Zusammenfassung
Die Problematik des rechtlichen Schutzes nationaler, ethnischer und religiöser Minderheiten hat in den letzten Jahren, insbesondere im Zusammenhang mit dem Zusammenbruch der überkommenen gesellschaftlichen und staatsrechtlichen Strukturen in den ehemals sozialistischen Staaten Europas, in der internationalen Diskussion sowie auch in der Öffentlichkeit der vor allem betroffenen Länder Mittel-, Ost- und Südosteuropas ganz erheblich an Bedeutung gewonnen. Die Brisanz der Minderheitenproblematik und ihr großer, potentieller Destabilisierungsfaktor für die internationale wie die nationalen Rechtsordnungen wurden und werden derzeit am Beispiel der kriegerischen Konflikte in den Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawien am deutlichsten; aber auch für die Gestaltung der innerstaatlichen Ordnung von Staaten wie Bulgarien, Rumänien und der Slowakei sowie vor allem der aus der ehemaligen Sowjetunion hervorgegangenen neuen souveränen Staaten war und ist eine möglichst allseits zufriedenstellende Regelung der Rechtsstellung solcher Minderheiten von entscheidendem Gewicht. Hieraus erklärt sich die zunehmende Befassung internationaler Gremien, wie der Vereinten Nationen1, der Konferenz bzw. Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE bzw. OSZE)2 und des Europarats3, mit diesem Problemkomplex. Aber auch in der Politik der Europäischen Gemeinschaften bzw.
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Literatur
Vgl. hierzu etwa I. O. Bokatola, L’organisation des Nations Unies et la protection des minorités (1992), passim’, F. Capotorti, Minorities, in: R. Bernhardt (ed.), Encyclopedia of Public International Law, Instalment 8 (1985), S. 385 ff.; R. Hofmann, Minderheitenschutz in Europa. Völker- und staatsrechtliche Lage im Überblick (1995), S. 19 ff.; P. Thornberry, International Law and the Rights of Minorities (1991), passim ff.; id., The UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, in: A. Phillips/A. Rosas (eds.), The UN Minority Rights Declaration (1993), S. 11 ff.; sowie den Beitrag von M. Mohr, Die Vereinten Nationen und der Minderheitenschutz. Versuch einer Bestandsaufnahme (in diesem Band).
Vgl. hierzu etwa A. Bloed, The CSCE and the Protection of Minorities in Europe, in: Phillips/Rosas (Anm. 1), S. 95 ff.; Hofmann, (Anm. 1), S. 34 ff.; und den Beitrag von A. Bloed, Die OSZE und nationale Minderheiten: eine neue Herangehensweise (in diesem Band).
Vgl. hierzu etwa Hofmann (Anm. 1), S. 38 ff.
Vgl. etwa E. Klein, Überlegungen zum Schutz von Minderheiten und Volksgruppen im Rahmen der Europäischen Union, in: U. Beyerlin/M. Bothe/R. Hofmann/E.-U. Petersmann (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung, Festschrift für Rudolf Bernhardt, Berlin u. a. 1995, S. 1211 ff.
Vgl. hierzu Hofmann (Anm. 1), 13 f. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auch auf die Bedeutung minderheitenrechtlicher Fragen für den Abschluß von Assoziierungsabkommen zwischen Europäischer Union und beitrittswilligen Staaten, die seit 1993 sämtlich Bestimmungen zum Schutz der Menschen- und Minderheitenrechte enthalten; vgl. hierzu M. Hosková, Die Selbstauflösung der CSFR, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), 53 (1993), S. 689 ff. (723).
Vgl. hierzu etwa Hofmann (Anm. 1), S. 17 ff.; Thornberry (Anm. 1), S. 25 ff. und den Beitrag von H. Weber, Der Minderheitenschutz des Völkerbundes (in diesem Band).
Vgl. hierzu nur D. Blumenwitz, Minderheiten- und Volksgruppenrecht. Aktuelle Entwicklung (1992), S. 26 ff.; O. Kimminich, Rechtsprobleme der polyethnischen Staatsorganisation (1985), S. 96 ff.; und P. Thornberry, International Law and the Rights of Minorities (1991), S. 158 ff.
Vgl. Art. 2 Abs. 1 des Entwurfs der Venice Commission vom 8.2.1991 für eine European Convention for the Protection of Minorities, wiedergegeben in Human Rights Law Journal (HRLJ), 12 (1991), S. 269 ff. und Hofmann (Anm. 1), S. 241 ff.; Art. 1 des österreichischen Entwurfs eines Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) zum Schutz von Volksgruppen vom 26.11.1991, wiedergegeben bei Hofmann (Anm. 1), S. 252 ff. und Art. 1 des Entwurfs der Parlamentarischen Versammlung des Europarats für ein Zusatzprotokoll zur EMRK zum Schutz von Minderheiten vom 1.2.1993, wiedergegeben in HRLJ, 14 (1993), S. 145 ff. und bei Hofmann (Anm. 1), S. 257 ff.
Vgl. aber die Landesberichte zu Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Großbritannien (walisische Minderheit), Italien, Österreich, Polen, Schweiz, Spanien, Tschechoslowakei, Türkei und Ungarn, in: J. A. Frowein/R. Hofmann/S. Oeter (Hrsg.), Das Minderheitenrecht europäischer Staaten, Teil 1 (1993) und zu Bulgarien, Estland, Griechenland, Kroatien, Lettland, Litauen, Rumänien, Rußland, Serbien, Slowenien und Ukraine, in: id., Minderheitenrecht europäischer Staaten, Teil 2 (1994); siehe auch die Darstellungen bei Hofmann (Anm. 1), S. 67 ff. und den Beitrag von L. Janicki, Der Status von Minderheiten in den Verfassungen mittelosteuropäischer Länder (in diesem Band).
Vgl. nur J. A. Frowein/W. Peukert, EMRK-Kommentar (1985), Kommentierung zu Art. 14 EMRK. Eine sehr gründliche Aufarbeitung der bisherigen minderheitenrechtlich relevanten Praxis der Straßburger Konventionsorgane findet sich bei C. Hillgruber/M. Jestaedt, Die Europäische Menschenrechtskonvention und der Schutz nationaler Minderheiten (1993).
Vgl. die Entscheidung der Europäischen Menschenrechtskommission vom 3.10.1983 (Decisions and Reports 35 [1984], S. 30 ff.); siehe hierzu Hofmann (Anm. 1), S. 33.
Vgl. aber schon frühzeitig S. Breitenmoser/D. Richter, Die Verwirklichung der KSZE-Grundsätze zum Schutze nationaler Minderheiten durch Organleihe bei der EMRK, in: Europäische Grundrechte Zeitschrift (EuGRZ), 18 (1991), S. 141 ff., die einen “Entwurf eines Zusatzprotokolls zur EMRK betreffend den Schutz nationaler Minderheiten in den Teilnehmerstaaten der KSZE” vorlegten. In eine ähnliche Richtung gehen die einschlägigen, mit Unterstützung der Europäischen Akademie Bozen unter Leitung von Christoph Pan erstellten vielfaltigen Entwürfe der Föderalistischen Union Europäischer Volksgruppen (FUEV); vgl. hierzu F. Ermacora/C. Pan (Hrsg.), Grundrechte der europäischen Volksgruppen (1993).
Abgedruckt in HRLJ, 12 (1991), S. 269 ff. Der Entwurf wird dort, S. 265 ff, von G. Malinverni, knapp erläutert; für eine umfassende Darstellung vgl. Hofmann (Anm. 1), S. 40 ff.
In inoffizieller deutscher Übersetzung abgedruckt bei Hofmann (Anm. 1), S. 252 ff. Da auch dieser Entwurf nurmehr eher “historische” Bedeutung hat, kann auf ihn hier nicht näher eingegangen werden; für eine Diskussion siehe aber ibid., S. 43 ff.
Recommendation 1201 (1993) vom 1.2.1993, wiedergegeben in HRLJ, 14 (1993), S. 144 ff.; vgl. hierzu H. Klebes, Draft Protocol on Minority Rights to the ECHR, in: HRLJ, 14 (1993), S. 140 ff. und Hofmann (Anm. 1), S. 45 ff.
Abgedruckt in EuGRZ, 20 (1993), S. 485 f. und bei Hofmann (Anm. 1), S. 261 ff.
Die Konvention (European Treaty Series [ETS] No. 157) ist am 1.2.1995 zur Unterzeichnung aufgelegt worden; ihr Text ist abgedruckt in HRLJ, 16 (1995), S. 92 ff. und bei Hofmann (Anm. 1), S. 282 ff.
ETS No. 148; abgedruckt in HRLJ, 14 (1993), S. 148 ff. und bei Hofmann (Anm. 1), S. 267 ff.; die noch nicht in Kraft getretene Charter war am 1.5.1995 nur von Finnland, Norwegen und Ungarn ratifiziert worden.
9 Vgl. zum folgenden näher Hofmann (Anm. 1), S. 45 ff. und H. Klebes, Draft Protocol on Minority Rights to the ECHR, in: HRLJ, 14 (1993), 140 ff.
Vgl. Klebes (Anm. 19), S. 142.
Ibid., 143.
Vgl. die Nachweise ibid.
Ibid.
So etwa in Recommendation 1134 der Parlamentarischen Versammlung vom 2.10.1990; vgl. zu dieser Problematik auch ibid.
Vgl. hierzu nur M. Hoskovâ, Die rechtliche Stellung der Minderheiten in Bulgarien, in: Frowein/Hofmann/Oeter (Hrsg.), Das Minderheitenrecht europäischer Staaten. Teil 2 (Anm. 9), S. 1 ff.; und Hofinann (Anm. 1), S. 73 f.
Zur rechtlichen Möglichkeit, Vereinigungen zu verbieten, welche die “territoriale Integrität Frankreichs bedrohen”, vgl. nur J. Polakiewicz, Die rechtliche Stellung der Minderheiten in Frankreich, in: Frowein/Hofmann/Oeter, Das Minderheitenrecht europäischer Staaten. Teil 1 (Anm. 9), S. 126 ff. (S. 154 ff.) und Hofmann (Anm. 1), S. 95.
Vgl. hierzu C. Rumpf, Die rechtliche Stellung der Minderheiten in der Türkei, in: Frowein/Hofmann/Oeter, Das Minderheitenrecht europäischer Staaten. Teil 1 (Anm. 9), 448 ff. (466 f.) und Hofmann (Anm. 1), S. 164 ff.
Zum früheren Sprachenverbotsgesetz der Türkei, das mit einer solchen Regelung nicht vereinbar wäre, vgl. nur Rumpf (Anm. 27), S. 489 f. und Hofmann (Anm. 1), S. 167.
Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang z. B. auf das Namensrecht in der Slowakei, das bis vor kurzem etwa den Angehörigen der ungarischen Minderheit untersagte, ihre Namen in der ungarischen Form zu führen; vgl. hierzu näher M. Hosková, Der Minderheitenschutz in der Slowakischen Republik, in: P. Mohlek/M. Hoskovâ, Minderheitenschutz in der Republik Polen, der Tschechischen und der Slowakischen Republik (1994), 119 ff. und Hofmann (Anm. 1), S. 144 f.
Für Strafverfahren als dem in menschenrechtlicher Hinsicht wichtigsten Bereich ergeben sich bekanntlich aus Art. 6 Abs. 3 lit. (a) und (e) EMRK das Recht auf Information in einer der betroffenen Person verständlichen Sprache über Art und Grund der gegen sie erhobenen Beschuldigungen und auf unentgeltliche Beiziehung eines Dolmetschers.
Vgl. Hofmann (Anm. 1), S. 50.
Vgl. nur Klebes (Anm. 19), S. 144.
Für eine Wiedergabe des offiziellen englischen Textes s. HRLJ, 14 (1993), S. 148 ff. und Hofmann (Anm. 1), S. 267 ff.; dort (S. 55 ff) findet sich auch eine umfassendere Darstellung und Würdigung dieses Textes.
Diese Rahmenkonvention ist am 1. Februar 1995 zur Unterzeichnung durch die Mitgliedstaaten des Europarats aufgelegt worden und wird in der offiziellen Vertragssammlung des Europarats (ETS) als No. 157 geführt; für ihren Wortlaut vgl. HRLJ, 16 (1995), S. 98 ff. und Hofmann (Anm. 1) S. 282 ff.; für eine Darstellung und Würdigung dieser Rahmenkonvention siehe ibid., S. 199 ff. und H. Klebes, Introduction to the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities, in: HRLJ 16, (1995), S. 92 ff.
Die Minderheitendeklaration der UN und die einschlägigen KSZE-Dokumente enthalten nämlich nur politische und keine rechtlichen Verpflichtungen. Diese werden zwar durch Art. 27 des UN-Paktes über bürgerliche und politische Rechte (CCPR) und die Bestimmungen der Europäischen Charta für Regional- oder Minderheitensprachen begründet, doch sind diese Normen entweder zu allgemein (Art. 27 CCPR) formuliert oder nur auf den sprachenrechtlichen Aspekt beschränkt, als daß sie in zufriedenstellender Weise einen umfassenden Schutz der Rechte von Angehörigen nationaler Minderheiten begründen könnten.
So auch ausdrücklich Ziff. 11 des Explanatory Report on the Framework Convention for the Protection of National Minorities (im folgenden Explanatory Report), abgedruckt in HRLJ, 16 (1995), S. 101 ff.
Vgl. auch Ziff. 13 des Explanatory Report (Anm. 37).
Für eine Kritik dieses Ansatzes siehe Hofmann (Anm. 1), S. 201.
Zu denken ist hier naturgemäß insbesondere an die Behandlung des Antrags Rußlands auf Aufnahme in den Europarat; vgl. hierzu die im Auftrag der Parlamentarischen Versammlung des Europarats erstellten Berichte von R. Bernhardt, S. Trechsel, A. Weitzel und F. Ermacora zur Vereinbarkeit der russischen Rechtsordnung mit den einschlägigen Europarats-Standards, abgedruckt in HRLJ, 15 (1994), S. 249 ff.; bekanntlich hat die Parlamentarische Versammlung als Reaktion auf die eklatanten Verletzungen von Menschenrechten und der Bestimmungen des humanitären Kriegsvölkerrechts durch russische Einheiten in Tschetschenien empfohlen, diesen Antrag derzeit nicht weiter zu verfolgen.
Für eine Diskussion vgl. Hofmann (Anm. 1), S. 202 f.
Vgl. auch Ziff. 32 des Explanatory Report (Anm. 37).
Durch diese Begriffe wird offenkundig das Verhältnismäßigkeitsprinzip in Bezug genommen; vgl. auch Ziff. 39 des Explanatory Report (Anm. 37). Dies dürfte bedeuten, daß Maßnahmen echter “positiver” Diskriminierung zugunsten von Angehörigen nationaler Minderheiten — etwa bei der Vergabe von Stellen im öffentlichen Dienst — von der Rahmenkonvention nicht gedeckt sind, weil dadurch in die Rechte anderer, d. h. der Angehörigen der Mehrheit, eingegriffen würde; zulässig wäre aber wohl eine zumindest vorübergehende Bevorzugung der Angehörigen nationaler Minderheiten und ihrer Organisationen bei der Vergabe allgemeiner staatlicher Mittel.
In dessen Ziff. 43 heißt es nämlich: “This provision does not imply that all ethnic, cultural, linguistic or religious differences necessarily lead to the creation of national minorities.”
Vgl. Ziff. 44. Fraglich bleibt, warum dann nicht eine Art. 4 Abs. 2 der UN-Minderheitendeklaration entsprechende Formulierung aufgenommen wurde; vgl. hierzu Hofmann (Anm. 1), S. 28.
Auf diesen sich ohnehin aus Art. 3 Abs. 1 der Rahmenkonvention ergebenden Umstand wird in Ziff. 45 des Explanatory Reports ausdrücklich hingewiesen.
Als Ausdruck für den Geist, in dem diese Verhandlungen geführt wurden, sei hingewiesen auf den Umstand, daß man es für notwendig erachtete, in Ziff. 66 des Explanatory Report (Anm. 37) zu unterstreichen, daß die Bestimmungen über den Gebrauch von Minderheitensprachen “do not affect in any way the status of official language or languages of the country concerned.”
Insoweit sah man bewußt von einer Definition ab; vgl. Ziff. 66 des Explanatory Report.
Immerhin heißt es hierzu in Ziff. 65 des Explanatory Report, daß die Staaten diesen Begriff auf der Grundlage objektiver Kriterien bestimmen sollen.
Als zulässiges Beispiel wird in Ziff. 68 des Explanatory Report der Fall genannt, daß der Name einer Person im Alphabet der Amtssprache in seiner phonetischen Form geschrieben wird. Ferner wird dort für die in vielen Staaten verbreitete (oder verbreitet gewesene) Praxis, Personen zur Aufgabe ihres ursprünglichen Namens zu zwingen, ausgeführt, daß diesen grundsätzlich ein Recht auf Wiedererlangung ihres ursprünglichen Namens zustehen solle.
Vgl. Ziff. 69 des Explanatory Report.
Dies spiegelt sich auch in dem Umstand wider, daß in Ziff. 70 des Explanatory Report ausdrücklich festgestellt wird, daß diese Bestimmung (richtiger wohl: ihre Umsetzung) “does not imply any official recognition of local names in the minority languages”.
In Ziff. 74 des Explanatory Report heißt es hierzu: “…Without prejudice to the principle mentioned in paragraph 2, this paragraph does not imply positive action, notably of a financial nature, on the part of the State.”
Dies wird in den Ziff. 75 und 76 des Explanatory Report auch deutlich unterstrichen; so heißt es dort: “…In recognition of the possible financial, administrative and technical difficulties associated with instruction of or in minority languages, this provision has been worded very flexibly, leaving Parties a wide measure of discretion. The obligation to endeavour to ensure instruction of or in minority languages is subject to several conditions: in particular, there must be ‘sufficient demand’ from persons belonging to the relevant national minorities. The wording ‘as far as possible’ indicates that such instruction is dependent on the available resources of the Party concerned… The text deliberately refrains from defining ‘sufficient demand’, a flexible form of wording which allows Parties to take account of their countries’ own particular circumstances. Parties have a choice of means and arrangements in ensuring such instruction, taking their particular educational system into account.”
In Ziff. 81 des Explanatory Report heißt es hierzu: “…Examples of such measures might be expropriation, evictions and expulsions or redrawing administrative borders with a view to restricting the enjoyment of such rights and freedoms (‘gerrymandering’). “
In Ziff. 82 des Explanatory Report heißt es hierzu: “The article prohibits only measures which are aimed at restricting the rights and freedoms flowing from the framework Convention. It was considered impossible to extend the prohibition to measures having the effect of restricting such rights and freedoms, since such measures may sometimes be entirely justified and legitimate. One example might be resettlement of inhabitants of a village in order to build a dam.”
Vgl. etwa Art. 21 ff. der Europäischen Sozialcharta vom 19.10.1961 oder Art. 15 ff. der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen vom 5.11.1992.
Hoffnungsvoll stimmt insofern Ziff. 97 des Explanatory Report, wo es heißt: “The monitoring of the implementation of this framework Convention shall, in so far as possible, be transparent. In this regard it would be advisable to envisage the publication of the reports and other texts resulting from such monitoring.”
Vgl. auch die Kritik der Parlamentarischen Versammlung des Europarats in ihrer Empfehlung 1255 vom 31.1.1995, abgedruckt etwa in EuGRZ, 22 (1995), S. 284 f.
Vgl. die Berichte von R. Pekkanen/H. Danelius zu Estland vom 17.12.1991, HRLJ, 13 (1992), 236 ff. (239 ff.); R. Bernhardt/H. Schemers zu Litauen vom 16.1.1992, ibid., S. 249 ff. (S. 253 f.); J. de Meyer/C. Rozakis zu Lettland vom 20.1.1992, ibid., S. 244 ff. (S. 245 f.); F. Matscher/Sir Basil Hall zu Slowenien vom 15.9.1992, HRLJ, 14 (1993), S. 437 ff. (S. 440); A. Spielmann/J. A. Frowein zu Rumänien vom 25.1.1993, ibid., S. 133 ff. (S. 139); F. Matscher/J. Liddy zur Tschechischen Republik vom 25.3.1993, ibid., S. 442 ff. (S. 444); Sir Basil. Hall/L. E. Pettiti zur Slowakei vom 18.4.1993, ibid., S. 446 ff. (S. 448 f.); L. G. Loukaides/J. Makarczyk zu Albanien vom 15.10.1993, HRLJ, 15 (1994), S. 242 ff.; F. Ermacora zu Rußland vom 28.9.1994, ibid., S. 252 ff.; und K. Jungwiert/M. Nowicki zu Moldawien vom 29.9.1994, ibid., S. 383 ff. (S. 388 ff).
Vgl. hierzu Hosková (Anm. 5), S. 722 f.
Vgl. hierzu A. Drzemczewski, The Council of Europe’s Co-operation and Asssistance Programmes with Central and Eastern European Countries in the Human Rights Field, in: HRLJ, 14 (1993), S. 229 ff.
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Hofmann, R. (1996). Die Rolle des Europarats beim Minderheitenschutz. In: Mohr, M. (eds) Friedenssichernde Aspekte des Minderheitenschutzes in der Ära des Völkerbundes und der Vereinten Nationen in Europa. Schriftenreihe der Juristischen Fakultät der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder). Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-642-80273-7_6
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