Advertisement

Gefahrenabwehrsysteme im internationalen Vergleich – Gefahrenabwehr in Frankreich

  • David Marten
Chapter
Part of the Studien zur Inneren Sicherheit book series (SZIS, volume 15)

Zusammenfassung

Wenn in Europa gleichwertige Lebensverhältnisse angestrebt werden, so bedeutet das auch, dass die Bürger der Europäischen Union ein gleich hohes Versorgungsniveau der Gefahrenabwehr (z. B. im Bereich Brandschutz und Rettungsdienst) erwarten dürfen.

1 Einleitung

Wenn in Europa gleichwertige Lebensverhältnisse angestrebt werden, so bedeutet das auch, dass die Bürger der Europäischen Union ein gleich hohes Versorgungsniveau der Gefahrenabwehr (z. B. im Bereich Brandschutz und Rettungsdienst) erwarten dürfen.

Interoperabilität ist dabei ein zentraler Aspekt, an dem sich eine europäische Gefahrenabwehr messen lassen wird. Um auf neue Herausforderungen, wie nationale Grenzen übergreifende Schadensereignisse, reagieren zu können, muss die Interoperabilität der vorhandenen Systeme gewährleistet sein, damit die verschiedenen nationalen Sicherheitskomponenten wirksam ineinandergreifen können.

Mit dem sogenannten EU-Gemeinschaftsverfahren wurde ein Werkzeug geschaffen, um die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Bevölkerungsschutz zu verbessern und effizienter zu gestalten. Dieses Regelwerk findet jedoch nur bei Katastrophen Anwendung, dabei ist die alltägliche Gefahrenabwehr sicherheitspolitisch als relevanter anzusehen, da sie den Großteil der Einsätze ausmacht. In einigen deutschen Grenzregionen erfolgt bereits auf operativer Ebene eine grenzübergreifende Unterstützung, beispielsweise in der Notfallrettung und im Brandschutz.

Neben technischen müssen administrative, organisatorische, taktische Schnittstellen kongruent sein. Dies ist in der Gefahrenabwehr schwierig, da ihre nationale Ausgestaltung sehr unterschiedlich ist. Grundsätzlich wird sie als öffentliche bzw. staatliche Aufgabe wahrgenommen. Die nationale Ausgestaltung wird durch politische und administrative Aspekte beeinflusst. Jedoch werden künftig in diese Aufgaben immer mehr auch private Akteure einbezogen werden.

Die Angleichung der nationalen Standards sollte nicht eine Nivellierung bedeuten, sondern eine dynamische Weiterentwicklung unter Einbeziehung bewährter Prinzipien und Strukturen. Ein internationaler Austausch und Wissenstransfer findet bei der Weiterentwicklung von Gefahrenabwehrsystemen längst statt.

Der Vergleich zwischen Deutschland und unserem größten Nachbarland Frankreich zeigt die unterschiedliche Gestaltung des Gefahrenabwehrsystems sowie dessen Funktionsweise auf. In der Diskussion um den Katastrophenschutz in Deutschland wird beispielsweise immer wieder gefordert, dass der Bund die Führungsrolle übernehmen solle, um alles zentral zu koordinieren. Dabei ist leider wenig bekannt, ob und ab welcher Schadensereignisgröße der Zentralismus dem Zusammenwirken von Bundes- und Landesverwaltungen vorzuziehen ist. Der Blick zu unserem Nachbarn zeigt Möglichkeiten auf, wie der flächendeckende Schutz in Regionen mit einer sehr geringen Bevölkerungsdichte umgesetzt werden kann. Im Gegenzug diente beispielsweise die 45.000 Mann starke Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW) als Vorbild für den Aufbau einer Zivilschutzeinheit in Frankreich (P. Dettori-Campus 2004: 150).

Um das System der nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr in Frankreich zu verstehen und etwas über dessen Qualität zu erfahren, werden die Bedingungsmerkmale der allgemeinen französischen Gefahrenabwehr dargestellt. Dabei werden nicht nur die Ordnungsmechanismen, Strukturen, Strategien und der Zustand der Gefahrenabwehr untersucht, sondern ebenso die kulturellen, wirtschaftlichen und administrativen Grundlagen des politischen Systems in seiner historisch bedingten Gewordenheit in den Fokus des Interesses einbezogen. Nach einer Skizze des Bedingungsfeldes wird versucht, die jeweiligen Merkmale und Prinzipien der Gefahrenabwehr zu identifizieren.

Dabei wird auf das Instrument der Inhaltsanalyse zurückgegriffen. Als Arbeitsgrundlage dienen neben deutscher Fachliteratur auch französische Arbeiten zu diesem Themenkomplex. Bei der genutzten Literatur handelte es sich um Gesetzestexte, Monographien, Artikel, Einsatzberichte sowie sonstige Werke. Auf die Befragung von Personen oder andere Quellen wurde verzichtet, weil die konzeptionellen Grundlagen des „französischen System“ analysiert werden sollten. Es wäre zwar angebracht, auch die in Frankreich vorhandenen Unterschiede zwischen den theoretischen Grundlagen und der praktischen Ausgestaltung zu thematisieren, doch dies wäre im Rahmen eines Vergleichs mit dem „deutschen System“ nicht möglich.

2 Verwaltungsstruktur Frankreichs

Durch die Französische Revolution und Napoleon initiiert, wurde Frankreich fast zwei Jahrhunderte durch einen pyramidalen, streng zentralistischen Charakter geprägt. Heute ist die politischadministrative Struktur Frankreichs, trotz dezentraler Bestrebungen, immer noch durch ein Machtungleichgewicht zugunsten des Zentralismus geprägt. Dessen Machtanspruch wird durch Pariser (Zentral-) Behörden sowie ein nachgeordnetes Präfektursystem durchgesetzt. In Paris laufen alle wichtigen Entscheidungswege zusammen. Die Entscheidungskompetenzen lokaler Instanzen sind minimal.

Diese Ordnungsstruktur basiert auf der Vorstellung eines einheitlichen und unteilbaren Staates, in dem die Verwaltung das allgemeine Gemeinwohl und die nationale Einheit sichert. Ein straffer Verwaltungszentralismus lässt für Selbstverwaltung oder örtliche Initiativen wenig Raum. So sorgt Unkenntnis und Nichtbeachtung der regionalen und lokalen Strukturen für Probleme hinsichtlich der Effizienz der Verwaltung (E. U. Grosse / H.-H. Lüger / G. Thiériot 2008: 109).

Die Allgegenwart des Staates bringt mit sich, dass die aktive Teilnahme der Bevölkerung am politischen Leben nicht besonders stark entwickelt ist. Dies ist mit dem Hang zum Aufbegehren gegen jede Form der staatlichen Autorität verbunden. Bindeglied zwischen dem Zentrum und dem französischen Umland waren lange Zeit die Präfekten. Auf der Départementebene sorgten sie für die Durchführung von Beschlüssen der Regierung. Ihre Aufsichtsfunktion war weitreichend, sie umfasste Tätigkeiten der Verwaltung, Amtsführung der Bürgermeister bis hin zur Polizei. Ein weiteres Bindeglied sind nachgeordnete Direktorien der Ministerien auf Regions- oder Départementebene.

Die politische Struktur Frankreichs zeichnet sich grundsätzlich durch zwei Gruppen von öffentlichen Akteuren aus: Dem Zentralstaat auf der einen und drei Gebietskörperschaften auf der anderen Seite. In Zahlen ausgedrückt sind dies im Mutterland:
  • 22 Regionen

  • 96 Départements

  • 36.564 Gemeinden (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005: 323)

Diese drei Typen von Gebietskörperschaften existieren in Frankreich nebeneinander. Es herrscht kein Subsidiaritätsprinzip, da eine Region beispielsweise gegenüber Kommunen oder Departements nicht weisungsbefugt ist.

Das Ergebnis ist ein „komplexes Nebeneinander von Gebietskörperschaften und anderen Institutionen“ (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005: 323), das sich in der Folge durch Überschneidungen in den Zuständigkeitsbereichen sowie eine Unübersichtlichkeit der Instanzen auszeichnet. Die Pariser Ministerien üben neben klassischen hoheitsrechtlichen Aufgaben (Wirtschaft, Verteidigung, Inneres) auch andere Aufgaben (Raumordnung, Landwirtschaft, Kultur) aus (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005: 324). Die Mängel des zentralistischen Verwaltungsapparats sind offen kritisiert worden. Insbesondere die starke Machtkonzentration und das Fehlen von Zwischengewalten bilden wichtige Kritikpunkte. Beide Merkmale prägen das heutige Frankreich und sie beschränken sich nicht nur auf das Handeln des Staates oder auf politische EntScheidungsprozesse.

Im Vergleich zur Bundesrepublik Deutschland, in der Bundes- und Landesverwaltungen zusammenwirken, bietet sich zwar eine dualistische Vereinfachung an, wie beispielsweise Föderalismus versus Zentralismus. Solche plakativen Charakterisierungen sind jedoch nicht hilfreich, weil sie moderne Entwicklungen vernachlässigen, wie etwa die französischen Anstrengungen zur Dezentralisierung oder die bundesrepublikanische Föderalismusreform.

In Frankreich (Stand 2005) bestehen 36.564 Gemeinden. Damit hat Frankreich im Vergleich zur BRD (16.061) doppelt so viele Gemeinden und ist im europäischen Vergleich Spitzenreiter (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005: 325), obwohl drei von vier Franzosen in städtischen Ballungsräumen wohnen. 21.000 der französischen Gemeinden haben weniger als 500 Einwohner, es handelt sich also meistens um sehr kleine Gemeinden. Aufgrund der äußerst geringen Einwohnerzahl fehlt es den Gemeinden meistens an finanziellen und personellen Mitteln, um sich politisch einzubringen. Einen Ausweg bieten kommunale Zweckverbände und Verwaltungsgemeinschaften, um den Ressourcenmangel zu lindern (J. Schild / H. Uterwedde 2006: 119). Es leuchtet ein, dass die breite Streuung vieler kleiner Gemeinden die Einhaltung eines flächendeckenden einheitlichen Schutzniveaus verhindert.

3 Politische Kultur

Die politische Kultur bezeichnet die spezifische Verteilung von Orientierungsmustern gegenüber politischen Objekten und Angehörigen (den Bürgern) einer Nation. Die Bürger pflegen zwar eine misstrauische Haltung gegenüber dem Staat und seinen Eingriffen in Wirtschaft und Gesellschaft, glauben aber andererseits an die umfassende Zuständigkeit des Zentralstaates bezüglich sozialer und politischer Probleme. Dazu kommt eine große Meinungsvielfalt, verbunden mit einer fragmentierten Konfliktstruktur, die in einer hohen Konfliktintensität mündet. Außerdem besteht eine schwache Bindung zwischen Bürgern und Staat sowie eine Kluft zwischen Bürgern und den politischen Eliten. Gewisse Muster und Grundzüge durchdringen die Strukturen des französischen Staates und seiner Gesellschaft. Drei grundlegende Gegensätze sind dabei:
  1. 1.

    Vielfalt versus Einheit

     
  2. 2.

    Zentrum versus Peripherie

     
  3. 3.

    Revolution versus Restauration (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005: 19)

     
Diese Konflikte lassen sich in der Geschichte und in der Gegenwart belegen. Der Widerspruch von Vielfalt und Einheit dokumentiert die Pluralität der Gesellschaft, die Einheit im Staat finden soll. Beim zweiten Antagonismus von Zentrum und Peripherie wird die Reichweite der staatlichen Macht in die Gesellschaft und die Auseinandersetzung um ebendiese zwischen Zentrum und Peripherie betrachtet. Der letzte Punkt zielt auf die Dynamik der Auseinandersetzung um die kulturelle Legitimation der Macht zwischen Staat und Gesellschaft (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005: 19).

Die ausgeprägte Vielfalt und Spaltung der Gesellschaft sind charakteristisch für Frankreich. Trotz Minderung durch zentralstaatliche Strukturen und wirtschaftliche Modernisierung sind sie nicht verschwunden. Vielmehr überdeckt der Zentralstaat lediglich die Vielfalt der Regionen. Neben der kulturellen Vielfalt bestehen in der französischen Gesellschaft auch soziale Spannungen. Dies mag nicht wundern, sorgen doch „physikalische, kulturelle, religiöse, politische, ökonomische und soziale“ Spaltungen nicht für eine Gesellschaft in Eintracht, sondern vielmehr für Auseinandersetzungen bis hin zum Bürgerkrieg (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005: 20). Im Kontrast dazu stehen die Einheit und die Integrationskraft des französischen Zentralstaates. Beide Merkmale beherrschen mit ihrem fortwährenden Konflikt die Geschichte. Die Große Revolution von 1789 konnte die Nation nicht einigen, stattdessen hinterließ sie Risse, die bis heute nachwirken. Insofern ist die Nation keine natürliche, sondern eine historisch durch Auseinandersetzungen gebildete Einheit. Als ein Beispiel für eine dieser Auseinandersetzungen dient der Konflikt um die sieben regionalen Sprachen, gegen die sich die französische Hochsprache durchgesetzt hat (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005: 20). Dieser Konflikt scheint beendet: Nach 60 Jahren darf beispielsweise die bretonische Sprache in Schulen unterrichtet werden, nachdem dies lange verboten war. Solche gesellschaftlichen Konflikte werden mit einer größeren Intensität ausgetragen als in Deutschland. Dies mag ein Grund dafür sein, dass die französische Polizei auch einen höheren Druck empfindet, Macht und Autorität gegenüber Jugendlichen auszuüben, um sich zu behaupten (H. Beyerle 2011: 30).

Die Einheit der Republik kann jedoch auch als Garant von Freiheit, Gleichheit, Solidarität und des Fortschritts gesehen werden. Dahinter steckt das Leitbild des „citoyen“ – eines Bürgers, der partikulare zugunsten von allgemeinen Interessen vernachlässigt (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005: 21). Traditionell gelten Franzosen gegenüber ihrem Staat als misstrauisch und distanziert. In ihrem Demokratieverständnis gilt der Staatsbürger immer noch als Gegner der Staatsgewalt und nicht als ihr Teilhaber. Der Zentralstaat, der weit vom Bürger entfernt ist, unterstützt diese Empfindung. Viele Probleme, die von gesellschaftlichen Akteuren (Verbände, Gewerkschaften) gelöst werden könnten, werden dadurch in das Handlungsfeld der Politik gedrängt. Dies führt zu einer scheinbaren Allmacht des Staates. Sie behindert die Selbstorganisation und auch die Selbsthilfe der Bürger. Die politische Teilnahme begrenzt sich meist auf Proteste, die gegen staatliche Maßnahmen gerichtet und kurzfristig sind (J. Schild / H. Uterwedde 2006:23). Daneben gibt es Ausgegrenzte; für sie ist es schwierig, die nötige Identifikation mit der Republik zu entwickeln. Eine Folge davon sind Rebellionen in den Vorstädten französischer Großstädte. Jugendliche, in Frankreich geboren, jedoch nordafrikanischer Herkunft – oft ohne Arbeit und Zukunftschancen –, führen in den „banlieues“ ein trostloses Leben, was zur sozialen Erosion führt (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005: 22).

4 Wirtschaft

Vom Gleichgewicht der wirtschaftlichen Entwicklung ist abhängig, ob sich alle Landesteile gleichmäßig entwickeln, der Lebensstandard der Bevölkerung annähernd gleich bleibt und auftretende Krisen bewältigt werden können. Auch hier sind die Folgen des Zentralismus erkennbar, denn schon seit dem 17. Jahrhundert wurden die Produktivkräfte auf die Hauptstadt konzentriert (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005:129). Heute erwirtschaftet die Région Parisienne rund 30 % des Bruttoinlandprodukts. Mit einem Fünftel Anteil an der Gesamtbevölkerung, der Konzentration von Elektro-, Automobil-, Flugzeugbau- und Chemieindustrie ist sie das wichtigste Zentrum. Einhergehend damit ist die starke Konzentration im Dienstleistungsbereich (Forschung, Verwaltung, Hochschulen).

Abgesehen von den Subzentren Nantes, Bordeaux oder Toulouse sind die wirtschaftlichen Schwerpunkte im Landesteil östlich der Linie Le Havre – Marseille gelegen. Der restliche Westen und Südwesten weist eine mehrheitlich landwirtschaftliche Produktionsstruktur auf, mit einem geringen Industrialisierungsgrad, verbunden mit einer starken Binnenmigration (E. U. Grosse / H.-H. Lüger / G. Thiériot 2008).

Insgesamt gesehen ist Frankreich ein rohstoffarmes Land. Unzureichend versorgt mit fossilen Brennstoffen, war die Energieversorgung eine lange Zeit problematisch. Heute deckt die Nuklearenergie rund 80% des französischen Energiebedarfs (A. Kimmel / H. Uterwedde 2005:202). Nach dem Störfall in Fukushima wurde in Frankreich, im Gegensatz zur Bundesrepublik, an der Kernenergie festgehalten.

Betrachtet man die sektorale Aufteilung der französischen Wirtschaft, so fällt auf, dass 4,3 % der Beschäftigten in der Landwirtschaft tätig sind. Dieser Anteil scheint gering, doch ist er im internationalen Vergleich relativ hoch. Dazu ist im Vergleich zu Deutschland der Dienstleistungssektor stärker und der Industriesektor schwächer ausgeprägt. Schwachpunkte innerhalb der französischen Industrie traten besonders im Rahmen der europäischen Integration hervor. Durch ungünstige Spezialisierung bildeten sich Abhängigkeiten in technologischen Schlüsselfeldern. Krisenbedrohten Branchen (Textil, Bekleidung, Stahl) wurde in den 1990er Jahren noch ein viel zu großer Stellenwert eingeräumt. Ist zum Beispiel in einer Region eine industrielle Monokultur vorherrschend, kann sich die Krise in einer Branche leicht zu einer Krise für eine ganze Region ausweiten. Diese Modernisierungsrückstände sind ein Merkmal der Entwicklung, die grundsätzlich durch unterschiedliche Regionalstrukturen verschlimmert werden können (E. U. Grosse / H.-H. Lüger / G. Thiériot 2008: 108).

Vom Gleichgewicht der wirtschaftlichen Entwicklung ist abhängig, ob sich alle Landesteile gleichmäßig entwickeln, der Lebensstandard der Bevölkerung annähernd gleich bleibt. Durch die ökonomisch-administrative Konzentration werden nicht nur Verkehrs-, Wohnungs- und Umweltprobleme verursacht, sondern auch die Entwicklungsmöglichkeiten anderer Regionen gehemmt. Dies ist eines der Probleme, die zentralistisch ausgerichteten Staatswesen eigen sind.

5 Sicherheitsarchitektur

Eine der wichtigsten Aufgaben des modernen Staates ist der Schutz der Bevölkerung vor besonderen Gefahren, die sie nicht aus eigener Kraft abwehren kann.

Am 7. Januar 1959 wurde das Konzept der Gesamtverteidigung der französischen Nation („défense globale“) beschlossen. Wichtigstes Ziel der Gesamtverteidigung der Bevölkerung ist, dass sie nicht mehr alleinige Aufgabe der militärischen Kräfte ist, sondern auch die wirtschaftliche und zivile Verteidigung mit einbezieht. Letztere umfassen die Bereiche der Logistik, des Bevölkerungsschutzes sowie die Aufrechterhaltung des täglichen Lebens. Der Verteidigungsapparat betrifft alle grundlegenden Organe des Staates (J. Rué 2004).

Spätestens seit 2004 prägt der Begriff öffentliche oder zivile Sicherheit („sécurité civile“) die umfassenden Maßnahmen zum Schutz von Bevölkerung und Umwelt sowie zur Prävention von Risiken. Obwohl durch internationales Recht definiert und in einigen europäischen Nachbarländern angewandt, gilt das Konzept des Zivilschutzes („protection civile“) als veraltet und nicht umfassend genug.

Aufgrund des Zentralismus ist die Gefahrenabwehr einheitlich organisiert und gesetzlich normiert. Die Kompetenzen sind auf mehrere Ebenen verteilt:
  • Nation

  • Zonen

  • Kreise

  • Kommunen

  • sowie interkommunale Ebene

Diese territorialen Ebenen verfügen über unterschiedliche Befehlsketten und Strukturen, um jeweilige Behörden und Fachdienste zu informieren und die Ausübung der ihnen zugewiesenen Aufgaben zu vollziehen.

Auf ministerialer Ebene muss die Sicherheitsarchitektur des Zivilschutzes eine weitgehende politische Zersplitterung in die Ministerien für Inneres, Gesundheit und Landwirtschaft erdulden.

Für die zivile Verteidigung, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, Sicherheit der Menschen und für kritische Infrastrukturen ist der Innenminister verantwortlich. Dazu ist das Innenministerium gegenüber den Präfekten weisungsbefugt.

Aufgrund dieser aufgesplitterten politischen Verantwortlichkeiten in Fragen der Verteidigung oder Sicherheit nehmen die Generalsekretariate einzelner Ressortministerien, wie beispielsweise die Abteilung für zivile Verteidigung und Sicherheit („Secrétariat Général de la Défense Nationale“), wichtige koordinierende Funktionen wahr.

Abbildung 1

Komponenten der Verteidigung (in Anlehnung an P. Dettori-Campus 2004)

5.1 Risikomanagement

Die Prognose und Prävention von Risiken und Gefahren ist hauptsächlich Aufgabe der öffentlichen Hand mittels Reglementierung und Alarmierung (J. Rué 2004:7). Risiken werden nach Ursprung (gängige oder Alltagsrisiken, natürliche Risiken und technologische Risiken), Schwere und Häufigkeit unterteilt (P. Dettori-Campus 2004:143). National sind zur Erfassung von Gefahren, Bedrohungen und zur Planung von Abwehrmaßnahmen verschiedene Formen von Plänen entwickelt.

Bekanntester Plan ist der Gefahrenabwehrplan SDACR („Le Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques“). Er vereint den lokalen Gefahrenabwehrplan sowie den Bedarfsplan. Der SDACR wird für sogenannte Gefahren des täglichen Lebens wie Unfall, Feuer oder andere Schadensereignisse angefertigt. Dank rechtlicher Grundlage gibt es eine landesweit einheitliche Methodik zur Erstellung des SDACR (J. Viret / J.-L. Queyla 2008: 178). Der Plan bietet für das Département ein umfassendes Risikomanagement, das u. a. die Evaluierung von Gefahren und zu schützenden Objekten sowie die Beschreibung entsprechender Maßnahmen der Gefahrenabwehr beinhaltet.

Aus größeren Schadensereignissen wurden Lehren gezogen und Weiterentwicklungen eingeleitet. So war die Explosion einer Düngemittelfabrik in Toulouse im Jahr 2001 ein einschneidendes Ereignis, wobei 31 Menschen starben und über 2.000 Menschen verletzt wurden. Der Unfall lenkte die Aufmerksamkeit der Politik auf die Prävention industrieller Risiken und löste ein Umdenken aus. Bis dato gab es beispielsweise keine Lagergrenze für bestimmte Chemikalien, was nach dem Unfall geändert wurde.

Auch die Toten während der Hitzewelle im Sommer 2003 wurden als bedrohliches Beispiel gewertet, dass die Zusammenarbeit zahlreicher ministerieller Zuständigkeiten nicht reibungslos funktioniert (P. Dettori-Campus 2004: 144).

Doch teilweise sind diese Risiken und Bedrohungen durch ein solches Wachstum und eine solche Diversität gekennzeichnet, dass ein einzelner Staat ihnen nicht mehr begegnen kann. Deshalb sind internationale Kooperation, Teilnahme an internationalen Instanzen sowie Wissenstransfer nötig, um dem grenzüberschreitenden Charakter der verschiedenen Risiken gerecht zu werden.

5.2 Feuerwehr

Das Gesetz Nr. 2004-811 vom 23. August 2004 zur Modernisierung der zivilen Sicherheit stellt fest, dass prinzipiell die Feuerwehr für die Gefahrenabwehr auf Départementebene verantwortlich ist. Gesetzlich definiert sind die vornehmlichen Aufgaben der Feuerwehr: Brandschutz und Rettungsdienst.

Weitere Akteure der zivilen Sicherheit sind demnach der Staat, die Gebietskörperschaften sowie private oder öffentliche Institutionen (J. Viret / J.-L. Queyla 2008: 93).

Sie ergänzen die Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Hand, wie Prävention, Warnung, Information, Schutz und Vorbereitung.

Die Mittel und die Möglichkeiten der Feuerwehren sind jedoch nicht ausreichend, um schweren Katastrophen zu begegnen, weshalb sie von überörtlichen Komponenten unterstützt werden. Mit dem Gesetz Nr. 96-370 vom 3. Mai 1996 wurde die Organisation der Feuerwehr auf die Deéartements übertragen.

Insgesamt gibt es in Frankreich 249.300 Feuerwehrleute. 79 % von ihnen sind freiwillig organisiert (Pompiers de France 2011).

Im Verhältnis zur Bevölkerungszahl kommt in Frankreich ein Feuerwehrmann auf etwa 260 Einwohner, während in Deutschland ein Feuerwehrmann auf 77 Einwohner kommt. Ehrenamtliches Engagement wird nicht verordnet, sondern bildet sich aus der Bevölkerung heraus. Die bereits beschriebene Distanz von Bürgern zum Staat kann in Frankreich als relativ groß angesehen werden. Teilweise spricht man von einer gespaltenen Bevölkerung. Eine Folge davon ist ein weit weniger ehrenamtlich getragener Zivilschutz, der im Vergleich zu Deutschland fast doppelt so viele Berufsfeuerwehrleute hat.

Zudem sorgen Urbanisierung, Individualisierung und Arbeitslosigkeit als gesellschaftliche Entwicklungen dafür, dass jungen Menschen ein ehrenamtliches Engagement bei der Feuerwehr nicht attraktiv erscheint. Zahlreiche Maßnahmen zur Begünstigung freiwilliger Feuerwehrleute wurden unternommen, um die Nachwuchssorgen zu mindern. Zur Förderung des Nachwuchses gibt es eine Jugendfeuerwehr („jeunes sapeur-pompiers“) mit 27.100 Mitgliedern in 820 Sektionen. Dies befreit jedoch nicht von dem Druck, der auf den Akteuren der Gefahrenabwehr lastet (P. Dettori-Campus 2004: 147).

Außer den allgemeinen Feuerwehren gibt es militärische Feuerwehreinheiten. So sind in den Metropolen Paris und Marseille die Feuerwehren militärisch organisiert. Sie umfassen insgesamt ca. 12.100 Feuerwehrleute bzw. Soldaten (Pompiers de France 2011).

Auf überörtlicher Ebene ist der Staat wiederum über das Militär direkt eingebunden. Weiterhin sind im Zivilschutz Einheiten für Waldbrände, Unterstützungseinheiten sowie zivile Helikopterstaffeln eingebunden. Durch die aktuellen Bedrohungssituationen oder Schadensereignisse, die grenzübergreifende Beachtung finden, sieht das französische Innenministerium die Bundesanstalt des Technischen Hilfswerks als Vorbild für die Aufstellung von Zivilschutzkräften an.

5.3 Rettungsdienst

Der Einsatz des Rettungsdienstes bei Lebensgefahr aufgrund eines Unfalls oder anderer Schadensereignisse ist in Frankreich für den Patienten kostenlos. Die Kosten tragen hier die Budgets der Krankenhäuser sowie die Krankenversicherungen. Bei allen anderen Einsätzen trägt die Krankenversicherung 70 % der Kosten. Der Patient bzw. dessen Versicherungen tragen die restlichen 30% der Kosten. Bei Einsätzen von Rettungshelikoptern tragen die Krankenhäuser 48 %, Sponsoren 1 % und lokale Unterstützer den Rest der Kosten.

Wie Deutschland auch besitzt Frankreich ein Arzt-getragenes Rettungsdienstsystem. In der Notfallrettung wurde seit Ende der 1950er Jahre ein „Rettungsdogma“ institutionalisiert, das darauf abzielt, den Patienten unter Aufrechterhaltung der Vitalfunktionen schnellstens in das nächstgelegene Krankenhaus zu transportieren. Bis heute wurde dieses Modell dahingehend optimiert, dass der Arzt nun so schnell wie möglich zum Patienten gebracht wird, um das therapiefreie Zeitintervall zu verkürzen. Es gibt dennoch keine zeitliche Vorgabe, in welchem Zeitraum der Rettungsdienst an der Einsatzstelle einzutreffen hat. Im Regelfall wird immer das nächste adäquate Rettungsmittel entsendet.

Der Rettungsdienst ist in Frankreich einheitlich organisiert, landesweit zentral geregelt und weitgehend gesetzlich normiert. Weiterhin ist der Rettungsdienst eine öffentliche Aufgabe, beaufsichtigt durch das Ministerium für Gesundheit. Zusätzlich eingebunden sind das Innenministerium sowie die Gebietskörperschaften auf regionaler und Départementebene, lokale und ehrenamtliche Akteure der Hilfsorganisationen. Geregelt wird dies durch das französische Rettungsdienstgesetz Gesetz Nr. 86-11 vom 06. Januar 1986 sowie durch Gesundheitsgesetze. Die Differenzierung erfolgt, ähnlich wie in Deutschland, zwischen Notfallrettung („aide médicale urgente“) und dem Sanitäts- und Krankentransport („transport sanitaires“). Durch zahlreiche Richtlinien und Erlasse sind Anforderungen an Rettungsmittel, Mitarbeiter und Leitstellen geregelt.

Während in Deutschland die Rolle der Krankenhäuser im präklinischen System beschnitten wurde und sich ein eigenständiger Rettungsdienst bilden konnte, ist das präklinische System in Frankreich weitgehend von den Krankenhäusern bzw. Medizinern dominiert (V. A. Meyer 2010).

Neben der Feuerwehr ist die Organisation SAMU („Service d’aide médicale urgente“) führender Akteur im Rettungsdienst. Die SAMU nimmt eine Art Aufsichtsfunktion wahr. Sie zertifiziert die privaten Anbieter im Rettungsdienst und sorgt damit für die Qualitätssicherung. Daneben betreibt die SAMU die Leitstellen. Die Notarzteinheiten der SMUR („Service Mobile d’Urgence et Reanimation“) sind an den Krankenhäusern stationiert, werden aber unter dem Logo der SAMU geführt.

Für die Notfallrettung wurde ein modernes, integriertes System für Notfälle SIUM („systémes intégrés des urgences“) geschaffen, das alle Ressourcen bündelt und private Anbieter und Unternehmen („généralistes de pratique privée“) vertraglich eingliedert, die die meisten Rettungsdienstleistungen erbringen. 80 % der bodengebundenen Rettungsmittel werden durch private Unternehmen vorgehalten. Bei diesem System handelt es sich um ein ärztlich geleitetes System (V. A. Meyer 2010). Dies bedeutet, dass in der Regel von Disposition bis zum Eintreffen im Krankenhaus ärztliches Personal den Einsatz leitet.

6 Vergleich Deutschland und Frankreich

Ähnliche Bedrohungen und Risiken in Frankreich und Deutschland sorgten und sorgen für viele Parallelen in der Ausgestaltung der Systeme zur Sicherung der zivilen Sicherheit. Mit dem Ende des Kalten Krieges und der bipolaren Weltordnung hat zu Beginn der 1990er Jahre ein sicherheitspolitischer Paradigmenwechsel begonnen. Die alte Bedrohungssituation wurde durch neue Bedrohungsszenarien und bis dahin wenig beachtete Risiken ersetzt. So zeigen ethnische Konflikte, politischer Extremismus und religiöser Fanatismus, der auch im internationalen Terrorismus mündet, die Vulnerabilität unserer modernen europäischen Gesellschaft. Weiterhin kennzeichnen Risiken, wie schwere Unglücksfälle, Pandemien bzw. Epidemien, Naturkatastrophen und deren Folgen die neuen Anforderungen an die Gefahrenabwehr.

Die Neuordnung der staatlichen Sicherheitspolitik stellt eine große politische Herausforderung dar, auf die bereits mit tiefgreifenden Reformen in Frankreich und Deutschland reagiert wurde. Der Zivilschutz alter Prägung musste auf die tiefgreifenden sicherheitspolitischen Veränderungen reagieren, was ihn grundlegend verändert hat. Über der staatlichen Ebene hat sich ein komplexes internationales Gefüge gebildet, das langfristig die staatliche Sicherheitspolitik noch viel stärker beeinflussen wird.

Ähnlich wie in Deutschland hat auch Frankreich der Weiterentwicklung des Zivilschutzes Rechnung getragen, indem das Konzept des Zivilschutzes („civil protection“) durch das der zivilen Sicherheit („sécurité civile“) ersetzt wurde (P. Dettori-Campus 2004). Hinter diesem Begriff steht eine Rahmenkonzeption, in der die Trennung von Zivil- und Bevölkerungsschutz aufgehoben ist, wodurch zugleich die Organisation der Akteure besser verzahnt wurde. Hier zeigen sich die großen Gestaltungsmöglichkeiten und der weitreichende Aktionsradius des zentralistischen Staates.

Voraussetzung für die Konkretisierung der Schutzmaßnahmen ist die genaue Kenntnis der Risiken auf der Basis einer umfassenden und vollständigen Gefahrenanalyse. Dazu sind entsprechend der jeweiligen Risikoanalysen entsprechende Methoden vorgegeben, die auch eine Vielzahl rechtlicher Vorschriften beinhalten. Darauf aufbauend werden Schutz- und Interventionsziele definiert, die im Vergleich zu Deutschland weniger rein zeitlich definiert werden, sondern die Vorgehensweise und den Personal- und Materialansatz beschreiben.

Deutschland hat für die nicht-polizeiliche Gefahrenabwehr ein vertikal gegliedertes, subsidiäres und maßgeblich auf Ehrenamtlichkeit und Freiwilligkeit beruhendes Sicherheitssystem etabliert (Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe 2010).

Die Schlagkraft ehrenamtlicher Einheiten bei großen Schadenslagen/Katastrophen wurde im französischen Innenministerium erkannt. Jedoch kann der Staat als starker Akteur dagegen wenig für die Selbstorganisation des Bürgers tun. In einem politischen System, in dem dem Staat die Kompetenz für die Lösung aller Probleme zugewiesen wird, kann dem Bürger schwerer vermittelt werden, dass die Sicherheit auf den Schultern des Ehrenamts lastet. Dies führt zu weniger Engagement in Ehrenamt und Freiwilligkeit.

Grundsätzlich ist die zivile Sicherheit in Frankreich eine Aufgabe der öffentlichen Hand. Begründet durch den noch immer vorherrschenden politischen Zentralismus ist der Staat der erstrangige Akteur in der Gefahrenabwehr. Nichtstaatliche Hilfsorganisationen oder private Akteure werden vorwiegend in der ausführenden Ebene beteiligt. Daraus folgt, dass die Gefahrenabwehr vornehmlich eine politische Herausforderung darstellt, die sich durch diversifizierte administrative Zuständigkeiten und minimale lokale Entscheidungsbefugnisse in den Gebietskörperschaften auszeichnet. Am Beispiel der militärischen Feuerwehren lassen sich die diversifizierten Zuständigkeiten veranschaulichen. So ist die „militärische“ Feuerwehr Marseille gleichzeitig dem Bürgermeister, dem Innen- und Verteidigungsministerium unterstellt.

Daraus ergibt sich eine starke Reglementierung und Normierung. Man kann auch von einer „Regelungswut“ sprechen, die sich in umfangreichen und detaillierten gesetzlichen Regelungen, Richtlinien und Erlassen für Anforderungen an die Gefahrenabwehr sowie teilweise in militärischen Ordnungselementen widerspiegelt. Die Auswirkungen auf einzelne Fachdienste können ganz unterschiedlich sein, weshalb sie nicht generell zu bewerten sind. Beispielsweise profitiert der Rettungsdienst von starken einheitlichen Organisationsformen: Landesweit sind Ausbildungen der Einsatzkräfte und der taktische Einsatzwert der Fahrzeuge einheitlich.

Die Kräfte des ehrenamtlichen Zivilschutzes sind geradezu unterentwickelt. Deshalb verwundert es kaum, dass die territorial/horizontal verstreuten Organisationsstrukturen infolge des vergleichsweise unflexiblen Systems der Selbsthilfekomponenten nicht optimal in die vertikal starren Strukturen der Gefahrenabwehr eingebunden werden können. Es gibt eine Vielzahl administrativer Autoritäten und eine stark hierarchisch aufgesplitterte lokale Organisation. Daraus ergeben sich überschneidende Entscheidungskompetenzen. So ist beispielsweise schon die Zahl von über 36.000 Kommunen nicht der Entwicklung eines engmaschigen Sicherheitsnetzes förderlich. Zudem hat sich im Bevölkerungsschutz beider Länder das Verständnis durchgesetzt, dass die vertikale Zusammenarbeit verschiedener Akteure für die Vorbereitung und Bewältigung von national bedeutsamen Gefahren- und Schadenslagen unabdingbar ist.

Weiterhin überschneiden sich Themen, die in Deutschland, aber auch in Frankreich derzeit als besonders wichtig gelten:
  • landeseinheitliche Methodik zur Risikoanalyse

  • Aktualisierung der Ausstattungskonzepte für den Bevölkerungsschutz, insbesondere im Bereich CBRN-Gefahren

  • Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen in der Gefahrenabwehr

  • Anpassung der rechtlichen Grundlagen

6.1 Interoperabilität

Generell ist davon auszugehen, dass der Zentralismus der Interoperabilität zu Gute kommt, also der Fähigkeit der Zusammenarbeit verschiedener Systeme und Organisationen. Dies liegt an einer hohen „Durchdringung“ der Sicherheitsarchitektur, indem Grundlagen, Aufgaben, Ausbildungen und Ausrüstung flächendeckend tendenziell gleich sind und keine „Insellösungen“ bestehen.

Gerade bei größeren Einsätzen sorgt die Tatsache, dass Technik und Taktik einwandfrei kompatibel sind, für taktische Vorteile. Zudem sind durch zentrale Beschaffungen die Stückzahlen höher, was zu günstigeren Preisen beispielsweise bei der Fahrzeugtechnik führt.

Logischerweise wird damit auf die Individualisierung der Fahrzeuge verzichtet. Dadurch wird die Abweichung von Normen bzw. die Individualisierung erschwert, was den Gestaltungsraum für Innovationen senkt und der Entwicklung neuer technischer Lösungen nicht besonders förderlich ist.

Wie wichtig die technische Interoperabilität zwischen der Gefahrenabwehr in Deutschland und Frankreich mittlerweile ist, zeigt eine Initiative des Deutschen Instituts für Normung e. V. zur Standardisierung von Haltesystemen von Fahrgestellen und Krankentragen im Krankenkraftwagen. Im Jahr 2003 startete eine deutsche Initiative, die jedoch aufgrund vielfältiger und kaum in Einklang zu bringender Anforderungen auf europäischer Ebene keine Einigung erzielen konnte.

Bevor es zu einer deutschen Norm kam, wurde das französische Normungsinstitut AFNOR auf die deutschen Bestrebungen aufmerksam. Dieses Institut hatte Bedenken gegen die Veröffentlichung der DIN-Norm, da die Norm grenzübergreifend Wirkung entfachen könnte. Insbesondere in grenznahen Gebieten, wie beispielsweise Elsass-Lothringen, kann es vorkommen, dass Rettungsfahrzeuge im Nachbarland eingesetzt werden. Nicht kompatible Systeme bei den Krankentragen würden u. U. die Einsatzfähigkeit gefährden.

Da eine europäische Lösung nicht machbar schien, wurde schließlich im Jahr 2009 eine deutsche Norm umgesetzt, obwohl Frankreich einen deutsch-französischen Standard präferiert hatte.

7 Fazit

Die administrativen und politischen Strukturen Frankreichs wirken sich unmittelbar auf die Gefahrenabwehr aus. Diese bestehenden Strukturen sind das Ergebnis historischer Entwicklungen, die aufgrund eines mangelnden politischen Willens lange nicht reformiert wurden. Die Folge ist ein komplexes System der Gefahrenabwehr, das für Außenstehende sehr verwirrend sein kann. Im Vergleich mit Deutschland kommt noch ein besonderes Zusammenspiel der Institutionen hinzu, das ohne das Prinzip der Subsidiarität auskommen muss. Dies begünstigt ein „Nebeneinander“ von Akteuren, wobei gegenseitige Entscheidungsbefugnisse nicht geklärt sind (P. Dettori-Campus 2004).

Auf operativer Ebene tritt die Interaktion zwischen deutscher und französischer Gefahrenabwehr immer wieder in Erscheinung. Dabei sind die alltägliche rhein- und staatsübergreifende Zusammenarbeit sowie die Kooperation bei besonderen Ereignissen, wie dem NATO-Gipfel 2009 in Baden-Baden, Straßburg und Kehl, zu nennen. Weitere Forschungen zur Funktionsweise von Gefahrenabwehrstrukturen in internationaler und transnationaler Kooperation sind unerlässlich, um die Gefahrenabwehr weiter zu optimieren.

Letztendlich bleibt aber die Bevölkerung der entscheidende Akteur, wenn es um staatliches Risikomanagement, Krisenprävention oder Krisenbewältigung geht. Vielfalt sorgt für Kreativität, und das Subsidiaritätsprinzip garantiert eine sachadäquate Krisenreaktion vor Ort. Zentralistische Strukturen erscheinen dafür schon deshalb weniger gut geeignet, weil die Leistungsfähigkeit der Akteure von der zielgerichteten Zusammenarbeit bestimmt wird, die jedoch angemessene Informations-, Kommunikations- und Koordinationsstrukturen erfordert (E. Werthebach 2011).

Die Zuständigkeitsvielfalt kann letztendlich auch durch intensive Zusammenarbeit nicht nachhaltig reduziert werden.

Eindeutigere Aufgabenzuweisungen wären hier nötig, um Kompetenz- und Etatkonflikte zu verhindern, wie sie beispielsweise aus der Konkurrenzsituation zwischen Feuerwehr und Rettungsdienst in der Notfallrettung entstehen.

Die Risiko- und Krisenkommunikation zwischen allen Beteiligten und insbesondere mit der Bevölkerung ist für eine erfolgreiche Krisenbewältigung besonders wichtig, wobei ein zentralisiertes System diesen Ansprüchen erfahrungsgemäß weniger genügt als ein differenziertes, das über höhere Flexibilität verfügt.

In der polizeilichen und insbesondere der nachrichtendienstlichen Gefahrenabwehr wird die Beteiligung der kleinstmöglichen Gebietskörperschaft als zielführend angesehen. Die Nichtbeachtung regionaler oder lokaler Strukturen ist ineffizient, da die unteren Gebietskörperschaften „näher“ an der Lage dran sind. Sie verfügen über ortsnahe Fachkompetenz sowie entsprechend kurze und direkte Informationswege. Dieser Tatsache trägt Frankreichs stärkster Akteur – die Feuerwehr – Rechnung. Auch im überörtlichen Zivilschutz setzt sich diese Logik langsam durch.

Abkürzungen

CBRN-Gefahren

chemischen (C), biologischen (B), radiologischen (R) und nuklearen (N) Gefahren

 

THW

Technisches Hilfswerk

 

SAMU

Organisation im Rettungsdienst („Service d’aide médicale urgente“)

 

SMUR

Notarzteinheiten („Service Mobile d’Urgence et Réanimation“)

 

Literatur

  1. Beyerle, Hubert (2011): Polizei unter Kontrolle. In: Max Planck Forschung . Nr. 3. 25–31.Google Scholar
  2. Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (2010): Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland . Bonn.Google Scholar
  3. Dettori-Campus, Philippe (2004): Quelle protection civile en France?. In: défense nationale . 141–152.Google Scholar
  4. Grosse, Ernst Ulrich/Lüger, Heinz-Helmut/Thiériot, Gérard (2008): Frankreich verstehen: Eine Einführung mit Vergleichen zu Deutschland . Darmstadt.Google Scholar
  5. Kimmel, Adolf/Uterwedde, Henrik (2005): Länderbericht Frankreich: Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft . Bonn.Google Scholar
  6. Meyer, Verena A. (2010): Eine mögliche Abgrenzung eines notärztlichen von einem nichtnotärztlichen Rettungseinsatz und die Formulierung eines wissenschaftlichen Forschungsansatzes als Grundlage für die Ausbildung zum regelkompetenten Rettungsassistenten: Auf dem Boden einer EU-weiten Analyse der Rettungsdienstsysteme . Edewecht.Google Scholar
  7. Pompiers de France (2011): Organisation: Les sapeurspompiers . http://www.pompiers.fr/index.php?id = 773 [05.02.11].
  8. Schild, Joachim/Uterwedde, Henrik (2006): Frankreich: Politik, Wirtschaft, Gesellschaft . Wiesbaden.Google Scholar
  9. Rué, Jean (2004): Défense et Sécurité civiles – éléments de la défense globale de la Nation. In: Sécurité civile et industrielle . Nr. 491. 5–7.Google Scholar
  10. Viret, Jean/Queyla, Jean-Luc (2008): Sécurité civile en France: Organisation et mission . Paris.Google Scholar
  11. Werthebach, Eckart (2011), Kooperative Sicherheit: Die Sonderpolizeien des Bundes im föderalen Staat . Baden-Baden.Google Scholar

Copyright information

© Springer Fachmedien Wiesbaden 2013

Authors and Affiliations

  • David Marten

There are no affiliations available

Personalised recommendations