Zusammenfassung
Der Gegenstand der nachfolgenden Ausführungen ist nicht in erster Linie empirischer, sondern systematischer Art. Es sei versucht, die seit einigen Jahren manifest gewordenen und zunehmend auch in der Soziologie diskutierten Probleme wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung in einer spezifischen Perspektive zu skizzieren, welche sich nicht primär an den behaupteten Krisenphänomenen, sondern an Strukturmerkmalen und Basisproblemen des Wohlfahrtsstaats orientiert. Daß es an einer Theorie des Wohlfahrtsstaats fehle, gehört zu den einleitenden Feststellungen nahezu aller gewichtigen Publikationen zur Thematik der letzten drei Jahre (Flora 1979, Schiller 1980, Luhmann 1981, Flora/Heidenheimer 1981, Alber 1982). Dagegen wurde dieses Bedürfnis in den vorangehenden Jahren offenbar weniger verspürt, man behalf sich entweder mit dem vordergründigen Verweis auf Sozialpolitik oder man rekurrierte auf sehr allgemeine gesellschaftstheoretische Prämissen, von denen her sich dann die sog. Funktionen des Wohlfahrtsstaats deduzieren ließen.
Die Abschnitte 7.1 bis 7.3 basieren auf einem Referat des unten genannten Soziologentages und wurden veröffentlicht in: Krise der Arbeitsgesellschaft? Verhandlungen des 21. Deutschen Soziologentages in Bamberg 1982, hrsg. von Joachim Matthes. Campus Verlag, Frankfurt/New York 1983, S. 474–490; der Text wurde redaktionell überarbeitet. Abschnitt 7.4 wurde für diesen Band neu verfaßt.
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Literatur
Dabei wird allerdings vergessen, daß bereits der aufgeklärte Absolutismus und die merkantilistische Staatstheorie ein breites wohlfahrtsstaatliches Konzept verfolgten. Die nachfolgende Bestimmung beschränkt sich auf ‚moderne‘, demokratisch legitimierte Wohlfahrtsstaaten.
Nach Sleeman 1973: 1. Tatsächlich ist die Bezeichnung im deutschen Sprachraum weit älter: ‚Wohlfahrtsstaat ‘ findet sich zuerst bei Adolph Wagner im Rahmen seiner Lehre von den Zwecken des Staates: “Und der Staat fortschreitender Völker, so namentlich der modernen, hört immer mehr auf einseitig Rechtsstaat, im Sinne der möglichst alleinigen Verwirklichung des Rechts- und Machtzwecks, zu sein und wird immer mehr Kultur- und Wohlfahrtsstaat, in dem Sinne, dass grade seine Leistungen auf dem Gebiete des Kulturund Wohlfahrtszwecks sich beständig mehr ausdehnen und einen reicheren und mannigfaltigeren Inhalt gewinnen.” (Wagner 1876: §168, S. 257.)
Eine ähnliche Dreiteilung bei Titmuss 1974: 31f. und später bei Esping-Andersen 1990.
Hierzu nunmehr ausführlich Kaufmann 2001a.
Zugestandenermaßen bezieht dieser Ansatz weltgesellschaftliche Dimensionen noch nicht ein. Sie können m.E. zwar den Handlungsspielraum industrialisierter Wohlfahrtsstaaten in Zukunft noch mehr einengen, verändern aber nicht grundsätzlich die hier zu analysierende Steuerungsproblematik.
Die Unterscheidung von Bedürfnis und Bedarf hat — im Anschluß an Arnold Gehlen — zuerst Scherhorn 1959 systematisch entwickelt.
Die klassische Formulierung dieser Problematik verdanken wir Eucken 1955.
Der Begriff entstammt der kybernetischen Systemtheorie, wird hier jedoch lerntheoretisch gewendet.
Neuere Entwicklungen der Organisationstheorie gehen von komplexeren innerorganisatorischen Steuerungsmustern aus, stellen jedoch den grundsätzlich hierarchischen Organisationsaufbau nicht in Frage.
Vgl. insbesondere Kaufmann 1984, Gretschmann 1985, Hegner 1985; sowie neuerdings Kaufmann 2002b.
Vgl. Kaufmann/Majone/Ostrom Hrsg. 1985, Kaufmann Hrsg. 1991.
Vgl. Dunsire 1985; Wirth 1985, 1991.
Es spricht vieles für die Vermutung, daß mit dem Größenwachstum der organisatorischen Zusammenhänge die Bedürfnisgerechtigkeit der Bedarfsnormierung fraglicher und die hierarchischen Formen der Handlungskoordination zunehmend überfordert werden. Die immer noch vorherrschende Auffassung, daß zentralistische Organisationsstrukturen im öffentlichen Sektor grundsätzlich besser geeignet seien, Steuerungsprobleme zu lösen, wird durch die Arbeit der Forschungsgruppe in Frage gestellt.
Der vorangehende Text wurde 1982 verfaßt und gibt den Stand meiner Überlegungen am Ende des Jahres wieder, in dem die Forschungsgruppe „Steuerung und Erfolgskontrolle im öffentlichen Sektor“ im Zentrum für interdisziplinäre Forschung zusammengearbeitet hatte. Im Zuge der Arbeiten am Abschlußbericht (Kaufmann/Majone/Ostrom Hrsg. 1985) erfolgten weitere Präzisierungen, ebenso anläßlich der Überarbeitung dieser Publikation im Hinblick auf eine gekürzte Paperback-Ausgabe (Kaufmann Hrsg. 1991). Die einschlägigen Texte wurden jedoch nur auf Englisch publiziert, deutsche Formulierungen entstanden lediglich in Vorlesungsform. Da sich am Grundgedanken nichts geändert hat und der vorangehende Text mir griffiger gelungen scheint als die in einem verzweigten Kooperationszusammenhang entstanden englischen Texte, scheint mir die Form des Nachtrags am geeignetsten, um den neueren, in späteren Texten dieses Bandes vorausgesetzten Stand der Überlegungen hier einzubringen.
Wichtige Anstöße gaben Olson 1965, Tullock 1965, Buchanan 1968, Alchian/Demsetz 1972; vgl. zusammenfassend Majone/Gretschmann 1985.
Einen guten Überblick über die steuerungstheoretische Gesamtdiskussion gibt Ulrich 1994.
Vgl. zuletzt für den Bereich wohlfahrtsstaatlicher Politik Scharpf/Schmidt Hrsg. 2000.
Mayntz/Schapf (1995a) sprechen in ähnlichem Zusammenhang von „staatsnahen Sektoren“, welche jedoch enumerativ und nicht analytisch bestimmt werden.
Insoweit herrschte innerhalb der erwähnten Forschungsgruppe Konsens. Was dagegen die theoretische Konzeptualisierung dieses Pluralismus betrifft, finden sich Ergebnisbericht unterschiedliche Ansätze: vgl. insbesondere Dunsire 1985; Ostrom E. 1985; Shubik 1985; Wirth 1985, 1991a; Hood 1985a. Im folgenden kann nur die Perspektive des Verfassers zusammenfassend skizziert werden, die im Austausch mit anderen Mitgliedern der Forschungsgruppe entwickelt wurde; der Gedankengang folgt hier im wesentlichen Kaufmann 1991b.
Das Folgende präzisiert die noch tentativen Ausführungen von Abschnitt 7.2.1.
Gotsch (1987: 38f.) fügt den fünf genannten noch den sechsten Steuerungstypus der „Polyarchie“ hinzu, ein von Dahl/Lindblom (1956/1976: 272ff.) entlehnter Begriff. Dieses mit „demokratischer Kontrolle“ stark überlappende Konzept hat seine Stärke im Bereich der Handlungsbewertung und kann daher am ehesten als Komplement zu den hier unterschiedenen Steuerungstypen der Hierarchie und des Korporatismus gelten. Es fehlen ihm jedoch erkennbare Funktionen im Bereich der Handlungsnormierung und der Handlungskontrolle.
Einen guten Überblick über unterschiedliche Markttheorien gibt Nullmeier 2000: 188ff.
Man kann über die Zweckmäßigkeit dieser international eingeführten Bezeichnung streiten, doch fehlt es an einer überzeugenden Alternative. Während ‚pluralistische‘ Verhältnisse zwischen Organisationen ein konkurrierendes und damit wechselseitig wenig berechenbares Verhalten präformieren, lassen sich ‚korporatistische‘ Inter-Organisationsbeziehungen in der Regel nur auf der Basis staatlicher Vorgaben dauerhaft stabilisieren. Typischerweise finden sich pluralistische Organisationsbeziehungen vorzugsweise in Ländern mit gering entwickelter ‚Staatlichkeit‘ (vgl. Nettl 1968) wie Großbritannien oder USA, korporatistische dagegen in Ländern mit ausgeprägter Staatlichkeit, wie sie für Kontinentaleuropa charakteristisch sind, vgl. hierzu ausführlich Franz 1991.
Vgl. insbesondere Hondrich/Koch-Arzberger 1992; Gabriel/Herlth/Srohmeier 1997; Brunkhorst 1997, 2000; Bayertz 1998; Zoll 2000; sowie zusammenfassend Kaufmann 2002b.
Auch in traditionalen Gesellschaften ist solidarisches Handeln keineswegs selbstverständlich; auch dort bedarf es spezifischer Anlässe (z.B. rituelle Feste, kollektive Bedrohungen oder freudige Ereignisse) um Solidarität zu aktivieren. Für moderne Erscheinungsformen von Solidarität gilt in noch stärkerem Maße, daß sie kontextuell gebunden und nicht notwendigerweise auf einen konstanten Personenkreis bezogen sind. Emotionale Vergemeinschaftung kann das Entstehen solidarischen Handelns begünstigen, ist aber keine notwendige Voraussetzung.
Auch im Rahmen etablierer Marktbeziehungen wird daher ein Moment von Solidarität wirksam, vgl. Granovetter 1985; Davern 1997.
Eine verwandte Untersuchungsperspektive betrachtet Politikfelder als durch interorganisatorische und interaktive Netzwerke strukturiert, deren Typisierung und Aufklärung eine Frage empirischer Forschung ist, vgl. Mayntz 1992. Die Ergebnisse beider Zugänge dürften sich als weitgehend komplementär erweisen.
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Kaufmann, FX. (2002). Steuerungsprobleme im Wohlfahrtsstaat. In: Sozialpolitik und Sozialstaat: Soziologische Analysen. Sozialpolitik und Sozialstaat. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-99962-7_8
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