§ 36 Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Italien

de Pretis, Daria; Fraenkel-Haeberle, Cristina

doi:10.1007/978-3-642-41235-6_36

Daria de Pretis³ &
Cristina Fraenkel-Haeberle⁴

1616 Accesses

Zusammenfassung

Die Geschichte der italienischen Verwaltungsgerichtsbarkeit seit dem 19. Jahrhundert weist eine Besonderheit auf, die sie von den anderen kontinentalen Rechtsschutzsystemen unterscheidet. Es handelt sich um ein duales Modell in einem spezifischen Sinn, da der Rechtsschutz gegenüber der öffentlichen Verwaltung sowohl durch die ordentlichen Gerichte als auch durch die Verwaltungsgerichte gewährleistet wird. Im Unterschied zu Deutschland, wo laut § 40 VwGO grundsätzlich „in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art‟ der Verwaltungsrechtsweg offensteht, hat sich die italienische Verwaltungsgerichtsbarkeit unter Beibehaltung beider Rechtswege entwickelt. Dabei verankert die italienische Verfassung – wie im folgenden näher ausgeführt wird – die Ebenbürtigkeit beider Gerichtsbarkeiten.

Univ.-Prof. Dr. Daria de Pretis ist Richterin am Verfassungsgerichtshof und war bis 2014 Rektorin der Universität Trient. Sie ist dort Inhaberin des Lehrstuhls für Verwaltungsrecht.

Prof. Dr. Cristina Fraenkel-Haeberle ist außerplanmäßige Professorin an der Universität Speyer und koordiniert den Programmbereich „Europäischer Verwaltungsraum“ am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer.

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Notes

1.
Art. 113 Abs. 1 Verf (Costituzione della Repubblica Italiana).
2.
Guido Corso, Manuale di diritto amministrativo, 6. Aufl., Torino 2013, S. 461.
3.
Mario Nigro, Giustizia amministrativa, 6. Aufl., Bologna 2002, S. 56.
4.
Ebd.; zu Sizilien ausführlich: Orazio Abbamonte, Amministrare e giudicare, Napoli 1997.
5.
Aldo Travi, Lezioni di giustizia amministrativa, 11. Aufl., Milano 2014, S. 13 f.
6.
Ebd., S. 14.
7.
Ebd., S. 15.
8.
Nigro (Fn. 3), S. 59.
9.
Ebd.
10.
Travi (Fn. 5), S. 16.
11.
Corso (Fn. 2), S. 462.
12.
Travi (Fn. 5), S. 18.
13.
Corso (Fn. 2), S. 463.
14.
Leopoldo Mazzarolli/Giuseppe Pericu/Alberto Romano/Fabio Alberto Roversi Monaco/Franco Gaetano Scoca (Hrsg.), Diritto amministrativo, Bd. 2, 4. Aufl., Bologna 2005, S. 375 ff.
15.
Art. 3 Gesetz Nr. 2248/1865 (Anl. E).
16.
Art. 2 Gesetz Nr. 2248/1865 (Anl. E).
17.
Art. 4 Abs. 1 Gesetz Nr. 2248/1865 (Anl. E).
18.
Nigro (Fn. 3), S. 67.
19.
Art. 5 Gesetz Nr. 2248/1865 (Anl. E) hatte folgenden Wortlaut: „In diesem sowie in jedem anderen Fall bringen die Gerichte die Verwaltungsakte und die allgemeinen und kommunalen Verordnungen zur Anwendung, soweit diese im Einklang mit den Gesetzen stehen“. Laut dieser Bestimmung konnte ein Verwaltungsakt nur mittelbarer Gegenstand eines Verfahrens vor dem ordentlichen Gericht sein. Zu den Beziehungen zwischen Art. 4 und 5 Gesetz Nr. 2248/1865 siehe ausführlich Massimo Severo Giannini/Aldo Piras, Giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria nei confronti della pubblica amministrazione, Milano 1969.
20.
Corso (Fn. 2), S. 466.
21.
Art. 4 Abs. 2 Gesetz Nr. 2248/1865 (Anl. E).
22.
Vgl. Antonio Salandra, La giustizia amministrativa nei governi liberi, Torino 1904. In diesem Buch wird die Dichotomie, welche die Entstehung der italienischen Verwaltungsgerichtsbarkeit geprägt hat, ausführlich dargelegt (S. 305 f.): „Aus der französischen Schule gingen zwei Modelle des contenzioso hervor: das französische und das belgische. Im ersten Modell hatte sich … das System der Gesetzgebung des Jahres VIII substantiell unverändert erhalten, allerdings mit der Tendenz, der ordentlichen Gerichtsbarkeit die Kompetenzbereiche, die der contenzioso in besonders offenkundiger Weise usurpiert hatte, Schritt für Schritt zurückzugeben, den verwaltungsgerichtlichen Urteilen feste Formen und Fristen vorzugeben und von der Exekutive unabhängige Verwaltungsgerichte einzurichten. Aber jene Tendenzen hin zu einer liberalen Erneuerung der napoleonischen Einrichtung wurden nach einem kurzen Triumph in der Zeit der Zweiten Republik von der Reaktion des Zweiten Kaiserreichs nachhaltig verdrängt. Der belgische Typus hingegen verwirklichte das Ideal des Herzogs von Broglie und der liberalen Doktrin mit der Verwerfung des contenzioso und einem Triumph der Einheitsgerichtsbarkeit. So gab es auch unter den liberalen Politikern Italiens einige, die stärker auf die Erfordernisse der Regierung achteten und für eher langsame und zurückhaltende Reformen eintraten. Sie hielten eine vorsichtige und allmähliche Abschwächung des französischen Modells für ausreichend, das ihnen für neue Vorstellungen aber durchaus aufnahmefähig erschien. Andere strebten indes eine energische Umsetzung der Schlussfolgerungen der seinerzeit vorherrschenden rechtlichen Theorie an. Sie lehnten jede Form der Justiz außerhalb der ordentlichen Gerichtsbarkeit als fatales Instrument des Absolutismus und nicht zu tolerierendes Privileg der ausführenden Gewalt ab.“
23.
Vittorio Domenichelli, Per un processo amministrativo paritario, in: L. Mazzarolli (Hrsg.), Problemi del processo amministrativo, Venezia 1997, S. 47.
24.
Nigro (Fn. 3), S. 63.
25.
Travi (Fn. 5), S. 9.
26.
Nigro (Fn. 3), S. 63.
27.
Gesetz über den Staatsrat.
28.
Nigro (Fn. 3), S. 45.
29.
Mazzarolli/Pericu/Romano/Roversi Monaco/Scoca (Fn. 14), S. 459.
30.
Nigro (Fn. 3), S. 67.
31.
Travi (Fn. 5), S. 27.
32.
Abgedr. in: Silvio Spaventa, Giustizia nell’amministrazione e altri scritti, Napoli 2006, S. 17 ff.
33.
Corso (Fn. 2), S. 469.
34.
Travi (Fn. 5), S. 33 f.
35.
Daria de Pretis, La giustizia amministrativa, in: G. Napolitano (Hrsg.), Diritto amministrativo comparato, Milano 2007, S. 1, 26.
36.
Art. 27 Nr. 4 Königliches Dekret (Regio decreto, K.D.) Nr. 1054 über den Einheitstext der Gesetze über den Staatsrat v. 26.06.1924.
37.
Corso (Fn. 2), S. 550 ff.
38.
Art. 26 K.D. Nr. 1054/1924.
39.
Vincenzo Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, 3. Aufl., Torino 2012, S. 611.
40.
Vgl. Alberto Codacci-Pisanelli, L’eccesso di potere nel contenzioso amministrativo, Città di Castello 1900, passim.
41.
Giandomenico Falcon, Lezioni di diritto amministrativo, 3. Aufl., Padova 2013, S. 162.
42.
Daria de Pretis, Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Italien, in: A. von Bogdandy/S. Cassese/P.M. Huber (Hrsg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. 5, Heidelberg 2014, § 78 Rn. 173 f.
43.
Mazzarolli/Pericu/Romano/Roversi Monaco/Scoca (Fn. 14), S. 390.
44.
Gesetz über die Neuordnung der Einrichtungen für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Legge sul riordinamento degli istituti per la giustizia amministrativa).
45.
Corso (Fn. 2), S. 471.
46.
K.D. Nr. 642 v. 17.08.1907.
47.
K.D. Nr. 643 v. 17.08.1907.
48.
K.D. Nr. 1054/1924 (Fn. 36).
49.
K.D. Nr. 1058 v. 26.06.1924.
50.
Art. 28 Abs. 3 K.D. Nr. 1054/1924; jetzt Art. 8 der Verwaltungsprozessordnung (Codice del processo amministrativo – CPA –), Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 104 v. 02.07.2010.
51.
Art. 30 K.D. Nr. 1054/1924.
52.
Mazzarolli/Pericu/Romano/Roversi Monaco/Scoca (Fn. 14), S. 475 ff.
53.
Eine deutsche Fassung ist abrufbar unter www.verfassungen/eu/it.
54.
Corte costituzionale (Corte cost.), Nr. 30 v. 22.03.1967.
55.
Verfassungsgesetz Nr. 2 v. 23.11.1999.
56.
de Pretis (Fn. 35), S. 17.
57.
Art. 29 K.D. Nr. 1054/1924.
58.
Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 104/2010 (Fn. 50).
59.
Es handelt sich außer um Streitigkeiten über die (verbliebenen) öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse u. a. um Klagen in Bezug auf das Verwaltungsverfahren (Aktenzugangsrecht, verwaltungsrechtliche Verträge, Entschädigung beim Widerruf eines Verwaltungsakts), Konzessionen für öffentliche Sachen und Dienste, Verfahren zur Vergabe von Aufträgen, Dienstleistungen und Lieferungen, Maßnahmen im Bereich der Raumordnung und des Bauwesens, Hoheitsakte im Zusammenhang mit Enteignungen und passrechtliche Entscheidungen. Darüber hinaus kommt dem Verwaltungsgericht eine ausschließliche Zuständigkeit bei Verfahren der Auftragsvergabe durch Privatrechtssubjekte zu, wenn diese als öffentliche Einrichtungen eingestuft und zur Beachtung der unionsrechtlichen bzw. nationalen Bestimmungen über das öffentliche Vergabewesen verpflichtet und daher in dieser Hinsicht einer Verwaltungsbehörde gleichgestellt sind.
60.
Corte cost., Nr. 191 v. 11.05.2006. Der Begriff der „mittelbaren Verwaltungstätigkeit“ wurde dann von Art. 7 Abs. 1 CPA übernommen.
61.
de Pretis (Fn. 42), § 78 Rn. 161.
62.
Enrico Guicciardi, La giustizia amministrativa, 4. Aufl., Padova 1957, S. 1.
63.
Nigro (Fn. 3), S. 29.
64.
Corso (Fn. 2), S. 480.
65.
Ebd., S. 482.
66.
Ebd., S. 480.
67.
Aldo M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, 15. Aufl., Napoli 1989, S. 1344.
68.
Vgl. Feliciano Benvenuti, L’istruzione nel processo amministrativo, Padova 1953, S. 190 ff. und 227 ff.
69.
Vgl. Art. 140bis Codice del consumo (Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 206 v. 06.09.2005).
70.
Gesetz Nr. 241 v. 07.08.1990.
71.
Corso (Fn. 2), S. 481.
72.
Gesetz Nr. 15 v. 11.02.2005, mit dem Art. 10bis in das Verwaltungsverfahrensgesetz (Nr. 241/1990) eingefügt wurde.
73.
de Pretis (Fn. 42), § 78 Rn. 156.
74.
Art. 4 Abs. 2.
75.
Siehe Fn. 50.
76.
Diese Bestimmung wird als „externer Verweis“ bezeichnet. Einen „internen Verweis“ enthält hingegen Art. 38 CPA, laut dem vorbehaltlich ausdrücklicher Ausnahmeregelungen die Bestimmungen des 2. Buchs des CPA über das Verfahren in erster Instanz auch für das Rechtsmittelverfahren und sonstige verwaltungsgerichtliche Verfahren gelten.
77.
Corte cost., Nr. 292 v. 17.07.2000; vgl. ausführlich Jochen Pörtge, Verwaltungsrechtsschutz in Italien, Berlin 2006, S. 40 f.
78.
de Pretis (Fn. 42), § 78 Rn. 149.
79.
Travi (Fn. 5), S. 262 f.
80.
Art. 65 CPA.
81.
Art. 64 Abs. 3 CPA.
82.
Diesbezüglich gilt eine Beweisregel (principio di prova), laut der dem Bürger lediglich die Pflicht auferlegt wird, dem Gericht durch sein Vorbringen konkrete Anhaltspunkte für seine Entscheidung zu geben.
83.
Cristina Fraenkel-Haeberle, Giurisdizione sul silenzio e discrezionalità amministrativa, in: Quaderni del Dipartimento di Scienze Giuridiche, Trento 2004, S. 175 ff.
84.
Art. 31 Abs. 1 CPA.
85.
Art. 31 Abs. 4 CPA.
86.
Art. 30 CPA.
87.
Jetzt Art. 30 Abs. 2 und 6 CPA.
88.
Art. 30 Abs. 4 CPA.
89.
Vgl. Fulvio Cortese, La questione della pregiudizialità amministrativa, Padova 2007, passim.
90.
Travi (Fn. 5), S. 78.
91.
Cerulli Irelli (Fn. 39), S. 705.
92.
Vgl. dazu ausführlich Daria de Pretis, Valutazione amministrativa e discrezionalità tecnica, Padova 1995, passim.
93.
Zu den Urteilswirkungen vgl. Nigro (Fn. 3), S. 299 ff.
94.
Art. 27 K.D. Nr. 642/1907 (Fn. 46).
95.
Travi (Fn. 5), S. 188 f.
96.
Ebd., S. 190.
97.
EuGH, Urt. v. 21.02.1991, Slg. I-415; Urt. v. 09.11.1995, Slg. I-3761.
98.
Eine aufschiebende Wirkung wurde von der Rechtsprechung im Falle von Leistungsansprüchen bei ablehnenden Verwaltungsakten anerkannt (provvedimenti negativi con effetti positivi), indem z. B. der Ausschluss aus einem Wettbewerbsverfahren einstweilig aufgehoben und die Zulassung „unter Vorbehalt“ vom Gericht verfügt wurde.
99.
Art. 245 Abs. 3 Gesetzesvertretendes Dekret Nr. 163/2006.
100.
Urteile in vereinfachter Form sind ferner allgemein zulässig, wenn es offenkundig ist, dass eine umfassende Begründung überflüssig wäre, sowie z. B. im Fall einer offensichtlich begründeten oder unbegründeten bzw. unzulässigen Klage (Art. 74 CPA).
101.
Die einschlägigen Regelungen sind jetzt in Art. 112–114 CPA enthalten.
102.
Art. 7 Abs. 1 CPA. Davor stand diese Bestimmung in Art. 31 K.D. Nr. 1054/1924.
103.
Sabino Cassese, Istituzioni di diritto amministrativo, 4. Aufl., Milano 2012, S. 324.
104.
Vgl. de Pretis (Fn. 42), § 78 Rn. 9.
105.
Vgl. z. B. den Fall des Flughafens Dal Molin bei Vicenza, wo ein Nato-Militärstützpunkt errichtet werden sollte (Consiglio di Stato, Nr. 3992 v. 29.07.2008). Siehe dazu ausführlich Fulvio Cortese, Decisioni amministrative complesse e hard cases: il caso Dal Molin, in: G. Arena/F. Cortese (Hrsg.), Per governare insieme: il federalismo come metodo, Padova 2011, S. 267 ff.
106.
Art. 27 Nr. 4 K.D. Nr. 1054/1924.
107.
Art. 37 Gesetz Nr. 1034/1971.
108.
So in Art. 88 K.D. Nr. 642/1907 (Fn. 46).
109.
Art. 114 Abs. 4 lit. b CPA.
110.
Art. 21octies Gesetz Nr. 241/1990.
111.
Siehe Fn. 70.
112.
Corte cost., Nr. 13 v. 22.02.1962, Nr. 23 v. 09.03.1978 und Nr. 234 v. 22.10.1985.
113.
Zur gerichtsähnlichen Funktion des Verwaltungsverfahrens als Partizipationsinstrument vgl. Mazzarolli/Pericu/Romano/Roversi Monaco/Scoca (Fn. 14), S. 540; Nigro (Fn. 3), S. 69; Cassese (Fn. 103), S. 252 f.; Cerulli Irelli (Fn. 39), S. 310 f. Als bahnbrechend für die Entstehung des italienischen Verwaltungsverfahrensrechts wird die Monographie von Aldo M. Sandulli, Il procedimento amministrativo, Milano 1940, angesehen.
114.
Diese Möglichkeit wurde von Art. 69 des Gesetzes Nr. 69 v. 18.06.2009 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) eingeführt, obwohl sich der Verfassungsgerichtshof dagegen ausgesprochen hatte (Corte cost., Nr. 254 v. 21.07.2004).
115.
EuGH, Urt. v. 16.10.1997, Slg. I-5603: „Der ‚Consiglio di Stato‛ stellt, wenn er eine Stellungnahme im Rahmen einer außerordentlichen Beschwerde abgibt, ein Gericht im Sinne von Art. 177 des Vertrages dar.“ (1. Leitsatz).
116.
Dazu Karl-Peter Sommermann, Européanisation et transformation de la justice administrative en Europe, in: J. Ziller (Hrsg.), What’s New in European Administrative Law?/Quoi de neuf en droit administratif européen? (EUI Working Paper Law Nr. 2005/10), San Domenico 2005, S. 19 ff.
117.
Art. 39 CPA.
118.
Giandomenico Falcon, Il giudice amministrativo tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di spettanza, in: ders. (Hrsg.), La tutela dell’interesse al provvedimento, Trento 2001, S. 219 ff.
119.
Die Zahl der vor den regionalen Verwaltungsgerichten anhängigen Verfahren ist von 348.896 im Jahr 2012 auf 212.095 im Jahr 2016 zurückgegangen (so im Bericht des Präsidenten des Staatsrats bei der Eröffnung des Gerichtsjahres 2017).
120.
Pörtge (Fn. 77), S. 258.
121.
Gesetz Nr. 89 v. 24.03.2001 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo).
122.
Pörtge (Fn. 77), S. 295.

Auswahlbibliographie

Feliciano Benvenuti, L’istruzione nel processo amministrativo, Padova 1953;
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Corte costituzionale, Piazza del Quirinale 41, I-00187, Roma, Italy
Daria de Pretis
Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung, Freiherr-vom-Stein-Str. 2, 67324, Speyer, Deutschland
Cristina Fraenkel-Haeberle

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Daria de Pretis
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Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften, Speyer, Germany
Karl-Peter Sommermann
Präsident des Verwaltungsgerichts Chemnitz, Chemnitz, Germany
Bert Schaffarzik

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de Pretis, D., Fraenkel-Haeberle, C. (2019). § 36 Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Italien. In: Sommermann, KP., Schaffarzik, B. (eds) Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa. Springer, Berlin, Heidelberg. https://doi.org/10.1007/978-3-642-41235-6_36

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DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-642-41235-6_36
Published: 28 August 2018
Publisher Name: Springer, Berlin, Heidelberg
Print ISBN: 978-3-642-41234-9
Online ISBN: 978-3-642-41235-6
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