Zusammenfassung
In diesem Kapitel wird der Leser eingeladen, die schrittweise Konkretisierung von theoretischen Überlegungen und empirischer Analyse nachzuvollziehen. Ausgangspunkt ist die These, dass die Organisation gesellschaftlicher Interessen in einem demokratischen System legitim und funktional ist, solange Ungleichgewichte in der Repräsentation von Interessen und ihr Einfluss auf die Politik sich in erträglichem Rahmen halten. Der Maßstab für die Bewertung des „Erträglichen“ ist zum einen durch subjektive Wertentscheidungen, zum anderen durch das theoretische Verständnis, was einen demokratischen Staat ausmacht, vorgegeben (Kap. 11.1). Im Mittelpunkt der Analyse steht die Frage nach den Bedingungen für die unterschiedliche Organisations- und Handlungsfähigkeit von gesellschaftlichen Interessen. Das Kapitel ist so aufgebaut, dass zunächst die theoretischen Erklärungsangebote vorgestellt (Kap. 11.2) und mit den Daten der empirischen Forschung kontrastiert werden (Kap. 11.3). Dabei wird offenkundig, dass sich die Besonderheiten in der Organisation europäischer Interessen nur erfassen lassen, wenn man den Mehrebenencharakter der EU berücksichtigt (Kap. 11.4).
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Literatur
Diese Frage stand in den Anfangsjahren der EG im Mittelpunkt der neo-funktionalistischen Theoriebildung. Sie wurde anlässlich der Binnenmarktinitiative neu aufgegriffen, vgl. Kap. 4. Einen Überblick über Interessenvermittlung und Integration gibt Kohler-Koch (1992: 82–88).
Der Ausdruck „Lobby“ leitet sich aus der englischen Bezeichnung des Vorraumes des Parlamentes ab.
Erstmals veröffentlicht 1964.
Der Annahme liegt die Vorstellung eines spontanen Prozesses von Aktion und Reaktion zu Grunde, so dass die Organisation von Interessen, beispielsweise die Entstehung der Arbeiterbewegung, in ihrer Bedeutung dadurch relativiert wird, dass die Akteure mit gegenläufigen Interessen, in diesem Fall die Arbeitgeber, sich ebenfalls organisieren.
Steuerung wird sehr viel komplexer als zuvor gesehen. Man verwirft das hierarchische Modell als realitätsfern, in dem Steuerung mit der einseitigen Vorgabe eines steuernden Akteurs gleichgesetzt wurde, der von einem Adressaten Befolgung erwarten kann. Steuerung wird auch nicht mehr als linearer Prozess verstanden, bei dem durch die Setzung eines Steuerungsziels, die Wahl und den Einsatz von Steuerungsmitteln eine Steuerungswirkung erreicht wird. Vielmehr betrachtet man Steuerung „…als kollektiv organisierten und institutionalisierten Prozess der strukturellen Kopplung zwischen politischen und teilsystemischen Akteuren…“, der eine eigene Interaktionsdynamik produziert (Braun 1997: 45).
Zur Übersicht vgl. den Lexikon Beitrag von Voelzkow (2000).
Zunächst standen vor allem die „konzertierten Aktionen“ von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, mit denen die wirtschaftliche Globalsteuerung in der sozialen Marktwirtschaft abgesichert werden sollte, im Vordergrund der Aufmerksamkeit.
Lehmbruch bezieht sich in seinem Text ausdrücklich auf die Schweiz; es scheint uns aber vertretbar, seine Aussage zu verallgemeinern.
Vgl. z.B. Greenwood 2003 sowie die Beiträge in Greenwood/Aspinwall (1998) mit Ausnahme des Beitrages von Cram (1998).
Eine gute Einführung in die Theorie rationalen Handelns bietet Braun (1999). Ausgangspunkt der hier vorgestellten Theorie ist ein verengter Rationalitätsbegriff: Der vernünftig handelnde Mensch steht am Anfang aller Politik. Der Begriff der Vernunft wird aber dadurch, dass man das Menschenbild von Hobbes übernimmt, einseitig definiert: „Der Mensch ist in erster Linie Bedürfniswesen und sein primäres Streben ist die Befriedigung dieser Bedürfnisse“ (Braun 1999: 29). Folglich ist rationales Handeln das Abwägen von Alternativen unter dem Gesichtspunkt von Eigennutz und Interesse. Diese theoretische Prämisse wird mit einer ebenfalls vereinfachenden methodischen Prämisse, nämlich dem „methodologischen Individualismus” verknüpft. Dieser unterstellt, dass kollektives Handeln generell, einschließlich der Organisation von Gruppen und der Errichtung politischer Institutionen, aus der Analyse individueller Wahlhandlungen erklärt werden kann.
Die Wahl der Parameter beruht auf der Annahme, dass Integration in unterschiedlicher Weise eine Veränderung der Kosten-Nutzen Situation bewirkt: (1) die schrittweise Öffnung der Grenzen fördert wirtschaftliche Verflechtung, verschärft den Wettbewerb und verändert damit indirekt auch die sozialen Lebenschancen. (2) Sehr viel direkter spürbar ist die regulative Politik, d.h. wenn von Brüssel aus Gebote und Verbote ausgesprochen werden. Besonders konfliktträchtig ist (3) die Preis-und Finanzpolitik, die unmittelbare Einkommenswirkungen (z.B. in der Landwirtschaft) hat bzw. die Verteilung oder Umverteilung von Mitteln betrifft. Mit anderen Worten, die Verlagerung von Rechtssetzungsbefugnissen und Budgethoheit sowie der Umfang, in dem diese tatsächlich ausgeübt werden, sind wichtige Einflussgrößen. Die schwierige Frage, welches Gewicht diesen einzelnen 12 Frühere Verzeichnisse der Kommission enthielten zum Teil höhere Zahlen, die aber nie die Grenze von 1.000 überschritten. Erfasst werden immer nur die auf europäischer Ebene organisierten Verbände. Die Datenbank CONECCS http://europa.eu.int/comm/civil_society/ coneccs/start.cfm?CL=en [Stand: 29.07.2003], die im September 2001 ins Netz gestellt wurde, ist immer noch mit erheblichen Mängeln behaftet. Dazu gehört vor allem, dass die Liste unvollständig ist, weil der Eintrag freiwillig ist und keine Vorteile verschafft. Etliche Verbände lassen sich aus Unwissen oder Mittelknappheit nicht eintragen. Außerdem erscheint die Zuordnung der Verbände zu den vorgegebenen Kategorien (Sektor der Tätigkeit; Organisationstyp) recht willkürlich. Die von professionellen Organisationen erstellten einschlägigen Verzeichnisse führen für die 1990er Jahre 1.600 bis 1.800 Organisationen auf, weil sie alle Typen von Interessenvertretungen, z.B. auch die Vertretungen nationaler oder regionaler Verbände und Gewinn orientierte Dienstleistungsunternehmen wie Beratungsbüros, auf EU Fragen spezialisierte Anwaltskanzleien, etc. aufnehmen, vgl. Philip/Gray (1996).
Es handelt sich ebenfalls um die freiwillige Eintragung in eine öffentliche Liste. Der Eintrag ist allerdings wichtig, weil nur solche Verbände vom Bundestag gehört werden, die in der Liste verzeichnet sind. Aufgenommen werden nur private (also keine öffentlichen Körperschaften) und national organisierte Interessensvertretungen, vgl. Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages http://www.bundestag.de/verwalt/archiv/archiv011.html [Stand: 29.07.2003].
Die Zahl der registrierten Verbände stieg von 635 Ende 1973 auf 1.760 Mitte 2002; vgl. Beilage zum Bundesanzeiger.
Die Abkürzung UNICE geht auf die französische Benennung des Verbandes zurück (Union des Industries de la Communauté européenne).
Die Auszählung beruht auf dem Verzeichnis der Kommission von 2003, vgl. Datenbank CONECCS.
In zahlreichen Fallstudien und mehreren Verbandsuntersuchungen ist die Organisationsstärke und die politische Durchsetzungsfähigkeit der europäischen Bauernlobby untersucht worden. Seit der Festlegung der ersten Agrarmarktordnungen in den frühen 1960er Jahren hat die EG über die Regulierung der Märkte, die Festsetzung von Preisen und direkte finanzielle Zuwendungen unmittelbar und tiefgreifend die Lebenschancen dieser Bevölkerungsgruppe bestimmt. Die unterschiedlichen Produktionsbedingungen und Marktstrukturen haben zu ganz unterschiedlichen Verteilungseffekten geführt, so dass sich die Organisationsfähigkeit der Branche nicht aus Betroffenheit und Interessenübereinstimmung erklären lässt. Vielmehr hat die Selbsteinschätzung als soziale Gruppe die Geschlossenheit und Schlagkraft des Verbandes bewirkt. Der über die WTO und die Osterweiterung ausgeübte Druck zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik hat inzwischen dazu geführt, dass COPA seit Beginn der 1990er Jahre zunehmend an Einfluss verloren hat (Rieger 2000: 198–199).
Bei Gründung bezog das EEB nur 25 Organisationen ein, heute umfasst es über 130 Mitgliedsorganisationen.
Dies war in der Anfangsphase der Integration von besonderer Bedeutung, gilt aber auch heute noch fir jedes Neumitglied der EU.
Vgl. auch Eichener (2000: 257) und die dort zitierte Literatur.
Zum „Dachverbandsdilemma“ insbesondere bei den Umweltgruppen vgl. Hey/Brendle (1994: 402, 666–670).
Der Organisationsgrad drückt das Verhältnis von potentiellen Mitgliedern und tatsächlich organisierten Mitgliedern aus.
Die Hypothek der Anfangsjahre, nämlich die Aufspaltung der Gewerkschaftsbewegung in ideologisch verfeindete „Richtungsgewerkschaften“ (kommunistische, sozialistisch/sozialdemokratische „freie” und christdemokratische Gewerkschaften), ist inzwischen abgetragen und spielt in der Interessenpolitik der Arbeitnehmer kaum mehr eine Rolle. Zur Gewerkschaftsorganisation in Europa vgl. EbbinghausNisser (2000).
„Selektiv“, weil die Leistungen auf den Kreis der Mitglieder beschränkt werden können.
Diese Anpassung verändert nicht den Charakter des Modells als ein Instrument für die zifischer Interessen und ihrer politischen Verarbeitung im europäischen System und nicht um eine Makroanalyse des Gesamtsystems der EU-Interessenvermittlung.
Vgl. die einschlägigen Memoranden, insb. Kommission (1993) und (2002).
Vgl. Kommission (2000a).
Vgl. das Weißbuch zu „Europäisches Regieren“ (Kommission 2001c), in dem auch beispielhaft Organisationen genannt werden, die man zur „civil society” rechnet, nämlich Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände, Nichtregierungsorganisationen, Berufsverbände, Wohlfahrtsverbände, kirchliche Gruppen, etc. (ebenda: 14).
Zitat eines ungenannten EU-Beraters, zitiert nach „The Brussels lobbyist and the struggle for ear-time“, in: The Economist, 15.8.1998: 25; bei den Zahlenangaben der Kommissionsmitarbeiter darf nicht vergessen werden, dass sehr viele von ihnen Dolmetscher oder Übersetzer sind und sich somit die fachliche Arbeit in den einzelnen Ressorts auf wenige Beamte konzentriert.
Die folgenden Ausführungen stützen sich auf die Befragungsergebnisse von über 800 Wirtschaftsverbänden der EU, Deutschlands, Frankreichs und des Vereinigten Königreiches, die in dem Mannheimer Forschungsprojekt „Eurolob“ unter Leitung von Beate Kohler-Koch von Rainer Eising und Christine Quittkat aufgearbeitet wurden.
Vgl. dazu ausführlich Eising (2001b); die untersuchten Variablen decken die Dimensionen nationale Zugehörigkeit bzw. Aktionsebene, Organisationsmerkmale der Verbände und Sektoreigenschaften ab. Bei der Analyse wurde überprüft, dass die in diesen Dimensionen erfassten Faktoren additiv und nicht interaktiv die Kontakte der Verbände zur Kommission beeinflussen.
Wenn der Kommission eine überragende Bedeutung zugemessen wird, steigert das die Kontaktintensität auch unabhängig von dem Budget des Verbandes.
Zur Arbeit der „public affairs consultants“ vgl. Lahusen (2003).
Für entsprechende Literaturverweise vgl. Kohler-Koch (1992: 90).
Die exakte Bezeichnung lautet „Altfahrzeugrichtlinie“, im allgemeinen Sprachgebrauch hat sich aber die Bezeichnung „Altautorichtlinie” durchgesetzt. Bei der Studie handelt es sich um eine Magisterarbeit, die unter der Anleitung von Beate Kohler-Koch im Rahmen des Forschungsprojektes „Eurolob“ geschrieben wurde (Fleischer 2001).
Lediglich drei Personen befassten sich in Vertretung von Greenpeace, des Europäischen Umweltbüros und des Europäischen Verbraucherbüros mit dem Thema (Fleischer 2001: 67).
Die Richtlinie wurde nach dem Verfahren der Mitentscheidung verabschiedet; die Verhandlungen des Vermittlungsausschusses wurden durch mehrere „Trialogtreffen“ vorbereitet, in denen zwischen Vertretern des EP, der Kommission und des Rates die Liste der noch strittigen Punkte massiv gekürzt wurde.
Unter „Querschnittspolitik“ versteht man Maßnahmen, die wie Schutz gegen Luftverschmutzung oder Arbeitsschutzstandards für alle Industrien gleichermaßen gelten.
Für wichtige politische Vorhaben werden vorab strategische Leitlinien erarbeitet und Verantwortlichkeiten für die Interessenvertretung festgelegt.
Die Berichterstatter vertraten zwar unterschiedliche Fraktionen des EP, waren aber beide deutscher Nationalität und vertraten den gleichen, mit der Meinung der eigenen Fraktion nur schwer verträglichen Standpunkt.
Zur Entwicklung des theoretischen Argumentes über die Rolle politischer Leitideen und das „EU framing of the discourse“ in der europäischen Interessenpolitik vgl. Kohler-Koch (1997: 62–68).
Eine kritische Bewertung gibt Kohler-Koch (2003a).
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Kohler-Koch, B., Conzelmann, T., Knodt, M. (2004). Organisierte Interessen in der europäischen Politik. In: Europäische Integration — Europäisches Regieren. Grundwissen Politik. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-531-90011-7_11
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