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Ergebnisorientierte Ansätze

  • Beat Gygi
Chapter
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Part of the Wirtschaftswissenschaftliche Beiträge book series (WIRTSCH.BEITR., volume 46)

Zusammenfassung

Es wird im vorliegenden Kapitel nach vergleichenden Verfahren gesucht, um eine internationale Organisation zu beurteilen: beobachtbare Ergebnisse werden mit ebenfalls beobachtbaren Referenzgrössen und nicht mit einer abstrakten Sollgrösse verglichen. Sofort stellt sich dabei die Frage, was mit was verglichen wird. Eine von allen Mitgliedern akzeptierte Vergleichsgrösse ist aus der Theorie nicht herleitbar: Märkte fehlen im Zusammenhang mit IGO meist, und Abstimmungen können zyklische Ergebnisse liefern. Deshalb sind alle an der IGO interessierten Gruppen, die ein auf der ökonomischen Theorie basierendes Urteil anerkennen würden, nach wie vor frei, ihre bevorzugte Outputkombination als Referenzmass zur Effizienzmessung vorzuschlagen. Aus diesem Grund ist bei jedem Verfahren, das im folgenden vorgeschlagen wird, auch zu analysieren, welche Gruppen daran interessiert sind und welche Gruppen das Verfahren zu ihren Gunsten beeinflussen können.

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Literatur

  1. 2.
    Davon profitieren die Manager von internationalen Organisationen in zweierlei Hinsicht: (1) Die De-legierten oder Interessengruppen innerhalb der Organisation müssen sich zuerst über Effektivitätsin-dikatoren einigen, bevor sie die IGO danach beurteilen. Relative Beurteilungen verursachen den Principals somit höhere Einigungskosten als eine standardisierte Ergebnisbeurteilung. (2) Die Mana-ger können sich selber als Interessengruppe an den Verhandlungen über den richtigen Output beteili-gen und dabei ihren Informationsvorsprung ausnützen. Es ist deshalb anzunehmen, dass die Manager von Organisationen ohne aggregierbare Outputs sich a priori eine höhere Ineffizienz leisten können als die Manager von Organisationen mit bewertbaren Outputs.Google Scholar
  2. 3.
    vgl. z.B. Murray (1987) für verschiedene Aspekte der Produktivität.Google Scholar
  3. 4.
    Für diesen Fall schlägt Murray (1987) z.B. ein aggregiertes Produktivitätsmass vor, welches eine Gewichtung der einzelnen Outputkomponenten erfordert. Das aggregierte Outputmass wird zu einem interessierenden Inputfaktor in Beziehung gesetzt. Bei marktorientierten Unternehmen ist das Gewicht der Outputkomponenten der jeweilige Preis. Bei öffentlichen Unternehmen fehlt der Preis jedoch oft, bei IGO fast immer. Sobald jedoch Preise oder Indikatoren für die Wertschätzung einzelner produzierter Outputkomponenten fehlen, führt dieses Verfahren zu den gleichen Schwierigkeiten wie die Ermittlung des optimalen Outputs. Solche Aggregationen sind zudem anfällig für Manipulationen durch das Management: es wird die Gewichte so zu setzen versuchen, dass seine Ziele am ehesten bevorzugt werden.Google Scholar
  4. 5.
    Die Annahme der nicht identifizierbaren Produktionsfunktion steht hinter dem Modell der Budgetmaximierung von Niskanen (1971). Die Taktik der Bürokraten, zuerst die für die Legislative produktivsten Dienste zu kürzen untersucht Laband (1983) empirisch für die USA. Seine Ergebnisse sind mit der Hypothese, wonach die Bürokraten die wichtigen Leistungen und nicht den Ballast kürzen, verträglich.Google Scholar
  5. 6.
    Die UNO wird von den einen als Welttheater, welches Millionen verschlingt, dargestellt (Kaltenbrunner 1981), von den anderen als effizientes Mittel, um die Staatsleute miteinander ins Gespräch zu bringen. Siehe für wohlwollende Einschätzungen Haas (1986) und Bertrand (1986).Google Scholar
  6. 7.
    Siehe z.B. Stevenson (1980); Färe, Grosskopf und Logan (1988).Google Scholar
  7. 8.
    Dies ist ein Indiz dafür, dass im untersuchten Bereich die Produktionsfunktion unbekannt ist.Google Scholar
  8. 9.
    Dies bedeutet, dass die Produktionsfunktion nicht identifizierbar ist.Google Scholar
  9. 10.
    Eng verwandt damit ist das Konzept der X-Effizienz von Leibenstein (1966,1978). Allerdings geht Leibenstein weiter als die neoklassischen Autoren, für welche X-Ineffizienz einfach die ungefragte Absorption von Ressourcen durch die Manager bedeutet, wie Stigler (1976) dies in einem Angriff auf Leibenstein formuliert. Leibenstein stellt den ‘Effort’ als treibende Kraft hinter die X-Effizienz: X-Ineffizienz sind bei ihm nicht zu den Managern umgeleitete Ressourcen sondern effektiv verlorene Produktivität.Google Scholar
  10. 11.
    Schmidt und Lovell (1980) modellieren den Fall, wo die allokative und die technische Effizienz korreliert sind: beeinflussbare und nicht beeinflussbare Abweichungen von einer absoluten Effizienzgrenze sind interdependent.Google Scholar
  11. 12.
    Der Nutzen von Kosten- und Produktivitätsvergleichen ist für die Mitglieder der Organisation dennoch als positiv zu erwarten, denn die Informationsbasis der Geldgeber oder Principals der Organsiation wird dadurch verbreitert.Google Scholar
  12. 13.
    Korrigiertes Kleinstquadrate-Verfahren. Die zuvor spezifizierte Produktionsfunktion wird mit OLS geschätzt, dann wird das betragsmässig grösste negative Element des Störvektors zum Absolutglied gezählt, so dass die Elemente des Störterms nur noch positiv sind.Google Scholar
  13. 14.
    In mehreren Untersuchungen zeigte sich, dass die stochastische Methode verlässlichere Ergebnisse über den Verlauf der effizienten Grenze liefert. Siehe dazu Van den Broek, Forsund, Hajlmaarsson und Meeusen (1980) sowie jüngst Kumbhakar und Summa (1989). Wagstaff (1989), hat 49 spanische Spitäler untersucht, indem drei unterschiedliche Produktionsfunktionstypen modelliert wurden: die Unterschiede in den geschätzten Ineffizienzen wichen bis zum Faktor vier voneinander ab.Google Scholar
  14. 15.
    Diese Unklarheit könnte in den Studien berücksichtigt werden, indem die Ziele variiert und die Ergebnisse in Abhängigkeit der als relevant angesehenen Ziele präsentiert werden. Dieser Weg wird kaum verfolgt, die Unklarheit zeigt sich vielmehr in der Willkürlichkeit, mit der die Ziele festgelegt wer¬den.Google Scholar
  15. 16.
    Dies ist ein üblicher Ansatz, um den Erfolg von Schulen zu messen, Peterson (1984) geht bei der Beurteilung von Leistungen von Lehrern ähnlich vor.Google Scholar
  16. 17.
    D. h. es werden zwei verschiedene Effizienzgrenzen geschätzt.Google Scholar
  17. 18.
    Dies entspricht dem Vorgehen von Kalirajan und Sand (1989) im Beispiel der indischen Farmer aus dem vorhergehenden Abschnitt.Google Scholar
  18. 19.
    Genau dieses Problem haben auch Kumbhakar und Summa (1989) angesprochen (oben zitiert) und so gelöst, dass sie für die Schätzung der effizienten Grenzen die Zeit in zwei Unterperioden geteilt haben.Google Scholar
  19. 20.
    Z.B. Grenzkostenpreise und Zweitbestprobleme bei unveränderlichen Restriktionen. Zur normativen Theorie der öffentlichen Unternehmungen siehe z.B. Blankart (1980). Andere normative Regeln sind z.B. die Erhebung der Steuern und Gebühren nach dem Prinzip von Ramsey: siehe dazu Albon (1989) für eine Anwendung auf die englische Post. Er findet, dass die Preise für die Briefpost in Städten und auf dem Land den unterschiedlichen Nachfrageelastiztiäten nicht Rechnung tragen und deshalb ineffizient sind.Google Scholar
  20. 21.
    Für eine Kritik an Tulkens siehe auch Backhaus (1989).Google Scholar
  21. 22.
    In der FAO hat sich z.B. die Camberley-Gruppe (die Hauptbeitragszahler) zusammengeschlossen, um eine gemeinsame Sicht zu finden und zusammen Vorschläge auszuarbeiten.Google Scholar
  22. 23.
    Dies entspricht dem ersten Schritt bei den ‘Best Practice’ Studien: der Schätzung der Effizienzgrenze.Google Scholar
  23. 24.
    Siehe z.B. Borcherding, Pommerehne und Schneider (1982).Google Scholar
  24. 25.
    Die 500 grössten Fabrikations- und Minenfirmen ausserhalb der USA.Google Scholar
  25. 26.
    Wobei für die Variable Wettbewerb hier sehr einfach kontrolliert wird: das Konzentrationsmass der betreffenden Industrie und der Marktanteil der untersuchten Firma.Google Scholar
  26. 27.
    Genau dies sind die Güter, die in den Kostenvergleichen untersucht wurden.Google Scholar
  27. 28.
    Es kann hier eingewendet werden, dass der staatliche Apparat dahinter anteilsmässig auch der Produktion dieser Güter zugerechnet werden müsste. Gerade dies wird jedoch auch in den Kostenvergleichen nicht getan.Google Scholar
  28. 29.
    Siehe dazu Goudriaan, de Groot und van Tulder (1987).Google Scholar
  29. 30.
    Selbst in der Entwicklungshilfe sind die Güter so heterogen, dass die Organisationen bezüglich der Produktivität nicht verglichen werden. Siehe dazu Betrand (1985).Google Scholar
  30. 31.
    Der Fall Hockö lässt sich in diese Kategorie einordnen: wenn ein UNO Beamter in der ersten Klasse fliegt, obwohl dies in einer UNO Resolution untersagt wurde, lässt sich dies eindeutig als qualitative Regelverletzung feststellen.Google Scholar
  31. 32.
    Genau diese Schwierigkeit lädt sich Tulkens (1986) auf, wenn er die Zielerreichung einer öffentlichen Unternehmung überprüfen will. Allenfalls kann er diktatorisch vorgehen und einen bestimmten Output festlegen. Dieses Vorgehen scheidet bei IGO jedoch aus.Google Scholar
  32. 33.
    Dass die Ziele im Gründungsvertrag offen formuliert sind, bedeutet noch nicht a priori, dass später unklare Verhältnisse herrschen. Es können für den laufenden Prozess Verfahren zur Zielkonkretisie-rung vorgesehen sein, welche eine Kontrolle des Managements ermöglichen. Solche Institutionen sind z.B. eine Aufspaltung des Budgets in einzeln diskutierte Posten oder das Zuordnen von einzel-nen Aufgaben zu Kommitees.Google Scholar
  33. 34.
    Wie diese Freiräume vom Generaldirektor der FAO, von den Entwicklunsländern und von den Industrieländern mit unterschiedlichen Interpretationen ausgefüllt werden, zeigt der gegenwärtige Streit zwischen Industrie- und Entwicklungsländern: der Generaldirektor begünstigt bei seiner Interpretation die Entwicklungsländer, weil deren Ziele seinen Bestrebungen zur Budgetausweitung entgegenkommen.Google Scholar
  34. 35.
    Das Problem der unklar formulierten Ziele und Kriterien der Managertätigkeit wird auch in OECD (1986:27) im Zusammenhang mit der Entwicklungshilfe angesprochen. Die Expertengruppe schlägt vor, kurzfristige Zwischenziele und langfristigere Ziele zu unterscheiden, die Zwischenziele jedoch so zu formulieren, dass sie auf dem Weg zu den Hauptzielen liegen. Diese Aufgabe kommt meist den Managern der IGO zu. Die Expertengruppe schlägt explizit ein zweistufiges Verfahren vor, bei welchem die Fachleute der Geberorganisation (donor agency) zuerst die Ziele der Projekte oder Programme überprüfen und allenfalls neu definieren. In einem zweiten Schritt überprüfen die Kontrollinstanzen dann, ob die zuvor von den Managern angegebenen Ziele erreicht wurden. Die Experten sollen gemäss diesem Vorschlag also auswählen können, woran sie später gemessen werden.Google Scholar
  35. 36.
    Von den Industrieländern (Genfer Gruppe, Camberley Gruppe) in der FAO wird immer wieder beklagt, dass die ursprünglichen Ziele der FAO (Informationsaufarbeitung und -Vermittlung; Förderung und Koordination von Forschung und Ausbildung; technische Hilfe) vernachlässigt werden zugunsten der Feldprogramme. Aus der Sicht der Manager ist dies indessen diejenige Aktivität, die ihnen die Stimmen der Entwicklungsländer am wirksamsten sichert. Eine genauere Modellierung des Verhaltens des Generaldirektors wird in Kapitel 9 vorgenommen.Google Scholar
  36. 37.
    Die FAO z.B. hat 1965 als zusätzliches Ziel in die Präambel ihrer Statuten aufgenommen: “…und den Hunger in der Welt auszurotten”. Damit legt sich eine IGO das Pensum selber fest, in diesem Fall garantiert das eine lange Beschäftigung für die Organisation.Google Scholar
  37. 38.
    Paragraph 15.Google Scholar
  38. 39.
    Paragraph 50.Google Scholar
  39. 40.
    Sie können höchstens argumentieren, sie möchten die Hilfe effizienter leisten als es gegenwärtig getan wird. Damit sind sie aber schon teilweise in der Verpflichtung zur Hilfe gefangen, die der Organisation zumindest indirekt nützt, weil die gesamte Gruppe der Hilfsorganisationen mit Zahlungen rechnen kann.Google Scholar
  40. 41.
    Dies ist eine der zentralen Annahmen von Niskanen (1971): die Bürokraten kennen die Produktionsfunktion für ein öffentliches Gut, die Auftraggeber hingegen nicht.Google Scholar
  41. 42.
    Viele öffentlich angebotene Güter sind nur Zwischenprodukte, die in den privaten Produktionsprozess fliessen (Siehe dazu Goudrian, de Groot und van Tulder 1987).Google Scholar
  42. 43.
    Noch informativer ist es für die Principals, wenn der Wert dieser Outputeinheit mit andern Gütern verglichen wird, die für die Konsumenten auch relevant sind. Dies widerspiegelt den relativen Wert eines Outputs im Vergleich zu anderen Konsumgütern (Grenzrate der Substitution) und ist für die Principals vor allem dann wertvolle Information, wenn sie nicht selber die Konsumenten der betreffenden Outputkomponente sind, was bei Entwicklungshilfe z.B. der Fall ist. Dieser Schritt kann dann unterlassen werden, wenn die Konsumenten die Principals selber sind.Google Scholar
  43. 44.
    Lagergren (1986) hat die Auswirkungen der ILO auf Schweden untersucht. Schweden hat bis 1985 161 Konventionen der ILO angenommen und davon 75 ratifiziert. Diese unmittelbaren ‘Erfolgsziffern’ einer IGO sagen wenig aus über die langfristigen Auswirkungen einer Organisation. Gerade bei der ILO sind die Ratifizierungsraten wenig aussagekräftig, da Länder mit weitgehender sozialer Sicherung die Konventionen der ILO gar nicht mehr ratifizieren.Google Scholar
  44. 45.
    Die Indikatoren hängen noch von zahlreichen anderen, nicht beobachtbaren Einflüssen und nicht allein von der Tätigkeit der IGO ab.Google Scholar
  45. 46.
    Dies entspricht einer reduzierten Form eines Modells: es werden nur die Massnahmen und die letztlich beobachtbaren Auswirkungen zueinander in Beziehung gesetzt, die Mechanismen, die dazwischen liegen, werden nicht modelliert.Google Scholar
  46. 47.
    Lai (1987) äussert sich kritisch zu Impact-Studien in der Entwicklungshilfe und ist der Meinung, dass die Ueberwachung des Projektvollzugs nur von der Arbeit ablenkt und dass die ermittelten Daten ohnehin nicht mehr zu einer Korrektur von Fehlern im laufenden Projekt verwendet werden können. In einer Entgegnung verteidigen Crittenden und Lea (1987) das Verfahren der Projektüberwachung.Google Scholar
  47. 48.
    Vgl. dazu Peterson (1984).Google Scholar
  48. 49.
    Siehe zur Evaluation von Projekten in Entwicklungshilfsorganisationen auch OECD (1986), OECD (1988b), OECD (1989), United Nations (1984).Google Scholar
  49. 50.
    Angesichts dieses Trade-offs zwischen Identifizierbarkeit und Informationsgehalt sollte aus der Sicht der Principals ein optimaler Grad an Desaggregation der Indikatoren abzuleiten sein. Dies müsste auf der Verfassungsebene der IGO erfolgen, weil im laufenden Prozess die Interessen der Beteiligten zu gut bekannt sind.Google Scholar
  50. 51.
    Die Klassifizierung in ‘sehr erfolgreich’, ‘weniger erfolgreich’ und ‘gar nicht erfolgreich’ erfolgte ex post, von aussen her und ergebnisorientiert.Google Scholar
  51. 52.
    Folgende Gleichung wurde für jede ökonomische Makrovariable nach OLS geschätzt: ökonomische Variable = a + b*Anzahl IGO, in denen das Land Mitglied ist. (N = 129). Alle Einfachregressionen zeigen signifikante t-Werte für die Koeffizienten der IGO-Mitgliedschaft, das R2 liegt zwischen 0.04 und 0.43.Google Scholar
  52. 53.
    Es sind hier auch auf ähnliche Ziele orientierte IGO einzubeziehen, weil sie sich um die gleichen letzli- chen Ziele bemühen. Im Fall der Entwicklungshilfe z.B. die FAO, Weltbank, ILO, UNIDO etc., die alle die wirtschaftliche Entwicklung der Empfängerländer fördern wollen.Google Scholar
  53. 54.
    Nicht nur Budgets sind ein Mass für die Grösse und Bedeutung einer IGO sondern auch die Anzahl der Beschäftigen. Die Managerwerden soweit als möglich Arbeitsintensität als Indikator für die Qualität des Produkts vorzeigen (Murray 1987 ). Dies ist logisch unsinnig, solange der Zusammenhang zwischen Arbeitsqualität und Arbeitsproduktivität nicht bekannt ist.Google Scholar

Copyright information

© Physica-Verlag Heidelberg 1991

Authors and Affiliations

  • Beat Gygi
    • 1
  1. 1.„Neuen Zürcher Zeitung“ZürichSchweiz

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