Advertisement

Die Funktionsweise des EG-Systems

  • Beate Kohler-Koch
  • Thomas Conzelmann
  • Michèle Knodt
Chapter
Part of the Grundwissen Politik book series (GPOL)

Zusammenfassung

Die Formulierung dieser Überschrift ist Programm, sie drückt die zentrale These des folgenden Textes aus: Die Besonderheit der europäischen Zusammenarbeit liegt in ihren Institutionen. Sie verleihen ihr Dauer und verbürgen ein reibungsloses Funktionieren.1 Um diese These deutlich zu machen wird in einem ersten Abschnitt (Kap. 6.1.1) die grundsätzliche Bedeutung von Institutionen beleuchtet. Daran anschließend wird die besondere Funktion der EG2 als Institution (Kap. 6.1.2) und die organisatorische Umsetzung zentraler Handlungsprinzipien (Kap. 6.1.3) behandelt. Die EG soll wie jede andere bewusst geschaffene Institution bestimmten Zielen dienen. In ihren Prinzipien und Normen verkörpern sich bestimmte Leitideen des politischen Handelns, deren Umsetzung durch Regeln und Verfahren gesichert wird. Die EG wurde mit Organen und Ressourcen ausgestattet, um als Institution handlungsfähig zu werden. Diese konstituieren das „politische System“. Was unter einem politischen System zu verstehen ist, wird kurz in Kapitel 6.2 erläutert. Daran anschließend werden die Organe der EG (Kap. 6.2.2) und deren Zusammenwirken im gemeinschaftlichen Willensbildungsprozess (Kap. 6.3) dargestellt.

Preview

Unable to display preview. Download preview PDF.

Unable to display preview. Download preview PDF.

Literatur

  1. 1.
    Nothing is possible without individuals, nothing is durable without institutions“ (Jean Monnet 1976: 360).Google Scholar
  2. 2.
    Es sei daran erinnert, dass mit der Vertragsrevision von Maastricht die EU geschaffen wurde und dass trotzdem immer noch neben dem EU-Vertrag der EG-Vertrag fortbesteht. Im folgenden werden nur die Organe der EG gemäß EG-V (Nizza) behandelt, weil das supranationale System der EG mit dem intergouvernementalen System der EU (Gemeinsamen Außen-und Sicherheitspolitik und polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit) nicht zu vergleichen ist. Die Organe der EU werden in Kap. 13 im Zusammenhang mit der Darstellung der GASP dargestellt.Google Scholar
  3. 3.
    Am Beispiel einer allen bekannten Institution, nämlich der Familie, kann man die Wirkungsweise von Institutionen verdeutlichen: Man ist Teil der Familie und bekommt unabhängig von eigenen Wünschen und Vorstellungen eine bestimmte Rolle — als Ehefrau, Ehemann, Vater oder Mutter — zugeschrieben. Mit dieser Rolle sind bestimmte Verhaltenserwartungen verbunden, die sich an Regeln orientieren, die man nicht selbst gesetzt oder mit den anderen Familienmitgliedern vereinbart hat. D.h. die Institution Familie wirkt normierend und verhaltensregelnd auf den Rollenträger ein. Er ist mit Erwartungen konfrontiert, von denen er weiß, dass er sie erfüllen sollte — wenn er nicht anecken will. Gleichermaßen gehen Außenstehende und die anderen Familienmitglieder davon aus, dass er diese Erwartungen auch tatsächlich erfüllt.Google Scholar
  4. 4.
    Am Beispiel der Familie kann dies ebenfalls gut verdeutlicht werden. Eine Familie kann als solche nicht handeln, sondern nur die Akteure in der Familie wie Vater, Mutter, Kind. Ob einer dieser Akteure „fiir die Familie“ sprechen kann, ist durch soziale und rechtliche Rollenzuweisung festgelegt.Google Scholar
  5. 5.
    Die Bezeichnung „Institution“ wird häufig aus anderen Sprachen übernommen, ohne sich jedoch das damit verbundene nationale Rechtsdenken zu eigen zu machen Ausführlich zum Organbegriff (Hilf 1982: 14–17).Google Scholar
  6. 6.
    Ziebura (1966) hat schon früh darauf verwiesen, dass es einen feinen, aber entscheidenden Unterschied zwischen „Gemeinschaftsinteresse“, nämlich dem Interesse der Gemeinschaft an sich, und „gemeinsamem Interesse”, nämlich dem den Mitgliedstaaten gemeinsamen Interesse gibt.Google Scholar
  7. 7.
    Art. 5 EG-V Nizza schreibt vor: „Die Gemeinschaft wird innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig“.Google Scholar
  8. 8.
    Art. 2 EG-V (Nizza) präzisiert die Wohlfahrtsziele wie folgt: „eine harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens, ein hohes Beschäftigungsniveau und ein hohes Maß an sozialem Schutz, die Gleichstellung von Männern und Frauen, ein beständiges, nichtinflationäres Wachstum, einen hohen Grad an Wettbewerbsfähigkeit und Konvergenz der Wirtschaftsleistungen, ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität, die Hebung der Lebenshaltung und der Lebensqualität, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“.Google Scholar
  9. 9.
    Das von Scharpf (2003: 244–247) verwendete Begriffspaar „autonomieschonend“ und „gemeinschaftsverträglich” bezieht sich auf die Merkmale von Politiken, nicht auf Verfassungsprinzipien bzw. auf die Verhaltensorientierung der Akteure. Zur Übertragung föderalistischer Prinzipien auf die Europäische Gemeinschaft vgl. Friedrich ( 1972: 27–35 ).Google Scholar
  10. 10.
    Die Diskussion um einen möglichen Autonomieverlust durch die europäische Integration kann aber auch auf eine zweite und ganz andere Weise geführt werden. Richtet man den Blick auf die zentralen Akteure des Handelns, nämlich die Regierungen, so lässt sich behaupten, dass die EU-bedingte Einbuße an eigenständiger Handlungsbefugnis zu einem Gewinn an Handlungsfähigkeit führen kann. Die — gewissermaßen paradoxe — Feststellung lautet, dass „Regierungen, indem sie sich gegenseitig binden, zugleich auch Fesseln ablegen und auf diese Weise in der Gesamtrechnung ein Mehr an Autonomie und Handlungsfähigkeit gewinnen können “ (Wolf 1997: 273; vgl. auch Grande 1996; Kohler-Koch 1996a: 366–369 ).Google Scholar
  11. 11.
    Dies gilt vor allem für die sogenannten „Römischen Verträge“, d.h. die Verträge der EAG und EWG; der EWG-V ist zwar Grundlage des EG-V, durch die Aufwertung des EP ist die Stellung von Kommission und Rat und damit die Funktion des Tandem jedoch verändert worden (s.u.).Google Scholar
  12. 12.
    Zur ausführlichen Darstellung der Organisation und Funktion der beiden Organe vgl. das Unterkapitel 6.2.2.Google Scholar
  13. 13.
    Gilt nur für den EG-Vertrag, nicht den EU-V.Google Scholar
  14. 14.
    Mittlerweile ist diese Verfahrensvorschrift insofern aufgeweicht worden, als nun der Rat die Kommission auffordern kann, Vorschläge zu unterbreiten (Art. 208 EG-V).Google Scholar
  15. 15.
    Für einen ersten Überblick, vgl. das Stichwort „Systemtheorie und Politik“ von Richard Mönch (1995).Google Scholar
  16. 16.
    Staatenverbund ist eine Wortschöpfung des deutschen Bundesverfassungsgerichts anlässlich der Klage gegen den Vertrag von Maastricht. Damit präzisierte das BVerfG den sui generis Charakter der EU ohne sich in der rechtswissenschaftlichen Kontroverse über die Nähe des Systems eher zu einem Staatenbund und einem Bundesstaat festzulegen (Winkelmann 1994).Google Scholar
  17. 17.
    In europarechtlichen Erörterungen meist als Hilfsorgane oder als Nebenorgane (Hilf 1982: 17) eingestuft.Google Scholar
  18. 18.
    Neben der Sekundärliteratur sind vor allem die Kommentare zum Gemeinschaftsrecht hilfreich z.B. Groeben (1997) (fortlaufend). Ausführlich und analytisch gehaltvolle Darstellungen aus jüngerer Zeit bieten Edwards/Spence (1997); Hooghe (2001) und Nugent (2001).Google Scholar
  19. 19.
    Die Hohe Behörde der EGKS hatte noch weitreichendere Befugnisse; in den Vertragsabschlüssen von EAG und EWG wurden mit dem Namenswechsel auch die Befugnisse eingeschränkt.Google Scholar
  20. 20.
    Das Initiativmonopol gilt nicht für den 2. und 3. Pfeiler und zur Zeit auch nicht für die Bereiche, die erst mit dem Vertrag von Amsterdam aus dem 3. in den 1. Pfeiler übertragen wurden, nämlich die Visa-, Asyl-und Einwanderungspolitik (Art. 67, Abs. 1). Ebenso ist das Initiativrecht der Kommission in der Abstimmung der Wirtschafts-und Beschäftigungspolitik beschränkt, weil hier die vertraglichen Kompetenzübertragungen noch begrenzt sind (Art. 99, Abs. 2 und 4 bzw. Art. 128, Abs. 4 EG-V). In der Währungspolitik ist die EZB frei, eigene Verordnungen zu erlassen (Art. 110 EG-V) und sie nimmt auch in der auswärtigen Währungspolitik eine Vorrangstellung gegenüber der Kommission ein (Art. 111 EG-V); vgl. Kap. 5.Google Scholar
  21. 21.
    Besondere Kontrollbefugnisse sind der Kommission in Wettbewerbsangelegenheiten (Art. 86 EG-V) und bei staatlichen Beihilfen (Art. 88 EG-V) eingeräumt.Google Scholar
  22. 22.
    Hallstein, von 1958 bis 1967 Präsident der Kommission der EWG, bezeichnete die Kommission als „Motor, Wächter und ehrlicher Makler“ (Hallstein 1979: 82). Diese Begriffe fanden früh Eingang in die europarechtliche Diskussion.Google Scholar
  23. 23.
    Noch im Amsterdamer Vertrag war festgehalten, dass der Kommission mindestens ein Staatsangehöriger jedes Mitgliedstaates angehören muss, jedoch nicht mehr als zwei Mitglieder der Kommission dieselbe Staatsangehörigkeit besitzen dürfen. Nach den Vereinbarungen von Nizza wird ab der nächsten Amtsperiode im Jahr 2005, in dem die EU auf 25 Mitglieder gewachsen sein wird, jeder Mitgliedstaat einen Kommissar stellen (Art. 213, Abs. 1 EG-V).Google Scholar
  24. 24.
    Aus diesem Grund scheiterte der Misstrauensantrag gegen die Kommission unter Führung des Kommissionspräsidenten Santer im Januar 1999. Die Kommission trat trotzdem zurück, weil sich nicht nur der Verdacht der Verfehlungen einzelner Kommissare verhärtet hatte, sondern der Kommission von einem Sachverständigenausschuss bescheinigt wurde, dass sie die Kontrolle über die Verwaltung verloren habe.Google Scholar
  25. 25.
    Dieses Argument findet sich auch auf der nationalen Ebene. Im Interesse einer größeren Regierungsstabilität und Handlungseffizienz wurde diese Vorkehrung der Weimarer Verfassung nicht ins Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland aufgenommen.Google Scholar
  26. 26.
    Sie sind nicht mehr wie früher die persönlichen Vertrauten gleicher Nation, sondern sollen den multilateralen Charakter der EU widerspiegeln.Google Scholar
  27. 27.
    Ob und in welchem Umfang die Kommission dabei die Rolle eines „politischen Unternehmers“ einnimmt, ist in der Literatur umstritten. Sehr zurückhaltend äußert sich Moravcsik 1999c; zu einer positiven Einschätzung kommt Christiansen 2002.Google Scholar
  28. 28.
    Vgl. insbesondere Haynes-Renshaw/Wallace (1997).Google Scholar
  29. 29.
    Noch stärker ist seine Rolle im 2. und 3. Pfeiler, wo er allerdings dem Europäischen Rat untergeordnet ist; Kommission und EP sind hier eher Randfiguren, vgl. Kap. 7 und 13.Google Scholar
  30. 30.
    Ausnahmen sind die Regelungen in Art. 121 und 122 EG-V, über die Einführung einer einheitlichen Währung; hier tagt der Rat in Zusammensetzung der Staats-und Regierungschefs.Google Scholar
  31. 31.
    Bis Anfang der 90er Jahre führte es eine „Schattenexistenz“ (Hayes-Renshaw 1999). Mit dem Ausbau der GASP hat es eine Aufwertung erfahren, vgl. Kap. 13.Google Scholar
  32. 32.
    Nach der französischen Abkürzung auch COREPER genannt.Google Scholar
  33. 33.
    Agrar, Wirtschaft/Finanzen, Außenbeziehungen werden in Sonderausschüssen vorbereitet.Google Scholar
  34. 34.
    Die Leitung hat üblicherweise ein Diplomat des Außenministeriums.Google Scholar
  35. 35.
    Ausgehend von 27 Mitgliedstaaten.Google Scholar
  36. 36.
    Ausgehend von 27 Mitgliedstaaten.Google Scholar
  37. 37.
    Die sogenannte „doppelte Mehrheit“ kann auf Antrag eines Mitgliedstaates erforderlich werden. Danach muss ein entsprechender Mehrheitsbeschluss nicht nur die Mehrheit der Ratsstimmen, sondern auch mindestens 62 Prozent der Gesamtbevölkerung der Europäischen Union repräsentieren (Art. 205, Abs. 2 EG-V).Google Scholar
  38. 38.
    Der Europäische Rat regelte am 26./27.10.2002 die genaue Stimmgewichtung im Ministerrat sowie die Sitzverteilung im Europäischen Parlament fir den Zeitraum der Erweiterung bis 2009. Danach sollen die 50 Sitze im Europäischen Parlament, die Bulgarien und Rumänien zugedacht wurden, zwischen 2004 und 2009 auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt werden, vgl. Schlussfolgerungen des Vorsitzes (http://europa.eu.int/council/off/conclu, [Stand: 12.11.2002]).Google Scholar
  39. 39.
    Von den jüngeren Darstellungen sind Maurer (1999), Smith (1999) sowie Maurer u.a. (2003) lesenswert.Google Scholar
  40. 40.
    Das EP umfasst derzeit 626 Abgeordnete und soll nach Festlegung im Amsterdamer Vertrag auch in Zukunft die Zahl von 700 nicht überschreiten (Art. 189 EG-V).Google Scholar
  41. 41.
    Zur aktuellen Organisationsstruktur und personellen Besetzung der wichtigen Führungspositionen vgl. die Homepage: http: //www.europarl.eu.int [Stand: 30.01.2003].Google Scholar
  42. 42.
    In der Fraktion der UEN (Fraktion Union für das Europa der Nationen) sind v.a. die Parteien der extremen Rechten versammelt, wie z.B. die italienische „Alleanza Nazionale“. Die Fraktion der EDD (Fraktion für das Europa der Demokratien und der Unterschiede) ist ein Auffangbecken für Europaskeptiker, das von der französischen Partei „Chasse, Pêche, Nature, Tradition” bis zur britischen „United Kingdom Independence Party“ reicht (vgl. Schaubild 6.4).Google Scholar
  43. 43.
    Im Legislativverfahren wird in der Regel die absolute Mehrheit der Mitglieder des EP verlangt (z.B. Art. 251, Abs. 2 EG-V) und beim Misstrauensvotum gegen die Kommission 2/3 der Stimmen und die Mehrheit der Mitglieder (Art. 201 EG-V).Google Scholar
  44. 44.
    Dazu ausführlich Maurer (1998, 1999).Google Scholar
  45. 45.
    Die Erweiterung der EU unterliegt der Zustimmung des EP (Art. 49 EU-V).Google Scholar
  46. 46.
    Das EP ist ein typisches „Arbeitsparlament“, bei dem die Ausschüsse wesentlich die Meinungsbildung des Plenums vorstrukturieren. Die derzeit 17 Ausschüsse gleichen der sektoralen Organisationsstruktur von Kommission und Rat.Google Scholar
  47. 47.
    Zum Beitrag des EP zur Legitimität des EG-Systems, vgl. Kapitel 10.Google Scholar
  48. 48.
    Vgl. v.a. Wolf-Niedermaier (1997).Google Scholar
  49. 49.
    Der EuGH ist eine „ewige Kammer“. alle drei Jahre werden drei der 15 Richter auf jeweils 6 Jahre neu ernannt. Für ausführliche Informationen, vgl. die Homepage des EuGH: http://www.curia.eu.int.Google Scholar
  50. 50.
    So verstieß z.B. der Bundestag mit seinem Gesetz, in dem er als Entschädigung für die Diskriminierung nach Geschlecht bei einem Einstellungsverfahren den Klägerinnen nur die entstandenen Bewerbungskosten erstattete, gegen die Gleichstellungsrichtlinie. Die Bundesregierung musste sich verpflichten, den beanstandeten „Portoparagraphen“ neu zu regeln. Zu diesem und anderen Fällen vgl. Pfarr (1986).Google Scholar
  51. 51.
    Zu Details, siehe die Rechtsprechungsstatistik des Gerichtshofes (http://www.curia.eu.int/en/stat/index.htm, Stand: 8.11.2002).Google Scholar
  52. 52.
    Richtlinien bedürfen der Umsetzung in nationales Recht. Ein Bürger kann sich aber unter bestimmten Umständen auf das in der Richtlinie verbürgte Recht auch dann berufen, wenn eine solche Umsetzung in seinem Land noch nicht erfolgt ist.Google Scholar
  53. 53.
    Damit ist gemeint, dass mit der Rechtsetzung der EG die Tür für eine abweichende nationale Regelung geschlossen ist und durch eine spätere Gesetzgebung auf nationaler Ebene nicht wieder geöffnet werden kann.Google Scholar
  54. 54.
    Vgl. die Auswirkung des Cassis de Dijons Falls auf den Binnenmarkt, Kap. 4.Google Scholar
  55. 55.
    Vgl. v.a. Vierlich-Jürke (1998).Google Scholar
  56. 56.
    In der EGKS firmierte sein Äquivalent unter der Bezeichnung „Beratender Ausschuss“.Google Scholar
  57. 57.
    Für die vertragliche Regelung der Zusammensetzung vgl. für den WSA Art. 257 EG-V, Art. 258 EG-V und Art. 259 EG-V, fir den AdR Art. 263 EG-V.Google Scholar
  58. 58.
    Zur frühen Entwicklungsgeschichte vergleiche Zellentin (1962).Google Scholar
  59. 59.
    Im Zuge einer Geschäftsordnungsänderung wurden die Leitungsgremien verschlankt, die Zahl der Fachausschüsse reduziert und das Willensbildungsverfahren stärker in die Ausschüsse verlegt; zur programmatischen Ausrichtung an der Kommission gehören die Stellungnahmen zu Grün-und Weißbüchern, in denen der Weg künftiger Politik markiert wird (Steppacher 1999: 118–121).Google Scholar
  60. 60.
    Zum Selbstverständnis vgl. die Broschüre Europäischer Wirtschafts-und Sozialausschuss (1998). Nach Artikel 257 EG-V Nizza besteht der WSA nun „aus Vertretern der organisierten Zivilgesellschaft“.Google Scholar
  61. 61.
    Der WSA hat 2002/2003 die Aufgabe übernommen, den „Dialog“ des Verfassungskonventes mit den Organisationen der Zivilgesellschaft zu organisieren; vgl. z.B. zum „7th information and dialogue meeting” http://www.esc.eu.int/pages/en/acs/press_rels/cp_eesc_ 24_ 2003_en.doc [Stand: 10.06.2003].Google Scholar
  62. 62.
    Vgl. v.a. Tauras (1997).Google Scholar
  63. 63.
    Es gilt der gleiche, nach Größe der Länder unterschiedliche Zahlenschlüssel wie beim WSA. 64 Die Darstellung von Wessels (1980) ist inzwischen veraltet; Monographien aus jüngerer Zeit sind jedoch wenig empfehlenswert.Google Scholar
  64. 65.
    So legte der ER in den Kopenhagener Kriterien die über die Verträge hinausgehenden Bedingungen für den Beitritt der mittel-und osteuropäischen Staaten fest, vgl. Kap. 14.Google Scholar
  65. 66.
    Er ist in die Formulierung der Grundzüge der Wirtschaftspolitik der EU Staaten eingebunden (Art. 99 EG-V), prüft anhand des Jahresberichtes von Rat und Kommission jährlich die Beschäftigungslage und zieht Schlussfolgerungen daraus (Art. 128 EG-V).Google Scholar
  66. 67.
    Der ER ist lediglich verpflichtet, dem EP nach jedem Treffen Bericht zu erstatten und jährlich einen Fortschrittsbericht der Union vorzulegen.Google Scholar
  67. 68.
    Die zunächst nur latent angelegten Funktionen füllt er inzwischen aktiv aus. Dies wird besonders augenfällig, wenn man den Katalog der Funktionen bei Wessels (1980: 274–300) mit dessen Schilderung seiner weiteren Entwicklung bis hin zum zentralen „Entscheidungsproduzenten“ (in strittigen finanziellen und institutionellen Fragen) vergleicht (Wessels 2002a: 184–188).Google Scholar
  68. 69.
    Eine Besonderheit stellt die Gesetzgebung unter Einschluss der Sozialpartner dar (Shaw 2000: 267).Google Scholar
  69. 70.
    In ihrem Bericht an die Reflexionsgruppe zur Vorbereitung der Vertragsverhandlungen von Amsterdam identifizierte die Kommission 22 unterschiedliche Verfahrenstypen.Google Scholar
  70. 71.
    Nicht eingegangen wird auf das Haushaltsverfahren, das in Art. 272 EG-V geregelt ist, und das Entscheidungsverfahren in der Wirtschafts-und Währungsunion aufgrund der besonderen Verfassung dieses Bereiches (Seidel 1998); vgl. auch Kap. 5.Google Scholar
  71. 72.
    Das Zusammenarbeitsverfahren nach Art. 252 EG-V ist ähnlich komplex wie das Mitent-scheidungsverfahren. Es ist nur noch für wenige Beschlüsse im Bereich der Wirtschaftsund Währungspolitik (Art. 99, 102, 103, 106 EG-V) vorgeschrieben, in allen anderen Fällen wurde es durch das Mitentscheidungsverfahren ersetzt. Es ist eher aus historischen Gründen interessant, weil es erstmalig dem EP ein weitgehendes Mitbestimmungsrecht eröffnete und zur Revision interner Verfahren führte, durch die das EP seinen Einfluss optimal zu nutzen versuchte.Google Scholar
  72. 73.
    In deutlich weniger Fällen ist die obligatorische Anhörung des WSA und noch seltener des AdR vorgesehen.Google Scholar
  73. 74.
    Vgl. die Übersicht in Maurer (2001: 140).Google Scholar
  74. 75.
    Zahlen bei Maurer (1998: 214).Google Scholar
  75. 76.
    Maurer verweist allerdings darauf, dass bei durchschnittlicher Betrachtung ein hoher Anteil der Rechtsakte dem gemeinsamen Standpunkt des Rates entspricht, die starke Schwankung der Zahlen im Zeitverlauf aber keine Tendenzaussage zulassen.Google Scholar
  76. 77.
    Aufgrund seiner beschränkten Legislativfunktion, vor allem aber aufgrund der hohen Mehrheitsschwellen im Mitentscheidungsverfahren (Schaubild 6.6) und der fraktionsinternen Interessenheterogenität, ist auch im EP der parteipolitische Konflikt geschwächt. Am deutlichsten ist er noch in Fällen, in denen der Rechts-Links-Konflikt greift wie im Beispiel der Sozialpolitik (Schnorpfeil 1996 ).Google Scholar

Copyright information

© Springer Fachmedien Wiesbaden 2004

Authors and Affiliations

  • Beate Kohler-Koch
    • 1
  • Thomas Conzelmann
    • 2
  • Michèle Knodt
    • 1
  1. 1.Universität MannheimMannheimDeutschland
  2. 2.Technische-Universität DarmstadtDarmstadtDeutschland

Personalised recommendations