Zusammenfassung
Das Referat gibt Kenntnis von einigen gesetzgebungsmethodischen, verfahrenstechnischen und organisatorischen Fragen und Problemen aus der Gesetzgebungsarbeit der Bundesverwaltung der Schweizerischen Eidgenossenschaft.
Einleitend wird an die in den letzten Jahren stark gewachsenen Rechtsetzungsaufgaben des Bundes erinnert, deren Bewältigung obliegt in weitem Maße dem Bundesrat bzw. den Departementen und ihren Abteilungen, und die Vorarbeiten der Administration im sog. Vorverfahren prägen die Verfassungs- und Gesetzgebung entscheidend.
Die Entwürfe der Exekutive zu Verfassungsrevisionen und zu Gesetzen und deren Verordnungen sowie die vor- oder nichtparlamentarischen Rechtsetzungsverfahren weisen gesamthaft gesehen einige Mängel allgemeinen Charakters auf (mangelnde Einheit, Einheitlichkeit und Ausgewogenheit der Bundesrechtsordnung, insbesondere im Verfassungsrecht; z.T. lückenhafte, widersprüchliche, unklare Erlasse mit ungenügender Systematik, unvollkommener Begriffsbildung und schwerverständlicher Sprache; verwaltungsintern dezentralisierte, zu wenig koordinierte Rechtsetzung ; politisch und nicht gesetzgebungsmethodisch bestimmte Auswahl der Rechtsetzungsverfahren; Verzögerungen in der Rechtsetzung, die u.a. zu regelwidrigen Inkraftsetzungen oder zu Dringlichkeitsrecht führen; Rückstände in der Ausbildung der Gesetzgebungsmethode und der Entwicklung des Staats- und Verwaltungsrechts).
Es gibt in der Bundesverwaltung verschiedene Bestrebungen zur Verbesserung des Gesetzgebung sverfahrens und zur Förderung der Gesetzgebungsmethoden:
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Vorschlag zur Schaffung eines eigenen Amtes für Gesetzgebung (1971) und Reorganisation der Eidgenössischen Justizabteilung (1974);
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Suche nach Methoden zur Erfassung der Mängel des geltenden Rechts (Aufstellung einer Mängelkartothek) sowie nach weiteren Verbesserungen der Informationsmöglichkeiten bei Gesetzgebungsarbeiten;
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Einführung einer Kontrolle der Gesetzes- und Verordnungsentwürfe nach einer “Check-Liste”;
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Entwicklung von Richtlinien, Mustern und Modellen für typische, regelmäßig auftauchende Gesetzgebungs fragen;
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Hinweise auf noch weitgehend offene Gesetzgebungsprobleme.
Eingeklammerte Ziffern im Beitrag beziehen sich auf die Anmerkungen, S. 151–153.
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Anmerkungen
Vgl. z.B. HANGARTNER, Y.: Die Erfüllung der Staatsaufgaben durch Bund und Kantone. In: Die Bundesverfassung gestern — heute — morgen. Zeitschrift für Schweiz. Recht NF Bd. 93, 1974, I, S. 381 ff. m.w.H.;
FREY, R.L.: Der schweizerische Föderalismus — wirtschaftlich durchleuchtet. In: Die Bundesverfassung gestern — heute — morgen. Zeitschrift für Schweiz. Recht NF Bd. 93, 1974, I, S. 359 ff. (375 ff.);
Föderalismus-Hearings, Protokolle von zehn öffentlichen Befragungen in Solothurn zum Zustand des schweizerischen Föderalismus, herausgegeben von der Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit. Solothurn 1973, bes. Bd. 3, S. 1028 ff., dazu: NEIDHART, L.: Föderalismus in der Schweiz. Zürich/Köln 1975 Erstreckten sich die Hauptaufgaben des Bundes in den vergangenen Jahren vor allem auf Wirtschaftspolitik, soziale Sicherheit, Verkehr und Energie, so treten jetzt besonders Gesundheitswesen, Hochschulen und Forschung, Umweltschutz, Raumplanung sowie Steuerwesen hinzu
Vgl. z.B. Bericht des Bundesrates vom 23. April 1975 an die Bundesversammlung über den Vollzug der Richtlinien der Regierungspolitik in der Legislaturperiode 1971–1975 (Rechenschaftsbericht), Bundesblatt 1975, I, S. 1641 ff., bes. Anhang 1–4: Verzeichnisse der 7 Verfassungsvorlagen und der rund 25 Gesetzesentwürfe, die dem Parlament in der genannten Legislaturperiode vorgelegt wurden, nebst den zahlreichen angekündigten, aber von der Regierung noch nicht verabschiedeten Vorlagen. In dieser Periode waren im Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement rund 100 Geschäfte mit Projektcharakter (vornehmlich Gesetzgebungsgeschäfte) in Bearbeitung, darunter die bedeutsamen Ehe-, Familien- und Kinderrechtsrevisionen Symptomatisch — wenn auch unrealistisch — mag hier die kleine Anfrage Eisenring im ‘Nationalrat’ vom 21. März 1974 sein: ob nicht “ein vorübergehender ‘Marschhalt’ in den gesetzgeberischen Aktivitäten zu erwägen sei”, s. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Nationalrat 1974.1, S. 1112
Zum herkömmlichen Gesetzgebungsverfahren im Bund vgl. GROSSEN, J.-M.: L’organisation des travaux préliminaires de législation. In: Referate und Mitteilungen des Schweiz. Juristenvereins, 1974, S. 349 ff.;
BUSER, W.: Die Organisation der Rechtsetzung. In: Referate und Mitteilungen des Schweiz. Juristenvereins, 1974, S. 377 ff., bes. S. 421 ff.;
EICHENBERGER, K.: Rechtsetzungsverfahren und Rechtsetzungsformen in der Schweiz. In: Referate und Mitteilungen des Schweiz. Juristenvereins, 1954, S. 2a ff.;
HUG, W.: Zur Praxis der Bundesgesetzgebung. In: “Rechtsfindung” Beiträge zur juristischen Methodenlehre, Festschrift für Oskar Adolf Germann zum 80. Geburtstag. Bern 1969, S. 109 ff. und die Darstellung von HUG, W.: Vorparlamentarisches und parlamentarisches Verfahren der Rechtsetzung in der Schweiz. In diesem Band, S. 79–95
Vgl. z.B. EGLOFF, W.: Die Informationslage des Parlamentes. Diss. Zürich 1974, S. 35–57, 80;
SCHUMANN, K.: Das Regierungssystem der Schweiz. Köln 1971, S. 172 ff.;
BÄUMLIN, R.: Die Kontrolle des Parlamentes über Regierung und Verwaltung. In: Referate und Mitteilungen des Schweiz. Juristenvereins, 1966, S. 165 ff., bes. S. 263 ff.;
über Hilfen für die parlamentarische Gesetzgebungsarbeit vgl. BUSER, W.: Die Organisation der Rechtsetzung. In: Referate und Mitteilungen des Schweiz. Juristenvereins, 1974, S. 394 ff.
Diese Entwicklungen des Gesetzgebungsprozesses führen zu einem Umdenken in der Gewaltenteilungslehre, vgl. EICHENBERGER, K.: Zur Einleitung: Von der Rechtsetzungsfunktion im heutigen Staat. In: Referate und Mitteilungen des Schweiz. Juristenvereins, 1974, S. 7 ff., bes. S. 25 ff.
Am 1. Februar 1976 waren es 20 hängige und etwa gleichviel angekündigte Volksbegehren (vgl. Bundesblatt 1976, I, S. 526)
Ziff. 534, S. 48 des Berichtes der von Bundeskanzler (Kanzleramtsminister) Karl Huber geleiteten Expertenkommission
Vgl. Richtlinien des Bundesrates vom 6. Mai 1970 über das Vorverfahren der Gesetzgebung, Bundesblatt 1970, I, S. 993 und oben Anm. (3)
Vgl. Art. 69 des Bundesgesetzes vom 23. März 1962 über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer Erlasse (Geschäftsverkehrsgesetz). GRISEL, A.: L’application du droit public dans le temps. Schweiz. Zentralblatt f. Staats- und Gemeindeverwaltung, 1974, S. 233 ff.
(9) Dieser Institution sollten insbesondere folgende Obliegenheiten zufallen: “- Federführung bei der Rechtsetzung auf der Verfassungsstufe; direkte Anregung und Inangriffnahme fälliger Verfassungsrevisionen, in Zusammenarbeit mit den fachlich zuständigen Departementen; - Betreuung der gesamten Gesetzgebung als beratende Stelle für die die Gesetze entwerfenden Departemente und als Rechtskonsulent des Bundesrates, vorab zur Wahrung einheitlicher Grundsätze der Rechtsetzung. Dies bedingt, daß Vertreter dieses Amtes bei der Ausarbeitung neuer Erlasse schon in einem früheren Stadium von den Departementen beigezogen werden; - Überwachung der Verfassungsmäßigkeit der in Vorbereitung stehenden eidgenössischen Gesetzgebung und Entfaltung eigener Initiative auf diesem Sektor (Vorschläge für die Revision änderungsbedürftiger Erlasse usw.); - Aufsichtsführung über die kantonale und interkantonale Rechtsetzung, soweit der Bund dazu zuständig ist; - Überwachung des Verordnungsrechts des Bundesrates und der Departemente unter dem Gesichtspunkt der Verfassungs- und der Gesetzmäßigkeit; - Weiterbildung der Juristen, die sich in den Departementen mit der Rechtsetzung befassen, durch Kurse und Richtlinien. Es ist hier nochmals hervorzuheben, daß das neue Amt für die Verfassungsrechtsetzung federführend ist; die betroffenen Fachdepar-temente werden zur Beratung zugezogen. Bei der übrigen Rechtsetzung ist es gerade umgekehrt: Hier haben die Fachdepartemente die Federführung, ziehen aber Kräfte aus dem Amt für Gesetzgebung zur Beratung bei.” (Bericht der Expertenkommission von 1971, S. 49) Siehe auch KINDERMANN, H.: Zur Errichtung eines “Bundesamtes für Gesetzgebung”. In: Vorstudien zu einer Theorie der Gesetzgebung. Rödig, J., Baden, E., Kindermann, H. (Hrsg.). Bonn 1975, S. 151 ff.
Bundesblatt 1975, I, S. 1509
Vgl. Art. 31 ff. Geschäftsverkehrsgesetz (in der Fassung vom 14. März 1974) Art. 31 1Vor der Verabschiedung der Erlasse wird ihr Wortlaut von der Redaktionskommission überprüft. 2Die Redaktionskommission umfaßt je sechs Mitglieder jedes Rates, wovon je zwei deutscher, französischer und italienischer Sprache sind. Die Fachleute der Amtssprachen und der Gesetzestechnik wirken als Berater mit. 3Die Ratsmitglieder werden für vier Jahre in die Kommission gewählt und können wiedergewählt werden. Die Erneuerungswahl für je ein Mitglied jeder Sprache aus jedem Rat findet zu Beginn der Legislaturperiode, für die übrigen Mitglieder zwei Jahre später statt. 4Die Kommission gliedert sich in je eine Unterkommission für jede Amtssprache; sie bestellt einen Koordinationsausschuß aus den Präsidenten der Unterkommission und Vertretern von Bundeskanzlei und Generalsekretariat. 5Für die Bereinigung der einzelnen Vorlagen wirken die Berichterstatter der vorberatenden Kommissionen in angemessener Weise mit. Es können Fachleute beigezogen werden.
Vgl. Geschäftsverkehrsgesetz: Art. 32 1Die Redaktionskommission legt die endgültigen Fassungen der Erlasse fest, beseitigt formale Widersprüche und sorgt für die Übereinstimmung der Texte in den drei Amtssprachen, unterläßt jedoch materielle Änderungen. 2Die Kommission läßt erhebliche Textänderungen in beiden Räten vor der Schlußabstimmung erläutern. 3Stößt die Kommission auf Lücken oder materielle Widersprüche, so stellt sie den Räten die erforderlichen Änderungsanträge. Art. 33 Werden in einem verabschiedeten Erlaß nachträglich sinnstörende Versehen festgestellt, so kann die Redaktionskommission, bis zur Veröffentlichung in der Gesetzsammlung, die gebotene Verbesserung anordnen. Diese ist in der Gesetzsammlung kenntlich zu machen.
Vgl. z.B. NOLL, P.: Gesetzgebungslehre. 1973, S. 72 ff., bes. S. 82 ff.
oder der Erhebungen und Statistiken bei den Kantonen. Vgl. SCHWEIZER, R.J.: Rechtssetzungsprobleme des Bundes im Hinblick auf den Vollzug durch die Kantone. Schweiz. Zentralblatt f. Staats- und Gemeindeverwaltung, 1977, S. 1 ff.
Die Kartothekkarten verzeichnen: 1. den Erlaß, 2. stichwortartig den festgestellten Mangel, 3. die Quelle, den Beleg für den Mangel, 4. einen Beschrieb des behaupteten Fehlers, evtl. ein Zitat. Benutzer und zugleich “Lieferanten” der Kartothek sollen vorerst die Mitarbeiter der Justizabteilung sein, später diejenigen weiterer Rechtsdienste der Bundesadministration, schließlich vielleicht öffentliche Kreise
Das Unternehmen läuft nicht ohne Schwierigkeiten an, die z.T. aus der Sache selbst herrühren. Was ist als Mangel anzusehen (vgl. Ziff. II) und wie ist er zu kennzeichnen? Was ist “schlechtes” Gesetzesrecht? Hier soll nun der Rahmen für die zu registrierenden kritischen Bemerkungen und Erfahrungen bewußt recht weit gezogen werden, bis z.B. zu Schwächen der Verwirklichung von Normen etwa im Vollzug durch die Kantone, um auch eine allzu positivistische Betrachtungsweise bei Gesetzesänderungen zu vermeiden
Jetzt: Richtlinien der Gesetzestechnik, hrsg. von der Schweizerischen Bundeskanzlei und der Eidgenössischen Justizabteilung, September 1976
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Schweizer, R.J. (1976). Allgemeine Gesetzgebungsprobleme aus der Sicht der schweizerischen Bundesverwaltung. In: Rödig, J., Altmann, E., Baden, E., Kindermann, H., Motsch, R., Thieler-Mevissen, G. (eds) Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-642-52190-4_9
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