Advertisement

Wesen und Rechtsform der Gemeinden und Gemeindeverbände

  • Arnold Köttgen
Chapter
  • 137 Downloads
Part of the Monographien aus dem Gesamtgebiet der Physiologie der Pflanzen und der Tiere book series (volume 1)

Zusammenfassung

Nachdem am 1. April 1955 auch in Niedersachsen eine neue Gemeindeordnung in Kraft getreten ist, haben nunmehr alle deutschen Länder in den Jahren seit 1945 zumindest das Verfassungsrecht ihrer Ortsgemeinden neu geregelt1. Damit ist vor allem auch das besatzungsrechtliche Provisorium für das britische Kontrollgebiet, die revidierte Gemeindeordnung in Fortfall gekommen2. Eine Sonderstellung nimmt nur das Land Baden-Württemberg ein, das bislang noch nicht über eine einheitliche Gemeindeordnung verfügt, sondern sich vorerst noch mit den drei von ihm vorgefundenen Gemeindeordnungen begnügt, die allerdings durch das Gesetz zur vorläufigen Angleichung des Kommunalrechts (GBl. 1953, S. 97) nicht unwesentlich modifiziert worden sind3.

Preview

Unable to display preview. Download preview PDF.

Unable to display preview. Download preview PDF.

Literatur

  1. 1.
    In Ergänzung der Textsammlung von Loschelder (Die Gemeindeordnungen in den westdeutschen Ländern, 1953) ist für Niedersachsen auf die neue GO vom 4. März 1955 (GVB1. 1955 S. 55ff.) und für Rheinland-Pfalz auf die Neufassung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 5. Oktober 1954 (GVB1. S. 117) zu verweisen.Google Scholar
  2. 2.
    VO Nr. 21 der brit. Mil.Reg. von 1946 (Amtsblatt der brit. Mil.Reg. S. 127).Google Scholar
  3. 3.
    Im Jahre 1954 wurde für Baden-Württemberg ein „Referentenentwurf einer Gemeindeordnung” veröffentlicht, der von Reschke seinerzeit kritisch gewürdigt worden ist (DVBl. 1954 S. 413).—Am 25. Juli 1955 wurde auch in Bad.-Würt. eine neue GO verkündet (GBl. S. 129), die am 1. April 1956 in Kraft tritt.—Vgl. dazu Komm. Hdb. S. 274 ff. Google Scholar
  4. 1.
    Hierzu Preuss (Das städtische Amtsrecht in Preußen, 1902, S. 150ff.)Google Scholar
  5. 1a.
    Peters (Handbuch des deutschen Staatsrechts, 1932, Bd. II S. 267)Google Scholar
  6. 1b.
    Rosin (Das Recht der öffentlichen Genossenschaft, 1886, S. 141f.). In der Vergangenheit hat die städtische Autonomie etwa in Verbindung mit den verfassungspolitischen Auseinandersetzungen zwischen Zünften und Patriziat eine wesentlich andere Rolle gespielt.Google Scholar
  7. Anders in der neuen GO, vgl. Komm Hdb. S. 275’.Google Scholar
  8. 4.
    Art. 140 GG i. V. mit Art. 137 WeimRV.Google Scholar
  9. 2.
    Hierzu Böhm: DVBl. 1953, S. 324.Google Scholar
  10. 3.
    Als Beispiele seien das Flüchtlingsnotleistungsgesetz (BGBl. 1953 I, S. 45, § 3) und eine Novelle zum Jugendwohlfahrtsgesetz (BGBl. 1953 I, S. 1035) genannt. Zu dem Problem als solchem vgl. meinen Bericht über den „Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung“ (Jahrbuch des öff. Rechts Bd. 3, S. 90ff.); Zuhorn (Gemeindeverfassung 1954, S. 27) spricht bereits von „doppeltem Kommunalrecht“. Die Vereinbarkeit dieser Praxis mit dem Grundgesetz ist insbesondere von Rohwer-Kahlmann (ArchöffR. Bd. 79, S. 214ff.) und von Haas (ArchöffR. Bd. 80, S. 95ff.) bestritten worden. Im Sinne des Textes mein Aufsatz „Kommunale Auftragsverwaltung und Grundgesetz“ (Die Selbstverwaltung 1951, S. 347).Google Scholar
  11. 5.
    Über diese „Differenzierung im Verfassungsrecht“ vgl. Loschelder (a. a. O. S. 39 des Vorwortes), der demgegenüber mit Nachdruck den Gedanken kommunaler Rechtseinheit (d. h. „Rechtsübereinstimmung“) unterstrichen hat (a. a. O. S. 20).Google Scholar
  12. 1.
    Deutsches Verwaltungsrecht 2. Aufl., 1914, Bd. I, S. 21.Google Scholar
  13. 2.
    Die bay. GO (Art. 3) bemüht sich um eine inhaltliche Konkretisierung des Begriffs der Stadt mit Hilfe von „Einwohnerzahl, Siedlungsform und wirtschaftlichen Verhältnissen“.Google Scholar
  14. 3.
    GO Nordrhein-Westfalens § 57ff.Google Scholar
  15. 4.
    Bayern (Art. 60), Hessen (§ 81), Nordrhein-Westfalen (§ 13), Niedersachsen (§ 76).Google Scholar
  16. 5.
    Nordrhein-Westfalen (GO § 57ff.), Schleswig-Holstein (AmtsO § 1), Rheinland-Pfalz (AmtsO § 1).Google Scholar
  17. 6.
    Hierzu Werner Weber (Die Gemeinden im Landkreis, 1954).Google Scholar
  18. 3.
    Die Stadtkreise hatten von jeher auftragsweise die Aufgaben einer „unteren Verwaltungsbehörde“, die den Landkreisen erst in Verbindung mit dem Verzicht auf staatliche Landratsämter zugefallen sind. Neue Wege hat inzwischen die Landkreisordnung von Nordrhein-Westfalen (GVB1. 1953, S. 305, § 47) beschritten, die den Oberkreisdirektor in Verbindung mit dem Kreisausschuß mit der Wahrnehmung der Aufgaben der „unteren staatlichen Verwaltungsbehörde“ betraut hat, wobei eine Personalverstärkung durch Landesbeamte möglich ist. Vgl. im übrigen Werner Weber: Staats- und Selbstverwaltung in der Gegenwart, 1953, S. 73 ff.Google Scholar
  19. 4.
    Es ist hier nicht der Ort für eine Begriffsgeschichte des „Gemeindeverbandes“. Immerhin ist bemerkenswert, daß noch die umfassende Darstellung des preußischen Kommunalrechts von Peters (in Übereinstimmung nicht nur mit den „Kommunalverbänden“ Schöns) unter den Begriff des Gemeindeverbandes alle Erscheinungsformen kommunaler Selbstverwaltung, also auch die Gemeinden subsumierte (Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preußen, 1928, S. 62). Seitdem hat sich allerdings der Gemeindeverband im Vokabular des Gesetzgebers einen festen Platz erobert.Google Scholar
  20. 1.
    Bayern (Art. 9), wobei einer bayerischen Tradition entsprechendGoogle Scholar
  21. die Landkreise als. „Bezirke” firmieren. Die bayerische Landkreisordnung (GVB1. 52, S. 39) hat sich trotzdem inzwischen die deutsche Terminologie zu eigen gemacht.Google Scholar
  22. 2.
    Niedersachsen (Art. 44).Google Scholar
  23. 3.
    Wenn die Verfassung von Baden-Württemberg (Art. 71) auf eine ausdrückliche Charakterisierung in diesem Sinne verzichtet, so ist dies rechtlich bedeutungslos. Für das bisherige Recht vgl. allerdings den Kommentar Nebingers zur Verfassung von Württemberg-Baden (Art. 98 Bern. 4) und derselbe in „Verwaltungsrecht“ 2. Aufl. 1949, S. 19.Google Scholar
  24. 4.
    Die Verfassung Nordrhein-Westfalens (Art. 78) bestimmt nur, daß Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem Gebiet vorbehaltlich gegenteiliger Entscheidung des Gesetzgebers die alleinigen Träger öffentlicher Verwaltung seien. Die universelle Kompetenz der Landkreise beruht, wie auch anderwärts, auf der Kreisordnung.Google Scholar
  25. 5.
    Landkreisordnung Art. 4.Google Scholar
  26. 6.
    Im einzelnen sind die landesrechtlichen Formulierungen unterschiedlich, wie etwa ein Vergleich der relativ „unitarischen“ Landkreisordnung Hessens (GVB1. 1952, S. 37, § 2) mit der bayerischen erkennen läßt. Von besonderer Bedeutung ist hier die sog. Kompetenz -Kompetenz der Landkreise, auf Grund deren diese bestimmte Aufgaben (KO Rheinland-Pfalz, § 3) oder auch Einrichtungen (LKO Hessens, § 19) der Gemeinden übernehmen können. Zu dem Problem der universellen Kompetenz des Kreises vgl. im übrigen Schöne (DÖV 1950,. S. 166).Google Scholar
  27. 1.
    Ein Teil der Kreisordnungen vermeidet auch heute noch diesen kommunalpolitisch umstrittenen Begriff und begnügt sich wie in Nordrhein-Westfalen (LKO § 16) mit der indifferenten Vokabel des Kreiseinwohners.Google Scholar
  28. 2.
    Hieran ändert auch die Normativbestimmung des Art. 28 GG für das Kreiswahlrecht nichts.Google Scholar
  29. 3.
    Vgl. Kapitel 11 dieses Handbuchs.Google Scholar
  30. 4.
    Hierzu Teil D des Selbstverwaltungsgesetzes von Eheinland-Pfalz.Google Scholar
  31. 5.
    GVB1. Hessen 1953, S. 93.Google Scholar
  32. 6.
    GVB1. Nordrhein-Westfalen 1953, S. 271. Charakteristisch für das Atypische dieser Regelung sind schon die „Einwohner“ des Landschaftsverbandes (§ 4). Vgl. auch Zuhorn: Grundlagen landschaftlicher Selbstverwaltung, 1951.Google Scholar
  33. 7.
    Vgl. Kapitel 8 dieses Handbuchs.Google Scholar
  34. 1.
    Jeserich: Die deutschen Landkreise, Material zur Landkreisreform, 1937.Google Scholar
  35. 2.
    Hessische LKO § 36.Google Scholar
  36. 3.
    Schleswig-holsteinische KO (§ 50), wo allerdings ein staatliches Bestätigungsrecht vorgesehen ist.Google Scholar
  37. 4.
    Bayerische LKO Art. 31.Google Scholar
  38. 5.
    KO für Rheinland-Pfalz (§ 23).Google Scholar
  39. 6.
    So § 2 der LKO in der Fassung vom 5. Oktober 1954.Google Scholar
  40. 7.
    LKO § 47.Google Scholar
  41. 1.
    So der Verfassungskommentar von Nawiasky-Lettsser zu Art. 11, hiergegen Hölzl-Rollwagen: Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, 1952, S. 3.Google Scholar
  42. 2.
    Vgl. allerdings Art. 71 der Verfassung für Baden-Württemberg.Google Scholar
  43. 1.
    Deshalb konnten auch die drei politischen Cäsuren dieses Jahrhunderts an der Gemeindeverfassung nicht spurlos vorübergehen. Für den Übergang zur Republik vgl. hierzu Stier-Somlo: Die neueste Entwicklung des Gemeindeverfassungsrechts, Heft 2 VdStRL, 1925.Google Scholar
  44. 2.
    Wenn es bei Werner Weber (Staats- und Selbstverwaltung in der Gegenwart, 1953, S. 51) heißt: „Kommunale Selbstverwaltung ist von Hause aus Sachverwaltung, nicht Menschenführung und obrigkeitliche Herrschaft“, so wird man dem nur insoweit zustimmen können, als hier die zunehmende Präponderanz bloßen Gesetzesvollzuges kritisiert wird. Was hingegen die Sachgebundenheit der Kommunalverwaltung anlangt, so war sie auf jeden Fall nie eine solche im Sinne der Sonderverwaltungen. War und ist das Rathaus nicht lediglich eine „Dienststelle“, sondern eine Stätte der Integration, so ist damit notwendig eine spezifische Nähe zum Politischen gegeben, für die nicht nur der Kommunalfreisinn vergangener Tage charakteristisch war. Die Politisierung der Gemeindeverwaltung, auf die Weber in anderem Zusammenhang hinweist (S. 58), ist daher nur Ausdruck einer gestörten Balance zwischen Politik und Sachlichkeit, die aber zumindest im Bereich genuin „politischer Verwaltung” nicht allein durch Entpolitisierung wiederhergestellt werden kann.Google Scholar
  45. 2a.
    Schon Triepel (Staatsverfassung und politische Parteien, 1930, S. 35) hat auf den „trügerischen Schein“ einer Entpolitisierung der Verwaltung hingewiesen.Google Scholar
  46. 2b.
    Zu dem Problem neuestens Peters (Kommunalpolitische Blätter, 1955, S. 66).Google Scholar
  47. 1.
    Wenn Smend („Festgabe für Kahl“, 1923, S. 18 sowie „Verfassung und Verfassungsrecht“, 1928, S. 171) von der „politischen Regierung die technische Verwaltung“ unterscheidet, so kann dieser summarischen Deutung des überaus komplexen Phänomens der Verwaltung nicht zugestimmt werden, wie denn auch der Sprachgebrauch der Praxis stets eine „politische“ von der sonstigen Verwaltung unterschieden hat. Nicht erst der Nationalsozialismus hat die Gemeinde gleich vielen anderen Einrichtungen politisiert, wie nicht zuletzt die Reformideen des Freiherrn vom Stein und der Gedanke einer Selbstorganisation der bürgerlichen Gesellschaft beweisen.Google Scholar
  48. 2.
    Anders offenbar Hölzl-Rollwagen (a. a. O. S. 143), denen zufolge „politische Erwägungen“ ausscheiden müssen.Google Scholar
  49. 3.
    Um dieser Zusammenhänge willen ist das kommunale Wahlrecht seit 1919 dem parlamentarischen Wahlrecht angepaßt worden. Wenn allerdings die Verfassung von Baden-Württemberg (Art. 72) ausdrücklich die Möglichkeit nur eines gültigen Wahlvorschlages erwähnt, so wird damit anerkannt, daß möglicherweise gewisse Grundsätze des Parteien-Staates im Rathaus legitim außer acht gelassen werden.Google Scholar
  50. 4.
    Vgl. § 2 KommHdb.Google Scholar
  51. 5.
    Die positivrechtliche Frage, ob reine „Rathausparteien“ den Bestimmungen des Art. 21 GG unterliegen, kann hier auf sich beruhen. Der Darstellung bei v. d. Heydte-Sacherl wird man grundsätzlich zustimmen müssen (Soziologie der Deutschen Parteien, 1955, S. 12).Google Scholar
  52. 6.
    Das geltende Gemeinderecht hat diese parteienstaatlichen Realitäten in verschiedensten Zusammenhängen auch unabhängig davon respektiert, daß die Staatsverfassung ganz allgemein als Modell der Gemeindeverfassung diente. Die „Stärke der Fraktionen und Gruppen“ ist so für die Bildung von Ausschüssen in ähnlicher Weise maßgeblich (bay. GO Art. 33) wie für die Wahl ehrenamtlicher Magistratsmitglieder (schleswig-holsteinische GO § 65). Vor allem ist hier die Landschaftsordnung Nordrhein-Westfalens aufschlußreich (§ 34 Abs. 2). Vgl. im übrigen eine Entscheidung des bayerischen Verfassungsgerichtshofes (Verw.Rspr. Bd. 6, S. 129ff.).Google Scholar
  53. 7.
    So die Wahlen zu den bayerischen Bezirkstagen (GVB1. 1954 S. 211, Art. 1).Google Scholar
  54. 1.
    Der gegenteilige Standpunkt wurde von v. Hoffmann vertreten (DÖV 1954, S. 326 und S. 496), dagegen Peters (Kommunalpolitische Blätter, 1955, S. 67).Google Scholar
  55. 2.
    Das OVG Münster hat daher dem Rat der rev. GO ausdrücklich die Qualität einer Behörde zuerkannt (Amtl. Sammlung Bd. 1, S. 70).Google Scholar
  56. 1.
    Nach der echten Magistratsverfassung im Stile etwa der östlichen Städteordnung Preußens von 1853 hatte der Magistrat „die Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung vorzubereiten und, sofern er sich mit denselben einverstanden erklärt, zur Ausführung zu bringen“ (§ 56). Diese Regelung besteht zur Zeit in keinem deutschen Lande.Google Scholar
  57. 2.
    Hess. GO § 9.Google Scholar
  58. 3.
    Hölzl-Rollwagen: Die Gemeindeordnung des Freistaates Bayern, 1952, S. 86.Google Scholar
  59. 4.
    Reschke in DVB1. 1954, S. 414.Google Scholar
  60. 5.
    Im Unterschied zu Hessen (GO § 9), Niedersachsen (§ 75) und Schleswig-Holstein (§73) ist diese Regelung den Gemeindeordnungen Bayerns, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalens unbekannt.Google Scholar
  61. 1.
    Art. 18. Niedersachsen hat die Pflege der public relations dem Verwaltungsausschuß anvertraut (GO § 62).Google Scholar
  62. 2.
  63. 3.
    § 14, ähnlich bay. GO Art. 14.Google Scholar
  64. 4.
    Vgl. allerdings § 21 des Referentenentwurfs einer GO für Baden-Württemberg.Google Scholar
  65. 5.
    Über diese Unterscheidung vgl. GO für Nordrhein-Westfalen § 20.Google Scholar
  66. 6.
    GO Rheinland-Pfalz § 12 Abs. 4.Google Scholar
  67. 7.
    GO Nordrhein-Westfalen § 42 Abs. 2.Google Scholar
  68. 8.
    § 9a des Jugendwohlfahrtsgesetzes in der Fassung vom 28. August 1953 (BGBl. I, S. 1035).Google Scholar
  69. 9.
    Ziebill: Bürgerschaftliche Verwaltung, 1954, S. 48ff.,Google Scholar
  70. 9a.
    sowie Scheuner (Der Städtetag, 1954, S. 329ff.).Google Scholar
  71. 10.
    Hölzl-Rollwagen (a. a. O. S. 86) sprechen von einer „unvergleichlichen Verzahnung von Vertretungsorgan und Bürokratie, die geradezu das Wesen der bayerischen Ratsverfassung ausmacht“.Google Scholar
  72. 1.
    Hess. GO § 9.Google Scholar
  73. 2.
    Bayerische Gemeindeordnung Art. 29.Google Scholar
  74. 3.
    Abgedruckt bei Markull: Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 24. Januar 1950, o. J.Google Scholar
  75. 4.
    Zur Ergänzung des Textes darf ich auf meinen Aufsatz über „Innere Struktur und Zuständigkeit der Gemeindevertretung” (DVBl. 1952, S. 421ff.) verweisen.Google Scholar
  76. 1.
    Zu weitgehend allerdings Reschke (DVB1. 1954, S. 414), nach dem diese staatsrechtlichen Formprinzipien für die Gemeinde annähernd bedeutungslos sein sollen.Google Scholar
  77. 2.
    Leibholz: Der Strukturwandel der modernen Demokratie, 1952.Google Scholar
  78. 3.
    Ein viel diskutiertes Urteil des LVG Düsseldorf hat sich mit diesen Fragen anläßlich der Prüfung der Zulässigkeit von Prozentklauseln für Gemeindewahlen auseinandergesetzt (Die Selbstverwaltung, 1954, S. 146).Google Scholar
  79. 4.
    Tatarin-Tarnheyden (in Anschütz-Thoma: Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1930/32, Bd. I, S. 415) ; im gleichen Sinne unter Gleichsetzung von Reichstagsabgeordneten und Stadtverordneten Peters (ebenda, Bd. II, S. 100). Der dem „regierenden Parlamentarier” durch die Ministergesetze zusätzlich übergestülpte Status bedarf allerdings noch der Klärung.Google Scholar
  80. 5.
    Das OVG Münster (DÖV 1954, S. 440) hat unter der rev. Gemeindeordnung die Mitglieder einer Gemeindevertretung als Inhaber eines öffentlichen Amtes bezeichnet und dieses vor allem mit den ausgeweiteten Zuständigkeiten dieser Gemeindevertretung begründet. Man wird annehmen dürfen, daß das gleiche auch für die neue GO von Nordrhein-Westfalen (§ 30 II) zu gelten hat, wenngleich hier wie in Niedersachsen (GO § 37) peinlich vermieden wurde, den Status des Ratsherrn im Sinne des Ehrenamts oder auch nur der ehrenamtlichen Tätigkeit zu definieren. Man begnügt sich vielmehr mit einer alle Grundsatzfragen in der Schwebe lassenden Verweisung auf das Amtsrecht. Der Referentenentwurf einer GO für Baden-Württemberg (§15) arbeitet mit dem Oberbegriff ehrenamtlicher Tätigkeit, unter den sowohl Ehrenbeamte und zu „ehrenamtlicher Mitwirkung“ Bestellte als auch Gemeindevertreter fallen. Der so entstehende „allgemeine Teil” eines Rechtsinstituts ehrenamtliche Tätigkeit enthält unter anderem auch eine dem Beamtenrecht nachgebildete Geheimhaltungspflicht. Ja sogar eine Disziplinarbefugnis des Gemeinderats gegenüber seinen Mitgliedern wird wie ähnlich in der bayerischen GO (Art. 48) vorgesehen. Damit wird die Grenzverflüssigung zwischen repräsentativem und amtsrechtlichem Status vollends deutlich. Google Scholar
  81. 1.
    Hessen (§21), Nordrhein-Westfalen (§20), Schleswig-Holstein (§19), Rheinland-Pfalz (§ 16ff.), Niedersachsen (§ 23).Google Scholar
  82. 2.
    Hierbei ist offenbar Art. 33 Abs. 4 GG nicht ohne Einfluß gewesen, der jedoch die Einstellung von Beamten für vorübergehende Aufgaben nicht verboten hat, wie sich auch aus § 5 BBeamtG ergibt.Google Scholar
  83. 3.
    Auch für Rheinland-Pfalz ist dies heute zweifelsfrei (§§ 17 u. 24). Für die Vergangenheit vgl. Salzmann-Schunck: Das Selbstverwaltungsgesetz für Rheinland-Pfalz, 1951, S. 92f.Google Scholar
  84. 4.
    Nordrhein-Westfalen (§ 30).Google Scholar
  85. 5.
    Bereits Lorenz von Stein (Die Verwaltungslehre: Die vollziehende Gewalt, Teil II, 2. Aufl., 1869, S. 316) hat allerdings diese Affinität von Gemeindevertretung und Parlament kritisch behandelt.Google Scholar
  86. 6.
    Ähnlich Schleswig-Holstein (§ 32), Rheinland-Pfalz (§ 23), Nordrhein-Westfalen (§ 30), Niedersachsen (§37).Google Scholar
  87. 7.
    Wenn hier (Art. 51) bestimmt wird, daß „kein Mitglied des Gemeinderates zu irgendeiner Zeit wegen seiner Abstimmung gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Gemeinderats zur Verantwortung gezogen werden“ darf, so haben bereits Hölzl-Rollwagen (a. a. O. S. 136) darauf hingewiesen, daß hiermit eine gerichtliche Verfolgung nur in den Grenzen des Landesrechts ausgeschlossen werden konnte.Google Scholar
  88. 1.
    Beispielhaft sei hier auf Niedersachsen (§ 25), Nordrhein-Westfalen (GO § 30 Abs. 2) und Rheinland-Pfalz (§25) verwiesen. Das bayerische Gemeinderatsmitglied kann sogar wegen Verletzung der Teilnahmepflicht mit Geldbußen belegt werden (GO Art. 48). Schließlich ist die Zuständigkeit des Rates zur Aberkennung des Ratsherrnstatus in Niedersachsen zu erwähnen (§ 40).Google Scholar
  89. 2.
    Die Begründung des Referentenentwurfs für eine GO in Baden-Württemberg (S. 42) verweist demgegenüber auf die Besonderheiten der württembergischen Tradition, die eine Mischform zwischen Gemeinderats- und Bürgermeisterverfassung darstelle, weshalb im Text nicht von „süddeutscher Ratsverfassung“ schlechthin gesprochen wird.Google Scholar
  90. 3.
    Die in Art. 35 GO vorgesehenen „Dienstverträge” sind zwar eine beamtenrechtliche Anomalie, beschränken sich jedoch auf die damit der Besoldungsgesetzgebung entzogenen vermögensrechtlichen Beziehungen.Google Scholar
  91. 4.
    Vielleicht ist in diesem Zusammenhang die für Schleswig-Holstein getroffene Regelung zu erwähnen, wonach die von der Stadtvertretung aus ihrer Mitte gewählten ehrenamtlichen Magistratsmitglieder ihren Sitz beibehalten (§ 65). Hieraus ergibt sich eine ähnliche Status-akkumulierung wie im Fall des parlamentarischen Ministers. Bemerkenswerterweise enthält die hessische GO umgekehrt eine ausdrückliche Inkompatibilitätsnorm (§65).Google Scholar
  92. 1.
    Bayern (Art. 32), Hessen (§ 62), Nordrhein-Westfalen (§ 41), Rheinland-Pfalz (§ 50) Schleswig-Holstein (§ 45), Niedersachsen(§ 58).Google Scholar
  93. 2.
    Die bayerische Gemeindeordnung (Art. 59) hat dem Bürgermeister die Beanstandung von Rechtsverletzungen vorbehalten.Google Scholar
  94. 3.
    Vgl. hierzu die Darstellung von Loschelder (a. a. O. S. 46 des Vorworts).Google Scholar
  95. 4.
    Von der Sonderregelung für Landgemeinden wird dabei hier abgesehen. Der Variantenreichtum ergibt sich dabei insbesondere aus der für ehrenamtlich verwaltete Landgemeinden geltenden Spezialbestimmung, daß der Vorsitzende der Gemeindevertretung „gleichzeitig Bürgermeister“ ist (§ 55).Google Scholar
  96. 5.
    Hessen (§ 66), Schleswig-Holstein (§ 60).Google Scholar
  97. 6.
    Hessen (§ 50), Schleswig-Holstein (§ 27).Google Scholar
  98. 1.
    In Hessen (§63) und Schleswig-Holstein (§ 43) erstreckt sich dieses Beanstandungsrecht auch auf Ermessensfragen.Google Scholar
  99. 2.
    Zuhorn: Gemeindeverfassung, S. 133.Google Scholar
  100. 1.
    Küster: Das Gewaltenproblem im modernen Staat (ArchöffR Bd. 75, S. 410). Über die Frage, ob ein verfassungsrechtlicher Zwang für die Anerkennung der Gewaltenteilung im Gemeindeverfassungsrecht besteht, vgl. die Diskussion zwischen v.Hoffmann und Jansen, DÖV 1954, S. 326ff.Google Scholar
  101. 2.
    Müller-Heidelberg spricht daher von einer parlamentarischen Konzeption der Selbstverwaltung (DVB1. 1953, S. 130). Charakteristisch für diese Entwicklung ist auch das niedersächsische Institut eines aus der Mitte des Rates gebildeten Verwaltungsausschusses, für den offenbar auch anderwärts bekannte Bestrebungen nach Hebung der parlamentarischen Verwaltungskraft maßgeblich gewesen sind. Jedenfalls hat dieser Ausschuß unbeschadet der beratenden Teilnahme des Gemeindedirektors mit einem Gemeindevorstand nichts gemeinsam.Google Scholar
  102. 1.
    Der hessische Magistrat firmiert als „Verwaltungsbehörde“ (§ 66), der schleswigholsteinische als „Leitung der Gemeindeverwaltung“ (§ 60).Google Scholar
  103. 2.
    Hierzu vgl. meinen „Bericht“ im Jahrbuch des Öff. Rechts, Bd. 3, S. 72.Google Scholar
  104. 3.
    Unbeschadet mancher Varianten ist zur Zeit die Verfassungslage ähnlich wie in Bayern, woran der vorliegende Referentenentwurf für eine GO Baden-Württembergs nur insofern etwas ändern möchte, als hier (§25) für Großstädte die Möglichkeit einer satzungsrechtlichen Einführung der Magistratsverfassung vorgesehen ist.Google Scholar
  105. 4.
    a. a. O. S. 42.Google Scholar
  106. 5.
    Die Verselbständigung einer Werksleitung gemäß § 2 der Eigenbetriebsordnung (RGBl. 38 I, S. 1650) beruht demgegenüber auf rein technischen Erwägungen.Google Scholar
  107. 1.
    Hierzu Köttgen: Grundgesetz und Beamtenrecht („Recht, Staat, Wirtschaft“, Bd. 4, S. 241 ff.).Google Scholar
  108. 2.
    Hierauf hat Fritz Werner (DVB1. 1952, S. 552) mit Recht hingewiesen.Google Scholar
  109. 3.
    Das Problem bestand schon vor 1933. Vgl. Köttgen: Beamtenrecht, 1929, S. 41.Google Scholar
  110. 4.
    Hessen (GO § 76), Schleswig-Holstein (§ 72).Google Scholar
  111. 5.
    Schleswig-Holstein (GO § 65).Google Scholar
  112. 6.
    Mit besonderer Eindeutigkeit hier die Bestimmungen des hess. Gesetzes über die Rechtsstellung der Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes in der Fassung von 1952 (GVB1. S. 80, § 58). Für Rheinland-Pfalz vgl. allerdings § 43 GO. Im übrigen hierzu Köttgen: Ämterpatronage (DÖV 1953, S. 322) und ein Urteil des OVG Münster über den Begriff der Eignung als unbestimmten Rechtsbegriff (DVB1. 1954, S. 542).Google Scholar
  113. 7.
    Zu den entsprechenden Problemen auf der Bundesebene vgl. Köttgen: Bundesregierung und Oberste Bundesbehörden (DÖV 1954, S. 8ff.).Google Scholar
  114. 1.
    „Ein Bürgermeister hat keinen Dienstvorgesetzten“, so Hess. VGH (VerwRspr. Bd. 4, 8. 607).Google Scholar
  115. 2.
    Gasser hat unter dem Gesichtspunkt „Vom Obrigkeitsstaat zur freien Bürgergemeinschaft“ auch diese Fragen behandelt, ohne jedoch dem Problem einer verfassungsrechtlichen Einordnung der Amtsträger voll gerecht geworden zu sein (Von den Grundlagen des Staates, 1950, S. 65).Google Scholar
  116. 3.
    Hessen (GO § 50), Schleswig-Holstein (GO § 27).Google Scholar
  117. 4.
    Hierzu Salzmann-Schunck a. a. O. S. 114f.Google Scholar
  118. 1.
    Entscheidung des BVerfG Bd. 1, S. 174ff. Vgl. hierzu auch eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes von Nordrhein-Westfalen (DÖV 1955 S. 248). Neuestens hierzu Ipsen in DÖV 1955 S. 225ff.Google Scholar
  119. 2.
    KO Rheinland-Pfalz § 23. Allerdings hat hier die Landesverfassung den staatlichen Landrat ausdrücklich vorbehalten (Art. 50), ohne daß hieraus für die übrigen Länder der gegenteilige Schluß gezogen werden könnte.Google Scholar
  120. 3.
    Webner Weber (Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentl. Rechts, 1940, S. 19) hat mit Recht die auch auf dem Gebiet des Beamtenrechts wirksam werdende Verklammerungsgesetzgebung des Staates in zeitlichen Zusammenhang mit der Vertiefung des Gedankens mittelbarer Staatsverwaltung im Zeichen des Durchbruchs zum Verwaltungsstaat gebracht. Vgl. im übrigen Zuhorn, a. a. O. S. 122ff.Google Scholar
  121. 4.
    Grundsätzlich a. Ipsen (a. a. O. S. 228). Vgl. auch das Urteil des badischen StGH (DÖV 1953, S. 280).Google Scholar
  122. 5.
    Kautz-Appelius: Preuß. Kommunalbeamtenrecht, 2. Aufl. 1912, S. 1ff.Google Scholar
  123. 6.
    GO Art. 41 und 44.Google Scholar
  124. 7.
    Grundsätzlich bedenklich ist jedenfalls die nicht seltene Laxheit der Terminologie insbesondere bei Unterscheidung zwischen Ehrenamt und ehrenamtlicher Betätigung, auf die bereits von Salzmann-Schunck (a. a. O. S. 92) hingewiesen worden ist.Google Scholar
  125. 1.
    Vgl. etwa § 117 der Disziplinarordnung für Nordrhein-Westfalen (GVB1. 1953, S. 415). In Niedersachsen ist der Regierungspräsident nur Einleitungsbehörde für Wahlbeamte (GO § 78), im übrigen der Gemeindedirektor (GO § 77), der dabei aber nur Befugnisse des Verwaltungsausschusses „ausübt“, was schon mit Rücksicht auf das dienststrafrechtliche Opportunitätsprinzip bedeutsam ist.Google Scholar
  126. 1.
    Über Bedeutung und Genesis dieses Prinzips, das erstmals in der DGO von 1935 (§2) positiviert wurde, vgl. Peters (Grenzen, S. 55f.).Google Scholar
  127. 1.
    Diese insbesondere von Genzer (Städtetag, 1950, S. 314f.) vertretene Verfassungsauslegung, gegen die sich jüngstens Partsch gewandt hat (Festgabe für Bilfinger, 1954, S. 304ff.), ist mit Vorbehalt auch von Werner Weber (Staats- und Selbstverwaltung, S. 49f.) übernommen worden, auf dessen Literaturhinweise hier Bezug genommen werden darf.Google Scholar
  128. 2.
    Die von dem Landesrecht durchgehend aus der DGO übernommenen Beschränkungen einer „wirtschaftlichen Betätigung“ der Gemeinde wird man im Sinne einer gesetzlichen Negation des öffentlichen Interesses zu interpretieren haben.Google Scholar
  129. 3.
    Schwerin-Thieme: Deutsche Rechtsgeschichte, 4. Aufl. 1950, S. 91f.Google Scholar
  130. 1.
    Über die bundesstaatlichen Parallelprobleme vgl. meinen Bericht im Jahrbuch des öff. Rechts Bd. 3, S. 83f.Google Scholar
  131. 2.
    Diese Zusammenhänge zwischen Gewaltenteilung und Dezentralisation sind im Unterschied zu Peters (Zentralisation und Dezentralisation, 1928, S. 36) vor allem von Forsthoff unterstrichen worden (Die öffentliche Körperschaft im Bundesstaat, 1931, S. 34).CrossRefGoogle Scholar
  132. 3.
    Zu den sich hiermit für das Verhältnis von Verwaltung und Verwaltungsrecht verbindenden Grundsatzfragen vgl. vor allem Flume: Steuerwesen und Rechtsordnung (Festgabe für Smend, 1952, S. 74ff.). Hierzu auch „Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff” (Vorträge bei der 6. Jahresversammlung der Verwaltungsgerichtspräsidenten, 1954).Google Scholar
  133. 4.
    Hierzu auch ein Urteil des Bad. VGH (VerwRspr. Bd. 4, S. 197).Google Scholar
  134. 5.
    Das Bundesverfassungsgericht zieht hier zwar die im Wesensgehalt gegebene Grundrechtsschranke des Art. 19 GG heran, um jedoch festzustellen, daß das Grundgesetz hinter der Auslegung des Art. 127 WeimRV weder zurückbleiben noch „darüber hinausgehen wollte” (E. Bd. 1, S. 175). Im übrigen ist das Problem eines Zuständigkeitsvorbehalts bereits vor 1933 diskutiert worden (Peters: Grenzen, S. 42).Google Scholar
  135. 1.
    Die Problematik wird dort zugespitzt, wo an die Stelle einer konkurrierenden eine ausschließliche Zuständigkeit des Landkreises tritt, die in der Kreisordnung von Rheinland-Pfalz wahlweise an die Voraussetzung einer Überschreitung des örtlichen Rahmens oder der Finanzkraft der Gemeinde geknüpft worden ist (§ 3).Google Scholar
  136. 2.
    Dabei ist beachtenswert, daß die Verfassung von Nordrhein-Westfalen Gemeinden und Gemeindeverbänden eine gleich starke Position eingeräumt hat (Art. 78).Google Scholar
  137. 3.
    Sonderprobleme ergeben sich dabei aus der Tatsache, daß zum eigenen Wirkungskreis die „örtliche Polizei“ gehört, deren Grenzen durch Art. 2 des Polizeiorganisationsgesetzes (Bay. GVBl. 1954, S. 245) abgesteckt wurden. Gemäß Art. 9 dieses Gesetzes ist die Gemeinde trotzdem zum Verzicht auf eine eigene Exekutive berechtigt. Hier wie anderwärts steht im Hintergrund das altbekannte Problem der „von Natur aus eigenen Angelegenheiten” der Gemeinden (Peters, Grenzen, S. 189).Google Scholar
  138. 1.
    Ebenso Rheinland-Pfalz (Art. 49).Google Scholar
  139. 2.
    Die gleiche Regelung findet sich (hier zusätzlich) auch in Rheinland-Pfalz (Art. 49).Google Scholar
  140. 3.
    § 3 des Selbstverwaltungsgesetzes (GVB1. 47, S. 62).Google Scholar
  141. 4.
    Vgl. den höchst instruktiven Zuständigkeitskatalog, der der 1. Ausführungsanweisung zum SVG beigegeben ist (ABl. 1947, S. 128). Abgedruckt bei Bädorf: Kommunale Selbstverwaltung in Niedersachsen, 1949, S. 20.Google Scholar
  142. 5.
    Im gleichen Sinne bereits im Jahre 1931 meine „Krise der kommunalen Selbstverwaltung” S. 1f.Google Scholar
  143. 1.
    Hierzu Loy: Gemeindliche Auftrags- und Selbstverwaltungsangelegenheiten, 1949Google Scholar
  144. 1a.
    Triepel: Delegation und Mandat, 1942, S. 25.Google Scholar
  145. 2.
    Verfassung von Hessen (Art. 137): „Den Gemeinden oder ihren Vorständen“.Google Scholar
  146. 3.
    Das Landesverfassungsrecht verlangt allerdings hier eine Bereitstellung zusätzlicher Mittel: Bayern (Art. 83), Hessen (Art. 137), Niedersachsen (Art. 44), Nordrhein-Westfalen (Art. 78). Rheinland-Pfalz (Art. 49) und Schleswig-Holstein (Art. 41) kennen keine besondere Regelung für die Finanzierung der Auftragsverwaltung. Auf die niedersächsische Gemeindeordnung (§72) muß hier besonders hingewiesen werden.Google Scholar
  147. 4.
    Die Landkreisordnung von Nordrhein-Westfalen ist mit Wiederherstellung einer „unteren staatlichen Verwaltungsbehörde“ (§47), wenn auch stark verklausuliert, diesen Weg gegangen.Google Scholar
  148. 5.
    Dies gilt dabei trotz ihres Wortlautes auch für die GO von Hessen und Schleswig-Holstein, obwohl hier nur von Weisungsaufgaben gesprochen wird (Hessen, § 4, Schleswig-Holstein, § 3). Ausweislich beider Landesverfassungen handelt es sich jedoch in der Sache um kommunalfremde Landesaufgaben. Das gleiche gilt für die Verfassung von Baden-Württemberg (Art. 75).Google Scholar
  149. 6.
    GO § 3 Abs. 2. Über das Verhältnis dieser Weisungs Verwaltung zu einer Auftrags-Verwaltung vgl. Zuhorn, a. a. O. S. 41 ff. Praktische Konsequenzen verbinden sich mit diesem Weisungsrecht vor allem nach § 3 der Amtsordnung (GVB1. 1953, S. 218).Google Scholar
  150. 7.
    Das Institut der Weisungsverwaltung hat im übrigen auch auf der Ebene des Bundesstaatsrechts eine Rolle gespielt. Der Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee sah an Stelle des heutigen Art. 85 GG eine solche Weisungsverwaltung vor (Art. 113).Google Scholar
  151. 8.
    Von staatlichen Auftragsverwaltungen kann nur bei Vorhandensein von Weisungsrechten gesprochen werden, weshalb die Kannvorschrift in Art. 75 der Verfassung von Baden-Württemberg mißverständlich ist.Google Scholar
  152. 1.
    Hierzu für die Vergangenheit mein Aufsatz über „Polizei und Gemeinde“ im Jahrbuch für Kommunalwissenschaft, 1938.Google Scholar
  153. 2.
    Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung, § 54 (GVB1. 1951, S. 79).Google Scholar
  154. 3.
    Während der Vollzug des Jugendwohlfahrtsgesetzes durch den Bundesgesetzgeber zur Selbstverwaltungsangelegenheit erklärt wurde (BGBl. 1953 I, S. 1035), gestattet umgekehrt das Flüchlingsnotleistungsgesetz eine etwaige Beteiligung der Gemeinden nur in den Formen einer Auftrags Verwaltung (BGBl. 1953 I, S. 45). Im übrigen vgl. meinen Aufsatz über „Kommunale Auftragsverwaltung und Grundgesetz” (Die Selbstverwaltung, 1951, S. 346ff.)Google Scholar
  155. 4.
    Vgl. dazu auch KommHdb. § 21, mit einer zusammenfassenden Darstellung des Aufsichtsrechts.Google Scholar
  156. 5.
    Forsthoff (Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 3. Aufl., S. 363ff.).Google Scholar
  157. 1.
    Triepel: Reichsaufsicht, 1917, S. 145; Köttgen in Jahrbuch des öff. Rechts Bd. 3 S. 84.CrossRefGoogle Scholar
  158. 2.
    Die Behörden der Fachaufsicht haben dabei zwar wohl ein fachliches Weisungsrecht, die besonderen Aufsichtsmittel stehen jedoch nur den Kommunalaufsichtsbehörden zu (hess. GO § 145). Für Niedersachsen GO § 134f.Google Scholar
  159. 3.
    Neben Hessen (GO § 4) und Niedersachsen (GO § 5) ist hier vor allem Bayern zu nennen, wo sich die Maßnahmen der Fachaufsicht auf Fälle beschränken sollen, „in denen das Wohl der Allgemeinheit oder berechtigte Ansprüche einzelner eine Weisung oder Entscheidung zwingend erfordern” (GO Art. 109). Ähnliche Tendenzen verfolgt der Referentenentwurf einer GO für Baden-Württemberg (§ 2).Google Scholar
  160. 4.
    Loschelder a.a.O. S. 27. Zuhorn: Probleme der Kommunalaufsicht (Recht, Staat, Wirtschaft, Bd. 4, S. 258ff.).Google Scholar
  161. 5.
    Bayern (Art. 83), Hessen (Art. 137), Niedersachsen (Art. 44), Rheinland-Pfalz (Art. 49), Baden-Württemberg (Art. 75). Zu dem Problem vgl. auch einen Bescheid des OVG Münster (VRspr. Bd. 7 S. 353ff.)Google Scholar
  162. 1.
    Dies gilt z. B. für die rechtsfähigen Bundesanstalten auf dem Gebiet der Ernährungswirtschaft (etwa BGBl. 1950 I, S. 722§ 7 Abs. 5).Google Scholar
  163. 2.
    Zuweilen hat der Gesetzgeber hier allerdings durch entsprechende Formulierungen die Rechtsaufsicht einer Ermessensaufsicht stark angenähert. In Schleswig-Holstein hat die Gemeinde „ihr Vermögen und ihre Einkünfte gewissenhaft zu verwalten“. Lauritzen (Die Selbstverwaltung in Schleswig-Holstein, 1950, S. 41) unterstreicht die damit der Aufsicht eingeräumte Handhabe, indem er von einem Leitmotiv spricht (GO § 8.)Google Scholar
  164. 1.
    Als weiteres Beispiel wäre etwa das Namensrecht zu nennen (hess. GO § 13).Google Scholar
  165. 2.
    Kaum zufällig wird im Eingemeindungsrecht ein Gesetz vor allem auch dann verlangt, wenn es sich um Entscheidungen gegen den Willen der betroffenen Gemeinden handelt (hess. GO § 17). Die Verfassung von Baden-Württemberg (Art. 74) sieht die Möglichkeit vor, daß durch Vereinbarung der beteiligten Gemeinden mit staatlicher Genehmigung das* Gemeindegebiet geändert wird.Google Scholar
  166. 3.
    Ein personalpolitisches Widerspruchsrecht (GO Schleswig-Holstein §64) wird man im Unterschied zu einem Bestätigungsrecht im Sinne von § 35 der Landkreisordnung von Nordrhein-Westfalen (GVB1. 1953, S. 305) als Fall präventiver Rechtsaufsicht betrachten müssen.Google Scholar
  167. 4.
    Vgl. Verwrspr. Bd. 3, S. 527 und Salzmann-Schunck a. a. O. S. 283 ff. Das OVG Lüneburg hat gegenüber der aufsichtsrechtlichen Genehmigung einer Kreisumlage die Möglichkeit einer Anfechtungsklage nur im Fall einer Ermessensüberschreitung eingeräumt (DVBL 1954, S. 371).Google Scholar
  168. 1.
    In einem solchen Fall hat das VG Kassel ähnlich wie der VGH für Rheinland-Pfalz die Zulässigkeit einer „Ermessenskontrolle“ ausdrücklich bejaht (DÖV 1953, S. 702).Google Scholar
  169. 2.
    Nordrhein-Westfalen (GO §4).Google Scholar
  170. 3.
    Zum Beispiel hess. GO § 100: Bericht über die geplante Errichtung eines wirtschaftlichen Unternehmens.Google Scholar
  171. 4.
    Die Verfassung von Baden-Württemberg (Art. 75) erwähnt diese finanziellen Genehmigungen ausdrücklich, wobei hier der Maßstab „geordnete Wirtschaftsführung” speziell zugelassen wird.Google Scholar
  172. 5.
    Hess. GO § 18.Google Scholar
  173. 6.
    Besondere Probleme ergeben sich hier in Verbindung mit der niedersächsischen Vornahmeklage (GO § 133).Google Scholar
  174. 7.
    Die Deutung der kommunalen Personalhoheit durch Ipsen (DÖV 1955 S. 225ff.) veranschaulicht die Konsequenzen solcher Parallelen.Google Scholar
  175. 8.
    Da ausdrücklich von „Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit“ als Prüfungsmaßstäben gesprochen wird, kann hier von einem unbestimmten Rechtsbegriff keinesfalls die Rede sein. Der Referentenentwurf einer GO für Baden-Württemberg (§ 125) ist wesentlich zurückhaltender, wenn hiernach die überörtliche Prüfung neben der Gesetzmäßigkeit nur die bestimmungsgemäße Verwendung von Staatszuschüssen zu prüfen hat.Google Scholar
  176. 1.
    Köttgen: Subventionen als Mittel der Verwaltung (DVBl. 1953, S. 489), derselbe in Jahrbuch des öff. Rechts, Bd. 3, S. 142f.Google Scholar
  177. 2.
    Vgl. dazu auch KommHdb., § 22, mit einer zusammenfassenden Darstellung des Rechtsschutzes, oben S. 177 ff.Google Scholar
  178. 3.
    Hierzu Klein: Tragweite der Generalklausel in Art. 19 GG (VVStRL Heft 8, S. 102).Google Scholar
  179. 4.
    Bedeutsam ist hier eine etwaige Verzahnung von Staatsaufsicht und bürgerlichemGoogle Scholar
  180. Rechtsschutz, wie sie die bayerische GO (Art. 119) vorgesehen hat, wonach über Beschwerden gegen Verwaltungsakte einer Gemeinde die Rechtsaufsichtsbehörde entscheidet, während nach der GO für Schleswig-Holstein im Bereich der Selbstverwaltung nur der Einspruch zulässig ist (§ 10). Für Niedersachsen vgl. GO § 9.Google Scholar
  181. 1.
    Kommunale Selbstverwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl. 1952, S. 549ff.).Google Scholar
  182. 2.
    Hierzu die näheren Belege bei Werner, a. a. O. S. 553.Google Scholar
  183. 3.
    So insbesondere in einem Urteil des OVG Lüneburg vom 14. März 1951 (II OVG A 16/51).Google Scholar
  184. 4.
    So jetzt auch in Niedersachsen (GVBl. 1952, S. 77).Google Scholar
  185. 5.
    Lechner: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1954, S. 269.Google Scholar
  186. 1.
    Siebert: Privatrecht im Bereich öffentlicher Verwaltung (Festgabe für Niedermeyer 1953, S. 215ff.).Google Scholar
  187. 2.
    Hessen (GO § 71), Rheinland-Pfalz (GO § 50).Google Scholar
  188. 3.
    Zuhorn: Gemeindeverfassung, 1954, S. 132.Google Scholar
  189. 1.
    Nordrhein-Westfalen (§ 104), Niedersachsen (§ 133).Google Scholar
  190. 2.
    Hierzu Salzmann- Schunck (Das Selbstverwaltungsgesetz für Rheinland-Pfalz, 1951, S. 127)Google Scholar
  191. 2a.
    Hölzl-Rollwagen (Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, 1952, S. 106) haben sich entgegen Salzmann-Schunck auf einen anderen Standpunkt gestellt und dazu bemerkt, daß Verhandlungspartner einer Gemeinde gut daran täten, sich „immer den Beschluß des Gemeinderats vorlegen zu lassen“.Google Scholar
  192. 2b.
    Hierin liegt eine erhebliche Beeinträchtigung der Rechtssicherheit, zumal die Grenzen der Vertretungsmacht nicht selten strittig sind und die Gemeinde-Ordnungen hier nur eine unzureichende Publizität gewährleisten, worauf von Kottenberg (Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, 1953, S. 72) mit Recht hingewiesen worden ist. Zu der Judikatur vgl. Beitzke (MDR 1953, Heft 1, S. 1 ff).Google Scholar
  193. 3.
    Über die rechtliche Bedeutung der unterschiedlichen Zeichnung „in Vertretung” und „im Auftrage” vgl. Triepel: Delegation und Mandat, 1942, S. 27.Google Scholar
  194. 4.
    Im Unterschied zu der zurückhaltenden Regelung in Bayern (GO Art. 78) ist das Weisungsrecht des Gemeindevorstands (Hessen GO § 101) oder des Gemeinderats (Nordrhein-Westfalen § 72) regelmäßig stark betont worden.Google Scholar
  195. 1.
    Zum Beispiel Hessen (GO §§ 134 u. 104), Niedersachsen (GO §§ 133 u. 97). Bayern hat kommunale Monopolbetriebe mit einem besonderen Verbot zugunsten von Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften belegt (GO Art. 24).Google Scholar
  196. 2.
    Diese Bestimmung hat das Landesrecht durchgehend aus der DGO von 1935 übernommen.Google Scholar
  197. 3.
    Eine Bestimmung gleich § 71 Abs. 2 der Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen stellt daher eine völlige Ausnahme dar.Google Scholar
  198. 4.
    Nordrhein-Westfalen (GO § 70).Google Scholar
  199. 5.
    Daneben bestehen allerdings auch kommunalinterne Genehmigungspflichten, z. B. Hessen (GO § 77 Abs. 2).Google Scholar
  200. 6.
    Als ein Beispiel für viele, Hessen (GO §§ 93 u. 94).Google Scholar
  201. 7.
    Niedersachsen (GO § 68).Google Scholar
  202. 1.
    Sondervorschriften wie für die Beamtenernennung bleiben dabei unberührt.Google Scholar
  203. 2.
    Siehe hierzu die Einzelbegründung zu § 36 DGO.Google Scholar
  204. 3.
    So etwa die bayerische GO (Art. 38).Google Scholar
  205. 4.
    Die bayerische GO (Art. 2) begnügt sich dabei nicht mit der Anhörung der Gemeinderäte, sondern verlangt die „Feststellung des Mehrheitswillens der beteiligten Bevölkerung“. Namensänderungen werden insofern Gebietsänderungen gleichgestellt, für die eine ähnliche Regelung gilt (Art. 11).Google Scholar
  206. 5.
    Nur hier (GO § 11) findet sich daher auch der Terminus „Stadtrecht“. In Niedersachsen kann nur eine „Stadt” gegenüber dem Kreise selbständig werden (GO § 10).Google Scholar
  207. 6.
    Zum Beispiel Hessen (GO § 13).Google Scholar
  208. 7.
    Bayerische GO Art. 3, hessische GO § 13.Google Scholar
  209. 8.
    Anders das Kammergericht in der „Rechtsprechung der Oberlandesgerichte“ Bd. 22, S. 109.Google Scholar
  210. 9.
    Pr. OVG Bd. 87, S. 296; Drews-Wacke: Allg. Polizeirecht, 1952, S. 40. 10 RGZ Bd. 101, S. 169ff.Google Scholar
  211. 1.
    Diese Genehmigungszuständigkeit ist dabei kein Tall bloßer Rechtsaufsicht, vgl. oben S. 220.Google Scholar
  212. 2.
    Daher wurden in den Jahren nach 1945 in Verbindung mit der Bildung der Länder nicht selten bisherige Gemeinden zerschlagen (Mainz). Aus dem gleichen Grunde sind interkommunale Zusammenschlüsse über bestehende Landesgrenzen hinweg insoweit nicht möglich, als die Form des öffentlich-rechtlichen Zweckverbandes gewählt werden soll. Deshalb wurden etwa im Fall Mannheim-Ludwigshafen privatrechtliche Organisationsformen gewählt. Mit diesen verbindet sich allerdings die weitere Frage, ob den Gemeinden das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit in vollem Umfang zur Seite steht (Art. 9 i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG). Im Fall der kommunalen Spitzenverbände wird diese Frage heute vorbehaltslos bejaht.Google Scholar
  213. 3.
    GO § 5; die gleiche (aus § 4 DGO übernommene) Bestimmung findet sich in Schleswig-Holstein (GO § 5).Google Scholar
  214. 4.
    So Nordrhein-Westfalen (GO § 12).Google Scholar
  215. 1.
    Im Unterschied zu Preußen haben im 19. Jahrhundert etwa die Verfassungen von Braunschweig (Neue Landschaftsordnung von 1832, § 41), Sachsen-Meiningen (Grundgesetz von 1829, § 19), Coburg und Gotha (Staatsgrundgesetz von 1852, § 16) eine positive Regelung getroffen.Google Scholar
  216. 2.
    Eine preußische GO des Jahres 1850 wurde bereits drei Jahre später durch Gesetz vom 24. Mai 1853 (Pr. GS, S. 238) mit dem Ziel einer Wiederinkraftsetzung der landrechtlichen Vorschriften (Teil II Titel 7) aufgehoben. Nur zur „Ergänzung“ des älteren Rechts erging das Gesetz vom 14. April 1856 (GS S. 359).Google Scholar
  217. 3.
    Landgemeindeordnung für die 7 östlichen Provinzen der Monarchie vom 3. Juli 1891 (GS S. 233) § 122ff.Google Scholar
  218. 4.
    Pr. GS 1927, S. 211.Google Scholar
  219. 5.
    Unbewohnte Gemeinden, deren es bereits 1919 in Preußen nur noch fünf gab (Peters: Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preußen, 1926, S. 50), dürfte es heute kaum noch geben. Für die Begriffsbestimmung sind diese Grenzfälle jedenfalls ohne größere Bedeutung. Truppenübungsplätze werden zumeist als Gutsbezirke verwaltet.Google Scholar
  220. 6.
  221. 7.
  222. 8.
    Hierzu allerdings Hölzl-Rollwagen: Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, 1952, S. 33f.Google Scholar
  223. 9.
    Dieser Grundsatz wird auch durch Art. 11 der bay. GO nicht in Frage gestellt.Google Scholar
  224. 1.
    Zum Beispiel in Hessen (GO § 17).Google Scholar
  225. 2.
    So Bayern (GO Art. 11) und Nordrhein-Westfalen (GO § 14). Im letzteren Fall wird die Bürgerschaft allerdings nur im Sinne einer Alternative gehört, während in Bayern eine kumulative Anhörung von Gemeinderat und Bevölkerung vorgeschrieben ist.Google Scholar
  226. 3.
    Nordrhein-Westfalen (GO § 16), Niedersachsen (GO § 18). Peters (a. a. O. S. 99) hat bereits darauf hingewiesen, daß die Eingemeindung materiell ein Verwaltungsakt sei, was allerdings einer Ausweitung des Vorbehalts des Gesetzes nicht entgegensteht. Dieser Vorbehalt ist dabei auch abgesehen von dem Fall eines Widerspruchs der Betroffenen insbesondere dann bedeutsam, wenn es sich um Grenzänderungen von Gemeindeverbänden handelt, die etwa die bayerische Verfassung (Art. 9) in jedem Fall einer Rechtsverordnung der Staatsregierung mit vorheriger Genehmigung des Landtages vorbehalten hat.Google Scholar
  227. 4.
    Deshalb ist die Bestimmung der DGO (§ 14), wonach die Gemeinden bereits die Absicht von Verhandlungen über Gebietsänderungen der Aufsichtsbehörde anzuzeigen hatten, in das Landesrecht übernommen worden (vgl. etwa GO für Rheinland-Pfalz, § 9).Google Scholar
  228. 5.
    Das Rechtsinstitut des Eingemeindungsvertrages war zeitweilig so umstritten, daß das preußische Gemeindeverfassungsgesetz von 1933 den Abschluß solcher Verträge verboten hatte. Heute vgl. Hessen (GO § 18), Nordrhein-Westfalen (GO § 15), Rheinland-Pfalz (GO §9), Schleswig-Holstein (GO § 16).Google Scholar
  229. 6.
    Vgl. hierzu auch Teil II des Pralr. Titel 8, wo die ständische Verfassung der damaligen Stadt klar zum Ausdruck kommt. „Schutzverwandte“ sind die nicht im Besitz des Bürgerrechts befindlichen und damit nicht zum „Bürgerstande“ gehörenden Einwohner der Stadt (§ 5).Google Scholar
  230. 1.
    Gemäß § 5 der östlichen Städteordnung Preußens von 1853 setzte der Erwerb des Bürgerrechts eine bestimmte ökonomische Position voraus.Google Scholar
  231. 2.
    Hierzu Georg Jellinek: System der subjektiven öffentlichen Rechte, 1892, S.76ff.Google Scholar
  232. 3.
    Östliche Städteordnung § 3. Das geltende Recht kennt begreiflicherweise derartige Exemtionen nicht. Auch nach der DGO (§ 19 Abs. 4) ruhte das Bürgerrecht des Soldaten nur.Google Scholar
  233. 4.
    Zum Beispiel die hess. (§8) und ndsächs. (§21) GO.Google Scholar
  234. 1.
    Zum Beispiel § 18 der GO für Nordrhein-Westfalen.Google Scholar
  235. 2.
    „Die Hoheitsgewalt der Gemeinde umfaßt das Gemeindegebiet und seine gesamte Bevölkerung“ (Art. 22 der bay. GO).Google Scholar
  236. 3.
    Inwieweit anstelle eines Wohnsitzes auch bloßer Aufenthalt genügt, ist Sache der einschlägigen Spezialbestimmungen, etwa des Polizeirechts.Google Scholar
  237. 4.
    Hess. GO § 23.Google Scholar
  238. 5.
    So Nordrhein-Westfalen (GO § 20), wo auch der Einwohner zwar nicht zur Übernahme von Ehrenämtern, aber wohl einer ehrenamtlichen Tätigkeit verpflichtet ist. Anders Niedersachsen (GO § 23).Google Scholar
  239. 6.
    Forsthoff: Die Verwaltung als Leistungsträger, 1938.Google Scholar
  240. 7.
    Eorsthoff: Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 3. Aufl. Bd. 1, S. 392ff.Google Scholar
  241. 8.
    § 35 des Reichsgesetzes betr. die Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten vom 30. Juni 1900.Google Scholar
  242. 9.
    Nordrhein-Westfalen, GO § 66.Google Scholar
  243. 1.
    Zum Beispiel Art. 16 der bay. GO.Google Scholar
  244. 2.
    Hess. GO (§ 35 Abs. 2), ebenso Nordrhein-Westfalen (GO § 30), Schleswig-Holstein (GO § 32) und Niedersachsen (GO § 37).Google Scholar
  245. 3.
    Das Selbstverwaltungsgesetz für Rheinland-Pfalz, 1951, S. 78.Google Scholar
  246. 4.
    So Hölzl-Rollwagen: Gemeindeordnung, 1952, S. 50.Google Scholar
  247. 1.
    So § 6 der östlichen KO Preußens von 1872.Google Scholar
  248. 2.
    Die Landkreisordnung für Nordrhein-Westfalen (§16) und die Kreisordnung für Rheinland-Pfalz (§ 8) verzichten dabei nur auf den Terminus. In der Sache gibt es auch hier ein Bürgerrecht (vgl. Salzmann-Schunck a. a. O. S. 358).Google Scholar
  249. 3.
    Vgl. § 85 der östlichen KO Preußens.Google Scholar
  250. 4.
    Hierzu die kritischen Bemerkungen von Werner Weber (Die Gemeinden im Landkreis, 1954, S. 13).Google Scholar

Copyright information

© Springer-Verlag Berlin Heidelberg 1956

Authors and Affiliations

  • Arnold Köttgen
    • 1
  1. 1.Universität GöttingenDeutschland

Personalised recommendations