Zusammenfassung
Die Revolutionen von 1989 waren von Beginn an regime changes mit hoher internationale Aufmerksamkeit und internationaler Prägung. Denn schließlich wandelte sich auch gleichzeitig – anders als bei den Systemwechseln in Lateinamerika der 70er und 80er Jahre – die gesamte globale Ordnung. Erst seitdem ist es für westliche Akteure möglich, umfassenden Einfluss auf zahlreiche sich demokratisierende oder nichtdemokratische Staaten zu gewinnen, die bis dahin während der Block-Konfrontation für die westliche Staatenwelt unantastbar waren. Offene Strategien von Demokratieförderung erlebten deswegen nach 1989 ihren take off. In der Phase davor bestand Demokratieförderung insbesondere in postkolonialen Zusammenhängen. Externe Demokratieförderung hat also durch den zuweilen so bezeichneten „Sieg der Demokratie“ (Juan Linz) nach 1989 einen enormen Boom erfahren. Es handelt sich um ein quantitativ und qualitativ in den 90er Jahren stark gewandeltes Betätigungsfeld – nach Thomas Carothers eine Art Wachstumsindustrie, das internationale Diskurse erheblich prägt. Schätzungen gehen davon aus, dass nach 1989 ca. 80 Staaten weltweit explizit Zielländer von Demokratieförderung verschiedenster Art waren und – soweit sich das erfassen lässt – dafür jährlich zehn Milliarden Euro global investiert wurden – knapp ein Zehntel der jährlichen weltweiten Entwicklungshilfeaufwendungen. Trotz dieser weiten Verbreitung von Demokratieförderung bleiben ihre genauen Mechanismen vielfach ein Rätsel, es ist ein „remarkably extensive field of activity… [which] remains opaque to outsiders and poorly understood“.
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Notes
- 1.
Vielfach wird insbesondere zwischen Demokratieförderung auf der einen und der Förderung sozio-ökonomischer Rahmenbedingungen auf der anderen Seite unterschieden. Letztere markiert die definitorische Abgrenzung zur Entwicklungspolitik.
- 2.
Diese Unterscheidung zur Sandschneider-Definition ist bedeutsam, weil in den Demokratieförderdiskursen diskutiert wird, ob man sich gegebenenfalls mit der Einforderung von Rechtsstaatlichkeit begnügen soll, weil eine Gesellschaft für freie Wahlen nicht „reif“ sei.
- 3.
Damit wäre Diplomatie aus dem Kanon der Demokratieförderung ausgeschlossen, weil sie nicht öffentlich sichtbar ist, obwohl sie natürlich großen Einfluss auf Demokratisierungen hat, siehe bspw. (Adesnik und McFaul 2006). Für die Analyse wäre sie ohnehin kaum greifbar, dies gilt auch für geheime Finanztransfers an oppositionelle Gruppen im Zielland.
- 4.
Ein weitergehendes Alternativkonzept wäre beispielsweise der „democracy audit“ von David Beetham, der 14 Aspekte umfasst (vgl. Beetham 1994).
- 5.
Levitsk und Collier unterscheiden eine erweiterte Minimaldimension, indem sie dem Polycharie-Konzept die „effective power to govern“ hinzufügen.
- 6.
So ein Aufsatztitel zur Demokratieförderung (Spanger 2002b).
- 7.
Dass Autokratien die Demokratisierung von Nachbarstaaten als Bedrohung ansehen, zeigte sich beispielsweise anhand der Bemühungen Russlands gegenüber den farbigen Revolutionen in der Ukraine und in Georgien.
- 8.
Aus gramscianischer Perspektive argumentiert beispielsweise Robinson, dass ein Ziel US-amerikanischer Demokratieförderung die Etablierung von low-intensity democracies sei, die in der Kooperation relativ verlässlich seien, aber nicht in der Lage wären, die globale Machtordnung herauszufordern (Robinson 1996).
- 9.
Russland und vier der fünf zentralasiatischen Republiken sind sogar gleichzeitig in der anti-demokratischen SCO und der demokratischen OSZE Mitglied.
- 10.
Die breiten Diskussionen über Demokratievoraussetzungen in der Systemwechselanalyse (insbesondere mit auf Basis von modernisierungstheoretischen, machtressourcenorientierten, kulturalistischen, strukturalistischen bzw. akteurstheoretischen Ansätzen) sollen hier nicht aufgegriffen werden (einen knappen Überblick bietet bspw. Merkel und Puhle 1999). Fixpunkt der Debatte ist nach wie vor das modernisierungstheoretische Argument, dass die Verbesserung der sozio-ökonomischen Basis in einem Land, einhergehend mit einer gesellschaftlichen Verbreitung der Machtverteilung (Mittelschichtenprägung), für eine Demokratisierung notwendig sei. Auch wenn dies nicht als plumpe Kausalität verstanden werden sollte, sondern schlicht davon ausgegangen werden soll, dass diese Phänomene die Wahrscheinlichkeit von Demokratie erhöhen (Epstein et al. 2006; Inglehart und Welzel 2009; bspw. Reuveny und Li 2003).
- 11.
Siehe beispielsweise (Burnell 2006, 2008a; Carothers 2006, 2009; Gershman und Allen 2006).
- 12.
Siehe auch die seit 2009 laufende DFG-Kolleg-Forschergruppe an der FU-Berlin zum Thema „The Transformative Power of Europe: The European Union and the Diffusion of Ideas“.
- 13.
Linkage wird in fünf Varianten unterteilt: 1) economic linkage (Kredite, Investitionen, infrastrukturelle Wirtschaftsförderung), 2) geopolitical linkage (Beziehungen zu westlichen Regierungen und Organisationen), 3) social linkage (Tourismus, Migration, Diaspora-Gemeinden, internationale Elitenbildung), 4) communication linkage (elektronische Kommunikation, internationale Medien-Nutzung) 5) transnational civil society linkage (Kontakte zu internationalen NGOs, Kirchen, Parteien; vgl. (Levitsky und Way 2005, 21 ff.).
- 14.
Die gleiche inhaltliche Argumentation findet sich zuweilen auch unter dem Schlagwort „universalism“, siehe (Ginsburg 2008).
- 15.
Soft power bezeichnet er als Fähigkeit, seine Ziele durch „attraction“ anstatt durch „coercion“ durchzusetzen, „hard power“ bezieht sich auf Letzteres.
- 16.
Diese Organisationen sind in dieser Hinsicht eher selten politikwissenschaftlich charakterisiert worden (Brummer 2005; IFSH 2006, 2007; Sticht 2006; Tudyka 2007; Holtz und Council of Europe 2000).
- 17.
In seinen Analysen über diverse nationale Förderorganisationen wie USAID und die kanadischen und schwedischen Pendants stellt Crawford stellt zwei praktische Ansätze der Evaluierung vor, die hier nicht näher erläutert werden sollen.
- 18.
Der Begriff ist identisch mit dem der Verfassungsberatung. Die Nutzung des Begriffs coaching erklärt sich aus den theoretischen Ansätzen dieser Analyse, die weiter unten dargestellt werden.
- 19.
Siehe Faundez 2005.
- 20.
Formale Rechtsstaatskriterien sind beispielsweise die Bindung der Staatsgewalt an das Gesetz, die Allgemeinheit, Bekanntheit und Verhältnismäßigkeit des Gesetzes oder das Verbot rückwirkender Gesetze (Lauth 2001).
- 21.
Materielle Rechtsstaatskriterien sind insbesondere die Gewährung von Grund- und Menschenrechten.
- 22.
So der Titel eines grundlegenden Buches zum Thema (Bjornlund 2004).
- 23.
In Anlehnung an Bjornlund wird hier kein systematischer Unterschied zwischen election observation und election monitoring gemacht, (vgl. Bjornlund 2004) Die Tätigkeit der Wahlbeobachtung gilt hier, entsprechend dem weiter unten dargelegten Analyseraster, als Monitoring-Aktivität.
- 24.
Nach Bjornlund sind zwischen 1989 und 2002 in von ihm ausgewählten 95 Übergangsregimen 86 % aller Wahlen beobachtet worden (Bjornlund 2004, S. 46).
- 25.
Naming and shaming wird von unterschiedlichen internationalen Akteuren angewandt. Die Reaktion scheint erheblich von den Kontextbedingungen abzuhängen und kann auch negativ sein, also beispielsweise aus explizitem Protest bestehen. Zu diesem Ergebnis kommt Hafner-Burton in einer quantitativen Studie über Menschenrechts-shaming der Vereinten Nationen, siehe (Hafner-Burton 2008).
- 26.
So Thomas Carothers in seinem Beitrag „The Observers observed“, erstmals erschienen 1997 (Carothers 2004, S. 87).
- 27.
Siehe beispielsweise zu Techniken des Wahlbetrugs durch Auszählungsmechanismen in Russland und der Ukraine (Myagkov et al. 2005).
- 28.
Zu einem gegenteiligen Urteil kam beispielsweise James Fearon in einer rational-choice-basierten Analyse: “the theoretical analysis here thus supports the idea that international and domestic organizations that monitor whether elections are “free and fair” can significantly favor democratic consolidation if they send clearer public signals about whether elections were highly fraudulent“ (Fearon 2006, S. 29). Ein empirischer Beweis lässt sich auch hierzu nur schwerlich erbringen.
- 29.
Inwieweit die Wahlbeobachtungsmissionen von Europarat, OSZE und OAS sich gegebenenfalls bei einzelnen Missionen im Land haben instrumentalisieren oder manipulieren lassen, wäre Gegenstand einer Effizienzanalyse der Demokratisierungsstrategien, die in dieser Studie nicht vorgenommen wird, sondern durch in-depth-Fallanalysen zu einzelnen Zielstaaten erarbeitet werden müsste.
- 30.
Die institutionelle Struktur der jeweiligen obersten Wahlbehörde hängt durchaus auch von der generellen Struktur des (präsidentiellen oder parlamentarischen) Regierungssystems ab. „Alte“ Demokratie wie Großbritannien und die USA haben dezentrale Strukturen, die sich für junge Demokratien zumeist eher nicht eignen. Auch scheint es sinnvoll, dass Wahlbehörden über permanente Personalstäbe verfügen.
- 31.
Die möglichen Dezentralisierungsmodelle, also föderal-einheitsstaatliche Varianten, stehen bei dieser Frage der Anwendung der Dezentralisierungsstrategie nicht im Vordergrund und werden punktuell in den empirischen Kapitel diskutiert (Wollmann 2011; Benz und Simonis 2003).
- 32.
Weitere strukturelle Unterscheidungen von Dezentralisierung, wie „Devolution“, „Deconcentration“ und „Delegation“ spielen für diesen Makrostrategievergleich keine Rolle. (USAID 2000a).
- 33.
“Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers.”
- 34.
Unter letzteren stellen die USA die meisten Finanzmittel zur Verfügung, vor Kanada, Dänemark, Frankreich, Deutschland, Norwegen und Schweden. Primäre Zielregionen sind Nordafrika, der Nahe Osten, Europa, Ostasien und Lateinamerika (Encarnación 2000).
- 35.
Siehe (Finkel 2003).
- 36.
In Bezug auf die Nutzung dieser und ähnlicher methodischer Grundlagen herrscht bislang häufig Sprachverwirrung. In Anlehnung an Jahn (Jahn 2005, 2006, S. 233 f.) wird davon ausgegangen, dass das SS-DO nicht mit dem most similar system design nach Lijphart zu verwechseln ist, da Letzeres, anders als das hier vorgenommene SS-DO, auf einer negativen Fallauswahl basiert. Des Weiteren weist das SS-DO zwar große Ähnlichkeiten zur Mill’schen Differenzmethode auf und entspricht seiner Analyselogik, jedoch war Mills Differenzmethode als experimentelle Versuchsanordnung gedacht (siehe dazu Berg-Schlosser 2006; George und Bennett 2005). Andere ähnliche Konzeptionalisierungen, wie beispielsweise Geddes (Geddes 1990), fokussieren ihre Fallauswahl auf die Ähnlichkeit der abhängigen Variable und orientieren sich somit eher am Ansatz der Konkordanzmethode.
- 37.
Die Vor-Ort-Interviews fanden im September 2007 bei OSZE/ODIHR in Warschau statt, im Juni 2008 im Europarat in Straßburg sowie im März 2009 bei der OSZE in Wien. Daran anschließend wurden zahlreiche Telefoninterviews bis 2011 geführt.
- 38.
Für die Kontaktvermittlung in allen beiden Organisationen, die Ermöglichung zahlreicher Gespräche und der teilnehmenden Beobachtung danke ich besonders den diplomatischen Vertretern des deutschen Auswärtigen Dienstes.
- 39.
Die sehr umfassende EU-Konditionalität stellt bereits die „zweite Generation“ von Konditionalitätsmechanismen dar. Die „erste Generation“ lag in der Konditionalisierung der Entwicklungshilfemechanismen, wie seitens der Weltbank und des Währungsfonds (Hughes et al. 2004b, S. 15; Babb und Carruthers 2008).
- 40.
Empirisch vergleicht sie den EU-Beitrittsprozess mit diversen Entwicklungshilfeprogrammen.
- 41.
Dem so genannten norm enforcement liegt das rationalistische Argument zugrunde, dass es das Ziel einer Internationalen Organisation ist, in ihren Mitgliedsstaaten die Kosten einer Normmissachtung aufgrund von Sanktionen höher zu halten als die Kosten der Normbefolgung. Problematisch ist jedoch, dass Sanktionen immer auch politisch motiviert sind und somit die Gefahr von Sanktionswillkür besteht. Überdies wird die Legitimität einer Norm kaum durch Sanktionen gesteigert (vgl. bspw. Downs et al. 1996; Zangl 2001) und ihre Wirksamkeit hängt von einer Vielzahl von Faktoren ab (siehe bspw. Hufbauer und Oegg 2003; Hazelzet 2001; Risse und Ropp 1999; Risse et al. 1998). In Bezug auf Demokratieförderung sind Sanktionen äußerst umstritten, weil sie meist die Zivilbevölkerung treffen, ohne das Machtgefüge zu verändern, auch wenn vermehrt „smart sanctions“ angewandt werden, die gezielt die Führungsspitze treffen sollen, wie beispielsweise Reisesanktionen gegenüber Sptzenpolitikern (einen guten Überblick über die Problematik bietet Rudolf 2006).
- 42.
Die Strategie der norm-adjudication plädiert für „gerichtsähnliche Institutionen der Norminterpretation“ (Zangl 2001). Dieser Ansatz bietet den Vorteil, dass Normierungslücken auf juristischem Weg aufgezeigt werden und ein verbindlicher Pfad zur Normbeachtung festgelegt wird. Überdies kann diese Strategie durch ihre politische Neutralität Glaubwürdigkeit erzeugen. Da die Zahl internationaler Gerichte und gerichtsähnlicher Instanzen angewachsen ist, hat auch die Relevanz dieser Strategie zugenommen (vgl. dazu Keohane et al. 2000; Zürn und Zangl 2004). In der Demokratieförderung autokratischer Staaten hilft adjudication jedoch nur begrenzt, da der autokratische Zielstaat mit großer Sicherheit Defizite im nationalen Rechtswesen aufweist und faktisch die eigene Verfassung nicht einhält. Dann ist es umso weniger wahrscheinlich, dass er sich im internationalen Kontext an Gerichtsvorgaben hält (doppeltes non-compliance).
- 43.
Der Begriff internationale Gesellschaft legt nahe, dass der Kontext nicht eine einzelne Internationale Organisation sein muss, sondern es sich um Gruppen von Internationalen Organisationen handeln kann, aber ebenso um Regime usw.
- 44.
Flockhart versteht persuasion in Anlehnung an Checkel als Strategie, die eher für die Staats- und Elitenebene geeignet ist, denn für die gesellschaftliche Ebene, weil sie eine gewisse Kontinuität und Professionalisierung erfordert. Hier wird jedoch davon ausgegangen, dass sie gegenüber zivilgesellschaftlichen Akteuren ebenso nutzbar ist (vgl. (Flockhart 2005a, S. 49).
- 45.
Finnemore benutzt in einer frühen internationalen Sozialisierungsstudie zwar auch den Begriff teaching, verlegt sich konzeptionell jedoch eher auf „persuasion“ (Finnemore 1993).
- 46.
Siehe zur Angemessenheit der Nutzung des Neo-Institutionalismus für flach integrierte Organisationen wie Europarat, OSZE und OAS auch die Europaratsanalyse von MacMullen (MacMullen 2004).
- 47.
Der Prinzipal-Agent-Ansatz entstammt ursprünglich der ökonomischen Theorie und war auf Machtübertragung innerhalb von Unternehmen bezogen (siehe bspw. Mas-Colell et al. 1995; Arrow 1985). Seine Übertragung auf die Analyse der EU und somit regionaler Integration ist verbreitet, wird aber auch immer wieder kritisch diskutiert. Das grundlegende Anliegen des ökonomischen Prinzipal Agent-Ansatzes konzentriert sich auf die Frage, wie die Prinzipale Unsicherheit reduzieren und Kontrollfähigkeit gegenüber dem Agenten steigern können. In der EU-Analyse geht es nicht unbedingt um diese Zielrichtung, sondern vielmehr um die analytische Frage, an welchen Orten Politikgestaltung in der EU stattfindet.
- 48.
Das wird grundlegend für Prinzipal-Agent-Beziehungen angenommen (vgl. Pollack 2003, S. 26).
- 49.
Pollack (Pollack 2006) tut dies in seiner Kritik an den Dichotomisierungen von „Delegation“ von Majone (Majone 2001) und Grant/Keohane (Grant und Keohane 2005).
- 50.
Siehe zu diesem Typus von Forschungsfragen (beispielsweise Patzelt 2005, S. 41). Gemäß seiner Unterscheidung ist dies eine vergleichende Forschungsfrage, die nach dem Zusammenwirken von institutionellen Regeln und Eigeninteressen institutioneller Akteure fragt, um erkennbare Handlungsketten (in diesem Fall Demokratisierungsstrategien) herauszuarbeiten und zu vergleichen (siehe ebenfalls Westle 2009, S. 126 ff.).
- 51.
Im Gegensatz dazu wird davon ausgegangen, dass distributive Entscheidungen möglichst detailliert festgelegt werden, um den späteren Interpretationsspielraum möglichst gering zu halten.
- 52.
Wie oben beschrieben, geht das linkage-Konzept davon aus, dass dichte Beziehungen zwischen zu transformierenden Staaten und „westlichen“ Staaten oder Organisationen zu sozialem Lernen und damit Institutionenwandel und damit auch zu Demokratieförderung führen.
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Gawrich, A. (2014). Der Forschungsansatz – Demokratieförderung durch schwach integrierte Internationale Organisationen. In: Demokratieförderung von Europarat und OSZE. Springer VS, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-531-19827-9_2
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