Zusammenfassung
Nachdem am 1. April 1955 auch in Niedersachsen eine neue Gemeindeordnung in Kraft getreten ist, haben nunmehr alle deutschen Länder in den Jahren seit 1945 zumindest das Verfassungsrecht ihrer Ortsgemeinden neu geregelt1. Damit ist vor allem auch das besatzungsrechtliche Provisorium für das britische Kontrollgebiet, die revidierte Gemeindeordnung in Fortfall gekommen2. Eine Sonderstellung nimmt nur das Land Baden-Württemberg ein, das bislang noch nicht über eine einheitliche Gemeindeordnung verfügt, sondern sich vorerst noch mit den drei von ihm vorgefundenen Gemeindeordnungen begnügt, die allerdings durch das Gesetz zur vorläufigen Angleichung des Kommunalrechts (GBl. 1953, S. 97) nicht unwesentlich modifiziert worden sind3.
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Literatur
In Ergänzung der Textsammlung von Loschelder (Die Gemeindeordnungen in den westdeutschen Ländern, 1953) ist für Niedersachsen auf die neue GO vom 4. März 1955 (GVB1. 1955 S. 55ff.) und für Rheinland-Pfalz auf die Neufassung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 5. Oktober 1954 (GVB1. S. 117) zu verweisen.
VO Nr. 21 der brit. Mil.Reg. von 1946 (Amtsblatt der brit. Mil.Reg. S. 127).
Im Jahre 1954 wurde für Baden-Württemberg ein „Referentenentwurf einer Gemeindeordnung” veröffentlicht, der von Reschke seinerzeit kritisch gewürdigt worden ist (DVBl. 1954 S. 413).—Am 25. Juli 1955 wurde auch in Bad.-Würt. eine neue GO verkündet (GBl. S. 129), die am 1. April 1956 in Kraft tritt.—Vgl. dazu Komm. Hdb. S. 274 ff.
Hierzu Preuss (Das städtische Amtsrecht in Preußen, 1902, S. 150ff.)
Peters (Handbuch des deutschen Staatsrechts, 1932, Bd. II S. 267)
Rosin (Das Recht der öffentlichen Genossenschaft, 1886, S. 141f.). In der Vergangenheit hat die städtische Autonomie etwa in Verbindung mit den verfassungspolitischen Auseinandersetzungen zwischen Zünften und Patriziat eine wesentlich andere Rolle gespielt.
Anders in der neuen GO, vgl. Komm Hdb. S. 275’.
Art. 140 GG i. V. mit Art. 137 WeimRV.
Hierzu Böhm: DVBl. 1953, S. 324.
Als Beispiele seien das Flüchtlingsnotleistungsgesetz (BGBl. 1953 I, S. 45, § 3) und eine Novelle zum Jugendwohlfahrtsgesetz (BGBl. 1953 I, S. 1035) genannt. Zu dem Problem als solchem vgl. meinen Bericht über den „Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung und die Organisation der bundeseigenen Verwaltung“ (Jahrbuch des öff. Rechts Bd. 3, S. 90ff.); Zuhorn (Gemeindeverfassung 1954, S. 27) spricht bereits von „doppeltem Kommunalrecht“. Die Vereinbarkeit dieser Praxis mit dem Grundgesetz ist insbesondere von Rohwer-Kahlmann (ArchöffR. Bd. 79, S. 214ff.) und von Haas (ArchöffR. Bd. 80, S. 95ff.) bestritten worden. Im Sinne des Textes mein Aufsatz „Kommunale Auftragsverwaltung und Grundgesetz“ (Die Selbstverwaltung 1951, S. 347).
Über diese „Differenzierung im Verfassungsrecht“ vgl. Loschelder (a. a. O. S. 39 des Vorwortes), der demgegenüber mit Nachdruck den Gedanken kommunaler Rechtseinheit (d. h. „Rechtsübereinstimmung“) unterstrichen hat (a. a. O. S. 20).
Deutsches Verwaltungsrecht 2. Aufl., 1914, Bd. I, S. 21.
Die bay. GO (Art. 3) bemüht sich um eine inhaltliche Konkretisierung des Begriffs der Stadt mit Hilfe von „Einwohnerzahl, Siedlungsform und wirtschaftlichen Verhältnissen“.
GO Nordrhein-Westfalens § 57ff.
Bayern (Art. 60), Hessen (§ 81), Nordrhein-Westfalen (§ 13), Niedersachsen (§ 76).
Nordrhein-Westfalen (GO § 57ff.), Schleswig-Holstein (AmtsO § 1), Rheinland-Pfalz (AmtsO § 1).
Hierzu Werner Weber (Die Gemeinden im Landkreis, 1954).
Die Stadtkreise hatten von jeher auftragsweise die Aufgaben einer „unteren Verwaltungsbehörde“, die den Landkreisen erst in Verbindung mit dem Verzicht auf staatliche Landratsämter zugefallen sind. Neue Wege hat inzwischen die Landkreisordnung von Nordrhein-Westfalen (GVB1. 1953, S. 305, § 47) beschritten, die den Oberkreisdirektor in Verbindung mit dem Kreisausschuß mit der Wahrnehmung der Aufgaben der „unteren staatlichen Verwaltungsbehörde“ betraut hat, wobei eine Personalverstärkung durch Landesbeamte möglich ist. Vgl. im übrigen Werner Weber: Staats- und Selbstverwaltung in der Gegenwart, 1953, S. 73 ff.
Es ist hier nicht der Ort für eine Begriffsgeschichte des „Gemeindeverbandes“. Immerhin ist bemerkenswert, daß noch die umfassende Darstellung des preußischen Kommunalrechts von Peters (in Übereinstimmung nicht nur mit den „Kommunalverbänden“ Schöns) unter den Begriff des Gemeindeverbandes alle Erscheinungsformen kommunaler Selbstverwaltung, also auch die Gemeinden subsumierte (Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preußen, 1928, S. 62). Seitdem hat sich allerdings der Gemeindeverband im Vokabular des Gesetzgebers einen festen Platz erobert.
Bayern (Art. 9), wobei einer bayerischen Tradition entsprechend
die Landkreise als. „Bezirke” firmieren. Die bayerische Landkreisordnung (GVB1. 52, S. 39) hat sich trotzdem inzwischen die deutsche Terminologie zu eigen gemacht.
Niedersachsen (Art. 44).
Wenn die Verfassung von Baden-Württemberg (Art. 71) auf eine ausdrückliche Charakterisierung in diesem Sinne verzichtet, so ist dies rechtlich bedeutungslos. Für das bisherige Recht vgl. allerdings den Kommentar Nebingers zur Verfassung von Württemberg-Baden (Art. 98 Bern. 4) und derselbe in „Verwaltungsrecht“ 2. Aufl. 1949, S. 19.
Die Verfassung Nordrhein-Westfalens (Art. 78) bestimmt nur, daß Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem Gebiet vorbehaltlich gegenteiliger Entscheidung des Gesetzgebers die alleinigen Träger öffentlicher Verwaltung seien. Die universelle Kompetenz der Landkreise beruht, wie auch anderwärts, auf der Kreisordnung.
Landkreisordnung Art. 4.
Im einzelnen sind die landesrechtlichen Formulierungen unterschiedlich, wie etwa ein Vergleich der relativ „unitarischen“ Landkreisordnung Hessens (GVB1. 1952, S. 37, § 2) mit der bayerischen erkennen läßt. Von besonderer Bedeutung ist hier die sog. Kompetenz -Kompetenz der Landkreise, auf Grund deren diese bestimmte Aufgaben (KO Rheinland-Pfalz, § 3) oder auch Einrichtungen (LKO Hessens, § 19) der Gemeinden übernehmen können. Zu dem Problem der universellen Kompetenz des Kreises vgl. im übrigen Schöne (DÖV 1950,. S. 166).
Ein Teil der Kreisordnungen vermeidet auch heute noch diesen kommunalpolitisch umstrittenen Begriff und begnügt sich wie in Nordrhein-Westfalen (LKO § 16) mit der indifferenten Vokabel des Kreiseinwohners.
Hieran ändert auch die Normativbestimmung des Art. 28 GG für das Kreiswahlrecht nichts.
Vgl. Kapitel 11 dieses Handbuchs.
Hierzu Teil D des Selbstverwaltungsgesetzes von Eheinland-Pfalz.
GVB1. Hessen 1953, S. 93.
GVB1. Nordrhein-Westfalen 1953, S. 271. Charakteristisch für das Atypische dieser Regelung sind schon die „Einwohner“ des Landschaftsverbandes (§ 4). Vgl. auch Zuhorn: Grundlagen landschaftlicher Selbstverwaltung, 1951.
Vgl. Kapitel 8 dieses Handbuchs.
Jeserich: Die deutschen Landkreise, Material zur Landkreisreform, 1937.
Hessische LKO § 36.
Schleswig-holsteinische KO (§ 50), wo allerdings ein staatliches Bestätigungsrecht vorgesehen ist.
Bayerische LKO Art. 31.
KO für Rheinland-Pfalz (§ 23).
So § 2 der LKO in der Fassung vom 5. Oktober 1954.
LKO § 47.
So der Verfassungskommentar von Nawiasky-Lettsser zu Art. 11, hiergegen Hölzl-Rollwagen: Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, 1952, S. 3.
Vgl. allerdings Art. 71 der Verfassung für Baden-Württemberg.
Deshalb konnten auch die drei politischen Cäsuren dieses Jahrhunderts an der Gemeindeverfassung nicht spurlos vorübergehen. Für den Übergang zur Republik vgl. hierzu Stier-Somlo: Die neueste Entwicklung des Gemeindeverfassungsrechts, Heft 2 VdStRL, 1925.
Wenn es bei Werner Weber (Staats- und Selbstverwaltung in der Gegenwart, 1953, S. 51) heißt: „Kommunale Selbstverwaltung ist von Hause aus Sachverwaltung, nicht Menschenführung und obrigkeitliche Herrschaft“, so wird man dem nur insoweit zustimmen können, als hier die zunehmende Präponderanz bloßen Gesetzesvollzuges kritisiert wird. Was hingegen die Sachgebundenheit der Kommunalverwaltung anlangt, so war sie auf jeden Fall nie eine solche im Sinne der Sonderverwaltungen. War und ist das Rathaus nicht lediglich eine „Dienststelle“, sondern eine Stätte der Integration, so ist damit notwendig eine spezifische Nähe zum Politischen gegeben, für die nicht nur der Kommunalfreisinn vergangener Tage charakteristisch war. Die Politisierung der Gemeindeverwaltung, auf die Weber in anderem Zusammenhang hinweist (S. 58), ist daher nur Ausdruck einer gestörten Balance zwischen Politik und Sachlichkeit, die aber zumindest im Bereich genuin „politischer Verwaltung” nicht allein durch Entpolitisierung wiederhergestellt werden kann.
Schon Triepel (Staatsverfassung und politische Parteien, 1930, S. 35) hat auf den „trügerischen Schein“ einer Entpolitisierung der Verwaltung hingewiesen.
Zu dem Problem neuestens Peters (Kommunalpolitische Blätter, 1955, S. 66).
Wenn Smend („Festgabe für Kahl“, 1923, S. 18 sowie „Verfassung und Verfassungsrecht“, 1928, S. 171) von der „politischen Regierung die technische Verwaltung“ unterscheidet, so kann dieser summarischen Deutung des überaus komplexen Phänomens der Verwaltung nicht zugestimmt werden, wie denn auch der Sprachgebrauch der Praxis stets eine „politische“ von der sonstigen Verwaltung unterschieden hat. Nicht erst der Nationalsozialismus hat die Gemeinde gleich vielen anderen Einrichtungen politisiert, wie nicht zuletzt die Reformideen des Freiherrn vom Stein und der Gedanke einer Selbstorganisation der bürgerlichen Gesellschaft beweisen.
Anders offenbar Hölzl-Rollwagen (a. a. O. S. 143), denen zufolge „politische Erwägungen“ ausscheiden müssen.
Um dieser Zusammenhänge willen ist das kommunale Wahlrecht seit 1919 dem parlamentarischen Wahlrecht angepaßt worden. Wenn allerdings die Verfassung von Baden-Württemberg (Art. 72) ausdrücklich die Möglichkeit nur eines gültigen Wahlvorschlages erwähnt, so wird damit anerkannt, daß möglicherweise gewisse Grundsätze des Parteien-Staates im Rathaus legitim außer acht gelassen werden.
Vgl. § 2 KommHdb.
Die positivrechtliche Frage, ob reine „Rathausparteien“ den Bestimmungen des Art. 21 GG unterliegen, kann hier auf sich beruhen. Der Darstellung bei v. d. Heydte-Sacherl wird man grundsätzlich zustimmen müssen (Soziologie der Deutschen Parteien, 1955, S. 12).
Das geltende Gemeinderecht hat diese parteienstaatlichen Realitäten in verschiedensten Zusammenhängen auch unabhängig davon respektiert, daß die Staatsverfassung ganz allgemein als Modell der Gemeindeverfassung diente. Die „Stärke der Fraktionen und Gruppen“ ist so für die Bildung von Ausschüssen in ähnlicher Weise maßgeblich (bay. GO Art. 33) wie für die Wahl ehrenamtlicher Magistratsmitglieder (schleswig-holsteinische GO § 65). Vor allem ist hier die Landschaftsordnung Nordrhein-Westfalens aufschlußreich (§ 34 Abs. 2). Vgl. im übrigen eine Entscheidung des bayerischen Verfassungsgerichtshofes (Verw.Rspr. Bd. 6, S. 129ff.).
So die Wahlen zu den bayerischen Bezirkstagen (GVB1. 1954 S. 211, Art. 1).
Der gegenteilige Standpunkt wurde von v. Hoffmann vertreten (DÖV 1954, S. 326 und S. 496), dagegen Peters (Kommunalpolitische Blätter, 1955, S. 67).
Das OVG Münster hat daher dem Rat der rev. GO ausdrücklich die Qualität einer Behörde zuerkannt (Amtl. Sammlung Bd. 1, S. 70).
Nach der echten Magistratsverfassung im Stile etwa der östlichen Städteordnung Preußens von 1853 hatte der Magistrat „die Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung vorzubereiten und, sofern er sich mit denselben einverstanden erklärt, zur Ausführung zu bringen“ (§ 56). Diese Regelung besteht zur Zeit in keinem deutschen Lande.
Hess. GO § 9.
Hölzl-Rollwagen: Die Gemeindeordnung des Freistaates Bayern, 1952, S. 86.
Reschke in DVB1. 1954, S. 414.
Im Unterschied zu Hessen (GO § 9), Niedersachsen (§ 75) und Schleswig-Holstein (§73) ist diese Regelung den Gemeindeordnungen Bayerns, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalens unbekannt.
Art. 18. Niedersachsen hat die Pflege der public relations dem Verwaltungsausschuß anvertraut (GO § 62).
Art. 2.
§ 14, ähnlich bay. GO Art. 14.
Vgl. allerdings § 21 des Referentenentwurfs einer GO für Baden-Württemberg.
Über diese Unterscheidung vgl. GO für Nordrhein-Westfalen § 20.
GO Rheinland-Pfalz § 12 Abs. 4.
GO Nordrhein-Westfalen § 42 Abs. 2.
§ 9a des Jugendwohlfahrtsgesetzes in der Fassung vom 28. August 1953 (BGBl. I, S. 1035).
Ziebill: Bürgerschaftliche Verwaltung, 1954, S. 48ff.,
sowie Scheuner (Der Städtetag, 1954, S. 329ff.).
Hölzl-Rollwagen (a. a. O. S. 86) sprechen von einer „unvergleichlichen Verzahnung von Vertretungsorgan und Bürokratie, die geradezu das Wesen der bayerischen Ratsverfassung ausmacht“.
Hess. GO § 9.
Bayerische Gemeindeordnung Art. 29.
Abgedruckt bei Markull: Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 24. Januar 1950, o. J.
Zur Ergänzung des Textes darf ich auf meinen Aufsatz über „Innere Struktur und Zuständigkeit der Gemeindevertretung” (DVBl. 1952, S. 421ff.) verweisen.
Zu weitgehend allerdings Reschke (DVB1. 1954, S. 414), nach dem diese staatsrechtlichen Formprinzipien für die Gemeinde annähernd bedeutungslos sein sollen.
Leibholz: Der Strukturwandel der modernen Demokratie, 1952.
Ein viel diskutiertes Urteil des LVG Düsseldorf hat sich mit diesen Fragen anläßlich der Prüfung der Zulässigkeit von Prozentklauseln für Gemeindewahlen auseinandergesetzt (Die Selbstverwaltung, 1954, S. 146).
Tatarin-Tarnheyden (in Anschütz-Thoma: Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1930/32, Bd. I, S. 415) ; im gleichen Sinne unter Gleichsetzung von Reichstagsabgeordneten und Stadtverordneten Peters (ebenda, Bd. II, S. 100). Der dem „regierenden Parlamentarier” durch die Ministergesetze zusätzlich übergestülpte Status bedarf allerdings noch der Klärung.
Das OVG Münster (DÖV 1954, S. 440) hat unter der rev. Gemeindeordnung die Mitglieder einer Gemeindevertretung als Inhaber eines öffentlichen Amtes bezeichnet und dieses vor allem mit den ausgeweiteten Zuständigkeiten dieser Gemeindevertretung begründet. Man wird annehmen dürfen, daß das gleiche auch für die neue GO von Nordrhein-Westfalen (§ 30 II) zu gelten hat, wenngleich hier wie in Niedersachsen (GO § 37) peinlich vermieden wurde, den Status des Ratsherrn im Sinne des Ehrenamts oder auch nur der ehrenamtlichen Tätigkeit zu definieren. Man begnügt sich vielmehr mit einer alle Grundsatzfragen in der Schwebe lassenden Verweisung auf das Amtsrecht. Der Referentenentwurf einer GO für Baden-Württemberg (§15) arbeitet mit dem Oberbegriff ehrenamtlicher Tätigkeit, unter den sowohl Ehrenbeamte und zu „ehrenamtlicher Mitwirkung“ Bestellte als auch Gemeindevertreter fallen. Der so entstehende „allgemeine Teil” eines Rechtsinstituts ehrenamtliche Tätigkeit enthält unter anderem auch eine dem Beamtenrecht nachgebildete Geheimhaltungspflicht. Ja sogar eine Disziplinarbefugnis des Gemeinderats gegenüber seinen Mitgliedern wird wie ähnlich in der bayerischen GO (Art. 48) vorgesehen. Damit wird die Grenzverflüssigung zwischen repräsentativem und amtsrechtlichem Status vollends deutlich.
Hessen (§21), Nordrhein-Westfalen (§20), Schleswig-Holstein (§19), Rheinland-Pfalz (§ 16ff.), Niedersachsen (§ 23).
Hierbei ist offenbar Art. 33 Abs. 4 GG nicht ohne Einfluß gewesen, der jedoch die Einstellung von Beamten für vorübergehende Aufgaben nicht verboten hat, wie sich auch aus § 5 BBeamtG ergibt.
Auch für Rheinland-Pfalz ist dies heute zweifelsfrei (§§ 17 u. 24). Für die Vergangenheit vgl. Salzmann-Schunck: Das Selbstverwaltungsgesetz für Rheinland-Pfalz, 1951, S. 92f.
Nordrhein-Westfalen (§ 30).
Bereits Lorenz von Stein (Die Verwaltungslehre: Die vollziehende Gewalt, Teil II, 2. Aufl., 1869, S. 316) hat allerdings diese Affinität von Gemeindevertretung und Parlament kritisch behandelt.
Ähnlich Schleswig-Holstein (§ 32), Rheinland-Pfalz (§ 23), Nordrhein-Westfalen (§ 30), Niedersachsen (§37).
Wenn hier (Art. 51) bestimmt wird, daß „kein Mitglied des Gemeinderates zu irgendeiner Zeit wegen seiner Abstimmung gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Gemeinderats zur Verantwortung gezogen werden“ darf, so haben bereits Hölzl-Rollwagen (a. a. O. S. 136) darauf hingewiesen, daß hiermit eine gerichtliche Verfolgung nur in den Grenzen des Landesrechts ausgeschlossen werden konnte.
Beispielhaft sei hier auf Niedersachsen (§ 25), Nordrhein-Westfalen (GO § 30 Abs. 2) und Rheinland-Pfalz (§25) verwiesen. Das bayerische Gemeinderatsmitglied kann sogar wegen Verletzung der Teilnahmepflicht mit Geldbußen belegt werden (GO Art. 48). Schließlich ist die Zuständigkeit des Rates zur Aberkennung des Ratsherrnstatus in Niedersachsen zu erwähnen (§ 40).
Die Begründung des Referentenentwurfs für eine GO in Baden-Württemberg (S. 42) verweist demgegenüber auf die Besonderheiten der württembergischen Tradition, die eine Mischform zwischen Gemeinderats- und Bürgermeisterverfassung darstelle, weshalb im Text nicht von „süddeutscher Ratsverfassung“ schlechthin gesprochen wird.
Die in Art. 35 GO vorgesehenen „Dienstverträge” sind zwar eine beamtenrechtliche Anomalie, beschränken sich jedoch auf die damit der Besoldungsgesetzgebung entzogenen vermögensrechtlichen Beziehungen.
Vielleicht ist in diesem Zusammenhang die für Schleswig-Holstein getroffene Regelung zu erwähnen, wonach die von der Stadtvertretung aus ihrer Mitte gewählten ehrenamtlichen Magistratsmitglieder ihren Sitz beibehalten (§ 65). Hieraus ergibt sich eine ähnliche Status-akkumulierung wie im Fall des parlamentarischen Ministers. Bemerkenswerterweise enthält die hessische GO umgekehrt eine ausdrückliche Inkompatibilitätsnorm (§65).
Bayern (Art. 32), Hessen (§ 62), Nordrhein-Westfalen (§ 41), Rheinland-Pfalz (§ 50) Schleswig-Holstein (§ 45), Niedersachsen(§ 58).
Die bayerische Gemeindeordnung (Art. 59) hat dem Bürgermeister die Beanstandung von Rechtsverletzungen vorbehalten.
Vgl. hierzu die Darstellung von Loschelder (a. a. O. S. 46 des Vorworts).
Von der Sonderregelung für Landgemeinden wird dabei hier abgesehen. Der Variantenreichtum ergibt sich dabei insbesondere aus der für ehrenamtlich verwaltete Landgemeinden geltenden Spezialbestimmung, daß der Vorsitzende der Gemeindevertretung „gleichzeitig Bürgermeister“ ist (§ 55).
Hessen (§ 66), Schleswig-Holstein (§ 60).
Hessen (§ 50), Schleswig-Holstein (§ 27).
In Hessen (§63) und Schleswig-Holstein (§ 43) erstreckt sich dieses Beanstandungsrecht auch auf Ermessensfragen.
Zuhorn: Gemeindeverfassung, S. 133.
Küster: Das Gewaltenproblem im modernen Staat (ArchöffR Bd. 75, S. 410). Über die Frage, ob ein verfassungsrechtlicher Zwang für die Anerkennung der Gewaltenteilung im Gemeindeverfassungsrecht besteht, vgl. die Diskussion zwischen v.Hoffmann und Jansen, DÖV 1954, S. 326ff.
Müller-Heidelberg spricht daher von einer parlamentarischen Konzeption der Selbstverwaltung (DVB1. 1953, S. 130). Charakteristisch für diese Entwicklung ist auch das niedersächsische Institut eines aus der Mitte des Rates gebildeten Verwaltungsausschusses, für den offenbar auch anderwärts bekannte Bestrebungen nach Hebung der parlamentarischen Verwaltungskraft maßgeblich gewesen sind. Jedenfalls hat dieser Ausschuß unbeschadet der beratenden Teilnahme des Gemeindedirektors mit einem Gemeindevorstand nichts gemeinsam.
Der hessische Magistrat firmiert als „Verwaltungsbehörde“ (§ 66), der schleswigholsteinische als „Leitung der Gemeindeverwaltung“ (§ 60).
Hierzu vgl. meinen „Bericht“ im Jahrbuch des Öff. Rechts, Bd. 3, S. 72.
Unbeschadet mancher Varianten ist zur Zeit die Verfassungslage ähnlich wie in Bayern, woran der vorliegende Referentenentwurf für eine GO Baden-Württembergs nur insofern etwas ändern möchte, als hier (§25) für Großstädte die Möglichkeit einer satzungsrechtlichen Einführung der Magistratsverfassung vorgesehen ist.
a. a. O. S. 42.
Die Verselbständigung einer Werksleitung gemäß § 2 der Eigenbetriebsordnung (RGBl. 38 I, S. 1650) beruht demgegenüber auf rein technischen Erwägungen.
Hierzu Köttgen: Grundgesetz und Beamtenrecht („Recht, Staat, Wirtschaft“, Bd. 4, S. 241 ff.).
Hierauf hat Fritz Werner (DVB1. 1952, S. 552) mit Recht hingewiesen.
Das Problem bestand schon vor 1933. Vgl. Köttgen: Beamtenrecht, 1929, S. 41.
Hessen (GO § 76), Schleswig-Holstein (§ 72).
Schleswig-Holstein (GO § 65).
Mit besonderer Eindeutigkeit hier die Bestimmungen des hess. Gesetzes über die Rechtsstellung der Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes in der Fassung von 1952 (GVB1. S. 80, § 58). Für Rheinland-Pfalz vgl. allerdings § 43 GO. Im übrigen hierzu Köttgen: Ämterpatronage (DÖV 1953, S. 322) und ein Urteil des OVG Münster über den Begriff der Eignung als unbestimmten Rechtsbegriff (DVB1. 1954, S. 542).
Zu den entsprechenden Problemen auf der Bundesebene vgl. Köttgen: Bundesregierung und Oberste Bundesbehörden (DÖV 1954, S. 8ff.).
„Ein Bürgermeister hat keinen Dienstvorgesetzten“, so Hess. VGH (VerwRspr. Bd. 4, 8. 607).
Gasser hat unter dem Gesichtspunkt „Vom Obrigkeitsstaat zur freien Bürgergemeinschaft“ auch diese Fragen behandelt, ohne jedoch dem Problem einer verfassungsrechtlichen Einordnung der Amtsträger voll gerecht geworden zu sein (Von den Grundlagen des Staates, 1950, S. 65).
Hessen (GO § 50), Schleswig-Holstein (GO § 27).
Hierzu Salzmann-Schunck a. a. O. S. 114f.
Entscheidung des BVerfG Bd. 1, S. 174ff. Vgl. hierzu auch eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes von Nordrhein-Westfalen (DÖV 1955 S. 248). Neuestens hierzu Ipsen in DÖV 1955 S. 225ff.
KO Rheinland-Pfalz § 23. Allerdings hat hier die Landesverfassung den staatlichen Landrat ausdrücklich vorbehalten (Art. 50), ohne daß hieraus für die übrigen Länder der gegenteilige Schluß gezogen werden könnte.
Webner Weber (Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentl. Rechts, 1940, S. 19) hat mit Recht die auch auf dem Gebiet des Beamtenrechts wirksam werdende Verklammerungsgesetzgebung des Staates in zeitlichen Zusammenhang mit der Vertiefung des Gedankens mittelbarer Staatsverwaltung im Zeichen des Durchbruchs zum Verwaltungsstaat gebracht. Vgl. im übrigen Zuhorn, a. a. O. S. 122ff.
Grundsätzlich a. Ipsen (a. a. O. S. 228). Vgl. auch das Urteil des badischen StGH (DÖV 1953, S. 280).
Kautz-Appelius: Preuß. Kommunalbeamtenrecht, 2. Aufl. 1912, S. 1ff.
GO Art. 41 und 44.
Grundsätzlich bedenklich ist jedenfalls die nicht seltene Laxheit der Terminologie insbesondere bei Unterscheidung zwischen Ehrenamt und ehrenamtlicher Betätigung, auf die bereits von Salzmann-Schunck (a. a. O. S. 92) hingewiesen worden ist.
Vgl. etwa § 117 der Disziplinarordnung für Nordrhein-Westfalen (GVB1. 1953, S. 415). In Niedersachsen ist der Regierungspräsident nur Einleitungsbehörde für Wahlbeamte (GO § 78), im übrigen der Gemeindedirektor (GO § 77), der dabei aber nur Befugnisse des Verwaltungsausschusses „ausübt“, was schon mit Rücksicht auf das dienststrafrechtliche Opportunitätsprinzip bedeutsam ist.
Über Bedeutung und Genesis dieses Prinzips, das erstmals in der DGO von 1935 (§2) positiviert wurde, vgl. Peters (Grenzen, S. 55f.).
Diese insbesondere von Genzer (Städtetag, 1950, S. 314f.) vertretene Verfassungsauslegung, gegen die sich jüngstens Partsch gewandt hat (Festgabe für Bilfinger, 1954, S. 304ff.), ist mit Vorbehalt auch von Werner Weber (Staats- und Selbstverwaltung, S. 49f.) übernommen worden, auf dessen Literaturhinweise hier Bezug genommen werden darf.
Die von dem Landesrecht durchgehend aus der DGO übernommenen Beschränkungen einer „wirtschaftlichen Betätigung“ der Gemeinde wird man im Sinne einer gesetzlichen Negation des öffentlichen Interesses zu interpretieren haben.
Schwerin-Thieme: Deutsche Rechtsgeschichte, 4. Aufl. 1950, S. 91f.
Über die bundesstaatlichen Parallelprobleme vgl. meinen Bericht im Jahrbuch des öff. Rechts Bd. 3, S. 83f.
Diese Zusammenhänge zwischen Gewaltenteilung und Dezentralisation sind im Unterschied zu Peters (Zentralisation und Dezentralisation, 1928, S. 36) vor allem von Forsthoff unterstrichen worden (Die öffentliche Körperschaft im Bundesstaat, 1931, S. 34).
Zu den sich hiermit für das Verhältnis von Verwaltung und Verwaltungsrecht verbindenden Grundsatzfragen vgl. vor allem Flume: Steuerwesen und Rechtsordnung (Festgabe für Smend, 1952, S. 74ff.). Hierzu auch „Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff” (Vorträge bei der 6. Jahresversammlung der Verwaltungsgerichtspräsidenten, 1954).
Hierzu auch ein Urteil des Bad. VGH (VerwRspr. Bd. 4, S. 197).
Das Bundesverfassungsgericht zieht hier zwar die im Wesensgehalt gegebene Grundrechtsschranke des Art. 19 GG heran, um jedoch festzustellen, daß das Grundgesetz hinter der Auslegung des Art. 127 WeimRV weder zurückbleiben noch „darüber hinausgehen wollte” (E. Bd. 1, S. 175). Im übrigen ist das Problem eines Zuständigkeitsvorbehalts bereits vor 1933 diskutiert worden (Peters: Grenzen, S. 42).
Die Problematik wird dort zugespitzt, wo an die Stelle einer konkurrierenden eine ausschließliche Zuständigkeit des Landkreises tritt, die in der Kreisordnung von Rheinland-Pfalz wahlweise an die Voraussetzung einer Überschreitung des örtlichen Rahmens oder der Finanzkraft der Gemeinde geknüpft worden ist (§ 3).
Dabei ist beachtenswert, daß die Verfassung von Nordrhein-Westfalen Gemeinden und Gemeindeverbänden eine gleich starke Position eingeräumt hat (Art. 78).
Sonderprobleme ergeben sich dabei aus der Tatsache, daß zum eigenen Wirkungskreis die „örtliche Polizei“ gehört, deren Grenzen durch Art. 2 des Polizeiorganisationsgesetzes (Bay. GVBl. 1954, S. 245) abgesteckt wurden. Gemäß Art. 9 dieses Gesetzes ist die Gemeinde trotzdem zum Verzicht auf eine eigene Exekutive berechtigt. Hier wie anderwärts steht im Hintergrund das altbekannte Problem der „von Natur aus eigenen Angelegenheiten” der Gemeinden (Peters, Grenzen, S. 189).
Ebenso Rheinland-Pfalz (Art. 49).
Die gleiche Regelung findet sich (hier zusätzlich) auch in Rheinland-Pfalz (Art. 49).
§ 3 des Selbstverwaltungsgesetzes (GVB1. 47, S. 62).
Vgl. den höchst instruktiven Zuständigkeitskatalog, der der 1. Ausführungsanweisung zum SVG beigegeben ist (ABl. 1947, S. 128). Abgedruckt bei Bädorf: Kommunale Selbstverwaltung in Niedersachsen, 1949, S. 20.
Im gleichen Sinne bereits im Jahre 1931 meine „Krise der kommunalen Selbstverwaltung” S. 1f.
Hierzu Loy: Gemeindliche Auftrags- und Selbstverwaltungsangelegenheiten, 1949
Triepel: Delegation und Mandat, 1942, S. 25.
Verfassung von Hessen (Art. 137): „Den Gemeinden oder ihren Vorständen“.
Das Landesverfassungsrecht verlangt allerdings hier eine Bereitstellung zusätzlicher Mittel: Bayern (Art. 83), Hessen (Art. 137), Niedersachsen (Art. 44), Nordrhein-Westfalen (Art. 78). Rheinland-Pfalz (Art. 49) und Schleswig-Holstein (Art. 41) kennen keine besondere Regelung für die Finanzierung der Auftragsverwaltung. Auf die niedersächsische Gemeindeordnung (§72) muß hier besonders hingewiesen werden.
Die Landkreisordnung von Nordrhein-Westfalen ist mit Wiederherstellung einer „unteren staatlichen Verwaltungsbehörde“ (§47), wenn auch stark verklausuliert, diesen Weg gegangen.
Dies gilt dabei trotz ihres Wortlautes auch für die GO von Hessen und Schleswig-Holstein, obwohl hier nur von Weisungsaufgaben gesprochen wird (Hessen, § 4, Schleswig-Holstein, § 3). Ausweislich beider Landesverfassungen handelt es sich jedoch in der Sache um kommunalfremde Landesaufgaben. Das gleiche gilt für die Verfassung von Baden-Württemberg (Art. 75).
GO § 3 Abs. 2. Über das Verhältnis dieser Weisungs Verwaltung zu einer Auftrags-Verwaltung vgl. Zuhorn, a. a. O. S. 41 ff. Praktische Konsequenzen verbinden sich mit diesem Weisungsrecht vor allem nach § 3 der Amtsordnung (GVB1. 1953, S. 218).
Das Institut der Weisungsverwaltung hat im übrigen auch auf der Ebene des Bundesstaatsrechts eine Rolle gespielt. Der Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee sah an Stelle des heutigen Art. 85 GG eine solche Weisungsverwaltung vor (Art. 113).
Von staatlichen Auftragsverwaltungen kann nur bei Vorhandensein von Weisungsrechten gesprochen werden, weshalb die Kannvorschrift in Art. 75 der Verfassung von Baden-Württemberg mißverständlich ist.
Hierzu für die Vergangenheit mein Aufsatz über „Polizei und Gemeinde“ im Jahrbuch für Kommunalwissenschaft, 1938.
Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung, § 54 (GVB1. 1951, S. 79).
Während der Vollzug des Jugendwohlfahrtsgesetzes durch den Bundesgesetzgeber zur Selbstverwaltungsangelegenheit erklärt wurde (BGBl. 1953 I, S. 1035), gestattet umgekehrt das Flüchlingsnotleistungsgesetz eine etwaige Beteiligung der Gemeinden nur in den Formen einer Auftrags Verwaltung (BGBl. 1953 I, S. 45). Im übrigen vgl. meinen Aufsatz über „Kommunale Auftragsverwaltung und Grundgesetz” (Die Selbstverwaltung, 1951, S. 346ff.)
Vgl. dazu auch KommHdb. § 21, mit einer zusammenfassenden Darstellung des Aufsichtsrechts.
Forsthoff (Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. 1, 3. Aufl., S. 363ff.).
Triepel: Reichsaufsicht, 1917, S. 145; Köttgen in Jahrbuch des öff. Rechts Bd. 3 S. 84.
Die Behörden der Fachaufsicht haben dabei zwar wohl ein fachliches Weisungsrecht, die besonderen Aufsichtsmittel stehen jedoch nur den Kommunalaufsichtsbehörden zu (hess. GO § 145). Für Niedersachsen GO § 134f.
Neben Hessen (GO § 4) und Niedersachsen (GO § 5) ist hier vor allem Bayern zu nennen, wo sich die Maßnahmen der Fachaufsicht auf Fälle beschränken sollen, „in denen das Wohl der Allgemeinheit oder berechtigte Ansprüche einzelner eine Weisung oder Entscheidung zwingend erfordern” (GO Art. 109). Ähnliche Tendenzen verfolgt der Referentenentwurf einer GO für Baden-Württemberg (§ 2).
Loschelder a.a.O. S. 27. Zuhorn: Probleme der Kommunalaufsicht (Recht, Staat, Wirtschaft, Bd. 4, S. 258ff.).
Bayern (Art. 83), Hessen (Art. 137), Niedersachsen (Art. 44), Rheinland-Pfalz (Art. 49), Baden-Württemberg (Art. 75). Zu dem Problem vgl. auch einen Bescheid des OVG Münster (VRspr. Bd. 7 S. 353ff.)
Dies gilt z. B. für die rechtsfähigen Bundesanstalten auf dem Gebiet der Ernährungswirtschaft (etwa BGBl. 1950 I, S. 722§ 7 Abs. 5).
Zuweilen hat der Gesetzgeber hier allerdings durch entsprechende Formulierungen die Rechtsaufsicht einer Ermessensaufsicht stark angenähert. In Schleswig-Holstein hat die Gemeinde „ihr Vermögen und ihre Einkünfte gewissenhaft zu verwalten“. Lauritzen (Die Selbstverwaltung in Schleswig-Holstein, 1950, S. 41) unterstreicht die damit der Aufsicht eingeräumte Handhabe, indem er von einem Leitmotiv spricht (GO § 8.)
Als weiteres Beispiel wäre etwa das Namensrecht zu nennen (hess. GO § 13).
Kaum zufällig wird im Eingemeindungsrecht ein Gesetz vor allem auch dann verlangt, wenn es sich um Entscheidungen gegen den Willen der betroffenen Gemeinden handelt (hess. GO § 17). Die Verfassung von Baden-Württemberg (Art. 74) sieht die Möglichkeit vor, daß durch Vereinbarung der beteiligten Gemeinden mit staatlicher Genehmigung das* Gemeindegebiet geändert wird.
Ein personalpolitisches Widerspruchsrecht (GO Schleswig-Holstein §64) wird man im Unterschied zu einem Bestätigungsrecht im Sinne von § 35 der Landkreisordnung von Nordrhein-Westfalen (GVB1. 1953, S. 305) als Fall präventiver Rechtsaufsicht betrachten müssen.
Vgl. Verwrspr. Bd. 3, S. 527 und Salzmann-Schunck a. a. O. S. 283 ff. Das OVG Lüneburg hat gegenüber der aufsichtsrechtlichen Genehmigung einer Kreisumlage die Möglichkeit einer Anfechtungsklage nur im Fall einer Ermessensüberschreitung eingeräumt (DVBL 1954, S. 371).
In einem solchen Fall hat das VG Kassel ähnlich wie der VGH für Rheinland-Pfalz die Zulässigkeit einer „Ermessenskontrolle“ ausdrücklich bejaht (DÖV 1953, S. 702).
Nordrhein-Westfalen (GO §4).
Zum Beispiel hess. GO § 100: Bericht über die geplante Errichtung eines wirtschaftlichen Unternehmens.
Die Verfassung von Baden-Württemberg (Art. 75) erwähnt diese finanziellen Genehmigungen ausdrücklich, wobei hier der Maßstab „geordnete Wirtschaftsführung” speziell zugelassen wird.
Hess. GO § 18.
Besondere Probleme ergeben sich hier in Verbindung mit der niedersächsischen Vornahmeklage (GO § 133).
Die Deutung der kommunalen Personalhoheit durch Ipsen (DÖV 1955 S. 225ff.) veranschaulicht die Konsequenzen solcher Parallelen.
Da ausdrücklich von „Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit“ als Prüfungsmaßstäben gesprochen wird, kann hier von einem unbestimmten Rechtsbegriff keinesfalls die Rede sein. Der Referentenentwurf einer GO für Baden-Württemberg (§ 125) ist wesentlich zurückhaltender, wenn hiernach die überörtliche Prüfung neben der Gesetzmäßigkeit nur die bestimmungsgemäße Verwendung von Staatszuschüssen zu prüfen hat.
Köttgen: Subventionen als Mittel der Verwaltung (DVBl. 1953, S. 489), derselbe in Jahrbuch des öff. Rechts, Bd. 3, S. 142f.
Vgl. dazu auch KommHdb., § 22, mit einer zusammenfassenden Darstellung des Rechtsschutzes, oben S. 177 ff.
Hierzu Klein: Tragweite der Generalklausel in Art. 19 GG (VVStRL Heft 8, S. 102).
Bedeutsam ist hier eine etwaige Verzahnung von Staatsaufsicht und bürgerlichem
Rechtsschutz, wie sie die bayerische GO (Art. 119) vorgesehen hat, wonach über Beschwerden gegen Verwaltungsakte einer Gemeinde die Rechtsaufsichtsbehörde entscheidet, während nach der GO für Schleswig-Holstein im Bereich der Selbstverwaltung nur der Einspruch zulässig ist (§ 10). Für Niedersachsen vgl. GO § 9.
Kommunale Selbstverwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl. 1952, S. 549ff.).
Hierzu die näheren Belege bei Werner, a. a. O. S. 553.
So insbesondere in einem Urteil des OVG Lüneburg vom 14. März 1951 (II OVG A 16/51).
So jetzt auch in Niedersachsen (GVBl. 1952, S. 77).
Lechner: Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1954, S. 269.
Siebert: Privatrecht im Bereich öffentlicher Verwaltung (Festgabe für Niedermeyer 1953, S. 215ff.).
Hessen (GO § 71), Rheinland-Pfalz (GO § 50).
Zuhorn: Gemeindeverfassung, 1954, S. 132.
Nordrhein-Westfalen (§ 104), Niedersachsen (§ 133).
Hierzu Salzmann- Schunck (Das Selbstverwaltungsgesetz für Rheinland-Pfalz, 1951, S. 127)
Hölzl-Rollwagen (Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, 1952, S. 106) haben sich entgegen Salzmann-Schunck auf einen anderen Standpunkt gestellt und dazu bemerkt, daß Verhandlungspartner einer Gemeinde gut daran täten, sich „immer den Beschluß des Gemeinderats vorlegen zu lassen“.
Hierin liegt eine erhebliche Beeinträchtigung der Rechtssicherheit, zumal die Grenzen der Vertretungsmacht nicht selten strittig sind und die Gemeinde-Ordnungen hier nur eine unzureichende Publizität gewährleisten, worauf von Kottenberg (Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, 1953, S. 72) mit Recht hingewiesen worden ist. Zu der Judikatur vgl. Beitzke (MDR 1953, Heft 1, S. 1 ff).
Über die rechtliche Bedeutung der unterschiedlichen Zeichnung „in Vertretung” und „im Auftrage” vgl. Triepel: Delegation und Mandat, 1942, S. 27.
Im Unterschied zu der zurückhaltenden Regelung in Bayern (GO Art. 78) ist das Weisungsrecht des Gemeindevorstands (Hessen GO § 101) oder des Gemeinderats (Nordrhein-Westfalen § 72) regelmäßig stark betont worden.
Zum Beispiel Hessen (GO §§ 134 u. 104), Niedersachsen (GO §§ 133 u. 97). Bayern hat kommunale Monopolbetriebe mit einem besonderen Verbot zugunsten von Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften belegt (GO Art. 24).
Diese Bestimmung hat das Landesrecht durchgehend aus der DGO von 1935 übernommen.
Eine Bestimmung gleich § 71 Abs. 2 der Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen stellt daher eine völlige Ausnahme dar.
Nordrhein-Westfalen (GO § 70).
Daneben bestehen allerdings auch kommunalinterne Genehmigungspflichten, z. B. Hessen (GO § 77 Abs. 2).
Als ein Beispiel für viele, Hessen (GO §§ 93 u. 94).
Niedersachsen (GO § 68).
Sondervorschriften wie für die Beamtenernennung bleiben dabei unberührt.
Siehe hierzu die Einzelbegründung zu § 36 DGO.
So etwa die bayerische GO (Art. 38).
Die bayerische GO (Art. 2) begnügt sich dabei nicht mit der Anhörung der Gemeinderäte, sondern verlangt die „Feststellung des Mehrheitswillens der beteiligten Bevölkerung“. Namensänderungen werden insofern Gebietsänderungen gleichgestellt, für die eine ähnliche Regelung gilt (Art. 11).
Nur hier (GO § 11) findet sich daher auch der Terminus „Stadtrecht“. In Niedersachsen kann nur eine „Stadt” gegenüber dem Kreise selbständig werden (GO § 10).
Zum Beispiel Hessen (GO § 13).
Bayerische GO Art. 3, hessische GO § 13.
Anders das Kammergericht in der „Rechtsprechung der Oberlandesgerichte“ Bd. 22, S. 109.
Pr. OVG Bd. 87, S. 296; Drews-Wacke: Allg. Polizeirecht, 1952, S. 40. 10 RGZ Bd. 101, S. 169ff.
Diese Genehmigungszuständigkeit ist dabei kein Tall bloßer Rechtsaufsicht, vgl. oben S. 220.
Daher wurden in den Jahren nach 1945 in Verbindung mit der Bildung der Länder nicht selten bisherige Gemeinden zerschlagen (Mainz). Aus dem gleichen Grunde sind interkommunale Zusammenschlüsse über bestehende Landesgrenzen hinweg insoweit nicht möglich, als die Form des öffentlich-rechtlichen Zweckverbandes gewählt werden soll. Deshalb wurden etwa im Fall Mannheim-Ludwigshafen privatrechtliche Organisationsformen gewählt. Mit diesen verbindet sich allerdings die weitere Frage, ob den Gemeinden das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit in vollem Umfang zur Seite steht (Art. 9 i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG). Im Fall der kommunalen Spitzenverbände wird diese Frage heute vorbehaltslos bejaht.
GO § 5; die gleiche (aus § 4 DGO übernommene) Bestimmung findet sich in Schleswig-Holstein (GO § 5).
So Nordrhein-Westfalen (GO § 12).
Im Unterschied zu Preußen haben im 19. Jahrhundert etwa die Verfassungen von Braunschweig (Neue Landschaftsordnung von 1832, § 41), Sachsen-Meiningen (Grundgesetz von 1829, § 19), Coburg und Gotha (Staatsgrundgesetz von 1852, § 16) eine positive Regelung getroffen.
Eine preußische GO des Jahres 1850 wurde bereits drei Jahre später durch Gesetz vom 24. Mai 1853 (Pr. GS, S. 238) mit dem Ziel einer Wiederinkraftsetzung der landrechtlichen Vorschriften (Teil II Titel 7) aufgehoben. Nur zur „Ergänzung“ des älteren Rechts erging das Gesetz vom 14. April 1856 (GS S. 359).
Landgemeindeordnung für die 7 östlichen Provinzen der Monarchie vom 3. Juli 1891 (GS S. 233) § 122ff.
Pr. GS 1927, S. 211.
Unbewohnte Gemeinden, deren es bereits 1919 in Preußen nur noch fünf gab (Peters: Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preußen, 1926, S. 50), dürfte es heute kaum noch geben. Für die Begriffsbestimmung sind diese Grenzfälle jedenfalls ohne größere Bedeutung. Truppenübungsplätze werden zumeist als Gutsbezirke verwaltet.
GO § 12.
GO § 13.
Hierzu allerdings Hölzl-Rollwagen: Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, 1952, S. 33f.
Dieser Grundsatz wird auch durch Art. 11 der bay. GO nicht in Frage gestellt.
Zum Beispiel in Hessen (GO § 17).
So Bayern (GO Art. 11) und Nordrhein-Westfalen (GO § 14). Im letzteren Fall wird die Bürgerschaft allerdings nur im Sinne einer Alternative gehört, während in Bayern eine kumulative Anhörung von Gemeinderat und Bevölkerung vorgeschrieben ist.
Nordrhein-Westfalen (GO § 16), Niedersachsen (GO § 18). Peters (a. a. O. S. 99) hat bereits darauf hingewiesen, daß die Eingemeindung materiell ein Verwaltungsakt sei, was allerdings einer Ausweitung des Vorbehalts des Gesetzes nicht entgegensteht. Dieser Vorbehalt ist dabei auch abgesehen von dem Fall eines Widerspruchs der Betroffenen insbesondere dann bedeutsam, wenn es sich um Grenzänderungen von Gemeindeverbänden handelt, die etwa die bayerische Verfassung (Art. 9) in jedem Fall einer Rechtsverordnung der Staatsregierung mit vorheriger Genehmigung des Landtages vorbehalten hat.
Deshalb ist die Bestimmung der DGO (§ 14), wonach die Gemeinden bereits die Absicht von Verhandlungen über Gebietsänderungen der Aufsichtsbehörde anzuzeigen hatten, in das Landesrecht übernommen worden (vgl. etwa GO für Rheinland-Pfalz, § 9).
Das Rechtsinstitut des Eingemeindungsvertrages war zeitweilig so umstritten, daß das preußische Gemeindeverfassungsgesetz von 1933 den Abschluß solcher Verträge verboten hatte. Heute vgl. Hessen (GO § 18), Nordrhein-Westfalen (GO § 15), Rheinland-Pfalz (GO §9), Schleswig-Holstein (GO § 16).
Vgl. hierzu auch Teil II des Pralr. Titel 8, wo die ständische Verfassung der damaligen Stadt klar zum Ausdruck kommt. „Schutzverwandte“ sind die nicht im Besitz des Bürgerrechts befindlichen und damit nicht zum „Bürgerstande“ gehörenden Einwohner der Stadt (§ 5).
Gemäß § 5 der östlichen Städteordnung Preußens von 1853 setzte der Erwerb des Bürgerrechts eine bestimmte ökonomische Position voraus.
Hierzu Georg Jellinek: System der subjektiven öffentlichen Rechte, 1892, S.76ff.
Östliche Städteordnung § 3. Das geltende Recht kennt begreiflicherweise derartige Exemtionen nicht. Auch nach der DGO (§ 19 Abs. 4) ruhte das Bürgerrecht des Soldaten nur.
Zum Beispiel die hess. (§8) und ndsächs. (§21) GO.
Zum Beispiel § 18 der GO für Nordrhein-Westfalen.
„Die Hoheitsgewalt der Gemeinde umfaßt das Gemeindegebiet und seine gesamte Bevölkerung“ (Art. 22 der bay. GO).
Inwieweit anstelle eines Wohnsitzes auch bloßer Aufenthalt genügt, ist Sache der einschlägigen Spezialbestimmungen, etwa des Polizeirechts.
Hess. GO § 23.
So Nordrhein-Westfalen (GO § 20), wo auch der Einwohner zwar nicht zur Übernahme von Ehrenämtern, aber wohl einer ehrenamtlichen Tätigkeit verpflichtet ist. Anders Niedersachsen (GO § 23).
Forsthoff: Die Verwaltung als Leistungsträger, 1938.
Eorsthoff: Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 3. Aufl. Bd. 1, S. 392ff.
§ 35 des Reichsgesetzes betr. die Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten vom 30. Juni 1900.
Nordrhein-Westfalen, GO § 66.
Zum Beispiel Art. 16 der bay. GO.
Hess. GO (§ 35 Abs. 2), ebenso Nordrhein-Westfalen (GO § 30), Schleswig-Holstein (GO § 32) und Niedersachsen (GO § 37).
Das Selbstverwaltungsgesetz für Rheinland-Pfalz, 1951, S. 78.
So Hölzl-Rollwagen: Gemeindeordnung, 1952, S. 50.
So § 6 der östlichen KO Preußens von 1872.
Die Landkreisordnung für Nordrhein-Westfalen (§16) und die Kreisordnung für Rheinland-Pfalz (§ 8) verzichten dabei nur auf den Terminus. In der Sache gibt es auch hier ein Bürgerrecht (vgl. Salzmann-Schunck a. a. O. S. 358).
Vgl. § 85 der östlichen KO Preußens.
Hierzu die kritischen Bemerkungen von Werner Weber (Die Gemeinden im Landkreis, 1954, S. 13).
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Köttgen, A. (1956). Wesen und Rechtsform der Gemeinden und Gemeindeverbände. In: Kommunalverfassung. Monographien aus dem Gesamtgebiet der Physiologie der Pflanzen und der Tiere, vol 1. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-642-86959-4_7
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