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Altes und Neues Steuerungsmodell im Vergleich

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Immer wieder wird darauf hingewiesen, dass es klassische politischadministrative Kulturen gibt (vgl. Jann 1983, Jann 2000) und dass mit dem Neuen Steuerungsmodell auch eine VerÄnderung der Kultur einhergehen muss108.

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References

  1. 108.
    Vgl. den programmatischen Titel von Nagel/Müller: New Public Management: (k)ein Wandel ohne Kulturentwicklung; vgl. Nagel/ Müller 1999.Google Scholar
  2. 110.
    Prominente Vertreter dieser Auffassung sind Peters/ Watermann 1982, S. 235ff; Deal/Kennedy 1982, S. 107; Pascale/Athos 1982; vgl. überblick in Stehle 1999, S. 510ff.Google Scholar
  3. 111.
    Im Rahmen der politischen Kulturdiskussion hat Max Kaase unter dem Titel „Sinn oder Unsinn des Konzepts ‚Politische Kultur ‘für die vergleichende Politikforschung, oder auch: Der Versuch, einen Pudding an die Wand zu nageln“ eine kritische Sicht vertreten; vgl. Kaase 1983.Google Scholar
  4. 112.
    So verstehen Almond/Verba Kultur als „pattern of orientation“, die drei Dimensionen umfasst: kognitive („knowledge of belief about the political system“), affektive („feelings“) und evaluative („judgments and opinions about political objects that typically involve the combination of value standards and criteria with informations and feelings“) Orientierungen umfasst; vgl. Almond/ Verba 1963, S. 15; Hofstede stellt die Werte als zentrale Untersuchungskategorie heraus, da sie „among the building blocks of culture“ sind; vgl. Hofstede 1980, S. 25.Google Scholar
  5. 113.
    Eng verknüpft mit der Kultur-und Wertediskussion ist die Wiederentdeckung der Institution. So werden Institutionen als Regel/Regelwerke verstanden, die das Verhalten von Akteuren anleiten. Sie liefern Modelle angemessenen Handelns und Handlungsrezepte; vgl. Benz 1994, S. 73ff. Zentrale Merkmale von Institutionen sind: Sie sind Muster sozialer Beziehungen, sie haben Ordnungs-und Regelungscharakter, sie sind dauerhaft und gelten als legitim und werden mit Sanktionen durchgesetzt; vgl. Jansen 2000, S. 2. Ebenfalls enge Verbindungen gibt es zu der Debatte um die Verwaltungskultur. So unterscheidet Jann drei Ebenen der Verwaltungskultur. Unter Verwaltungskultur I versteht er die in der Gesellschaft vorhandenen Werte, Einstellungen und Meinungen gegenüber der öffentlichen Verwaltung. Mit der Verwaltungskultur II werden die in der Verwaltung vorhandenen Orientierungsmuster erfasst. Das konkrete Verhalten und die institutionellen Auswirkungen werden im Rahmen der Verwaltungskultur III beschrieben; vgl. Jann 1983, S. 22ff.Google Scholar
  6. 114.
    Rokeach 1976, S. 347ff. spricht von „Terminalwerten“ wie Gleichheit oder Freiheit und von „instrumenteilen Werten“, die zu deren Verwirklichungen dienen; vgl. auch Kluckhohn 1962, S. 395, der folgender Definition folgt: „Value is a conception, explizit or implicit, distinctive of an individual or characteristic of a group, of the desirable which influences the selection from available modes, means and ends of actions“.Google Scholar
  7. 115.
    Auch Faltin 1990, S. 74, weist auf den „dualen Charakter“ von Normen hin, indem sie Norm als „Bewertungsnorm“ und „Verhaltensnorm“ interpretiert.Google Scholar
  8. 116.
    Damit könnte man von der Person in der Rolle, gemÄ\ dem Habitusbegriff von dem „mittels Sozialisation kollektivierten, biologischen Individuum“ sprechen; vgl. Römer-Hillebrecht 1998, S.57.Google Scholar
  9. 119.
    Noch einmal ist hier auf Giddens 1992 zu verweisen.Google Scholar
  10. 120.
    Vgl. auch die akteurzentrierte, mikroanalytische Spezifizierung der Institutionenanalyse von Mayntz und Scharpf.Google Scholar
  11. 121.
    Diese Differenzierung treffen Klenk/ Nullmeier 2003, S. 27ff., wobei es zahllose weitere Klassifizierungen gibt. So unterscheidet Ouchi 1980 nach „Markets, bureaucracies and clans“, Williamson 1990 nach „Unternehmen, MÄrkte, Kooperationen“, Streek/Schmitter 1985 nach „Gemeinschaft, Markt, Staat und VerbÄnden“. Die Governanceformen korrespondieren mit den Strömungen der staatstheoretischen Diskussion. March und Olsen schlagen vor, die Typen der Verwaltungsorganisation bestimmten Staatstypen zuzuordnen, wobei sie vom „sovereign state“ vom „institutional state“ vom „supermarket state model“ und vom „corporate bargaining state“ sprechen; vgl. March/Olsen 1989. Unschwer lÄsst sich die Steuerungsform Staat, Gemeinschaft, Markt und Netzwerk erkennen. Benz spricht von den Interaktionskonstellationen Verhandlungssystem, Konkurrenzbeziehung und Hierarchie; vgl. Benz 2001, S. 167ff. Schröter/Wollmann kombinieren die Governanceformen mit Bürgerrollen, wenn sie vom Staats-, Markt-und Zivilbürger sprechen; vgl. Schröter/Wollmann 1998, S. 145ff.Google Scholar
  12. 122.
    Klenk/Nullmeier beschreiben die Steuerungsformen in den Dimensionen „Leitung und Kontrolle“, „vertikale und horizontale Koordination“ und die „Beziehungen zur Umwelt“; vgl. Klenk/ Nullmeier 2003, S.43. Damit ist der Anschluss an die Dimensionen von Differenzierung und Integration hergestellt und möglich. Auch für Benz ist ein zentraler Begriffskern des Governance-Begriffs die Steuerung und Koordination von Interdependenzen auf der Grundlage von Regelsystemen; vgl. Benz 2004b, S. 25.Google Scholar
  13. 123.
    Im Gegensatz zur „losen Kopplung“; vgl. Weick 1976.Google Scholar
  14. 124.
    Sowohl Schuppert 2000, S.890ff als auch Willemer 2003, S. 24 weisen auf die Verwaltungskontrolltypologie von Hood/James hin, die vier Formen der Aufsicht feststellen: „Oversight“ (Aufsicht), „Mutuality“ (gegenseitige Kontrolle), „Competition“ (Wettbewerb), „Contrived Randomness“ (Prinzip organisierter ZufÄlligkeit).Google Scholar
  15. 126.
    Baecker spricht davon, dass das „law of indifference“ greift, wenn die vollkommenen Marktbedingungen vorliegen. Das hei\t, dass entsprechend der HomogenitÄtsbedingungen keinerlei sachliche, persönliche, rÄumliche oder zeitliche Differenzierungen in die Preisbildung eingehen; vgl. Baecker 1987b, S. 137.Google Scholar
  16. 127.
    Bereits die Marktformenlehre mit ihrer Unterscheidung von Monopolen, Oligopolen und Polypolen hat die klare Trennung von Markt und Hierarchie aufgehoben. Aber auch die neue Institutionenökonomik stellt eine fundamentale Weiterentwicklung zur neoklassischen Wirtschaftstheorie dar. Empirisch forschende Autoren betonen immer hÄufiger den organisatorisch-hierarchischen Charakter von MÄrkten und den Marktcharakter formaler Organisationen; vgl. Sydow 1992, S. 99 mit vielen weiteren Verweisen.Google Scholar
  17. 128.
    Vgl. die Beispiele bei Klenk/ Nullmeier 2003, S. 30, 31.Google Scholar
  18. 129.
    In der theoretischen und normativen Auseinandersetzung wird die Symmetrie und die Gleichheit der Akteure in Netzwerkbeziehungen betont. Dies ist weder empirisch haltbar, noch theoretisch praktikabel; vgl. Mayntz 1997, S. 245. Hierarchische Beziehungen sind eher die Regel als die Ausnahme; vgl. Klenk/Nullmeier 2003, S. 33.Google Scholar
  19. 130.
    Vgl. Benz 1994, S. 269ff., der sich intensiv mit Kooperationsmöglichkeiten im Bereich der Verteilungsaufgaben beschÄftigt.Google Scholar
  20. 131.
    Zum Thema Ausschluss von Interessen, InnovationsunfÄhigkeit und Blockadepotential von Netzwerken; vgl. Klenk/ Nullmeier 2003, S. 35.Google Scholar
  21. 132.
    Für Priddat ist die Zivilgesellschaft die VerlÄngerung der Delegation von Verantwortung in die Gesellschaft hinein, die durch neue Formen der Kooperation zwischen Politik und Bürgern geprÄgt ist; vgl. Priddat 2000, S. 203.Google Scholar
  22. 133.
    Bogumil/Kuhlmann sprechen von der Entwicklung „hybrider Strukturen“; vgl. Bogumil/ Kuhlmann 2004, S. 63.Google Scholar
  23. 134.
    Die Bertelsmann-Stiftung initiierte Anfang der 90er Jahre ein umfangreiches Vergleichsprojekt, das dann die KGSt in Form des IKO-Netzes übernahm und weiterentwickelte. Trotz der öffentlichkeitswirksamkeit stellt Wegener fest, dass lediglich 2% der Kommunen bisher an Leistungsvergleichen beteiligt waren; vgl. Wegener 2004, S. 254.Google Scholar
  24. 135.
    Vgl. das KGSt-Gutachten zum Thema „Kommunale Leistungen im Wettbewerb. Leistungsvergleich, Markttest und Vergabeverfahren“; vgl. KGSt-Bericht 12/2000.Google Scholar
  25. 136.
    Die Leistungserstellung kann hierbei durchaus im Rahmen einer Verantwortungsteilung erfolgen. Insbesondere Schuppert hat hierzu ein Stufenmodell der Verantwortungsteilung entwickelt; vgl. z.B. Schuppert 1998, 1999; Auch die Diskussion um die Leistungstiefe knüpft daran an; vgl. Naschold u.a. 1996.Google Scholar
  26. 138.
    Bachmann stellt fest, dass Macht in Verhandlungen immer eine Rolle spielt und plÄdiert dafür, das VerhÄltnis von Macht und Vertrauen, ein wichtiges Merkmal in Netzwerkbeziehungen, zu thematisieren. Nur wer Macht hat, kann verhandeln; vgl. Bachmann 1999, S. 109.Google Scholar
  27. 139.
    Luhmann begreift Vertrauen als zentralen Mechanismus zur Reduktion sozialer KomplexitÄt; vgl. Luhmann 1989.Google Scholar
  28. 140.
    Vgl. die Habermas’ sche Unterscheidung von System und Lebenswelt, die aber von Ortmann kritisiert wird, da keine Organisation ohne Orte der Lebenswelt überleben könnte, die Trennung also nicht aufrechterhalten werden kann. Er bezeichnet die lebensweltlichen, nicht machtstrategischen Quellen als die eigentliche Voraussetzung für die Integration von Organisationen; vgl. Ortmann 1992, S. 24.Google Scholar
  29. 142.
    Die dargestellten PrÄmissen können dem „entitativ-individualistischen“ Paradigma zugerechnet werden, das Rüegg-Stürm mit den Stichworten „Ausdruck von Wirklichkeit in linearen SubjektObjekt-Relationen“, „Macher-Perspektive“, und „Wirklichkeit ist objektiv gegeben“ charakterisiert. Diesen PrÄmissen stellt er das „systemisch-relational-konstruktivistische“ Paradigma gegenüber. Systemisch, d.h. die soziale Wirklichkeit entsteht aus dem Zusammenspiel von Beziehungen, relational, d.h. die Wirklichkeit entsteht in Beziehungs-und Kommunikationsprozessen, konstruktivistisch, d.h. Wirklichkeit wird fortlaufend er-funden und konstruiert; vgl. Rüegg-Stürm 2000.Google Scholar
  30. 143.
    Vgl. Gronemeyer 1996, S. 39ff, die vom “Factum statt Fatum“ spricht.Google Scholar
  31. 144.
    Unter Epistemologie wird die Lehre verstanden, die sich mit der Thematik beschÄftigt, wie sich menschliche Erkenntnis und der Prozess, durch den Menschen Erkenntnis und Wissen erlangen, begreifen lassen; vgl. Rüegg-Stürm 2001, S. 20.Google Scholar
  32. 145.
    Rüegg-Stürm beschreibt drei Ebenen eines anwendungsorientierten Managementwissens, die an das in dieser Arbeit entwickelte Drei-Ebenen-Modell anknüpfen. Die tiefste Ebene ist die der epistemologischen Grundannahmen, danach kommt die Ebene der Konzepte, Modelle und anwendungsorientierten Theorien, auf der obersten Ebene geht es konkret um Instrumente, d.h. Heuristiken für die Intervention; vgl. Rüegg-Stürm 2001, S. 19.Google Scholar
  33. 146.
    Eine der wenigen Ausnahmen ist der Kirsch, der eine sehr differenzierte Abhandlung über die Handhabung von Entscheidungsproblemen vorlegt; vgl. Kirsch 1998.Google Scholar
  34. 147.
    Simon bezeichnet den seinem Konzept zugrunde liegenden „administrative man“ deshalb als cousin des „economic man“; vgl. Simon 1976: XXIX).Google Scholar
  35. 148.
    Vgl. den gleichnamigen Aufsatz von Becker, Küpper, Ortmann 1992 zu „Revisionen der RationalitÄt“. Pelzer kommt zu dem Schluss, dass Organisation rationalisierte IrrationalitÄt ist; vgl. Pelzer 1995, S. 17.Google Scholar
  36. 149.
    Zur Bedeutung des RationalitÄtsprinzips für den Bürokratieansatz von Weber; siehe ausführlich Kieser 1999b, S. 42ff.Google Scholar
  37. 150.
    Simon 1945; March/Simon 1958; Cyert/March 1963; Cohen/March/Olsen, zusammenfassend March 1990; Eine gute Zusammenfassung findet sich auch in Bogumil/Schmid 2001.Google Scholar
  38. 151.
    Vgl. den Entscheidlingszyklus nach Cohen, March, Olsen 1976, S. 13.Google Scholar
  39. 152.
    Vgl. genauer Cohen, March und Olsen 1972; zusammenfassend dargestellt in Neuberger 1995, S. 186. Zentrales Anliegen von Stock 2005 ist es, einen kommunalpolitischen Managementansatz zu entwickeln, der die KomplexitÄt von Entscheidungsprozessen ernst nimmt, aber die zentralen „streams“ des „Mülleimermodells“ strategisch steuern will, indem er ein „Management von institutionellen Arrangements zur effizienten Nutzung von Windows of Opportunities“ vorschlÄgt; vgl. Stock 2005, S. 71ff. Damit wird weder das klassische SteuerungsverstÄndnis wiederholt, noch wird dem reinen „Muddling Through“ Fürsprache geleistet.Google Scholar
  40. 153.
    Vgl. die Definition in Mayers Gro\em Taschenlexikon 1981, Bd. 21, Mannheim/Wien/Zürich: Bibliographisches Institut, S. 120: „Steuerung, d.h. Einstellung, Erhaltung oder VerÄnderung der ZustÄnde eines Systems durch externe Festlegung einer oder mehrerer Verhalten des Systems bestimmter Grö\en ohne Rückkoppelung“.Google Scholar
  41. 154.
    Vgl. Lange/ Braun 2000, S. 19, die den „Steuermann-Topos“ entfalten.Google Scholar
  42. 155.
    Vgl. Seibel 1983, S. 254ff, der „monistische“ von „pluralistischen“ SteuerungsansÄtzen unterscheidet.Google Scholar
  43. 156.
    Die Grenzen der Steuerung hinsichtlich „Planung“, „Umsetzung“ und „Wirkung/Kontrolle“ wurden in zeitlicher Reihenfolge wissenschaftlich thematisiert. Zentrales Thema in den 60er Jahren war die Planungsforschung, die Implementatiosforschung war zentrales Thema der 70er Jahre und die Evaluationsforschung wurde in den 80ern fokussiert; vgl. z.B. Görlitz 1995, S. 103.Google Scholar
  44. 158.
    Vgl. Rorty 2000 mit dem bezeichnenden Titel „Der Spiegel der Natur. Eine Kritik der Philosophie“ und die dortige Kritik an diesem Weltbild.Google Scholar
  45. 159.
    Vgl. die etymologische Definition, in Bauer 1999, S.34, in der auf das „Daruntergeworfene“, das „Zugrundegelegte“ hingewiesen wird, das eine eindeutige Hierarchie zwischen Subjekt und Objekt impliziert.Google Scholar
  46. 160.
    Das autonome Subjekt ersetzt Gott und die geoffenbarte Wahrheit von au\en wird durch die erkannte Wahrheit von innen ersetzt; vgl. Bauer 1999, S. 34ff.Google Scholar
  47. 161.
    Auch Bauman sieht dies so, wenn er auf Stephen Collins Buch von 1989 „From Divine Cosmos to Sovereign State“ verweist, der „die Geburtsstunde des Bewusstseins der Ordnung bei Hobbes sieht. Hobbes sah, dass Ordnung nicht mehr etwas Natürliches, sondern etwas Künstliches ist, das vom Menschen geschaffen werden müsse. Garant der Ordnung war der Staat als Leviathan, mit der damit verbundenen Macht“, zitiert in Bauman 1995, S.17.Google Scholar
  48. 162.
    Townley gibt den Hinweis auf die moderne Erfindung von Teleskop und Mikroskop, bei der die Linse gegenüber dem Auge und Beobachtungen gegenüber der sinnlichen Erfahrung privilegiert wird; vgl. Townley 2003, S. 48.Google Scholar
  49. 163.
    Habermas 1973, S. 359, 360 zitiert Nietzsche: „Der ganze Erkenntnis-Apparat ist ein Abstraktions-und Simplifikationsapparat-nicht auf Erkenntnis gerichtet, sondern auf die BemÄchtigung der Dinge: ‚Zweck ‘und ‚Mittel’ sind so fern vom Wesen, wie die ‚Begriffe‘. Mit ‚Zweck ‘und ‚Mittel ‘bemÄchtigt man sich des Prozesses, mit ‚Begriffen ‘aber der ‚Dinge‘, welche den Prozess machen... Man sollte diese Nötigung, Begriffe, Gattungen, Formen, Zwecke, Gesetze zu bilden ... nicht so verstehen, als ob wir damit die wahre Welt zu fixieren im Stande wÄren; sondern als Nötigung, uns eine Welt zurecht zu machen, bei der unsere Existenz ermöglicht wird: wir schaffen damit eine Welt, die berechenbar, vereinfacht, verstÄndlich usw. für uns ist“. Auch in der formalen Logik der Mathematik kommt das Eindeutigkeitspostulat sehr gut zum Ausdruck. Danach kann eine Aussage nicht wahr und falsch, sondern entweder wahr oder falsch sein. Im Unterschied zum geschichtlich konkreten Zusammenhang ist solche Eindeutigkeit mitunter dysfunktional und eröffnet keine neuen kreativen Perspektiven. Die formale zweiwertige Logik muss ergÄnzt werden um weitere Perspektiven. Als Beispiele könnte das Tetralemma oder die indianische viergliedrige Logik genannt werden, die „das Eine“, „das Andere“, „sowohl/als auch“ und „weder/noch“ umfassen; vgl. Varga von Kibed/Sparrer 2002, S. 77ff.Google Scholar
  50. 164.
    Auch an dieser Stelle ist eine begriffliche Konkretisierung hilfreich. Im Deutschen Wörterbuch werden zum Begriff „Entscheiden“ folgende Bedeutungen referiert: trennen, absondern (separare); Einschnitt, ZÄsur (caedere, decisio); unterscheiden (distinguere); urteilen (dirimere, dijudicare); bestimmten (decernere); vgl. Deutsches Wörterbuch der Gebrüder Grimm 1984, Bd. 3, S. 596.Google Scholar
  51. 165.
    Mintzberg formuliert: „The belief that politics and administration and government-like formulation and implementation in corporate planning-can be seperated, is another old myth that should be allowed to die a quiet death“ (Mintzberg 1996, S. 79).Google Scholar
  52. 167.
    Bogumil geht auf die praktischen Probleme des Kontraktmanagements und der Führung über Zielvorgaben ein, indem er insbesondere auf die Erkenntnisse der Implementationsforschung verweist, die sowohl die Zielklarheit und Zielkonsistenz in Frage stellt, wie auch die mikropolitische Fundierung von Zielvereinbarungsprozessen erkennt; vgl. Bogumil 2003b, S. 69ff; vgl. Bogumil/Schmid 2001). Auch Schwarting stellt fest, dass „im Zuge der Verwaltungsmodernisierung ein konsistentes Zielsystem entwickelt werden soll, das sich über alle AktivitÄten erstreckt. Dieses eher theoretische Konzept lÄsst sich allerdings in der Praxis nur schwer einlösen“ (Schwarting 2005, S. 39).Google Scholar
  53. 169.
    Townley beschreibt weiter, welche Anforderungen an Kennzahlensysteme gestellt werden, wie z.B. die Empfehlung, dass Messzahlen auf glaubwürdigen Informationen beruhen sollten, von externen Einflüssen und Umweltfaktoren unabhÄngig sein sollten, wie auch von der zu beurteilenden Einheit; vgl. Townley 2003, S. 56.Google Scholar

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