten Fortschrittsbericht RNE 2008b, 2008c.
- 41.
Vgl. etwa die substantiellen Empfehlungen zur Kohlepolitik (RNE 2003b), zur Waldwirtschaft (ebd. 2004d), zur Flächeninanspruchnahme (ebd. 2004b) und zur unternehmerischen Verantwortung in einer globalisierten Welt (ebd. 2006). Jüngere Empfehlungen des Rates widmen sich der deutschen Klima- und Energiepolitik (ebd. 2008a), dem Zusammenhang zwischen Konsum und Nachhaltigkeit (ebd. 2010c), der Bildungspolitik (ebd. 2010a) sowie der Rohstoffpolitik (ebd. 2011f). Prozedurale Empfehlungen finden sich etwa in dem Papier »Wirksamer durch mehr Verbindlichkeit«, in dem der RNE zum »Start der Überarbeitung der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie« Veränderungen im Management der Nachhaltigkeitspolitik der Bundesregierung anmahnt (ebd. 2007).
- 42.
Jüngst organisierte der Rat im Auftrag der Bundeskanzlerin die Arbeiten zu einer kritischen Analyse der deutschen Nachhaltigkeitspolitik im Rahmen eines internationalen Peer-Reviews. Daraus entstand das Gutachten »Sustainability made in Germany – we know you can do it« (Stigson et al. 2009). Weitere Beispiele für die Akquisition externer Expertisen sind die Studie »Nachhaltig aus der Krise. Analyse möglicher Beiträge einer ökologischen Finanzreform« (Görlach/Meyer-Ohlendorf/Kohlhaas 2009) sowie der Bericht »Momentaufnahme Nachhaltigkeit und Gesellschaft« (IFOK 2004).
- 43.
Unter anderem veranstaltet der RNE seit dem Jahr 2000 jährlich eine »große« Nachhaltigkeitskonferenz mit bislang regelmäßigen Redebeiträgen des Bundeskanzlers/der Bundeskanzlerin zur Nachhaltigkeitspolitik der Bundesregierung, Beiträgen anderer namhafter Politiker und Nachhaltigkeitsexperten sowie Diskussionsforen zu unterschiedlichen Themen.
- 44.
Beispielhaft sind die Bundesaktion »Bürger initiieren Nachhaltigkeit«, mit der der Rat in Zusammenarbeit mit mehreren Bundesministerien bürgerliches Engagement für Nachhaltigkeit unterstützt, um Impulse zur Verwirklichung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie auf lokaler und regionaler Ebene zu geben; ferner die Initiative »Nachhaltigkeit vor Ort – Dialog zur Nachhaltigkeitsstrategie«, im Rahmen derer der Rat 2008 die 100 jüngsten Kommunalparlamentarier und Kommunalparlamentarierinnen Deutschlands zu einer dreitägigen Dialogveranstaltung über die Fortschreibung der Nachhaltigkeitsstrategie einlud sowie die jüngst als Fortsetzung der Ideenplattform »Mission Sustainability« eingeführte Vergabe eines Qualitätslabels »Werkstatt N« für zukunftsweisende gesellschaftliche Initiativen (RNE 2011c).
- 45.
So etwa das internationale Dialogprojekt »A Dialogue with Brazil, Russia, India, China, South-Africa plus Germany«, das der RNE 2005 gemeinsam mit der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) durchführte (RNE/GTZ 2005).
- 46.
Stark (2006: 126) zufolge ging das Aktivitätsniveau des RNE in den Jahren 2005 und 2006 deutlich zurück. Tatsächlich ergibt eine einfache Zählung der Publikationsaktivitäten eine allenfalls leichte Abnahme der Aktivitäten des Rates und eine seit 2007 wieder ansteigende Tendenz.
- 47.
Kritische Stellungnahmen des RNE zum Strategieprozess insbesondere auch zur Politik der Bundesregierung sind sogar zum Bestandteil des Fortschrittsberichts geworden (Bundesregierung 2004b: 16f, 20). Zur Selbst- und Fremdwahrnehmung des RNE durch die Ministerialverwaltung vgl. Niestroy 2005: 147ff.
- 48.
Die fehlenden Verbindungen zur EU-Strategie sind, so Niestroy (2005: 152), dem Zeitdruck bei der Erarbeitung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie sowie einer von Anfang an expliziten Priorisierung der nationalen Perspektive geschuldet. Mittlerweile sei die Notwendigkeit einer stärkeren Relationierung der nationalen und europäischen Nachhaltigkeitsstrategien erkannt worden, zumal eine Reihe nationaler Ziele direkt von europäischen Bedingungen abhingen (ebd.: 155). So finden sich im Fortschrittsbericht nicht nur die Kritik an der fehlenden Bezugnahme auf die EU (Bundesregierung 2004b: 27), sondern auch ein – wenngleich allgemein gehaltenes – Bekenntnis zur Verbindung der europäischen mit den nationalen Nachhaltigkeitsstrategien: »Deutschland wird sich dafür einsetzen, die EUNachhaltigkeitsstrategie zu stärken und diese – wo möglich – mit den nationalen Nachhaltigkeitsstrategien zu verknüpfen« (ebd.: 142).
- 49.
Den prozeduralen Rahmen zur Verbesserung der Kohärenz zwischen der europäischen und den nationalen Nachhaltigkeitsstrategien bildet ein regelmäßiger Berichtszyklus: Danach sind die Mitgliedstaaten alle zwei Jahre dazu aufgerufen, über Fortschritte in Bezug auf die Umsetzung der europäischen Nachhaltigkeitsstrategie in nationale Nachhaltigkeitspolitiken zu berichten. Auf der Grundlage dieser nationalen Berichte und eines Sets übergreifender Nachhaltigkeitsindikatoren sowie unter Berücksichtigung aktueller Aktivitäten der Europäischen Union veröffentlicht die Europäische Kommission ebenfalls alle zwei Jahre einen Fortschrittsbericht über die Umsetzung der europäischen Nachhaltigkeitsstrategie auf europäischer Ebene und in den Mitgliedstaaten. Dieser Fortschrittsbericht bildet wiederum die Grundlage für die Beratungen des Europäischen Rats in Bezug auf mögliche Weiterentwicklungen strategischer Nachhaltigkeitspolitik im Rahmen seiner Dezember-Treffen (CEU 2006: 26ff.).
- 50.
Im Leitungsgremium der BLAG KliNa sind die Abteilungsleiter der obersten Behörden für Umwelt- und Klimaschutz der 16 Länder sowie der Bund in Vertretung durch das BMU. Den Vorsitz führt ein Land jeweils für zwei Kalenderjahre (2011-2012: Rheinland-Pfalz). Die Geschäftsstelle ist an den Vorsitz gebunden. Üblicherweise finden zwei Sitzungen im Jahr (Frühjahr und Herbst) in Vorbereitung der UMK statt (BLAG KliNa 2011b).
- 51.
So heißt es in der Aufgabenbeschreibung, dass die Arbeitsgemeinschaft »neben der Bearbeitung der Aufträge der Umweltministerkonferenz (UMK) und der Amtschefkonferenz (ACK) die Umsetzung der nationalen und europäischen Maßnahmen zur integrierten Klimaschutz- und Energiepolitik begleitet« sowie »zusätzlich […] die Themenfelder der nachhaltigen Entwicklung [behandelt]« (UMK 2011).
- 52.
Gleichwohl zeichnen sich in der jüngeren Vergangenheit zumindest Versuche einer Weiterentwicklung dieses Arrangements ab. So wurde den Ländern (neben anderen Akteuren) im zweiten Fortschrittsbericht ein eigener Gastbeitrag eingeräumt. Hier wurde unter anderem der Bedarf einer engeren Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern artikuliert, was die Bundesregierung dazu veranlasste, die Verbesserung der Bund-Länder-Zusammenarbeit zu einem Element der im zweiten Fortschrittsbericht angekündigten Reformmaßnahmen zu machen (Bundesregierung 2008b: 34). Bereits Ende 2008 fand eine gemeinsame Sitzung des StANE mit Vertretern der Bundesländer statt (ebd. 2008a), in der eine Vertiefung der Zusammenarbeit in einzelnen Themenbereichen (Beschaffung, Flächenverbrauch und Nachhaltigkeitsindikatoren) angekündigt wurde, die auch als Gegenstand einer Konferenz des Chefs des Bundeskanzleramts mit der Chefin und den Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder im Mai 2009 angekündigt wurde (ebd.). Hier liegen möglicherweise auch erste Anzeichen eines über umweltpolitische Bezüge hinausgehenden sektorübergreifenden Ansatzes der Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Bereich strategischer Nachhaltigkeitspolitik.
- 53.
Mit planwirtschaftlichen Instrumenten ließe sich eine nachhaltige Entwicklung am »allerwenigsten« erreichen. Dementsprechend sei die Nachhaltigkeitsstrategie »alles andere als ein Fünf-Jahres-Plan«, der den Akteuren verbindliche Zielvorgaben macht (Bundesregierung 2002: 218).
- 54.
Im Zuge dieser Veränderung des Berichtsmodus hin zu einer Kombination aus vierjährlichen Fortschrittsberichten und zweijährlichen Indikatorenberichten wurde auch die fachliche Verantwortung für die deskriptive Analyse und die Dokumentation des Stands der Nachhaltigkeitsindikatoren in den Fortschrittsberichten dem Statistischen Bundesamt übertragen (vgl. Bundesregierung 2008b: 36, 39ff.). Zeichnete bei der Entwicklung des ersten Fortschrittsberichts und des Wegweisers Nachhaltigkeit noch die Bundesregierung selbst für die Darstellung und Auswertung der Indikatoren verantwortlich, beschränkt sich ihre Funktion mittlerweile auf eine zusammenfassende Interpretation der Ergebnisse (in Form der Darstellung von »positiven Entwicklungen« und »Herausforderungen«) der deskriptiven Analysen des Statisischen Bundesamts (ebd.: 84ff.). Damit entsprach man nicht zuletzt einer Forderung des parlamentarischen Beirats nach einem unabhängigen Berichtswesen zur strategischen Nachhaltigkeitspolitik (ebd.: 180). Der Indikatorenbericht des Statistischen Bundesamts ist erstmals 2006 auf der Grundlage des in der Nachhaltigkeitsstrategie entwickelten Indikatorensets erschienen (StaBA 2007). Die Indikatorenberichte 2008 (ebd. 2008) und 2010 (ebd. 2010) basieren auf einem gegenüber diesen ursprünglichen Indikatoren leicht veränderten Set (vgl. Abschnitt 8.2.3.4).
- 55.
Der Entwicklungsprozess des »Wegweisers« ist in demselben nicht dokumentiert: Auch deshalb und aufgrund des Zeitdrucks angesichts der vorgezogenen Bundestagswahlen liegt die Vermutung nahe, dass es sich um ein »mit heisser Nadel gestricktes« Papier der Exekutive handelt.
- 56.
Bei der Erarbeitung des ersten Fortschrittsberichts ging es in einer ersten Dialogphase im Januar/Februar 2004 auf der Grundlage eines im Dezember 2003 von der Bundesregierung veröffentlichten Konsultationspapiers um die allgemeine Fortentwicklung des inhaltlichen Profils der Nachhaltigkeitsstrategie, während in einer zweiten Phase von Juni bis August 2004 der Entwurf des Fortschrittsberichts zur Diskussion stand (Bundesregierung 2004b: 15, 23). Der Dialog mit der nicht-organisierten Öffentlichkeit fand vorwiegend über ein Internetportal statt, über das Anmerkungen und Kommentare übermittelt werden konnten. Ferner wurden Chat-Verantstaltungen mit Mitgliedern der Bundesregierung oder des RNE durchgeführt (ebd.: 24). Der Dialog mit organisierten Akteuren aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft wurde unter anderem durch insgesamt acht themenspezifische Gesprächsrunden im Bundeskanzleramt strukturiert – jeweils vier Runden in der ersten und zweiten Dialogphase (für eine Übersicht der Ergebnisse vgl. ebd.: 25, 28). Außerdem führten einzelne Ressorts themenspezifische Konsultationen mit gesellschaftlichen Interessengruppen durch (ebd.: 28f.). Neben diesen direkt auf die Nachhaltigkeitsstrategie bezogenen Dialogphasen gab es eine Reihe weiterer Veranstaltungen, in denen die Bundesregierung bzw. einzelne Ministerien mit der Öffentlichkeit in einen »intensiven Dialog« zu Nachhaltigkeitsthemen traten. Eine Auflistung diesbezüglicher Aktivitäten umfasst thematische Konferenzen, Workshops, Tage der offenen Tür etc. (ebd.: 22f.). Bemerkenswert an dieser Übersicht ist freilich, dass offenbar nur ein Teil der Ministerien – BMU, BMZ, BMVEL, AA und BMBF – den gesellschaftlichen Dialog suchte. Für die Erarbeitung des zweiten Fortschrittsberichts wandte sich die Bundesregierung im November 2007 mit einem Konsultationspapier an die interessierte Öffentlichkeit und bat um Stellungnahmen und Anregungen. Im Mai 2008 wurde dann ein erster Entwurf des Berichts zur Kommentierung veröffentlicht. Neben Konsultationsveranstaltungen einzelner Ressorts wurde der Entwurf im Juni 2008 bei einer zentralen Dialogveranstaltung im Bundeskanzleramt diskutiert, an der sich etwa 30 gesellschaftliche Institutionen und Verbände beteiligten (ebd. 2008b: 34f.).
- 57.
Diese Problematik wird auch im zweiten Fortschrittsbericht thematisiert: So sei »zum Teil […] nicht klar genug, was genau die geltende Strategie ist – das Dokument der Nachhaltigkeitsstrategie von 2002, der Fortschrittsbericht von 2004 oder der Wegweiser Nachhaltigkeit 2005?«. Ferner werde »die Umsetzung der Strategie in der Praxis durch die fehlende Trennung zwischen Strategie und Berichten sowie das Fehlen von Aussagen dazu, welche Teile ggf. inhaltlich bzw. politisch überholt sind«, zusätzlich erschwert (Bundesregierung 2008b: 32).
- 58.
Ausführliche Rekonstruktionen und Analysen der konzeptionellen und inhaltlichen Anlage der Nachhaltigkeitsstrategie finden sich bei Tils (2005: 219ff.) sowie bei Kopfmüller/Luks (2004).
- 59.
Mit dieser spezifischen Konzeptualisierung beabsichtige die Bundesregierung, so Rid, ein maßgeblich für die Konzipierung der Strategie zuständiger Abteilungsleiter aus dem Bundeskanzleramt, die »eingefahrenen Bahnen der Nachhaltigkeitsdiskussion gezielt [zu] verlassen« (Rid 2003: 23). Das Drei-Säulen-Modell zementiere »Denkstrukturen, die mit der Nachhaltigkeitsidee eigentlich überwunden werden sollen«. Es habe nicht selten dazu geführt, »dass in der politischen Auseinandersetzung je nach Interessenschwerpunkt die ökologische, soziale oder ökonomische Dimension isoliert im Zentrum der Argumentation stand« (ebd.). Eine Nachhaltigkeitsstrategie verlange demgegenüber einen »integrierten Ansatz« (ebd.: 24). In diesem Sinne würden die vier Koordinaten »jeweils sektorübergreifend die Leitlinien für eine gute Zukunft beschreiben« (ebd.).
- 60.
Im Einzelnen handelt es sich um die folgenden Themen: (1) »Energie effizient nutzen – Klima wirksam schützen: Drehbuch für eine zukunftsfähige Energiepolitik« (Bundesregierung 2002: 96ff.); (2) »Mobilität sichern – Umwelt schonen: Fahrplan für neue Wege« (ebd.: 124ff.); (3) »Gesund produzieren – gesund ernähren: Verbraucher als Motor für Strukturwandel« (ebd.: 144ff.); (4) »Demografischen Wandel gestalten: Neuer Übergang in den dritten Lebensabschnitt« (ebd.: 170ff.); (5) »Alte Strukturen verändern – neue Ideen entwickeln: Bildungsoffensive und Hochschulreform« (ebd.: 179ff.); (6) »Innovative Unternehmen – erfolgreiche Wirtschaft: Innovation als Motor der Nachhaltigkeit, Nachhaltigkeit als Motor für Innovation« (ebd.: 187ff.); (7) »Flächeninanspruchnahme vermindern: Nachhaltige Siedlungsentwicklung fördern« (ebd.: 194ff.).
- 61.
Eine inhaltliche Analyse der Schwerpunktthemen findet sich bei Kopfmüller/Luks (2004). Die drei umfassenderen Schwerpunktthemen der Nachhaltigkeitsstrategie werden zudem von Tils (2005: 230ff.) detaillierter dargestellt.
- 62.
Trotz vereinzelter »Leuchttürme«, so der Befund des RNE, sei »[n]achhaltiges Denken […] in unserer Gesellschaft noch nicht verankert« (Bundesregierung 2004b: 19). Hierfür sei auch eine bis dato nur mangelhafte Integration und Kontextualisierung ausschlaggebend: »Die nationale Nachhaltigkeitsstrategie erreicht es bisher noch nicht in der erforderlichen Weise, die Nachhaltigkeit zu bündeln und sichtbar zu machen. Obwohl sie von der Mehrheit der Akteure als wichtig begrüßt wird, gelingt es ihr noch nicht, die gesellschaftliche Agenda der Nachhaltigkeitspolitik unübersehbar zu machen. Wir meinen, ein wesentlicher Grund hierfür ist, dass die vorherrschende politische Kultur viele Instrumente und Politiken nebeneinander stellt, ohne den Kontext herzustellen und sie zu verknüpfen« (ebd.: 21).
- 63.
Allerdings wird in Form einer einfachen Übersicht und ohne Verknüpfungen zwischen den Ebenen zu thematisieren lediglich der Stand dokumentiert, »den die Länder mitgeteilt haben« (Bundesregierung 2004b: 31).
- 64.
Dabei handelt es sich bei zwei der vier Themen um inhaltliche Neusetzungen (»Neue Energieversorgungsstruktur unter Einbeziehung der erneuerbaren Energien« sowie »Kraftstoffstrategie«), während zwei weitere (»Potentiale älterer Menschen in Wirtschaft und Gesellschaft« sowie »Flächeninanspruchnahme vermindern«) Weiterentwicklungen bislang nur programmatisch skizzierter Schwerpunktthemen der Nachhaltigkeitsstrategie (nämlich: »Demographischen Wandel gestalten« und das (gleichnamige) Schwerpunktthema »Flächeninanspruchnahme vermindern«) repräsentieren (vgl. Bundesregierung 2004b: 13f. sowie für eine Kurzdarstellung der Schwerpunktthemen Statz 2008: 213f.).
- 65.
Im Einzelnen handelt es sich um folgende Themen: (1) »Moderne Stromversorgung – erneuerbare Energien optimal integrieren« (Bundesregierung 2005: 81ff.); (2) »Nachwachsende Rohstoffe – für neue Produkte und wachsende Märkte« (ebd.: 91ff.); (3) »Zukunftsfähige Waldwirtschaft – ökonomische Perspektiven entwickeln« (ebd.: 103ff.); (4) »Biologische Vielfalt – schützen und nutzen« (ebd.: 113ff.); (5) »Generationenbilanz – Beitrag des Rates für Nachhaltige Entwicklung« (ebd.: 121ff.); (6) »Gesellschaftliche Verantwortung von Unternehmen – Beitrag des Rates für Nachhaltige Entwicklung« (ebd.: 125ff.).
- 66.
Im Wegweiser wird auf 132 Seiten insgesamt nur an 27 Stellen auf die Nachhaltigkeitsstrategie rekurriert. Im Fortschrittsbericht von 2004 sind es auf 240 Seiten immerhin 89 Rekurse und im Fortschrittsbericht 2008 auf 220 Seiten sogar 167 Referenzen.
- 67.
So wird im Vorwort vom damaligen Bundeskanzler Schröder der politikfeldübergreifende Charakter von Nachhaltigkeitspolitik betont: »Bei Nachhaltigkeit geht es nicht um Umweltpolitik in einem neuen Erscheinungsbild, sondern um alle zentralen Themen unserer Zeit – um Wettbewerbsfähigkeit, Innovation, Bildung ebenso wie etwa um Klimaschutz, Mobilität oder die sozialen Sicherungssysteme. Eine verantwortliche Politik, die Chancen wirklich wahrnimmt, ist dabei mehr als die Summe richtiger Einzelentscheidungen. Nachhaltigkeit ist eine umfassende Modernisierungsstrategie und unsere Antwort auf die Herausforderungen unserer Zeit – national wie international« (Bundesregierung 2005: 1).
- 68.
Vgl. hierzu das Vorwort zum zweiten Fortschrittsbericht von Bundeskanzlerin Merkel (Bundesregierung 2008b: 9) sowie ihre Rede auf dem 8. Jahreskongress des RNE (ebd. 2008c; RNE 2011e).
- 69.
»Umweltschutz, wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und soziale Verantwortung sind so zusammenzuführen, dass Entscheidungen unter allen drei Gesichtspunkten dauerhaft tragfähig sind – in globaler Betrachtung. Die Erhaltung der Tragfähigkeit der Erde bildet die absolute äußere Grenze; in diesem Rahmen ist die Verwirklichung der verschiedenen politischen Ziele zu optimieren« (Bundesregierung 2008b: 21).
- 70.
So sei Nachhaltigkeit »ein ganzheitlicher, integrativer Ansatz; Wechselbeziehungen und Wechselwirkungen müssen ermittelt, dargestellt und beachtet werden, um langfristig tragfähige Lösungen für die bestehenden Probleme zu identifizieren« (Bundesregierung 2008b: 21).
- 71.
»Politikbereiche beeinflussen sich gegenseitig. Diese Einsicht greift das Konzept der Nachhaltigkeit auf und macht die Berücksichtigung der Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Politikfeldern zu einer Leitlinie politischen Handelns. Es ist ein Gebot der wirtschaftlichen Vernunft, ökologisch richtig zu handeln. Im Rahmen der Nachhaltigkeit muss eine zukunftsweisende Wirtschaftspolitik ökologische Gesichtspunkte ebenso berücksichtigen wie die Umweltpolitik wirtschaftliche Auswirkungen; gleiches gilt für Fragen des sozialen Zusammenhalts. Und hinzu tritt jeweils neben der nationalen die globale Perspektive« (Bundesregierung 2008b: 20).
- 72.
So ziele »Nachhaltigkeit […] dimensionenübergreifend auf die Erreichung von Generationengerechtigkeit, sozialem Zusammenhalt, Lebensqualität und internationaler Verantwortung – dies sind die Leitlinien, die zutreffend von der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie 2002 als charakterisierend für das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung angesehen worden sind« (Bundesregierung 2008b: 21).
- 73.
Zumindest semantisch wird damit eine Umdeutung eines gemeinwohlorientierten Nachhaltigkeitsverständnisses der Nachhaltigkeitsstrategie – Nachhaltigkeit als »Möglichkeit, […] das Wort Gemeinwohl neu zu buchstabieren« (Bundesregierung 2002: 10) – hin zu einem fortschrittsorientierten Nachhaltigkeitsbegriff vorgenommen.
- 74.
So wurden seit 2006 von einem eigenen interministeriellen Arbeitskreis (»IMA Indikatoren«) unter Beteiligung des Statistischen Bundesamts Änderungen im Design einzelner Indikatoren vorgenommen, neue Indikatoren eingeführt und alte gestrichen; außerdem wurden zum Teil die angestrebten Zielniveaus verändert, insbesondere dann, wenn bestimmte Ziele schon erreicht waren (Bundesregierung 2008b: 37ff.). Das neue Indikatorenset wurde auch zum Gegenstand der Konsultationen im Rahmen der Entwicklung des zweiten Fortschrittsberichts 2008 gemacht.
- 75.
So werden im Themenfeld »Schritte zu einer nachhaltigen Rohstoffwirtschaft« Elemente der beiden im Wegweiser ausgewiesenen Themenfelder »Nachwachsende Rohstoffe – für neue Produkte und wachsende Märkte« und »Zukunftsfähige Waldwirtschaft – ökonomische Perspektiven entwickeln« aufgegriffen.
- 76.
Dabei wird das erste in der EU-Strategie benannte Politikfeld (»Climate Change and Clean Energy«) bereits im Rahmen des ersten Schwerpunktthemas (»Klima und Energie«) in Kapitel drei behandelt und daher nicht erneut aufgegriffen. Die neun mit der EU-Strategie korrespondierenden Politikbereiche sind: (1) »Nachhaltiger Verkehr«; (2) »Nachhaltiger Konsum, nachhaltige Produktion, nachhaltiges Wachstum«; (3) »Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen«; (4) »Gesundheit«; (5) »Soziale Eingliederung, Demografie und Migration«; (6) »Globale Herausforderungen in Bezug auf Armut und nachhaltige Entwicklung«; (7) »Allgemeine und berufliche Bildung«; (8) »Forschung und Entwicklung«; (9) »Finanzierungs- und Wirtschaftsinstrumente« (vgl. Bundesregierung 2008b: 137ff. und CEU 2006).
- 77.
Noch weiter reicht die Generalanklage von Hamm (2002: 36): »Kaum mehr als Wahlpropaganda« sei die Strategie, in der sich »[…] die Bundesregierung wortreich selbst mit all dem, was sie bisher für nachhaltige Entwicklung getan habe« feiere.
- 78.
Zahrnt nennt als Beispiele den im Kontext des Flächenverbrauchsproblems diskutierten Abbau der Entfernungspauschale und der Eigenheimzulage. Beide Reformansätze würden in der Nachhaltigkeitsstrategie »geflissentlich gar nicht angesprochen« (2002: 157). Hamm (2002: 36) konstatiert, dass es »Konflikte, gar solche der Interessen, Machtstrukturen und Entscheidungsprozesse […] nicht« zu geben scheint. Die Nachhaltigkeitsstrategie setze vielmehr allein auf »Innovationskraft«, wodurch »Wachstum und Ressourcenschonung, Shareholdervalue und soziale Verantwortung, globale Verantwortung und nationale Entscheidungsprozesse, Ressourcenschonung und Beschäftigung problemlos versöhnt« würden (ebd.: 37). Auch Kopfmüller und Luks (2004: 17) weisen in diese Richtung, indem sie der Nachhaltigkeitsstrategie eine »sehr positive und auf Harmonie bedachte Rhetorik« zuschreiben, welche die Gefahr berge, eine kritische Problemanalyse und Zielkonflikte zu überlagern.
- 79.
Beispielsweise korrespondierten die anspruchsvollen Flächenziele nicht mit den komplexen Bedingungen des föderalen Systems (Kopfmüller und Luks 2004: 38, vgl. auch Statz 2008: 212). So wurden die im Bereich der Raumplanung und des Städtebaus zuständigen und insofern für die Steuerung des Flächenverbrauchs bedeutenden Länder und Kommunen nicht in den Strategieprozess einbezogen: »Ehrgeizige Ziele fallen umso leichter, je weiter weg man selbst davon ist, die nötigen Maßnahmen zu treffen, vor allem aber die absehbaren Konflikte durchstehen zu müssen« (Zahrnt 2002: 156).
- 80.
»Ressortintegration scheint […] nicht nötig, wozu auch: Der Wirtschaftsminister nennt nachhaltig, was er tun will, ebenso wie die Verbraucherschutzministerin […] und der Verkehrsminister« (Hamm 2002: 37).
- 81.
Die Nichtberücksichtigung dieser Verknüpfung ist zugleich auch Ausdruck der Schwäche der verwendeten Analysezugriffe, politische Kontextbedingungen bei der Rekonstruktion und Bewertung des Arrangements in Rechnung zu stellen.
- 82.
Dabei sei aus der Perspektive politischer Strategie eine geringe Öffentlichkeitsbeteiligung nicht per se problematisch. Das strategische Defizit bestünde vielmehr darin, dass Öffentlichkeitsbeteiligung in der Strategie selbst als zentrales Element ausgewiesen werde, die Praxis aber weniger den Eindruck einer breiten Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure als vielmehr den einer »day-to-day activity of the administrative machinery« vermittele (Tils 2007: 173). Unter Strategiegesichtspunkten sei daher eine grundlegende Klärung und Reflexion des Stellenwerts sowie der Ausgestaltung der Öffentlichkeitsbeteiligung im Strategieprozess erforderlich.
- 83.
Besonders deutlich wird dies am Beispiel der Forderung nach politischem Commitment. Politisches Commitment wird stillschweigend gleichsam als universale Funktions- bzw. Erfolgsvoraussetzung unterstellt, ohne dass genauer expliziert wird, auf welche Form politischen Commitments das spezifische Arrangement strategischer Nachhaltigkeitspolitik im spezifischen Kontext des deutschen Regierungssystems angewiesen ist, um erfolgreich – im Sinne welcher Kriterien? – zu funktionieren. Eine Ausnahme bilden die aus einer politischen Strategieperspektive vorgenommenen Evaluationen von Tils (2005; 2007), die sowohl auf reflektierten Bewertungskriterien beruhen als auch dezidierte Bezüge zum spezifischen politisch-institutionellen Kontext herstellen.
- 84.
Eine bemerkenswerte Ausnahme ist die inhaltlich-programmatisch orientierte Kritik von Kopfmüller und Luks (2004), die dezidiert auf der nachhaltigkeitstheoretischen Konzeption der Helmholtz-Gemeinschaft basiert.
- 85.
Trotz einer sich empirisch andeutenden Überwindung der gouvernementalen Inhaberschaft der Nachhaltigkeitsstrategie (s. oben 8.1 und 8.2) beschränkt sich die Analyse, wie im Rahmen der Erörterung des Untersuchungsdesigns begründet (s. insbesondere 7.1.2), auf Regierungspolitik, da angenommen wird, dass die Bundesregierung aufgrund ihrer formalen Entscheidungskompetenz als »institutioneller Bottleneck« für strategische Nachhaltigkeitspolitik fungiert. Die Regierungszentriertheit strategischer Nachhaltigkeitspolitik wird ferner auch von den befragten Experten bestätigt (vgl. etwa I.13, BMVBS: 124f.).
- 86.
So wird konstatiert, dass in Bezug auf viele Problembereiche im Kontext von Nachhaltigkeit staatliches Handeln an Grenzen stoße, weshalb »aktives und eigenverantwortliches Handeln aller gesellschaftlichen Gruppen gefragt« sei. Leitbild und Ziele der Nachhaltigkeitsstrategie sollen dabei als Orientierung dienen (Bundesregierung 2002: 218).
- 87.
Zumindest ergäben sich für die Bundesregierung Rechtfertigungsprobleme, wenn sie einen Integrationsauftrag für Nachhaltigkeitspolitik überhaupt formulierte, die Nachhaltigkeitsstrategie als Kernprojekt ihrer eigenen Nachhaltigkeitspolitik aber davon entbunden sehen wollte.
- 88.
Vgl. nur I.1, BMU: 8; I.4, BMVBW: 59; I.3, BK: 39; I.7, BMVBW: 81; I.11, BMELV: 104; I.14, BMU: 127. So glaubt ein Ressortvertreter aus dem BMU, »dass Nachhaltigkeitspolitik kein eigenes Politikfeld sein sollte«. Nachhaltigkeitspolitik müsse sich vielmehr »in den einzelnen ganz konkreten Fachpolitiken zeigen«. Das »Hauptcharakteristikum« sei dabei die »Integration dieser drei Dimensionen der Nachhaltigkeit. Also […] beispielsweise in der Verkehrspolitik, […] Umweltbelange und soziale Belange und natürlich auch ökonomische Belange von vornherein mitzudenken, bei der Ausgestaltung dieser Politik. [D]as wäre für mich der Hauptleitfaden und das Hauptcharakteristikum von Nachhaltigkeitspolitik« (I.1, BMU: 8). Ein Ressortvertreter aus dem damaligen BMVBW äußert sich ähnlich: »Also ich glaube, dass es kein eigenständiges Politikfeld ist. Ich glaube, der Gedanke der Nachhaltigkeit ist eher durchsetzbar, wenn es in der Tat als politische Querschnittsaufgabe verstanden wird. Das heißt, dass alle, die sich eben im politischen Raum bewegen, hier auch immer den Nachhaltigkeitsgedanken in ihrem Tun mit berücksichtigen. Eigentlich ist Nachhaltigkeitspolitik immer etwas, was mitgedacht werden muss […]« (I.4, BMVBW: 59).
- 89.
Ein policy-bezogener Integrationsauftrag kommt etwa in folgenden Statements zum Ausdruck: »Das Spezifische [von Nachhaltigkeitspolitik, B.B.] ist in erster Linie die sektorübergreifende Anlage… und das Generationenübergreifende. Das sind die beiden zentralen Punkte: Dass man im Rahmen von Nachhaltigkeitspolitik Interdependenzen zwischen den Politikfeldern in den Blick nimmt und bearbeitet und dass man natürlich die generationenübergreifenden Aspekte und auch die Legislaturperioden übergreifenden Aspekte beachtet« (I.12, BMF: 110). Ein anderer Ressortvertreter beschreibt Nachhaltigkeitspolitik als Versuch, »in einem übergreifenden Strategieprozess […] die divergierenden Interessen und Perspektiven, die Ziele und Probleme, die in der Wirtschaftspolitik, Finanzpolitik und Umweltpolitik entstehen, so zu bündeln, dass dieser berühmte Ausgleich zwischen den verschiedenen Dimensionen geling (I.14, BMU: 127).
- 90.
»Es sind Dinge, die […] eine Klammer bilden und übergeordnete gesellschaftspolitische Ziele […] transportieren sollen. Und daher ist der Gedanke, diese übergeordneten gesellschaftspolitischen Ziele eben auch mit einer Klammer institutionell zu verbinden und das versucht die Bundesregierung mit dieser Struktur« (I.4, BMVBW: 59).
- 91.
Zur Umfassendheit des Nachhaltigkeitsverständnisses vgl. auch die Analyse von Kopfmüller/Luks 2004 sowie die »Selbstbeschreibung« von Rid 2003.
- 92.
Ein entsprechender Hinweis findet sich allerdings – wenngleich an einem weniger prominenten Ort und weniger pointiert – schon in der ersten Nachhaltigkeitsstrategie: »Nachhaltige Entwicklung betrifft alle Politikbereiche« (Bundesregierung 2002: 219).
- 93.
Zur Umfassendheit des Indikatorensystems vgl. FFU 2004: 4 sowie Kopfmüller/Luks 2004: 23ff.
- 94.
Vgl. exemplarisch das erkennbar policy-übergreifend angelegte Thema »Energie effizient nutzen – Klima wirksam schützen« in der Nachhaltigkeitsstrategie und dessen Fortführung im zweiten Fortschrittsbericht unter dem Titel »Klima und Energie«. Hier finden sich zumindest im Rahmen der Problembeschreibung zahlreiche Bezüge zu verschiedenen Politikfeldern und Ressorts (Wirtschaftspolitik, Umweltpolitik, Klimapolitik, Beschäftigungspolitik usf.). In der Neuauflage des Themenfeldes im zweiten Fortschrittsbericht wird das Themenfeld auch auf andere Politikfelder ausgedehnt. So scheinen hier Bezüge zu Innovationspolitik, Verkehrspolitik, Abfallpolitik und Entwicklungspolitik auf. Auch die in der Nachhaltigkeitsstrategie angeführten Kriterien der Auswahl von spezifischen Pilotprojekten deuten auf ein extensives Integrationskonzept hin. So seien für die Nachhaltigkeitsstrategie solche Projekt ausgewählt worden, von denen »neben dem Schutz der Umwelt Impulse für Wirtschaft und Beschäftigung zu erwarten sind« (Bundesregierung 2002: 11).
- 95.
Gemeint sind hier neben tendenziell eng gefassten, weil ressortbezogenen Schwerpunktthemen wie »Alte Strukturen verändern – neue Ideen entwickeln: Bildungsoffensive und Hochschulreform« oder »Innovative Unternehmen – erfolgreiche Wirtschaft: Innovation als Motor der Nachhaltigkeit, Nachhaltigkeit als Motor für Innovation« in der Nachhaltigkeitsstrategie insbesondere die in Kapitel D des zweiten Fortschrittsberichts erstmals veröffentlichten politikfeldspezifischen Berichte, die überwiegend von einzelnen Ressorts erstellt werden. Gemeint sind aber auch die im Zuge der Veröffentlichung des zweiten Fortschrittsberichts eingerichteten Berichtspflichten der einzelnen Ressorts gegenüber dem StANE. Auch dadurch wird die Produktion einer selektiv integrierten strategischen Nachhaltigkeitspolitik befördert.
- 96.
Vgl. I.1 BMU: 8, 17; I.10, BMZ: 95f.; I.11, BMELV: 102; I.12, BMF: 109; I.14, BMU: 128; I.15, BMG: 140.
- 97.
Freilich gelten auch hier die Einschänkungen, die schon im Zusammenhang mit der Extensität konstatiet wurden: Bis 2005 war die Diverstität des Arrangements aufgrund der Nicht-Einbeziehung von BMVg und BMJ gegenüber dem späteren Niveau begrenzt.
- 98.
Vgl. exemplarisch für diese stark ressortorientierten Schwerpunktthemen in der Nachhaltigkeitsstrategie die Kapitel »Mobilität sichern – Umwelt schonen: Fahrplan für neue Wege« (Bundesregierung 2002: 124ff.), »Alte Strukturen verändern – neue Ideen entwickeln: Bildungsoffensive und Hochschulreform« (ebd.: 179ff.), »Innovative Unternehmen – erfolgreiche Wirtschaft: Innovation als Motor der Nachhaltigkeit, Nachhaltigkeit als Motor für Innovation« (ebd.: 187ff.) sowie im zweiten Fortschrittsbericht die politikfeldspezifischen Themen im Abschnitt D »Nachhaltigkeit in einzelnen weiteren Politikfeldern« (ebd. 2008b: 137ff.).
- 99.
Vgl. etwa I.9, BMWA: 91, I.10, BMZ: 96; BMELV: 102; I.14, BMU: 128.
- 100.
»Da redet dann zum Beispiel derjenige der [..] für Forschung und Entwicklung zuständig ist, wenn wir [..] das Thema haben > Potentiale älterer Arbeitnehmer oder so […] auch mit« (I.3, BK: 42, vgl. ferner I.9, BMWA: 89, 93; I.8, BMBF: 84).
- 101.
Vgl. die erkennbar ressortübergreifend angelegten bzw. nicht von vornherein ressortspezifischen Themen der Nachhaltigkeitsstrategie »Energie effizient nutzen – Klima wirksam schützen: Drehbuch für eine zukunftsfähige Energiepolitik« (Bundesregierung 2002: 96ff.), »Flächeninanspruchnahme vermindern: Nachhaltige Siedlungsentwicklung fördern« (ebd.: 194ff.), »Demografischen Wandel gestalten: Neuer Übergang in den dritten Lebensabschnitt« (ebd.: 170ff.), die »Kraftstoffstrategie« im ersten Fortschrittsbericht (ebd. 2004b: 17) sowie die Themen »Klima und Energie« (ebd. 2008b: 86ff.) und »Demografischer Wandel – Chancen für stärkeren sozialen Zusammenhalt« (ebd.: 118ff.) des zweiten Fortschrittsberichts.
- 102.
Vgl. erneut Bundesregierung 2002: 40, 2008b: 20, 29, 33, 126 sowie I.1, BMU: 8; I.3, BK: 39, 58ff.; I.14, BMU: 129.
- 103.
Das dokumentiert eine einfache Zählung: Während die Suche nach »Bundesregierung« insgesamt 218 Fundstellen hervorbringt, taucht der Begriff »Ressort« ganze 7-mal und Begriffe mit »minister« 30-mal auf. Zum Vergleich: Im zweiten Fortschrittsbericht findet sich der Begriff »Bundesregierung« sogar an 482 Stellen. Allerdings wird der Begriff »Ressort« 51-mal und Begriffe mit »minister« weitere 46-mal verwendet.
- 104.
Dass es sich hierbei um eine bewusste Strategie der Enttotalisierung handelt, kann freilich bezweifelt werden. Ausschlaggebend für die stärkere Thematisierung der Ressorts im zweiten Fortschrittsbericht sind vielmehr Bemühungen, die Ressorts als Träger des Strategieprozesses zu aktivieren, um das Kanzleramt zu entlasten und die Verantwortlichkeit für die Strategie zu erweitern. Es handelt sich also um eine Anpassung vor dem Hintergrund der Erfahrung einer tendenziellen Überlastung des strategischen Steuerungszentrums im Kanzleramt (vgl. hierzu I.14, BMU: 135 sowie in Bezug auf die tendenzielle Überlastung des Kanzleramts in der Frühphase I.1, BMU: 20 und die Hinweise bei Tils 2005: 252).
- 105.
Vgl. hierzu I.15, BMG: 145; I.2, BMVEL: 30f.; I.5, BMWA: 76; I.7, BMVBW: 82; I.8, BMBF: 84.
- 106.
»[A]lles« könne das Kanzleramt auch nicht »durchbekommen […]. Die müssen auch schauen, wofür sie ihre Ressourcen einsetzen. Unbegrenzte Möglichkeiten, also Zeit, Personen und Nerven, haben die ja auch nicht. Und auch die Fachressorts haben Befindlichkeiten, die nicht ins Unermessliche belastet werden sollten« (I.12, BMF: 114).
- 107.
»Das wird sicherlich auch durch die UAL-AG und den ST-Ausschuss ermöglicht. Da ist einfach ein anderes Arbeiten möglich, weil da gleich schon mehr Prokura im Spiel ist. Dadurch ist ein breiterer Blick auf die Probleme möglich und es gibt mehr Möglichkeiten im Umgang mit strittigen Themen, weil die Gestaltungsspielräume einfach größer sind« (I.13, BMVBS: 125).
- 108.
Vgl. hierzu etwa die Schwerpunktthemen zur Klima- und Energiepolitik in der Nachhaltigkeitsstrategie sowie im zweiten Fortschrittsbericht. Deutliche Bezüge zu übergreifenden konzeptionellen und normativen Nachhaltigkeitselementen finden sich zudem im Mobilitätskapitel der ersten Nachhaltigkeitsstrategie. Allerdings weichen die Bezugspunkte hier von den konzeptionellen Elementen ab, die in der Nachhaltigkeitsstrategie selbst entwickelt werden. Vgl. ferner die Hinweise in I.3, BK: 42f.; I.5, BMWA: 76; I.11, BMVEL: 104f.; I.12, BMF: 113.
- 109.
Vgl. hierzu das Schwerpunktthema zu wirtschaftlichen Innovationen sowie – mit Einschränkungen – das Bildungsthema in der Nachhaltigkeitsstrategie. Hier erschließt sich unmittelbar, welches Ressort die Federführung inne hatte und damit maßgeblich für den inhaltlichen Zuschnitt verantwortlich war. Wenngleich sich auch hier Beiträge finden, die anderen Ressorts zuzuschreiben sind, haben diese eher den Charakter von Korrekturen und Modifikationen und betreffen nicht die Kernstruktur der Themenanlage.
- 110.
Das dokumentieren auch die zahlreichen Hinweise, dass im Arrangment strategischer Nachhaltigkeitspolitik trotz aller Versuche des Kanzleramts, übergreifende Referenzpunkte geltend zu machen, Politikgestaltung durch Ressortinteressen dominiert wird (vgl. hierzu relativierend und differenzierend Abschnitt die Prozessanalyse in Abschnitt 8.3.2).
- 111.
»[E]s gab einfach die Diskussion […], dass man sagt: > Nachhaltigkeit ist mehr als nur Umweltschutz < . Wir sagen immer: > Das ist nicht einfach nur die Verlängerung der Umweltpolitik mit anderen Mittel. Das ist mehr, whatever that means, aber das ist mehr < « (I.3, BK: 45).
- 112.
Dieses offiziell kommunizierte Selbstverständnis steht in einem gewissen Kontrast zu der Vorstellungswelt der beteiligten Akteure. Nicht nur dass sich hier durchaus Konzepte einseitiger (Umwelt-)Politikintegration finden (I.14, BMU: 127); auch wurde das Arrangement zumindest zu Beginn seines Bestehens von einigen Akteuren als Versuch wahrgenommen, unter der Hand umweltpolitische Interessen durchzusetzen (I.4, BMVBW: 70; I.5, BMWA: 78). Überbleibsel dieses Verdachts und eines ökologisierten Grundverständnisses sind auch heute noch zu erkennen, wenn die Nachhaltigkeitsstrategie »natürlich« bzw. »in erster Linie« mit Umweltpolitik und dem BMU in Verbindung gebracht wird (s. oben 8.3.1.3).
- 113.
Dass man mit dieser Designentscheidung einen strukturell einseitigen Integrationsansatz verhindern wollte, der durch die ebenfalls diskutierte Option einer Ansiedelung der Nachhaltigkeitsstrategie beim Umweltministerium realisiert worden wäre, dokumentiert eine Einschätzung des Kanzleramtsvertreters: »[D]ie Sorge war, dass wenn man das dem Umweltministerium gibt, dass wir dann diese sehr ökologisch geprägte Nachhaltigkeitsstrategie haben. Und das wollten wir nicht. Wir sehen einfach die Chance durch eine intelligente Verknüpfung dieser Politikbereiche, Dinge zu entwickeln und auch umzusetzen, die, wenn man jetzt nur diesem stark ökologischen Pfad folgt, nicht realisierbar sind […]. Zudem wären auch die Widerstände der anderen Häuser bei Initiativen, die aus dem Umweltministerium kommen, viel größer gewesen. Also die klassischen Ressortreflexe hätte man sehr viel stärker gesehen als es jetzt der Fall ist« (I.3, BK: 45).
- 114.
Vgl. etwa I.9, BMWA: 89; I.1, BMU: 22; I.2, BMVEL: 29; I.4, BMVBW: 69; I.11, BMVEL: 103; I.13, BMVBS: 119.
- 115.
Federführende Ressorts verfügen nicht nur über die Möglichkeit, durch die Strukturierung von Themen einzelne Ressorts einseitig zu adressieren und mit Problemen und Problemlösungsansätzen zu konfrontieren. Mit der Federführung sind auch Möglichkeiten der (taktischen) Kontrolle des Abstimmungsprozesses verbunden. So verschafft die Initiativfunktion der Federführung einen informationellen »First-mover«-Vorteil etwa in Bezug auf die Wahrnehmung und Definition von Problemen oder die Strukturierung von Problemlösungen sowie einen Taktikvorteil in Bezug auf die prozessuale Gestaltung der Ressortabstimmung (vgl. Müller 1999).
- 116.
Wechselseitige (!) Verweise in Bezug auf Problemlagen, Ziele und Maßnahmen finden sich beispielsweise zwischen den Schwerpunktthemen »Energie effizient nutzen – Klima wirksam schützen« und »Mobilität sichern – Umwelt schonen«, zwischen den Schwerpunktthemen »Energie effizient nutzen – Klima wirksam schützen« und »Gesund produzieren – gesund ernähren«, zwischen den Schwerpunktthemen »Flächeninanspruchnahme vermindern« und »Mobilität sichern – Umwelt schonen«. Dabei sind die Reflexionen über Policy-Interdependenzen zum Teil auf die Erörterung von Problemen und Zielen beschränkt, kommen aber bei der Entwicklung und Darlegung konkreter Maßnahmen und Instrumente mitunter wieder abhanden. Zum Teil finden sich wechselseitige Bezüge hingegen allein bei der Darlegung konkreter Maßnahmen.
- 117.
So seien »[i]n einem auf Nachhaltigkeit ausgerichteten Verkehrssystem […] die komplexen Zusammenhänge von Wirtschafts-, Finanz- und Steuer-, Verkehrs-, Raumordnungs-, Gesundheits-, Umwelt-, Sozial und Tourismuspolitik zu berücksichtigen« (Bundesregierung 2002: 128). Ferner müsse die Verkehrspolitik »im Zusammenwirken mit den anderen Politikbereichen auch soziale Innovationen aufgreifen und unterstützen,u. a. die Änderung von Verhaltensweisen, Konsumstilen und Umweltbewusstsein« (ebd.).
- 118.
Es gebe »kaum ein Handlungsfeld, bei dem das komplexe Gefüge von ökologischen, ökonomischen und sozialen Anforderungen so sichtbar wird wie im Bereich des Umgangs der begrenzten Ressource Boden und der Siedlungsentwicklung« (Bundesregierung 2002: 194).
- 119.
Auch hier bildet die Diagnose einer Komplexität von Problemen den Ausgangspunkt für die Feststellung einer »Notwendigkeit der Verzahnung von einzelnen Politikbereichen, insbesondere der Agrar-, Umwelt-, Energie-, Entwicklungs-, Handels-, Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Forschungspolitik« (Bundesregierung 2008b: 129).
- 120.
»Wegen der großen Komplexität der Aufgabe der Erhaltung der biologischen Vielfalt, der hohen Zahl betroffener Politikbereiche und der vielen involvierten staatlichen und nicht-staatlichen Akteure kann die anspruchsvolle Aufgabe nur gemeinsam bewältigt werden. (Bundesregierung 2008b: 154)
- 121.
Vgl. hierzu I.10, BMZ: 97; I.13, BMVBS: 119, 125; I.15, BMG: 144.
- 122.
So ergibt eine einfache Zählung, dass sich Begriffe mit den Silbenfolgen »umwelt« und »ökolog« insgesamt 482mal in der Strategie finden. Begriffe, welche die Fragmente »ökonom« und »wirtschaft« enthalten, tauchen insgesamt 623-mal auf. »Sozial« findet sich insgesamt 264-mal. Aus dieser Erhebung auf eine ökonomisch dominierte Strategie zu schließen, wäre allerdings etwas voreilig, da die Kontexte der Begriffsverwendungen nicht betrachtet wurden. Gleichwohl finden sich in der Literatur Stimmen, welche – freilich ohne dies systematischer zu belegen – die ökonomische Wachstums- und Effizienzorientierung der Strategie kritisieren (Zahrnt 2002; Kopfmüller/Luks 2004; Hamm 2002).
- 123.
Die Darstellung der drei Dimensionen in einem Zieldreieck wurde der des Drei-Säulen-Modells vorgezogen, da in diesem die Dimensionen nachhaltiger Entwicklung unverbunden nebeneinander stünden (Bundesregierung 2008b: 21).
- 124.
Auch hier soll das Ergebnis einer einfachen Zählung – 377 Nennungen der Silbenfolge »umwelt« und »ökolog«, 610 Nennungen von »wirtschaft« und »ökonom« sowie 233 Stellen mit Verweisen auf »sozial« – allein nicht als Beleg eines ökonomisch dominierten Berichts genommen werden. Interessant ist aber, dass das Verhältnis der Begriffe gegenüber der ersten Nachhaltigkeitsstrategie in etwa stabil geblieben ist.
- 125.
Hierzu heißt es im Fortschrittsbericht: »Nachhaltige Entwicklung beruht auf Partizipation und Teilhabe. Sie lebt von der gesellschaftlichen Diskussion, von einer möglichst breiten Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger. Die Diskussion, wie wir langfristig leben wollen und welche Prioritäten wir dabei setzen, geht alle an« (Bundesregierung 2008b: 34). Allerdings werden keine Hinweise gegeben, wie sich dieses dialogisch-reflexive Verständnis strategischer Nachhaltigkeitspolitik zum Gebot der Optimierung, das selbst nicht weiter spezifiziert wird, verhält: Soll zunächst eine Anordnung bzw. relative Gewichtung von Dimensionen durch den gesellschaftlichen Dialog und anschließend eine zweckrationale Optimierung von Handlungsstrategien entlang der gesellschaftlichen Prioritätensetzungen erfolgen? Oder bezeichnet der gesellschaftliche Prozess der Prioritätensetzung bereits die Optimierung, sind beide Prozesse also deckungsgleich?
- 126.
Im zweiten Fortschrittsbericht wird dieses Bemühen etwa dadurch dokumentiert, dass an prominenter Stelle im ersten Kapitel der Nachhaltigkeitsbezug dreier Nicht-Umweltthemen exemplifiziert wird (Bundesregierung 2008b: 22ff.).
- 127.
Gemeint sind die fünf Kernressorts: AA, BMVg, BMI, BMJ und BMF.
- 128.
Ein Überblick über die Ressourcenverteilung liegt nicht vor. Aus den Interviews lässt sich aber schließen, dass in einigen Ressorts mehrere Personen bzw. große Teile ganzer Referate mit strategischer Nachhaltigkeitspolitik befasst sind, während das Thema in anderen Ressorts von Einzelpersonen vertreten wird (vgl. I.10, BMZ: 95; I.11, BMVEL: 101; I.14, BMU: 127; I.15, BMG: 139). Noch prägnanter sind diese Unterschiede, wenn man sie ins Verhältnis zu den personellen Kapazitäten eines Ressorts insgesamt setzt.
- 129.
In dieser Rolle wird insbesondere das BMF gesehen, das Nachhaltigkeitspolitik vorwiegend unter der Perspektive der Kostenneutralität betreibe (vgl. I.2, BMVEL: 32; I.3, BK: 44; I.4, BMVBW: 67; I.10, BMZ: 96, 98; I.16, BMWi: 153). Ein solches defensiv-koordinierendes Selbstverständnis scheint auch in der Selbstbeschreibung des Ressortvertreters durch (I.12, BMF: 109).
- 130.
»Also einerseits werden die ganze Nachhaltigkeitsstrategie und der Nachhaltigkeitsprozess […] vom Minister jetzt zum Beispiel, erkannt als eine wichtige Möglichkeit oder eine gute Möglichkeit und ein wichtiges Instrument, eigene Ziele durchzusetzen. Also das ist dann wirklich auch ganz aus der Umweltperspektive gesprochen – und ich meine die vertreten wir in erster Linie als Umweltressort. Also zum Beispiel – nehmen wir jetzt mal ,Klima und Energie’ – zu sehen, dass wir bestimmte Ziele in der Nachhaltigkeitsstrategie verankert haben, die wir da zum ersten Mal verankert haben, die wir in anderen Arbeitsprozessen – also nur wir alleine zusammen mit dem BMWA – so nicht erreichen konnten, sondern das haben wir wirklich innerhalb dieses Nachhaltigkeitsprozesses geschafft. Und da hat das Kanzleramt wieder eine wichtige Rolle gespielt, weil die uns unterstützt haben. Und das erkennt der Minsiter schon, dass man da etwas erreichen kann, wenn man sich einbringt in die Runde, wenn man selbst aktiv wird – vielleicht gerade, weil sie ein bisschen außerhalb der tagespolitischen Diskussion liegt« (I.1, BMU: 18).
- 131.
Auch an anderen Stellen finden sich lediglich Hinweise auf einen Dialog über Ziele und weniger über Probleme und Herausforderungen einer nachhaltigen Entwicklung: So bedürfe die »Entwicklung von Visionen und konkreten Zielvorstellungen […] der breiten gesellschaftlichen Verständigung« (Bundesregierung 2002: 42).
- 132.
- 133.
Vgl. hierzu die Kritik an der Prozessgestaltung der Bundesregierung von Seiten diverser zivilgesellschaftlicher Gruppen und der Wissenschaft wie etwa Zahrnt 2002: 151f.; FFU 2004: 8; DNR 2004: 20 sowie oben Abschnitt 8.2.4.
- 134.
Die Schwerpunktthemen werden dort als die »prioritären Handlungsfelder« bezeichnet, in denen »die Bundesregierung [die Notwendigkeit von] Weichenstellungen für eine nachhaltige Entwicklung unseres Landes [sieht]« (Bundesregierung 2002: 95, Hervorhebung B.B.).
- 135.
So sei es die »generelle Linie«, dass das Kanzleramt die Vorschläge macht: »Das sagt dann schon: > Also wir stellen uns vor, dass die und die Themen aufgegriffen werden < . Dann meldet sich ein Ressort und sagt: > Also, wir finden das nicht in Ordnung: Wachstum, Wirtschaft und Arbeitsplätze, wo tauchen die dann noch auf Herr […]? < . Dann sagt [er]: > Ja, sehe ich ein, macht ihr doch noch ein Kapitel zu Wachstum, einverstanden? < Dann sagen die anderen: > Ja ist gut… < Also das geht meistens recht fix«. Die Ressorts hätten dementsprechend schon eine »gewisse Mitsprache«. Aber die »Linie und das Grundkonzept« würden vom Kanzleramt vorgegeben: »Jetzt zum Beispiel beim letzten Wegweiser, […] war die Frage, die das Kanzleramt umtrieb, der sich entleerende Osten. Also, immer weniger Bevölkerung und wie kann man da Infrastruktur, Versorgung und Dienstleistung aufrecht erhalten […]. [Das betrifft] in erster Linie das… BMVBW. Das Thema kam aber nicht von denen, sondern vom Kanzleramt. Dann hat man aber zum BMVBW gesagt: > Du, mach’ mal einen Bericht dazu < . Und dann hat der genickt und gesagt: > Ja, gut, machen wir < . Und schon läuft das dann so. Daran sieht man aber, dass die Vorgaben und Themen in der Hauptsache vom Kanzleramt geliefert werden« (I.9, BMWA: 92). Ein Vertreter des BMVEL hingegen relativiert diese Einschätzung und meint, dass es »beides« sei: Einerseits gäbe es eine Anfrage an die Ressorts, andererseits hätte das Kanzleramt eigene Ideen (I.2, BMVEL: 30).
- 136.
»Es sei denn die Ressorts sind sich so was von einig, dass sie das möchten, dass sich dann das Kanzleramt vielleicht überzeugen lässt, den einen oder anderen Schlenker auch noch zu machen. Aber man muss in der Tat für seine Positionen auch argumentieren [….]« (I.4, BMVBW: 69).
- 137.
»Ich kann Ihnen zum Beispiel sagen, dass das Thema Nachhaltige Finanzwirtschaft […] vom BMF gebracht werden sollte. Da hat das Kanzleramt gesagt: > Das versteht eh kein Mensch < . [D]ie hatten dann so ein Eckpunktepapier vorgestellt – das war höhere Volkswirtschaft. Das ist nicht angemessen für eine Nachhaltigkeitsstrategie. Und so sagt das Kanzleramt: > Liebe Leute, gut gemeint, sucht Euch ein anderes Podium < (I.4, BMVBW: 69).
- 138.
So wurde beispielsweise die von der UAL-AG beschlossene Liste mit Schwerpunktthemen für den Fortschrittsbericht 2006 vom Green Cabinet mit dem Hinweis auf den anstehenden Wahlkampf verworfen und vollständig umgearbeitet (I.1, BMU: 16).
- 139.
Vgl. I.11, BMVEL: 102f.; I.14, BMU: 128f.; I.13, BMVBS: 118f.; I.14, BMU: 129; I.15, BMG: 143.
- 140.
So sei das Kanzleramt »da immer noch Zünglein an der Waage. Die wählen am Ende aus und entscheiden, was politisch vermarktbar ist und was nicht« (I.11, BMVEL: 103).
- 141.
Das zeigt sich etwa darin, dass die Ergebnisse der Dialogphasen zum zweiten Fortschrittsbericht deutlich ausführlicher dokumentiert sind als die Dialogrunden zur Nachhaltigkeitsstrategie und zum ersten Fortschrittsberichts (Bundesregierung 2008d). Im Rahmen der Entwicklung des dritten Fortschrittsberichts wurden sogar bereits die Ergebnisse der ersten von zwei geplanten Dialogrunden gesondert ausgewertet und veröffentlicht (Zebralog 2010).
- 142.
Die Themen des dritten Fortschrittsberichts wurden zum Teil durch den RNE angeregt (I.11, BMELV: 107), offenkundig zunächst aber im Ressortkreis beschlossen (I.12, BMU: 129) und erst anschließend zum Gegenstand von Konsultations- und Dialogprozessen gemacht.
- 143.
Diese Einschätzung deckt sich mit dem Befund einer Unterspezifizierung des Verständnisses der Schwerpunktthemen insgesamt. In der Nachhaltigkeitsstrategie werden Schwerpunktthemen als »konkrete Schlussfolgerungen« in »prioritären Handlungsfelder[n]« (Bundesregierung 2002: 95) dargestellt, im zweiten Fortschrittsbericht heißt es schlicht: »Die nachfolgenden Schwerpunktthemen zeigen die Bandbreiten von Fragen, denen sich eine nachhaltige Entwicklung zu stellen hat« (ebd. 2008b: 86).
- 144.
So wird die in der Nachhaltigkeitsstrategie selbst aufgeworfene Frage nach ihrem eigenen Leistungsprofil – »Was kann eine solche Strategie leisten, was kann sie nicht leisten?« (Bundesregierung 2002: 11) – wie folgt beantwortet: »Sie soll die wichtigen Trends in Wirtschaft und Gesellschaft aufzeigen und auf dieser Grundlage die für unser Land notwendigen Weichenstellungen deutlich machen, das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung entwerfen und Ziele festlegen« (ebd.).
- 145.
Bemerkenswert ist, dass in dem darauffolgenden Absatz nur noch von einer »Notwendigkeit des Handelns in globalen Zusammenhängen« die Rede ist (Bundesregierung 2008b: 20, Hervorhebung B.B.).
- 146.
Allerdings wird die globale Dimension bei der Problemanalyse unterschiedlich stark berücksichtigt. Während einige Schwerpunktthemen explizit auch in globale Problemzusammenhänge gestellt werden (so zum Beispiel »Energie und Klimaschutz«, »Innovative Unternehmen – erfolgreiche Wirtschaft«, »Gesund produzieren – gesund ernähren«), sind andere Schwerpunktthemen dezidiert als nationale Themen konzipiert und beschränken sich auch in ihrer analytischen Reichweite im Wesentlichen auf die nationale Ebene. Hierzu zählen die Themen »Mobilität« und »Flächeninanspruchnahme« der Nachhaltigkeitsstrategie, die Themen »Demografischer Wandel«, »Bildungsoffensive«, »Potenziale älterer Menschen«, »Neue Energieversorgungsstruktur« aus dem ersten und das Thema »demografischer Wandel« aus dem zweiten Fortschrittsbericht. Bemerkenswert ist zudem, dass das Kapitel F der Nachhaltigkeitsstrategie (»Global Verantwortung übernehmen«) als eigenständiges Themenfeld mit eigenständigen Problemanalysen gleichsam an die übrigen Themenfelder angehängt ist. Die globale Dimension der Nachhaltigkeit wird also noch einmal als separates Thema behandelt.
- 147.
Einige Schwerpunktthemen verzichten zudem von vornherein auf eine explizite Auseinandersetzung mit den ihnen zugrunde liegenden »Ausgangslagen«, so zum Beispiel das Thema »Innovative Unternehmen – erfolgreiche Wirtschaft« in der Nachhaltigkeitsstrategie. Mitunter kommt die Darstellung der Ausgangslage auch unter anderen Überschriften daher: als »Bedeutung des Themas für eine nachhaltige Entwicklung« im Schwerpunktthema »Energie und Klima« oder als »Strategie für eine nachhaltige Rohstoffwirtschaft« im Schwerpunktthema »Schritte zu einer nachhaltigen Rohstoffwirtschaft« (jeweils im zweiten Fortschrittsbericht). Die problembezogene Einführungsfunktion der entsprechenden Abschnitte bleibt aber erhalten.
- 148.
So finden sich im Schwerpunktthema »Nachhaltige Mobilität« der Nachhaltigkeitsstrategie Hinweise auf die Klimarelevanz des Themas, während das Kapitel zu Energieeffizienz und Klimaschutz auf die Bedeutung des Verkehrssektors verweist; das Mobilitätskapitel beinhaltet weiterhin einen Unterabschnitt zum Thema Flächenverbrauch, während das gleichnamige Schwerpunktthema der Nachhaltigkeitsstrategie deutliche verkehrspolitische Implikationen aufzeigt, usf. In den Fortschrittsberichten finden sich ähnliche allgemeine Verweise, zumal zwischen den Problemstrukturen verwandter Schwerpunktthemen. Auch hier werden jedoch keine systematisch-integrierten Problemanalysen vorgenommen.
- 149.
Auch Kopfmüller und Luks (2004: 23) konstatieren eine »bisweilen isolierte und damit letztlich nicht integrative Sicht auf Problemkonstellationen«.
- 150.
Vgl. I.1, BMU: 9, 16f.; I.4, BMVBW: 63; I.9, BMWA: 87; I.7, BMVBW: 81f.; I.10, BMZ: 99; I.12, BMF: 111, 113. Diese Differenzierung in unterschiedliche Themen wird unter anderem der funktionalen Heterogenität der Nachhaltigkeitsstrategie zugeschrieben (vgl. hierzu I.1, BMU: 9; I.3, BK: 40f.).
- 151.
Vgl. I.7, BMVBW: 81; I.4, BMVBW: 74; I.8, BMBF: 83. Die de facto dominierende Berichtsfunktion strategischer Nachhaltigkeitspolitik kommt schon in der zeitlichen Disposition der Programmerarbeitung zum Ausdruck. So fällt die Weiterentwicklung strategischer Nachhaltigkeitspolitik jeweils in die zweite Hälfte einer Legislaturperiode und damit in eine Phase, in der der Reformeifer von Bundesregierungen üblicherweise nachlässt.
- 152.
Einem Beobachter zufolge handelt es sich bei diesen Schwerpunktthemen mit dezidiertem Innovationsanspruch eher um »Ausnahmen« (I.14, BMU: 131). Hierzu gehören das Thema »Flächeninanspruchnahme« aus der Nachhaltigkeitsstrategie sowie die »Kraftstoffstrategie« und das Thema »Neue Energieversorgungsstruktur unter Einbeziehung der erneuerbaren Energien«, die sogenannte »Offshore-Strategie«, des ersten Fortschrittsberichts.
- 153.
Ein Ressortvertreter aus dem BMVBW beschreibt die Logik wie folgt: »Die Frage ist, was zu erst war: erst die Ziele der Nachhaltigkeitsstrategie oder erst Regierungshandeln? Ich glaube, das kann man nicht so richtig voneinander trennen. Wenn wir jetzt zum Beispiel ein Ziel nehmen, was wir uns jetzt als Verkehrsressort genommen haben: die Verkehrsverlagerung. Es ist schon immer Regierungshandeln, zumindest dieser Bundesregierung, gewesen, integrierte Verkehrspolitik zu befürworten, das heißt, nicht nur alles in die Straße zu stecken, sondern eben auch Schienen- und Wasserwege entsprechend zu stärken. Das hat sich manifestiert in einer gewissen Umschichtung der Haushaltsmittel: ein bisschen weg von den Straßenverkehrsinvestitionen hin vielleicht mehr zu Schienen und Mitteln für die Wasserstraßen. Von daher weiß ich nicht, ob Ziele zu Programmen oder Programme zu Zielen gemacht werden« (I.4, BMVBW: 59).
- 154.
»Also bis zu einem gewissen Punkt ist das schon so, dass auf solche Aspekte beim Schreiben und beim Überarbeiten der Texte geachtet wird […]. [I]m Großen und Ganzen ist es schon so, dass jemand, der an diesen Texten arbeitet, weiß, dass er mit diesen Bezügen arbeiten sollte« (I.9, BMWA: 92f.).
- 155.
»Das schreibt immer ein Einzelner, der dafür jeweils verantwortlich ist und da geht man davon aus, dass man damit einen beauftragt, der das kann, der solche Dinge einbezieht. Also da sind dann natürlich auch die Fachreferate jeweils gefragt. Natürlich gucken wir hier in unserer Einheit mal drauf, ob die und die Sachen berücksichtigt sind oder nicht. Und wenn das nicht der Fall ist, fügen wir halt was dazu ein…« (I.9, BMWA: 92).
- 156.
»Also, das ist eher so, dass dadurch, dass man da in diesem breiten Ressortkreis aktiv ist in der UAL-AG, [..] auch ein breiteres Spektrum von Aspekten [..] mit rein[kommt]. Und wenn man selber nicht darauf geachtet hat, dann sagt vielleicht der Kollege aus dem BMU oder dem BMZ: > Also das sollten wir noch mal internationaler oder globaler angehen, so kann es doch nicht bleiben. Wir können uns da doch nicht nur im eigenen Kreis drehen < . Also das wird auch durch die Vielfalt der Ressorts und Personen gewährleistet – die ja alle wissen, woran wir schreiben und arbeiten – dass man davon ausgehen kann, dass diese ganzen Aspekte auch berücksichtigt werden« (I.9, BMWA: 93).
- 157.
Vgl. I.3, BK: 47; I.4, BMVBW: 63; I.9, BMWA: 87; I.12, BMF: 113.
- 158.
Ein Ressortvertreter beschreibt das typische Vorgehen folgendermaßen: »Normalerweise […] ist es so, dass man, wenn man die Federführung hat, in der Vorleistung ist. Das fängt dann so an, dass man vom Kanzleramt bis zu einer gewissen Frist aufgefordert wird, ein Eckpunktepapier oder eine Gliederung vorzustellen […]. [W]ir setzen uns hin […] und machen eine Vorlage über das, wovon wir denken, was in die Nachhaltigkeitsstrategie rein soll. Dann überlegt man sich eine Struktur. Im Mobilitätskapitel hatten wir da eine Dreiteilung […]. Und das hatten wir dann vorgeschlagen und dann macht man eine Gliederung, was da rein soll, schreibt ein paar Maßnahmen auf und so. Und dann wird erst mal diese Gliederung besprochen und dann hat jedes Ressort so sein Anliegen – das ist meistens noch unproblematisch. So und dann sind wir wieder gefragt und fangen an, Texte zu schreiben. Und auch die werden dann zur Diskussion gestellt. Letztlich sind dann die entsprechenden Auseinandersetzungen, wenn es denn welche gibt, nur noch um wording und um die Gewichtung der Dinge« (I.4, BMVBW: 62).
- 159.
»Die, die den Hut auf haben, setzen und strukturieren die Themen und […] treten in Vorleistung. Und die anderen werden dann schon sagen, wo sie ihre Punkte sehen. Und dann muss entschieden werden, wie man das gewichtet und unter Umständen umgestaltet« (I.4, BMVBW: 68).
- 160.
Dieses Vorgehen entspricht im weiteren Sinne dem Muster der Negativkoordination (vgl. Abschnitt 6.2.2.3 sowie zur Strukturierungsmacht des federführenden Ressorts I.9, BMWA: 89).
- 161.
Zwar kommt eine Ressortvertreterin zu der Einschätzung, dass die Konstituierung von thematischen Unter-Arbeitsgruppen »auch vom Zufall abhängig« ist (I.1, BMU: 16). Dennoch gibt es Hinweise darauf, dass die Einrichtung von Unter-Arbeitsgruppen in solchen Themenbereichen begünstigt wird, die sich durch ein hohes Maß an konzeptioneller Offenheit und Innovativität auszeichnen: »[D]iese > AG Fläche < oder auch die Gruppe zur Kraftstoffstrategie sind gegründet worden, weil ganz klar war, dass sich die Bundesregierung in der Form noch nicht intensiv mit den Themen beschäftigt hat. Da braucht man dann eine eigene Arbeitseinheit. Das kann nicht alles in der UAL-AG geleistet werden. […] Und da gibt es einfach einen Bedarf, sich in so einer Extrastruktur damit zu beschäftigen. Und dann gibt es andere Themen – also bei Mobilität war das zum Beispiel so oder auch bei Klima/Energie – da haben bestimmte Arbeiten auch an anderer Stelle schon so intensiv stattgefunden – auch wenn man sich da nicht immer explizit mit den Grundsatzfragen beschäftigt hat – dass dann die federführenden Ressorts für diese Themen einfach gesagt haben: > Das lohnt sich nicht, da jetzt eine extra Arbeitsgruppe zu machen < « (I.1, BMU: 16, vgl. zur Arbeit der Projektgruppe »Verminderung der Flächeninanspruchnahme« Bundesregierung 2004a).
- 162.
» Wir haben es aber insbesondere bei der Kraftstoffstrategie direkt so gemacht, dass wir eigentlich schon in diesem frühen Stadium zu Ressortbesprechungen auf Arbeitsebene eingeladen haben, um möglichst frühzeitig den Dialog mit den Ressorts zu pflegen und hier auch frühzeitig die Möglichkeit zu geben, die Ressortinteressen und – perspektiven mit einzubringen. Bei einem solchen Projekt ist es schon besser, von vornherein eine gemeinsame Arbeitsgrundlage zu entwickeln, eine gemeinsame Problemsicht« (I.4, BMVBW: 62).
- 163.
So sei etwa »Wirtschaftswachstum mit Klimaschutzzielen vereinbar, wenn es mit Effizienzsteigerungen oder strukturellen Veränderungen [also einer Konsistenzstrategie? B.B.] einhergeht« (Bundesregierung 2002: 66).
- 164.
Regel drei lässt sich als Suffizienz- und Konsistenzstrategie interpretieren, Regel sechs verweist auf die Effizienzstrategie.
- 165.
Unterstrichen wird der integrierte Systemcharakter des Ziel- und Indikatorensystems durch den Hinweis, dass aufgrund der Verflechtungen unterschiedlicher Dimensionen die Indikatoren und Ziele nicht isoliert, sondern nur im Gesamtzusammenhang zu betrachten seien (Bundesregierung 2002: 65).
- 166.
Auch diesbezügliche Textstellen in den Strategiedokumenten tragen kaum zur Aufklärung des Verhältnisses der Ebenen bei. So heißt es lediglich: »Neben Zielen in Einzelfeldern, die sich die Bundesregierung aktuell setzt, bestehen dauerhafte übergeordnete Nachhaltigkeitsziele. Diese untersetzen die Strategie in 21 Bereichen und betreffen die Bandbreite der politischen Aufgaben – von Ressourcenschonung bis zur Öffnung von Märkten für Entwicklungsländer« (Bundesregierung 2008b: 32).
- 167.
Während in vielen Schwerpunktthemen Referenzen auf die übergeordneten normativen Grundlagen strategischer Nachhaltigkeitspolitik nahezu vollständig fehlen, werden zum Teil auch andere Konzeptualisierungen von nachhaltiger Entwicklung, wie zum Beispiel das Drei-Säulen-Modell, in Anschlag gebracht (vgl. hierzu das »Mobilitätskapitel«, Bundesregierung 2002: 125ff.). In einigen Schwerpunktthemen wird indes im Rahmen der Zielbestimmung dezidiert auf das Leitbild der Nachhaltigkeitsstrategie Bezug genommen – so etwa im Schwerpunktthema »Energie effinzient nutzen – Klima wirksam schützen« (ebd.: 106); in der Neuauflage dieses Themenfelds im zweiten Fortschrittsbericht wird zudem direkt auf das Ziel- und Indikatorsystems verwiesen. Die vergleichsweise umfassende Einbettung des Themenfelds könnte Ausdruck einer längeren Tradition von Nachhaltigkeitsbezügen in der Energie- und Nachhaltigkeitspolitik sein.
- 168.
In der Praxis fallen die Abstimmung der Problemdefinitionen und Politikformulierung zusammen. So umfasst der Eingangsvorschlag üblicherweise eine Beschreibung der Problemlage sowie entsprechender Ziele und Maßnahmen (vgl. I.11, BMELV: 104; I.12, BMF: 115; I.15, BMG: 144).
- 169.
Diese Überzeugung kommt auch im folgenden Statement (der ersten Erhebungsphase) zum Ausdruck: «[I]n der UAL-AG sind manche Kollegen – die leider noch nicht verstanden haben, was Nachhaltigkeit ist. Wenn jemand immer wieder darauf hinweist – dass das jetzt hier nicht nur eine reine Umweltveranstaltung wäre – ich meine: so weit waren wir auch vor zwei Jahren schon« (I.1, BMU: 12).
- 170.
Die Ressorts hätten »unterschiedliche inkorporierte Handlungslogiken und Orientierungspunkte« für ihre Arbeit. Neben unterschiedlichen Referenzpunkten bei der Definition von Nachhaltigkeit – Umweltverträglichkeit (BMU) vs. Wirtschaftlichkeit (BMWA) – würden sich auch die Steuerungsparadigmen unterscheiden. Während das BMU zum Beispiel quantifizierbare Ziele und entsprechend restriktive Maßnahmen einfordere, setze sich das BMWA durchweg für qualitative, weichere Ziele und offenere Maßnahmen ein (I.5, BMWA: 77f.). Hinweise auf ressortspezifische Nachhaltigkeitsverständnisse finden sich auch in den Aussagen anderer Akteure (vgl. etwa I.8, BMBF: 85; I.11, BMVEL: 101, 105; I.12, BMF: 109).
- 171.
Ein und dasselbe Ressort kann dabei offenbar durchaus unterschiedliche konzeptionelle Verständnisse nachhaltiger Entwicklung verwenden: Der Ressortvertreter des BMU betont etwa, dass für die eigene Arbeit im Rahmen der Nachhaltigkeitsstrategie das Nachhaltigkeitsverständnis der Strategie und damit das der gesamten Bundesregierung einschlägig sei. Üblicherweise orientiere man sich im BMU allerdings konzeptionell an dem vom Umweltbundesamt vertretenen Ansatz »ökologischer Leitplanken« (I.1, BMU: 12f.).
- 172.
Der in Fn. 792 als Skeptiker gegenüber der Existenz eines übergreifenden Verständnisses nachhaltiger Entwicklung zitierte Ressortvertreter etwa spricht in einem anderen Zusammenhang von einem »gewissen Grundkonsens« über die Bedeutung von Nachhaltigkeit in der UAL-AG: »[A]uch wenn nicht immer explizit darüber geredet und diskutiert wird, was es jetzt im einzelnen bedeutet und welches Nachhaltigkeitsverständnis wir haben, gibt es, denke ich, doch einen gewissen Grundkonsens, dass Nachhaltigkeit die verschiedenen Bereiche umfasst, die verschiedenen Dimensionen. Die Gewichtung ist eben sehr unterschiedlich, also welche Dimension da jetzt im Vordergrund steht oder wie die im Verhältnis zueinander stehen. Aber da würde ich behaupten, dass es da quasi ein > gentlemen’s agreement < , also dass es da schon einen stillen Konsens gibt, dass das prinzipiell eine übergreifende und überspannende Idee ist« (I.1, BMU: 23f., vgl. auch I.11, BMVEL: 105). Auch der Vertreter aus dem Bundeskanzleramt äußert sich hinsichtlich der Existenz eines Grundkonsenses über die Bedeutung von Nachhaltigkeit optimistischer. Ein gemeinsames Verständnis von Nachhaltigkeit habe sich allein durch die intensive Arbeit in der AG entwickeln können (I.3, BK: 43f.). Allerdings ist nicht erkennbar, dass es sich bei dem gemeinsamen Verständnis um das in der Nachhaltigkeitsstrategie entwickelte Leitbild und Managementkonzept handelt. Dass auch zwischenzeitlich weder das Leitbild noch das Managementkonzept strategischer Nachhaltigkeitspolitik den Stellenwert einer von allen Ressorts anerkannten und für das Policy-Making innerhalb des Arrangements maßgeblichen normativen Grundlage haben, zeichnet sich in jüngeren Aussagen von Ressortvertretern ab (I.11, BMELV: 105; I.12, BMF: 109; I.13, BMVBS: 119).
- 173.
Nach der tatsächlichen Bedeutung von Verweisen auf die übergreifenden Maßgaben der Nachhaltigkeitsstrategie gefragt, berichtet ein Ressortvertreter: »Ja, das spielt schon zunehmend eine Rolle in der Auseinandersetzung. Je länger wir das machen, desto alltäglicher wird das. Also, das kommt mittlerweile schon häufig vor, dass man sich zumindest in der UAL-AG an die gemeinsamen Grundlagen erinnert und sagt: > Moment mal, das, was ihr da aufschreiben wollt, verträgt sich jetzt aber nicht mit den Zielen, die wir da in der Strategie formuliert haben < « (I.14, BMU: 133).
- 174.
Diesbezügliche Hinweise finden sich in den Aussagen unterschiedlicher Ressortvertreter: »Ich würde sagen, dass es in erster Linie die klassischen Konflikte sind, also wo man dann an bestimmten Stellen schon in Gähnen ausbricht, weil natürlich schon klar ist, in welche Richtung das läuft. Und das liegt dann eben auch [daran], dass… über Grundsatzfragen wie Nachhaltigkeit an und für sich, was ist das eigentlich und wie gehen wir damit um – […] viel zu wenig gesprochen [wird] in der UAL-AG […] und ich sage auch einfach, dass viele zu so einer Auseinandersetzung auch nicht in der Lage oder nicht bereit sind, weil sie sich den Einzelthemen verpflichtet sehen« (I.1, BMU: 21). Auch aus der Sicht eines Vertreters des BMWA dominieren in der UAL-AG klassische Konflikte, wie zum Beispiel unterschiedliche Einschätzungen zu Problemlagen, unterschiedliche technische Einschätzungen, unterschiedliche Steuerungsparadigmen bei der Ausgestaltung von Maßnahmen (Markt – Staat), begrenzte Finanzmittel etc. (I.5, BMWA: 77). Ein typischer Konfliktfall im Rahmen der Nachhaltigkeitsstrategie habe sich etwa im Zusammenhang mit der Forderung nach »corporate social responsibility« (CSR) ergeben. Während BMZ und BMU als Verfechter einer verbindlichen Regelung zu CSR auftraten, sei das BMWA an der Wahrung der Freiwilligkeit interessiert gewesen (I.5, BMWA: 77). Auch der Vertreter des Kanzleramts bestätigt diese Sichtweise: »Das sind die üblichen Konflikte […]. Sehen Sie, da sitzt auch ein Vertreter des Finanzministeriums drin. Wenn wir jetzt zum Beispiel Kraftstoffstrategie machen und dann vorschlagen, da etwas im Bereich der Grundlagenforschung zu machen, muss der natürlich die Interessen des Hauses wahren, dass Deutschland eine hohe Verschuldung hat – Bundeshaushalt etc. – und wir da nicht einfach viel Geld ausgeben können. Natürlich muss er dieses Interesse des Hauses wahren – das ist ja auch sein Job« (I.3, BK: 44).
- 175.
Vgl. überdies I.11, BMELV: 105; I.12, BMF: 114; I.14, BMU: 133.
- 176.
»Also generell würde ich schon sagen, dass die Ressortvertreter in der UAL-AG Ressortinteressen vertreten […]. Also bei absolut harten und auch politisch hoch kontroversen Themen würden einzelne Ressorts von ihren Ressortlinien nicht abweichen […]. [insbesondere wenn es da eindeutige Festlegungen des Ministers oder des Staatssekretärs gibt. Und da gibt es natürlich auch weichere Themen, wo man dann mal darüber reden kann und wo sich dann die Ressorts durchaus auch auf Kompromisse einlassen, die dann […] durch das Kanzleramt gestiftet werden« (I.1, BMU: 20f.). Der Vertreter des BMWA kommt zu einer ähnlichen Einschätzung: »Also die Argumentationsweise und die Entscheidungen sind wie in anderen Prozessen auch. Jeder vertritt seine Ressortinteressen«. Und weiter: »Jeder, der da drin ist, vertritt natürlich knallhart seine Ressortinteressen bis zum letzten« (I.9, BMWA: 90). Auch die vermeintliche Zunahme der Relevanz der übergreifenden Grundlagen strategischer Nachhaltigkeitspolitik in Argumentationszusammenhängen heiße nicht, »dass die Ressorts dem immer folgen. Dann muss man Kompromisse suchen und dann wird man auch nicht alles durchgesetzt bekommen. Also es ist nicht so, dass man da nur die Bibel Nachhaltigkeit hochhalten muss und alle springen danach – so ist es überhaupt nicht. Die Ressorts orientieren sich ja nach wie vor hauptsächlich an ihren Ressortinteressen. Deswegen sind ja die ganzen Entscheidungen immer Kompromissentscheidungen, die nicht immer alle zufrieden stellen« (I.14, BMU: 133).
- 177.
Neben der intensiven und laufenden Beschäftigung mit dem Thema in einer ständigen Arbeitsgruppe (I.3, BK: 42) sei auch die intrinsische Motivation der Akteure für deren hohe Identifikation mit dem gemeinsamen Projekt ausschlaggebend. So bilde die Arbeitsgruppe einen »Kontrast zu dem hektischen Tagesbetrieb« und würde das »Bedürfnis [..] der politischen Klasse und bei den Beamten« befriedigen, »sich auch um längerfristige Orientierungen zu kümmern« (I.3, BK: 42).
- 178.
»Dadurch, dass diese Leute jetzt schon sehr lange – über Jahre – zusammen arbeiten und sich auch mit diesem Projekt identifizieren, identifizieren sie sich primär sozusagen mit diesem Nachhaltigkeitsprojekt und in dieser Funktion nicht primär mit ihrem Ressort. Sie sind also diesem integrativen Interesse verpflichtet. Und normalerweise – in einer normalen Arbeitsstruktur – hat der Beamte primär seine Ressortbrille auf. Und dadurch dass die Leute, die in dieser UAL-AG […] schon Jahre lang dabei sind und für dieses Projekt arbeiten, haben sie eine hohe Identifikation mit diesen Projekt. Also das sind auch so psychologische Momente« (I.3, BK: 42).
- 179.
»Die Leute, die da kommen – die Staatssekretäre – unterstützen natürlich die Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung, aber haben auch ihr Ressortinteresse. Sie haben. immer diesen Spannungsbogen. Und das ist ja auch ganz natürlich« (I.3, BK: 43).
- 180.
Vgl. I.2, BMVEL: 31f.; I.8, BMBF: 84; I.6, BMZ: 80.
- 181.
Angesichts seiner »klare[n] Ausnahmestellung« (I.5, BMWA: 75) seien Verhandlungen mit dem Kanzleramt schwieriger als mit gleichrangigen Ressorts, gegenüber denen ein deutlich härterer Konfrontationskurs eingeschlagen werden könne: »Gegen das Kanzleramt kommt man nicht an, weil es eben das Kanzleramt ist« (I.5, BMWA: 75).
- 182.
Die Einschätzung der Bemühungen um Formen der Folgenabschätzung muss sich allerdings auf das Kernarrangement der Nachhaltigkeitspolitik – UAL-AG und StANE – beschränken. Ausgeblendet wird dabei die Möglichkeit, dass solche Mechanismen der Entscheidungsvorbereitung aus den hier untersuchten interministeriellen Koordinierungseinrichtungen weitgehend ausgelagert sind und auf der Ebene von Facheinheiten stattfinden.
- 183.
Nicht von ungefähr kommt daher die Ankündigung im zweiten Fortschrittsbericht, dass der RNE in Zukunft stärker in die Arbeit der Bundesregierung hinein wirken solle (Bundesregierung 2008b: 29).
- 184.
Zudem wurde der Rat für Nachhaltige Entwicklung damit beauftragt, »einen breiten Dialog insbesondere mit Ländern und Kommunen zu organisieren und anschließend auf dieser Grundlage der Bundesregierung Vorschläge für Maßnahmen zur Verminderung der Flächeninanspruchnahme zu unterbreiten« (Bundesregierung 2004b: 198).
- 185.
Bereits die Dokumentation der Erarbeitung der Kraftstoffstrategie lässt – wie in keinem anderen Schwerpunktthema – ein rationales Vorgehen der Problemverarbeitung erkennen (ebd. Bundesregierung 2004b: 171). So kommt es nach einer Analyse der Ausgangslage zur systematischen Bewertung von Alternativen auf der Basis übergeordneter Bewertungskriterien.
- 186.
Pardigmatisch für diese (dominierende) Seite der Nachhaltigkeitsstrategie ist ein Statement, wonach »die Nachhaltigkeitsstrategie […] eine Dokumentation« sei, »nicht mehr und nicht weniger« (I.4, BMVBW: 67, vgl. auch I.4, BMVBW: 59, 66f; I.8, BMBF: 83; I.16, BMWi: 153).
- 187.
Vgl. zudem I.9, BMWA: 88; I.11, BMVEL: 104; I.12, BMF: 114; I.14, BMU: 129.
- 188.
»Also man weiß ja zum Beispiel immer, dass man bei Abstimmungen immer noch mal auf die UAL-AG, also auf dieses feststehende Gremium zurückgreifen kann. Man weiß, dass da über eine ziemlich lange Periode eben fast immer die gleichen Leute drin sitzen, mit denen man vorher noch mal sprechen kann […]« (I.1, BMU: 19). Die festen Einrichtungen der interministeriellen Koordination führten zudem dazu, dass man sich von den üblichen Arbeitsstrukturen und -mustern löse, in denen »viel über Mitzeichnungen und förmliche Ressortabstimmungen« laufe. Die Arbeit im Kontext der Nachhaltigkeitsstrategie hätte »nicht die große Förmlichkeit, die man eben bei Gesetzes- oder Verordnungsvorhaben so hat« (I.2, BMVEL: 28).
- 189.
Dazu führt der Kanzleramtsvertreter aus: »Zur praktischen Ressortabstimmung ist das ein himmelweiter Unterschied. Aber er ist sozusagen nicht so ohne Weiteres griffig – institutionell, konzeptionell, abstrakt, klar definitorisch zu erfassen. […] Da gibt es eine ganz konkrete Geschichte, nehmen Sie mal die Einführung der Maut. […] da haben Sie… ein ganz konkretes Projekt, das ist klar definiert, hat einen Rahmen. Die Nachhaltigkeitsstrategie unterscheidet sich in vielerlei Hinsicht davon. Sie haben ein viel breiteres Spektrum an Themen, eine viel breitere Perspektive, eine langfristigere Orientierung, eine viel stärkere Wertorientierung auch dieser Geschichte. Bei normalen Projekten haben sie oft ein handwerkliches Problem. Wenn sie Maut machen, dann sind die Fragen: Wer macht das? Wie viel kostet das? Wie ist die Technik? […]. [S]ie haben nicht so viele Fragen, die auch einen Werthintergrund haben, die auch eine starke politische Einfärbung haben.. Da ist irgendwann entschieden worden: Maut wird gemacht. Und da geht es jetzt sozusagen mehr um das Handwerkliche […]. Und da ist im Vergleich dazu die Nachhaltigkeit ein deutlich politischerer Prozess. Auch in der Ressortabstimmung: die ist deutlich politischer. Also die Verknüpfungen zwischen dem, was Politik, was Parteien sagen, was programmatisch richtig ist und den Projekten der Strategie sind viel, viel größer, als wenn sie einfach definiert haben: »Ich will Maut« und jetzt geht es darum, wie man das technisch, wirtschaftlich. umsetzt. Das ist ein ganz anderer Arbeitsstil« (I.3, BK: 51f.).
- 190.
Normalerweise funktioniere eine Ressortabstimmung so, dass »irgendwer einen Gesetzestext oder irgendetwas vorlegt und dann wird abgestimmt: Satz für Satz, Punkt für Komma. Das funktioniert hier anders. Da sagen wir: > Was wollen wir? Wo wollen wir hin? Ist das sinnvoll? Ist das nicht sinnvoll? < « (I.3, BK: 42). So auch ein Vertreter des BMVEL: »Es ist eben etwas anderes, als wenn Sie mit einer Waldgesetznovelle in eine Ressortabstimmung gehen, wo man sich dann über das letzte Komma oder einen Schutzbefehl streitet, während es hier doch um andere Linien geht – aber von mir aus genauso kontrovers – allerdings vor einem anderen Background« (I.2, BMVEL: 33).
- 191.
Beispiele seien die Debatte um Verkehrsverlagerung und Verkehrsvermeidung zwischen dem BMU und BMVBW oder aber das Thema »Nachhaltiges Wachstum« (I.1, BMU: 9f.). Nach Einschätzung eines Ressortvertreters liegt in der Etablierung solcher Diskussionszusammenhänge sogar »eine der Hauptinnovationen« des Nachhaltigkeitsprozesses innerhalb der Bundesregierung (I.1, BMU: 10).
- 192.
Dennoch werden die diesbezüglichen Möglichkeiten offenbar nur begrenzt genutzt, nicht zuletzt auch, weil viele Ressortvertreter nicht dazu bereit seien oder sich – mit Verweis auf den politischen Gehalt dieser Diskussionen – nicht in der Verantwortung sehen, solche Fragen zu erörtern: »Also ich glaube die Möglichkeiten, die man da hat, die werden […] nicht ausgeschöpft. Das hängt aber natürlich auch von der Bereitschaft der jeweiligen Akteure ab, ob sie das jetzt wollen oder nicht. Und bestimmte Ressorts sind […] nicht umsonst nicht bereit, Grundsatzfragen zu diskutieren. Das hat auch ein bisschen was mit Verwaltungskultur zu tun. Wobei viele Fragen dann schnell in der Verantwortlichkeit nach oben gegeben werden: > Das muss politisch entschieden werden, das können wir hier nicht < « (I.1, BMU: 10).
- 193.
Bemerkenswert ist allerdings, dass nur mit Blick auf die Gesellschaft und die Wirtschaft, nicht aber die Politik von der Notwendigkeit eines »tiefgreifenden Wandel[s]« die Rede ist (Bundesregierung 2008b: 29).
- 194.
Damit sind die in der UAL-AG vertretenen Unterabteilungen bzw. Referate gemeint. Diese sind zum einen für die Koordinierung des Strategieprozesses in ihrem jeweiligen »Heimatressort« zuständig. Hierbei geht es um die Aggregation und Bündelung von thematischen Beiträgen der Fachreferate und das Einbringen dieser in die UAL-AG (»In- putfunktion«). Zum anderen sind sie für die Kommunikation und Rückkoppelung der Ergebnisse der UAL-AG in die Ressorts zuständig (»Outputfunktion«) (vgl. hierzu I.5, BMWA: 75). Diese Schnittstellenfunktion geht einher mit einer wechselseitigen Übersetzungs- und Vermittlungsaufgabe zwischen den Interessen des eigenen Ressorts und dem übergreifenden »Interesse« der Nachhaltigkeitsstrategie (vgl. I.3, BK: 42). Deutlich wird dies in einer Aussage des Ressortvertreters aus dem BMVBW: »Also […] das, was wir hier alle in der UAL Nachhaltigkeit machen, [dient] sowieso erst einmal dazu […], das Terrain zu bereiten. Ich muss hier viele Dinge erstmal auch im Haus durchbringen. Also ich habe den Öko-Hut auf und muss auch erstmal meine Kollegen hier im Haus überzeugen […]. Und ich muss auch Texte vertreten […]. [Da] muss ich einen Ausgleich schaffen, so dass ich im Prinzip noch unsere Interessen wahre, aber auch die Interessen der gemeinsamen Nachhaltigkeitsstrategie […]. Also wir haben so eine doppelte Koordinierungsfunktion – das haben die Kollegen in den anderen Häusern auch. Das BMWA ist zum Beispiel auch ganz extrem so. Die Kollegen, die das dort machen, die haben da, glaube ich, noch größere Widerstände im eigenen Haus zu überwinden, als wir hier zum Beispiel« (I.4, BMVBW: 71).
- 195.
Hierbei handelt es sich um Zuordnungen, die auf der Grundlage aktueller Organisationspläne (Stand: März 2011) einerseits und von Expertenbefragungen andererseits vorgenommen wurden. Bedauerlicherweise liegen nur in Bezug auf einige wenige Ressorts Informationen über frühere Ansiedelungen der Schnittstelleneinheiten vor. Dementsprechend können keine zuverlässigen Aussagen über etwaige Veränderungen gemacht werden. Allein in Bezug auf einige wenige Ressorts kann Konstanz oder Wandel der Zuordnung konzediert werden. Unverändert ist die Ansiedelung der Schnittstelleneinheiten in Grundsatzabteilungen im BMVBW bzw. BMVBS und im BMU geblieben. Vermeintliche Veränderungen hat es im BMZ und im BMVEL gegeben. So war die Zuständigkeit im BMVEL in der Frühphase beispielsweise im Planungsstab angesiedelt und ist mittlerweile in die Linienorganisation eingegliedert worden. Im BMZ lag die Zuständigkeit für die Nachhaltigkeitsstrategie früher in der Grundsatzabteilung und ist mitterweile in eine Fachabteilung übergegangen.
- 196.
Eine Ressortvertreterin beschreibt die Konstellation folgendermaßen: »Aufgrund der Tatsache, dass wir hier das politische Grundsatzreferat sind, haben wir so ein bisschen ein Privileg. Wir sind halt sehr nah, ich sag mal, an der politischen Arbeit und können für uns immer so ein bisschen das Recht in Anspruch nehmen, dass es ein politischer Auftrag ist und dass das so gewollt ist. Dadurch müssen sich die anderen eher bewegen als wir« (I.4, BMVBW: 95). Allerdings kann die Ansiedelung der Koordinierungseinheiten in Querschnittsabteilungen auch negative Folgen für die Inklusivität haben. So besteht die Gefahr, dass die Kooperationsbereitschaft von Fachreferaten abnimmt, sobald diese ihre Kompetenzbereiche verletzt sehen und die Aktivitäten der Koordinierungsstelle als »Reinregieren« wahrnehmen (vgl.8.3.4.4).
- 197.
Nach Müller (1986b: 21) ist die Einrichtung von Grundsatzreferaten als »Antwort der Ministerialorganisation auf die Problematik der selektiven Perzeption« zu verstehen. Daher dürften Grundsatz- und Planungseinheiten tendenziell auch über eine größere Wissens- und Erfahrungsbasis im Hinblick auf das Management ressortübergreifender Projekte verfügen.
- 198.
Durch die Ansiedelung in der Planungsabteilung bestünden im BMVEL »enge Drähte« zur politischen Führung: »Man muss nicht jede Hühnerleiter, wie es immer so schön heißt, durchgehen bis oben […], sondern wir arbeiten direkt mit den Leuten zusammen, sind praktisch wie eine Projektgruppe, die dem Staatssekretär zu arbeitet, der auch ständig auf dem Laufenden ist und auch zum Beispiel, was Eckpunktepapiere oder so angeht, jedes auch persönlich bearbeitet, abzeichnet, frei gibt – wenn Sie so wollen – also eine hohe Anbindung« (I.2, BMVEL: 28).
- 199.
Dabei ist die jeweilige Ansiedlung der Zuständigkeiten in den Ressorts nicht zuletzt Ausdruck ressortspezifischer Interpretationen der Nachhaltigkeitsidee. So verweist beispielsweise die Verortung der Nachhaltigkeitsstrategie im BMWi (früher: BMWA) – Referat IV B 1 (früher: C 1) »Immissions- und Naturschutz, Nachhaltigkeitsstrategie (früher: »Wirtschaftliche Grundsatzfragen der Umweltschutzpolitik; Immissions- und Naturschutz, Nachhaltigkeitsstrategie«), Unterabteilung »Umwelt und Ressourcen« (früher: »Ökologische Wirtschaftspolitik«), Abteilung »Industriepolitik« (früher: »Gewerbliche Wirtschaft, Industrie, Umweltschutz«) darauf, dass Nachhaltigkeit dort in erster Linie als umweltpolitisches Thema ausgedeutet wird. Auch die Selbstbeschreibung der Funktion des Referats bestätigt diesen umweltpolitischen Bias: Das Referat dient als eine Art »Spiegelreferat« zur Beobachtung wirtschaftspolitisch relevanter Entwicklungen in der Umweltpolitik (vgl. I.5, BMWA: 75).
- 200.
Hieran wird auch deutlich, dass die organisatorische Verankerung der Schnittstelleneinheiten für das Integrationspotential der UAL-AG selbst nicht unbedeutsam ist: So verfügen Referate bzw. Unterabteilungen, die in die Linienorganisation eingegliedert sind, aufgrund ihrer begrenzten Durchsetzungsmöglichkeiten im eigenen Haus auch in der UAL-AG über potentiell geringere Konzessionsräume und Durchsetzungschancen als Einheiten, die aufgrund einer funktional herausgehobenen Stellung in ihren Ressorts an vergleichsweise »langen Hebeln« sitzen.
- 201.
Die Freigabe von Ressourcen ist nach Einschätzung einer Ressortvertreterin insbesondere vor dem Hintergrund einer nur begrenzten tagespolitischen Verwertbarkeit des Nachhaltigkeitsthemas zu bewerten: »[D]a muss man schon ganz bewusst sagen: > Ja, ich habe ein Interesse an einer mittelbis langfristigen Strategie und stelle dafür auch Leute ab, die daran arbeiten < – und die damit natürlich an anderen tagespolitisch relevanten Themen in dem Moment nicht arbeiten können. Das ist eine Frage der Prioritätensetzung« (I.1, BMU: 9).
- 202.
Zum Teil sind in den Ressorts ganze Referate mit mehreren Mitarbeitern wenn auch nicht ausschließlich, so doch ganz wesentlich mit der Nachhaltigkeitsstrategie befasst. Zum Teil beschränkt sich der Einsatz auf einzelne Mitarbeiterinnen, die neben zahlreichen anderen Aufgaben der Nachhaltigkeitsstrategie widmen. Bemerkenswert ist vor allem die relative Ungleichheit der Verhältnisse, und zwar in zweierlei Hinsicht: Einerseits verfügt das BMWi (früher: BMWA) über einen weitaus größeren Grundbestand an Personal als das BMU und dürfte von daher prinzipiell eher dazu in der Lage sein, Kapazitäten für die Nachhaltigkeitsstrategie freizugeben. Andererseits erscheinen – mit Blick auf die Größe der Ressorts und den dadurch höheren internen Koordinationsaufwand – die geschaffenen zusätzlichen Kapazitäten im BMWi noch marginaler.
- 203.
Eine Projektgruppenstruktur gibt es seit Beginn des Strategieprozesses zum Beispiel im BMU: »[I]ntern hier im BMU haben wir ein Projektteam. Das haben wir seit Anfang an und das ist auch absolut notwendig, weil wir eben so eine breite Themenpalette haben und weil es notwendig ist, dass die einzelnen Fachreferate […] in solchen Projektteamsitzungen sich untereinander austauschen können. Viele Themen haben ja auch Berührungspunkte und dann ist es extrem wichtig, dass sie über den Prozess informiert sind und dass sie auch wissen, dass alles bei uns zusammenlaufen muss […]. Und um da auch das Bewusstsein in so einem relativ großen Apparat zu schaffen für so einen Prozess und für die Bündelung der Aktivitäten – da ist so ein Projektteam wirklich extrem wichtig« (I.1, BMU: 18). Eine ähnliche Struktur gab es zunächst auch im BMVEL. Hierbei handelte es sich allerdings nicht um eine formal von der politischen Führung eingesetzte und mit einem spezifischen Auftrag ausgestattete Projektgruppe, sondern um regelmäßig stattfindende gemeinsame Sitzungen beteiligter Referate (vgl. I.2, BMVEL: 28f.).
- 204.
Zu anderen Themen gibt es im BMWA offenbar abteilungsübergreifende Arbeitsgruppen, nicht aber für die Nachhaltigkeitsstrategie (I.5, BMWA: 78).
- 205.
Das betrifft insbesondere jene Policy-Bestände, die gar nicht oder nicht ausschließlich in den ausschließlichen Gestaltungsbereich der Bundesregierung fallen, sondern Gegenstand von Aushandlungsprozessen mit anderen (institutionellen) Spielern sind.
- 206.
Vgl. I.1, BMU: 17; I.4, BMVBS: 69, 72; 15, BMWA: 77; I.9, BMWA: 88.
- 207.
Im Sinne einer Berichtslogik kann ferner angenommen werden, dass die von den Ressorts in das Arrangement eingebrachten Policy-Beiträge gerade aufgrund ihres vermeintlichen Nachhaltigkeitsbezugs ausgewählt worden sind und daher gar nicht als anpassungsbedürftig erachtet werden: »[M]an kann das Thema > Nachhaltige Mobilität < auch nicht ständig neu erfinden, das ist auch so eine Mär. Das steht da ja so in der Nachhaltigkeitsstrategie drin, weil es aus unserer Sicht schon Nachhaltigkeitspolitik ist« (I.4, BMVBW: 63).
- 208.
»Also bei uns ist es zum Beispiel so, dass der Großteil der Arbeit sowieso, aber auch die grundsätzlichen Entscheidungen, wie wir mit der Nachhaltigkeitsstrategie umgehen wollen, die fallen auf der Arbeitsebene. Und der Staatssekretär nimmt das dann auf, nimmt das an und unterstützt das aktiv im Green Cabinet aber auch im Haus. Aber ich weiß zum Beispiel, dass im BMVEL, dass da auch der parlamentarische Staatssekretär […] bei bestimmten Themenbereichen – also wo das BMVEL auch besonders betroffen war, zum Beispiel bei der Kraftstoffstrategie – dass er sich dann auch mal direkt in Verbindung mit dem Kanzleramt gesetzt hat und gesagt hat: > Die und die Aspekte sind uns wichtig bei dem Thema < – und dann selber aktiv mitgestaltet hat. Und das hat dann natürlich auch einen gewissen Stellenwert auch gegenüber dem Kanzleramt, wenn die sehen, dass von solchen Hierarchieebenen aus interveniert wird. Also da würde ich dann eher sagen, das hatte den umgekehrten Charakter, nämlich dass da von oben wirklich gestützt wurde, was dann in der UAL-AG passiert ist« (I.1, BMU: 15, vgl. auch I.2, BMVEL: 28). Nach Einschätzung einer Ressortvertreterin wird das jeweilige Engagement der Staatssekretäre von einer Reihe von Faktoren bestimmt: »Also ich glaube das hängt vom Stellenwert der Nachhaltigkeitsstrategie in den einzelnen Häusern ab, wie das gehandhabt wird, das hängt von den Personen der Staatssekretäre ab, ganz klar, von deren Positionen wiederum in den einzelnen Häusern und auch von der Strategie, wie dann einzelne Ressorts mit der Nachhaltigkeitsstrategie umgehen, also wie wichtig oder unwichtig das ist und wofür sie die einsetzen« (I.1, BMU: 15).
- 209.
Zwar gibt es offenbar auch im BMWA Versuche eines von oben gestützten Mainstreaming-Prozesses, die bislang allerdings ohne Bedeutung sind. Der Staatssekretär selbst »kümmert sich, macht vereinzelt Vorschläge für die Nachhaltigkeitsstrategie und begleitet den Prozess, ohne allerdings das Haus in Bezug auf Nachhaltigkeit zu führen« (I.5, BMWA: 78).
- 210.
So ist für den Vertreter des Kanzleramts das Standing der Mitglieder der UAL-AG und ihr Verhältnis zur politischen Führung (»Prokura«) die zentrale Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit und eine adäquate Rückbindung der Arbeit der UAL-AG in die Ressorts (I.3, BK: 53).
- 211.
»[Die sagen] uns zum Teil auch immer wieder: > Was wollt ihr den von uns, nerviges Umweltministerium, wir sind doch die Guten, was meint ihr, […] wie hart die Fronten wären, wenn ihr […] mit anderen Leuten hier im Haus verhandeln würdet < . Also das hat auch viel damit zu tun, wie […] der Nachhaltigkeitsgedanke und […] die Strategie in die Häuser diffundiert. Das hat natürlich auch mit der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der politischen Leitung zu tun« (I.1, BMU: 11).
- 212.
Vgl. zum Anspruch der Nachhaltigkeitsstrategie, Synergien zwischen Policies zu realisieren auch die Ausführungen von Statz (2008: 205), einem in unterschiedlichen Funktionen in der Bundesregierung an der Strategieentwicklung beteiligten Experten.
- 213.
Eine Erläuterung und Begründung dieses Grundverständnisses findet sich im darauffolgenden Absatz: »Ob Wachstum nachhaltig ist, wird z. B. angesichts des Klimawandels oft nur im Hinblick auf die Verbesserung der Umweltsituation bewertet. Aus dem Auge verloren geht dabei, dass wirtschaftlicher Wohlstand, nachhaltiges Wachstum und Beschäftigung eine zentrale Voraussetzung für die globale und nationale Bekämpfung von Armut sowie für die Erreichung hoher ökologischer, ökonomischer und sozial-kultureller Standards sind. Ebenso wie Umweltschutz Voraussetzung für ein nachhaltiges Wirtschaften ist, ist auch wirtschaftliche Leistungsfähigkeit Voraussetzung für ein hohes Umweltschutzniveau. Denn zum einen müssen die wirtschaftlichen Grundlagen gewährleistet werden, um Investitionen z. B. in den Umweltschutz finanzieren zu können. Zum anderen sind positive Wachstums- und Innovationsbedingungen von zentraler Bedeutung, um ausreichend innovative Lösungen für den verantwortungsvollen Umgang mit natürlichen Ressourcen zu generieren« (Bundesregierung 2008b: 23)
- 214.
Dies kommt etwa in folgendem Statement zum Ausdruck: »Der Mehrwert besteht aus meiner Sicht darin, dass wir unsere Herausforderungen den anderen Ressorts klarer machen können; dass die Wirkungen der Politiken der anderen Ressorts für unsere Politik deutlicher werden und anders herum. Das hilft auch bei vielen Abstimmungsprozessen in anderen Zusammenhängen, bei anderen Themen. Das Thema Demographie, was ja wirklich zentral ist, begegnet uns auch in vielen anderen Abstimmungsprozessen außerhalb der Nachhaltigkeitsstrategie. Und dann ist dieses Thema einfach schon bekannt und die Wahrnehmung und das Verständnis für die Zusammenhänge ist dann schon da. Weil es ja auch so ist, dass die Koordinierungsprozesse zu solchen Fragen sehr oft in den gleichen Referaten landen« I.15, BMG: 145.
- 215.
Zu diesem »halbierten« Gerechtigkeitsbegriff der Nachhaltigkeitsstrategie vgl. Kopfmüller/Luks 2004: 18f.
- 216.
So lautet die zehnte Managementregel: »Die internationalen Rahmenbedingungen sind so zu gestalten, dass die Menschen in allen Ländern ein menschenwürdiges Leben nach ihren eigenen Vorstellungen führen und an den wirtschaftlichen Entwicklungen teilhaben können […].« Hierfür sollen in einem »integrierten Ansatz« die Bekämpfung der Armut mit der Achtung der Menschenrechte, mit wirtschaftlicher Entwicklung, Schutz der Umwelt sowie verantwortungsvollem Regierungshandeln verknüpft werden. Der Ermöglichungsdiskurs scheint auch an anderer Stelle auf: »Alle Menschen in Nord und Süd müssen die Chance haben, nach ihren Vorstellungen ein menschenwürdiges Leben zu führen. Dazu gehört insbesondere die Teilhabe der Ärmsten an der wirtschaftlichen Entwicklung und der internationalen Vernetzung« (Bundesregierung 2002: 12). Dabei werden die globalen Verflechtungen (Relationierungen!) selbst als Chancenstruktur gesehen, die Entwicklungsmöglichkeiten für alle Länder böten, sofern ihnen denn Möglichkeiten der Teilhabe eingeräumt würden (ebd.: 10).
- 217.
Im Wortlaut heißt es: »Jede Generation muss ihre Aufgaben selbst lösen und darf sie nicht den kommenden Generationen aufbürden. Sie muss zugleich Vorsorge für absehbare zukünftige Belastungen treffen. Das gilt für die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, für die wirtschaftliche Entwicklung sowie den sozialen Zusammenhalt und den demographischen Wandel« (Bundesregierung 2002: 40). An anderer Stelle wird dieser »fundamentale ethische Grundsatz der Nachhaltigkeit« durch Benennung von Tatbeständen des Regelverstoßes konkretisiert. Danach widerspreche der Regel, »wer eine Wirtschafts- und Sozialpolitik auf Pump macht und die steigenden Staatsschulden den künftigen Generationen hinterlässt« oder »wenn Investitionen für die wirtschaftliche Zukunft vernachlässigt, schneller und kurzfristiger Konsum in den Vordergrund gerückt werden.« In »gleichem Maße« gelte der Grundsatz auch bei der »Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen« und der »Reform der Altersvorsorge« (ebd.: 12).
- 218.
So verweisen die dritte und die achte Regel auf Grenzen der Regenerationsfähigkeit von Ressourcen und der Reproduktionsfähigkeit bzw. Belastbarkeit von Ökosystemen, die Regeln vier und acht lassen sich im Sinne einer Grenze der Gesundheitsverträglichkeit interpretieren, die siebte Regel benennt fiskalpolitische Grenzen (Bundesregierung 2002: 40f.).
- 219.
Allein das beispielhaft aufgeführte Projekt einer finanzpolitischen Konsolidierung zur Schafffung von Handlungsspielräumen in der Zukunft und zur Bewahrung der Entscheidungs- und Gestaltungsfreiheit nachfolgender Generationen lässt sich im Sinne einer (Gesamt-)Begrenzung der Beweglichkeiten gegenwärtiger zugunsten zukünftiger policy-Aktivitäten und damit als Ausdruck eines Konzepts intertemporal redistributiver Policy-Integration interpretieren. In diesem Zusammenhang finden sich allerdings keine Hinweise auf eine Umverteilung der Gestaltungsspielräume zwischen (gegenwärtigen) Policies (vgl. Bundesregierung 2002: 9, 12, 16).
- 220.
Das wird bereits im Vorwort von Bundeskanzlerin Merkel deutlich. So stünden »wir […] in der »Pflicht und Verantwortung, die Grenzen der Belastbarkeit unseres Planeten zu beachten […]. Denn was wir heute tun, darf unseren Kindern und Enkeln nicht die Chancen auf ein Leben in Wohlstand und einer intakten Umwelt nehmen« (Bundesregierung 2008b: 9).
- 221.
So hätten etwa »Konsumentscheidungen von Bürgerinnen und Bürgern in Deutschland […] Einfluss auf die Lebensbedingungen in Entwicklungsländern« (Bundesregierung 2008b: 20).
- 222.
Dass sich aus der Nachhaltigkeitsidee auch ein konkreter politischer Umverteilungsauftrag zwischen den Generationen und eine Begrenzung der Handlungsspielräume der gegenwärtigen Generation ergeben, wird allenfalls exemplarisch, erneut am Beispiel der Haushaltspolitik verdeutlicht. So wird die Konsolidierung des Staatshaushalts (und damit der Einschränkung des Handlungsspielraums gegenwärtiger Generationen) zur Sicherung des Handlungsspielraums zukünftiger Generationen noch vor der Erörterung der Schwerpunktthemen als wesentliches übergreifendes nachhaltigkeitspolitisches Projekt der Bundesregierung dargestellt (Bundesregierung 2008b: 25ff., vgl. auch den Hinweis im Vorwort ebd.: 9).
- 223.
»Da geht es denn auch darum, wie man diese einzelnen Themen besetzt, wie man sich dazu verhält, wer da wie dargestellt wird – auch im Hinblick auf zukünftige Entscheidungen. Da werden schon auch Weichenstellungen für die Zukunft vorgenommen und das produziert natürlich Konflikte, weil es da eben auch um zukünftige Einflussmöglichkeiten geht« (I.2, BMVEL: 33).
- 224.
Vgl. I.1, BMU: 22; I.5, BMWA: 78; I.12, BMF: 114; I.6, BMZ: 79.
- 225.
Das ergibt sich aus der Überlegung, dass mit der Hierarchiestufe die Kontroll- bzw. Spannweite der entsprechenden Einheit steigt (vgl. 6.2.2).
- 226.
Dass intraministerielle Projektgruppen systematisch die Inklusionsfähigkeit erhöhen, scheint ebensowenig plausibel wie ein systematisch exklusiver Effekt bilateral-sequentieller Abstimmungsverfahren und vice versa. Der Effekt der Prozessorganisation auf die Inklusivität dürfte von der spezifischen Ausgestaltung des jeweiligen intraministeriellen Koordinationsarrangements abhängen.
- 227.
Dabei wird allerdings nach wie vor mit einem zum Teil engen, ökologiezentrierten Nachhaltigkeitsverständnis operiert – mit entsprechenden Folgen für die Selektion von Themen.
- 228.
Von daher gelangen nur jene Themen in den Themenpool des Arrangements, die aus einer spezifischen Ressortperspektive heraus als anschlussfähig für eine überwiegend als ökologiezentriert wahrgenommene Politik der Nachhaltigkeit erachtet werden, nicht aber jene Themen, die sich erst aus einer anderen Perspektive oder im Zusammenspiel unterschiedlicher Ressortperspektiven als nachhaltigkeitspolitisch bedeutsam erweisen.
- 229.
So zum Beispiel das Energiekonzept, das offenbar als maßgebliche Grundlage für das Schwerpunktthema »Klima und Energie« im zweiten Fortschrittsbericht diente (I.14, BMU: 135).
- 230.
Der Orientierungsanspruch dieser normativen und konzeptionellen Grundlagen strategischer Nachhaltigkeitspolitik geht auch über den engeren gouvernementalen Kontext hinaus; er erstreckt sich auf sämtliche gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Handlungszusammenhänge. Hierauf wird etwa bei der Darlegung des Indikatorensystems verwiesen. So seien die »Ziele als Orientierungswerte für alle staatlichen und gesellschaftlichen Akteure der nachhaltigen Entwicklung zu verstehen« (Bundesregierung 2002: 66).
- 231.
Im Weiteren werden dann auch Beispiele für politische Aktivitäten der Bundesregierung angeführt, die, obwohl nicht unmittelbar Gegenstand des Arrangements strategischer Nachhaltigkeitspolitik, durch die Idee der Nachhaltigkeit angeleitet worden seien (ebd. 2008b: 22ff.).
- 232.
Hier ist die Regelung für eine Nachhaltigkeitsprüfung im Rahmen der Gesetzesfolgenabschätzung angesprochen, die 2009 in § 44 GGOBMin aufgenommen wurde (vgl. oben Fn. 658).
- 233.
Und damit zugleich: als Eingeständnis einer bis dato noch defizitären Berücksichtigung von Nachhaltigkeitspolitik in den Ressorts (vgl. auch die Ausführungen oben zum »Selbstverständnis«).
- 234.
So auch die Einschätzung des Experten aus dem Kanzleramt: »[A]lso wir haben nicht so viele Staatssekretärsausschüsse […] – das ist ein hohes Gewicht, dass wir extra zu diesem Zweck einen Staatssekretärsausschuss haben, wo diese zentralen Themen diskutiert werden« (I.3, BK: 41f., vgl. auch I.16, BMWi: 154).
- 235.
Dass es sich hierbei um einen gezielten Versuch einer Verknüpfung von strategischer Nachhaltigkeitspolitik und Tagespolitik handelt, verdeutlicht eine Aussage von des Kanzleramtsvertreters: »Was uns immer sehr wichtig war, ist, dass das Green Cabinet diejenigen sind, die sonst auch im Tagesgeschäft die Entscheidungen treffen. Dass wir sozusagen nicht von außen mit einem Anliegen kommen fürs Schöne und Gute, sondern dass diejenigen, die in den harten, täglichen Konflikten stehen, auch diejenigen sind, die sich mit Nachhaltigkeit befassen« (I.3, BK: 43).
- 236.
Nach Ansicht eines Ressortvertreters sei gerade die Federführung des Kanzleramts »einmalig für ein Thema fernab von Tagespolitik« (I.6, BMZ: 80).»[D]er Hauptgrund für die Verankerung im Kanzleramt [war] das politische Signal, das man damit aussenden wollte: dass das Nachhaltigkeitsthema für diese Bundesregierung so wichtig ist, dass es auch direkt im Kanzleramt angesiedelt wird« (I.1, BMU: 11).
- 237.
Die Bedeutung dieser Organisationsentscheidung hebt auch der Vertreter des Bundeskanzleramts selbst hervor. So sei es »einfach wichtig […], dass hier der Chef des Bundeskanzleramts den Staatssekretärsausschuss leitet, der sonst auch sozusagen die Politikkoordination innerhalb der Bundesregierung macht. Das ist ja auch Ausdruck, dass das als Aufgabe der Regierung insgesamt verstanden wird und nicht als Ressortprojekt. Und das setzt sich auf der Arbeitsebene fort. Auch ich decke ja in meiner sonstigen Tätigkeit hier ein ganzes Feld an Koordination zu den Ministerien ab. Das ist ja nicht getrennt: Also in vielen anderen Häusern ist es ja so, dass Nachhaltigkeit irgendwo jemand macht. Und bei uns ist es hier ja im Zentrum des Kanzleramts« (I.3, BK: 40).
- 238.
Die Frage, ob es eine über die Bearbeitung der Nachhaltigkeitsstrategie hinausgehende engere Anbindung an das Kabinett gibt, verneinte der Vertreter des Kanzleramts. Eine Funktion des Green Cabinet »über die Nachhaltigkeitsstrategie hinaus« sei nicht angedacht und auch nicht notwendig: »[…] dem jetzt sozusagen einen höheren Status oder irgendwelche besondere Rechte zu geben, daran wurde nie gedacht« (I.3, BK: 43).
- 239.
Für weiter reichende Aktivitäten des Green Cabinet fehlten zum damaligen Zeitpunkt neben einem entsprechenden Mandat vermutlich auch die Kapazitäten. So gab es keine kontinuierlichen und steten Sitzungstermine. Das Green Cabinet traf sich etwa einbis zweimal im Jahr in »ruhigen« und etwa alle vier Monate in »heißen« P, wenn beispielsweise der Abschluss eines Fortschrittsberichts anstand (I.5, BMWA: 76). Mittlerweile hat sich der Sitzungszyklus verstetigt und liegt bei etwa zweimonatigen Treffen.
- 240.
Der Kanzleramtsvertreter schätzt den Stellenwert der Nachhaltigkeitsstrategie wie folgt ein: »[M]an muss […] ganz realistisch sehen, dass natürlich die politische Agenda ihre eigenen Prioritäten und Dynamiken hat. Zum Beispiel jetzt Agenda 2010 […] – da wäre es jetzt vermessen, zu behaupten, die Nachhaltigkeit hat einen vergleichbaren Stellenwert wie die Agenda 2010« (I.3, BK: 40). Und weiter: »[I]ch würde nie behaupten, dass wir mit der Nachhaltigkeitsstrategie die Top-Agenda im politischen Leben der Republik setzen. Das tun wir nicht. Das wäre anmaßend und ist auch nicht realistisch in meinen Augen. Das Land hat große Probleme: hohe Arbeitslosigkeit, wirtschaftliche Entwicklung, Wachstum und, und. Da schieben sich andere Probleme in den Vordergrund« (I.3, BK: 47).
- 241.
Vgl. I.1, BMU: 15; I.8, BMBF: 85; I.7, BMVBW: 82; I.5, BMWA: 78.
- 242.
Dafür gibt es offenbar mehrere Gründe. Einerseits sind Nachhaltigkeit und die Nachhaltigkeitsstrategie mit dem Verdacht beladen, »unter der Hand Interessen des BMU einzuführen« und das eigene Haus zu kolonisieren. Andererseits erscheint Nachhaltigkeit als »weiches Thema« nur begrenzt anschlussfähig für die »herrschende Ressortlogik«, die durchweg »Quantifizierungsmöglichkeiten« einfordere (I.5, BMWA: 78). Dementsprechend sei die Skepsis groß und das Interesse gering. Dies führe letztlich dazu, dass das Schnittstellenreferat mit seinen Aktivitäten im Haus nur wenig Resonanz erzeugen kann: Zwar würden die potentiell betroffenen Einheiten über die Tätigkeiten des Referats umfassend informiert und gegebenenfalls fachlich mit einbezogen. Insgesamt sei das »Echo im Haus […] allerdings nicht sehr groß« (I.5, BMWA: 78). Eine ähnliche Grundskepsis gegenüber Nachhaltigkeit und der Nachhaltigkeitsstrategie besteht offenbar auch in anderen Ressorts. So wird etwa im BMVBW Nachhaltigkeit als reines Umweltthema wahrgenommen, wodurch sich Widerstände aufbauen (vgl. I.4, BMVBW: 71).
- 243.
»[Skepsis] haben wir auch bei uns im Haus. [D]ie Skepsis rührt daher, so nach dem Motto, wie wann, wo erlebe und spüre ich das, oder: Jetzt muss ich das auch noch machen < . Es gibt natürlich auch Grenzen von der Arbeitsbelastung her – das sind ja ganz profane Gründe in Wahrheit – das muss ich aber auch zur Kenntnis nehmen. Aber mit den Leuten, mit denen man im Konkreten arbeitet – aktuell für den Fortschrittsbericht 2006– ist es etwas ganz anderes. Durch die Kontakte, durch das Aufschreiben, durch das Diskutieren, durch das Abstimmen mit anderen Ressorts kommt da ein anderes Verständnis auch automatisch hinterher […]. Aber das sind jetzt speziell die Referate, mit denen wir zusammen arbeiten. Es gibt natürlich daneben noch sechzig, siebzig andere Referate, die ihren Alltag machen und da wird das natürlich immer so angesehen: > Na ja, du machst da auch so ein nettes Thema, aber wir müssen hier eben sehen, dass wir Arbeitsplätze hinkriegen < . Also es ist eben schon da auch schwer, obwohl das Thema mit der Zeit – das merkt man schon – mehr und mehr in den Köpfen der Leute drin sitzt« (I.2, BMVEL: 27).
- 244.
So glaubt die Vertreterin aus dem BMU, dass »dieser Nachhaltigkeitsprozess und der Nachhaltigkeitskontext – also dass es überhaupt eine Nachhaltigkeitsstrategie gibt und dass wir uns da auf bestimmte Ziele geeinigt haben – […], dass das innerhalb der Häuser noch besser kommuniziert und verbreitet werden muss. Also die Erfahrung kenne ich von hier auch – das sind ja nicht immer nur die anderen – dass teilweise die Kollegen, die da zu einzelnen konkreten Themen arbeiten, gar nicht wissen, dass es die Nachhaltigkeitsstrategie gibt. Das ist natürlich auch für uns zum Beispiel immer ein wichtiges Instrument zu sagen: > Wir haben uns hier als Bundesregierung auf das Ziel X festgelegte Und wir bestehen natürlich auch darauf, dass in anderen Zusammenhängen – ob das jetzt beim Klimaschutzprogramm ist oder beim Bundesverkehrswegeplan – dass diese Ziele mit einbezogen werden. Da können wir nicht plötzlich was ganz anderes sagen. Und […] da sehe ich einfach, dass das in den Häusern nicht stark genug verankert ist, um das Instrument auch zu nutzen« (I.1, BMU: 10f.).
- 245.
»Natürlich hat der Nachhaltigkeitsprozess, die Nachhaltigkeitsstrategie jetzt bei weitem nicht den Stellenwert, den vielleicht die Energiepolitik, also Erneuerbare, oder die Klimaschutzpolitik in diesem Haus hat« (I.1, BMU: 18). Zu einer ähnlichen Einschätzung kommt der Vertreter aus dem BMVEL, der dem Thema Nachhaltigkeit zwar insofern eine besondere Bedeutung zuschreibt, als es im Planungsstab koordiniert wird. Gleichwohl stünde das Thema nicht über allen anderen Themen wie BSE-Bekämpfung, Verbraucherpolitik, WTO-Fragen oder Agrarreform: »Überhöhen würde ich das in dem Sinne nicht, dass es nun über allem steht. Es sollte aber eigentlich in allen Themen automatisch drin sein« (I.2, BMVEL: 27).
- 246.
»[I]ch glaube, das hat auch viel mit den politischen Mechanismen zu tun, also wo sich ja heutzutage so was wie Ad-hoc-Politik und ein Bedarf an schnellen Erfolgen eingestellt hat – ich glaube das hat auch viel damit zu tun, also mit diesem immer schneller werdenden Charakter von Politik. Also dass auch so ein Politiker, ein Umweltpolitiker oder ein anderer Politiker – unabhängig auch von der Couleur – ein großes Interesse daran hat, auch aus Eigennutz Erfolge vorzeigen zu können und sich nicht so intensiv mit Mittel- und Langfristfragen zu beschäftigen« (I.1, BMU: 19). So würde der Nachhaltigkeitsprozess in vielen Häusern von der politischen Spitze nicht goutiert, weil das Thema tagespolitisch nicht besonders gut zu verwerten sei (I.1, BMU: 9).
- 247.
Vgl. exemplarisch I.10, BMZ: 100; I.11, BMELV: 101; I.12, BNF: 109; I.13, BMVBS: 121f.; I.16, BMWi: 154.
- 248.
Nachhaltigkeit sei »inzwischen ein ganz normales alltägliches Thema, das behandelt wird wie andere Themen auch« (I.11, BMELV: 104, vgl. ferner I.10, BMZ: 98; I.13, BMVBS: 123).
- 249.
Die transformativen Effekte der Einführung einer nachhaltigkeitsbezogenen Gesetzesfolgenabschätzung sind bis dato nicht absehbar. Insbesondere ist unklar, inwieweit das Regime der Gesetzesfolgenabschätzung mit dem Arrangement strategischer Nachhaltigkeitspolitik verkoppelt ist, inwieweit also etwa die normativen und konzeptionellen Grundlagen strategischer Nachhaltigkeitspolitik als Bezugspunkte für die Durchführung der nachhaltigkeitsbezogenen Gesetzesfolgenabschätzung dienen (vgl. I.16, BMWi: 154f.).
- 250.
Vgl. hierzu Tils 2005: 276; Niestroy 2005: 136; RNE 2004c: 1. Die Kritik gewinnt an Bedeutung, wenn man in Rechnung stellt, dass die Agenda 2010 selbst als ein Projekt gilt, das maßgeblich aus dem Bundeskanzleramt heraus lanciert worden ist. Zwar wird im ersten Kapitel des Fortschrittsberichts zur Nachhaltigkeitsstrategie auf die Agenda 2010 Bezug genommen (Bundesregierung 2004b: 12f.). Die entsprechenden Textstellen haben allerdings eher den Charakter nachträglicher Rechtfertigungen angesichts der laut gewordenen Kritik: »Politik für eine nachhaltige Entwicklung hat für die Bundesregierung hohe Priorität. Das mag vielleicht nicht immer hinreichend deutlich werden. So hat bei der Agenda 2010 mancher den ausdrücklichen Bezug zur Nachhhaltigkeitsstrategie vermisst. Allerdings muss nicht alles, was nachhaltig ist, auch > nachhaltig < heißen. […] Wenn wir mit der Agenda 2010 unsere sozialen Sicherungssysteme zukunftssicher machen oder mit der Innovationsinitiative Ressourcen für Bildung und Innovation mobilisieren, dann setzen wir damit zugleich Kernanliegen der Nachhaltigkeitsstrategie um« (ebd.: 13). In einer Entgegnung dieser Kritik betont der Kanzleramtsvertreter ferner, dass »Nachhaltigkeit bei der Agenda 2010 in den Diskussionen innerhalb der Regierung, der Koalition und im Parlament eine viel größere Rolle gespielt hat, als es draußen wahrgenommen wurde« (zitiert nach Tils 2005: 282).
- 251.
Die tatsächliche Transformativität der ersten Nachhaltigkeitsstrategie für die Reformvorhaben der damaligen Bundesregierung erscheint vorderhand schon insofern minimal, als diese selbst erst zum Ende der Legislaturperiode auf den Weg gebracht worden ist.
- 252.
»Also ich würde nicht abstreiten, dass da noch ein erheblicher Entwicklungsbedarf besteht. Also das Ideal – und das steht ja so auch in der Strategie – ist natürlich, dass das alles miteinander im Einklang steht. Aber es wäre ja vermessen und auch blauäugig zu sagen, dass das jetzt schon der Fall wäre. Also ich glaube so weit sind wir noch nicht. Ich glaube, dass gerade Nachhaltigkeit und Nachhaltigkeitspolitik wirklich eine mittel- und langfristige Aufgabe ist und da muss man ziemlich dicke Bretter bohren bis man diese echte Integration und auch die Verankerung in der Tagespolitik wirklich hinbekommt« (I.1, BMU: 8f., zur fehlenden Verknüpfung der Nachhaltigkeitsstrategie mit tagespolitischen Fragen vgl. auch I.7, BMWA: 82).
- 253.
Die steuerlichen Konsequenzen der Kraftstoffstrategie sind im Fortschrittsbericht zur Nachhaltigkeitsstrategie allerdings allenfalls vage formuliert. So kündigt die Bundesregierung lediglich an, sich »europaweit und national für eine steuerliche Begünstigung der Biokraftsstoffe über das Jahr 2009 [dann endet aus verbindlichen europarechtlichen Vorgaben heraus die gegenwärtige Befreiung der Biokraftstoffe von der Mineralölsteuer, B.B.] hinaus« einzusetzen (Bundesregierung 2004b: 194). Desweiteren strebe die Bundesregierung die einheitliche und regelmäßige Überprüfung der steuerlichen Förderung alternativer Kraftstoffe auf der Basis der in der Kraftstoffstrategie entwickelten Förderkriterien an (ebd.).
- 254.
»[E]in Schwerpunkt dort bei der Integration ist, dass wir sagen: Windenergie wird ja in Zukunft vor allem offshore oben an Nord- und Ostsee gebaut, die Verbrauchsschwerpunkte für Strom liegen aber im Westen und im Süden der Republik. Gut das heißt jetzt aber im Klartext: Netz ausbauen. […] Und ein Ausfluss davon ist, dass in dieses Planungsbeschleunigungsgesetz, was wir machen, was ursprünglich nur für Verkehrsprojekte angedacht war, jetzt auch die Stromnetze einbezogen werden – da haben wir heute Ressortabstimmung dazu. Ganz praktische Auswirkungen auch für die Tagespolitik« (I.3, BK: 47, vgl. hierzu auch I.12, BMF: 113). Ein Beispiel dafür, dass die Nachhaltigkeitsstrategie auch Einfluss auf nationale Positionen im europäischen Kontext hat, findet sich bei Niestroy (2005: 152, Fn. 32).
- 255.
»Ich finde an der Nachhaltigkeitsstrategie folgendes entscheidend: In modernen Zeiten ist es so, dass Politik sehr der Tagesaktualität verpflichtet ist, sehr in der Hektik ist. Wir haben hier in Berlin doppelt so viele Journalisten, wie wir in Bonn hatten. Also der Politikbetrieb ist eher noch hektischer geworden. Und da ist einfach die Nachhaltigkeitsstrategie mit ihrer langfristigen Orientierung und Perspektive von unschätzbarem Wert. Und das zwingt einfach auch diejenigen innerhalb der Regierung, die in diesem Tagesgeschäft sind – wo am Freitag unter Umständen etwas ganz anders aussieht, als am Montag – sich damit auseinander zu setzen und immer wieder sich Gedanken zu machen: > Stimmt die langfristige Orientierung?«* (I.3, BK: 40).
- 256.
»[I]nnerhalb der Regierung [ist] die Strategie ganz häufig Berufungsgrund für Politik, die eingefordert wird im Ressortkreis an anderer Stelle: > Aber dort haben wir doch gesagt so und so. Und dann muss das jetzt auch Konsequenzen haben < « (I.3, BK: 40). Auf diese Selbstbindungsfunktion verweist auch ein andere Ressortvertreter: »Das ist natürlich auch für uns zum Beispiel immer ein wichtiges Instrument zu sagen: > Wir haben uns hier als Bundesregierung auf das Ziel X festgelegte Und wir bestehen natürlich auch darauf, dass [diese Ziele] in anderen Zusammenhängen – ob das jetzt beim Klimaschutzprogramm ist oder beim Bundesverkehrswegeplan – […] mit einbezogen werden. Da können wir nicht plötzlich was ganz anderes sagen« (I.1, BMU: 10f.). Die Funktion der Nachhaltigkeitsstrategie als Berufungsgrundlage ist dabei nicht allein auf regierungsinterne Prozesse beschränkt, sondern ergibt sich auch im Außenverhältnis: »[Mir fällt auf], dass ganz, ganz häufig – und zwar weit in den Bereich jetzt nicht nur der Umweltverbände, sondern auch der Unternehmen, der Verbände hinein, der politischen Klasse, sagen wir mal, diejenigen, die an Politik interessiert sind – Nachhaltigkeit und die Nachhaltigkeitsstrategie oft Referenzpunkte sind für Politik, also Argumentationskontexte, Berufungsgründe, also doch eine orientierungsgebende Funktion haben« (I.3, BK: 47).
- 257.
Das Maßnahmenprogramm zielt auf die Ausrichtung der unmittelbaren Aktivitäten der obersten Bundesbehörden (Beschaffungswesen, Gebäudemanagement, Veranstaltungsmanagement, Dienstreisen etc.) an Nachhaltigkeitskrite- rien (StANE 2010). Das Projekt, das zwar dem Arrangement strategischer Nachhaltigkeitspolitik entstammt, aber nicht auf die Weiterentwicklung der Nachhaltigkeitsstrategie selbst gerichtet ist (I.10, BMZ: 98), kann als beispielhaft für eine allo-transformative Funktion des Arrangements angesehen werden: Mit den hier beschlossenen Richtlinien und Kriterien strukturiert das Arrangement strategischer Nachhaltigkeitspolitik über die eigenen Grenzen hinweg das Handeln der Bundesregierung. Ferner kann es als exemplarischer Fall für die Einlösung des im zweiten Fortschrittsbericht formulierten Anspruchs gesehen werden, »ressortübergreifende Projekte« zu stärken (vgl. Bundesregierung 2008b: 33, für Hinweise auf die Bedingungen und Prozesse der (vom BMU lancierten) Entwicklung des Maßnahmenprogramms vgl. insbesondere I.14, BMU: 128f., 134.).
- 258.
Die Ankoppelung an größere Politikprozesse erfolgt offenbar eher auf der Inputseite des Arrangements etwa durch eine Abbildung der Projekte im Fortschrittsbericht: »Die Verknüpfung mit anderen großen Strategien ist nach wie vor problematisch. Die verschiedenen politischen Prozesse laufen da parallel. Die Verknüpfung ist vielleicht dadurch gegeben, dass man im Fortschrittsbericht auf einen anderen Politikprozess hinweist und das dann aufnimmt. So ist das etwa gewesen im Fortschrittsbericht 2008 bei dem Schwerpunktthema > Energie und Klimaschutz < . Da hat man das zu einem Schwerpunktthema gemacht und das aufgenommen, was vorher in energie- und klimapolitischen Beschlüssen sich niedergeschlagen hatte. Also da hat man so ein größeres Projekt gewissermaßen als Fortschrittsberichtskapitel genommen« (I.14, BMU: 135).
- 259.
Die Vielfalt der Orientierungsoptionen für politisch-administrative Akteure kommt in folgendem Statement zum Ausdruck: »Das Problem ist […], dass wir recht viele Strategien haben, an denen wir uns orientieren: Wir haben eine Hightech-Strategie, wir haben die Nachhaltigkeitsstrategie, wir haben eine EU-Strategie, wir haben Koalitionsverträge, die gewissermaßen noch einmal politische Parallelstrategien sind« (I.13, BMVBS: 122).
- 260.
Die hierfür angeführte Begründung, dass man »die Ausrichtung ganzer Großorganisationseinheiten […] nicht auf die Unterabteilungsebene delegieren« könne (I.13, BMVBS: 124), unterstreicht freilich die Einschätzung, wonach der StANE weder sich selbst als Akteur für die nachhaltigkeitsbezogene Transformation des Regierungshandelns zu inszenieren scheint, noch von anderen mit dieser Rolle in Verbindung gebracht wird.
- 261.
So sei die Nachhaltigkeitsstrategie »nichts Statisches« (Bundesregierung 2002: 217), sondern »zu einem gewissen Grad […] immer nur vorläufig« (ebd.: 220). Sie sei weder ein »fertiges Produkt« (ebd.: 219) noch ein »Patentrezept, das die Probleme ein für allemal löst« (ebd.: 220). Vielmehr handele es sich um einen langfristigen Prozess, »bei dem getroffene Entscheidungen und gefundene Lösungen immer wieder auf ihre Richtigkeit überprüft werden müssen« (ebd.: 217)
- 262.
Ursprünglich war offenbar eine stufenweise Entwicklung der Schwerpunktthemen angedacht. So wurden in der ersten Nachhaltigkeitsstrategie drei Schwerpunktthemen ausführlich und detailliert behandelt, während fünf andere Themen nur in Grundzügen entwickelt und dargestellt wurden. Diese Themen wurden dann im ersten Fortschrittsbericht weiter ausgeführt, das heißt mit Zielen und Maßnahmen versehen (Bundesregierung 2002: 219ff.). Ein solcher Prozess der gestuften und zugleich kontinuierlichen Ausarbeitung von Schwerpunktthemen bietet Möglichkeiten der Revision und Adaption der Themen; im zweiten Fortschrittsbericht ist ein solches gestuftes Vorgehen bei der Entwicklung von Schwerpunktthemen nicht mehr zu erkennen. Zumindest finden sich hier keine zunächst skizzenhaft entwickelten Handlungsfelder, die in zukünftigen Strategierunden konkretisiert werden.
- 263.
Zukünftig sind weitere Anpassungen des Indikatorensystems geplant, unter anderem soll eine Abstimmung der Indikatorensysteme unterschiedlicher Ebenen: EU – Länder vorgenommen werden (vgl. auch Bundesregierung 2008b: 39; BLAG KliNa 2010).
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Bornemann, B. (2013). Integrative Nachhaltigkeitspolitik in Deutschland. In: Policy-Integration und Nachhaltigkeit. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-658-02209-9_8
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