Zusammenfassung
Nunmehr können die in den vorangegangenen Kapiteln dargestellten empirisch ermittelten Abläufe, Formen und Auswirkungen der Kontrollaktivitäten des Bundesrechnungshofs sowie die aufgezeigte Verknüpfung der externen Finanzkontrolle mit anderen Kontrollinstitutionen den Thesen, die dieser Untersuchung zugrunde liegen, gegenübergestellt und deren Relevanz und Stichhaltigkeit überprüft werden. Darüber hinaus wird versucht, weitergehende Zusammenhänge offenzulegen.
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Literatur
Vgl. Klippstein, Probleme (Anm. 4); Tomuschat, Haushalts- und Finanzkontrolle (Anm. 8); Welz, Finanzkontrolle (Anm. 8); Tiemann, Staatsrechtliche Stellung (Anm. 2) sowie Uwe Thaysen, Parlamentarisches Regierungssystem in der Bundesrepublik Deutschland, Hamburg 1975.
Vgl. Tomuschat, Haushalts- und Finanzkontrolle (Anm. 8).
Vgl. Sigg, Die Stellung der Rechnungshöfe (Anm. 6); Jekewitz, Bundesverfassungsgericht (Anm. 8); Grupp, Stellung der Rechnungshöfe (Anm. 6); Reding, Effizienz (Anm. 6); Hans Schäfer, Finanzkontrolle und parlamentarische Demokratie, in: Bulletin 1976, S. 1225–1223.
Wegen der Bedeutung dieser Fragen werden sie gesondert in Kapitel 12.2. unten diskutiert.
Dieser Problemkomplex wird unten in Kapitel 12.3. weiter diskutiert.
Vgl. oben Kapitel 2.4.
Zum Entlastungsverfahren vgl. Tiemann, Staatsrechtliche Stellung (Anm. 2); Pelny, Legislative Finanzkontrolle, (Anm. 2) sowie Sigg, Die Stellung der Rechnungshöfe (Anm. 6).
Die folgende Bemerkung von Kurt Heinig (in: ders., Das Budget, Bd. I, Tübingen 1949, S. 11) indiziert eher ihren traditionell niedrigen Stellenwert seit Anbeginn der Bundesrepublik: “Parlament und öffentliche Meinung überlassen der Rechnungsprüfungsbehörde die Wegräumung der ’Budgetleiche’.”
Vgl. hierzu oben Kapitel 3.3.
Vgl. Tiemann, Staatsrechtliche Stellung (Anm. 2) sowie zur Beratungsfunktion auch Klippstein, Probleme (Anm. 4); Greifeid, Rechnungshof (Anm. 5).
Vgl. auch Niklas Luhmann, Vertrauen. Ein Mechanismus der Reduktion sozialer Komplexität, Stuttgart 1968.
Vgl. Franz O. Gilles, Gerhard Otto, Rainer Weinert, Vergangene und aktuelle Probleme der Budget- und Finanzkontrolle in Deutschland. Bericht über das Symposium “Kontinuität oder Neubeginn”, Berlin 1987, S. 39.
Vgl. die Verweise auf die öffentliche Debatte über die “Jahreswagen” und die “Versteuerung von Einnahmen aus Kapitalerträgen” u.a. oben, Kapitel 2.2.1. und unten, Kapitel 12.3.3.
So vor allem Klippstein, Probleme (Anm. 4); s. auch Greifeid, Rechnungshof (Anm. 5).
Normen sind hier nicht im (engen) soziologischen Sinn zu verstehen. Normen, die in ein ökonomisches Modell eingehen, können institutionelle Bedingungen, Verhaltensweisen oder wirtschaftspolitische Ziele sein.
Vgl. zur Problematik einer dezisionistischen Zielbestimmung und zur Behandlung dieser Ziele in der wirtschaftswissenschaftlichen Theorie vor allem Hajo Riese, Wohlfahrt und Wirtschaftspolitik, Hamburg 1975.
Zur Anwendbarkeit des Wirtschaftlichkeitsbegriffs der liberalen Ökonomie auf staatliches Handeln vgl. die ausführliche Darstellung bei Hajo Riese/Hendrik Jeep, Wirtschaftlichkeit in der Staatsadministration, Berlin 1988.
So äußert etwa Rürup: “das traditionelle dezisionistische Planungsmodell, nach dem Ziele von der politischen Führung der ’neutralen’ Verwaltung vorgegeben werden, die dann ’wertfrei’, d.h. sachlich, technokratisch und unpolitisch nach Program m alternativen sucht und diese dann der politischen Führung zur Entscheidung vorlegt, um sie dann anschließend neutral zu vollziehen, (ist) obsolet geworden.” Rürup: Perspektiven der Haushaltskontrolle (Anm. 69), S. 304.
Hendrik Jeep, Szientifische Norm oder politische Legitimation, in: Theo Pirker (Hrsg.), Autonomie und Kontrolle, Berlin 1989.
“So tritt die Theorie des freien Wettbewerbs nicht nur als eine Lehre auf, die den Verlauf wirtschaftlicher Zusammenhänge unter gewissen Voraussetzungen erklärt, sondern sie versucht zu beweisen, daß diese hypothetischen Bedingungen zu einem Maximum des Gesamteinkommens oder zu einer größtmöglichen Befriedigung der Bedürfnisse der Gesellschaft als einer Gesamtheit führen. ‘Freier Wettbewerb’ wird auf diese Weise mehr als eine Anzahl von abstrakten Annahmen, die als Instrument bei der theoretischen Analyse von kausalen Beziehungen von Tatsachen dienen: er wird zu einem politischen Desiderat” Myrdal, Das politische Element (Anm. 64), S. 4.
Da Wirtschaftlichkeitskontrollen überhaupt nur bei präzisen Zielvorgaben durchgeführt werden können, soll hier die Frage zumindest angerissen werden, ob der Staat eigentlich Möglichkeiten einer Zielvorgabe hat, auf deren Grundlage sich dann Wirtschaftlichkeit objektivieren läßt. Die Diskussion über staatliche Zielfindung und Zielformulierung wird fälschlich üblicherweise allein unter dem Gesichtspunkt institutioneller Arrangements geführt. Die Zielsetzung wird dagegen weder als inhaltliches noch als methodisches Problem gesehen.
Reinermann, Wirtschaftlichkeitsanalysen (Anm. 13), S. 39.
Ebd.
Vgl. die “Bemerkung” Nr. 35 von 1982: Aussagen über Wirtschaftlichkeit sind “nur mit Hilfe von Erfahrungs- und Vergleichswerten möglich”.
Der politische Gehalt des Wirtschaftlichkeitsbegriffs wird immer dann besonders deutlich, wenn mehrere Forschungsinstitute mit der Durchführung von komplexeren Wirtschaftlichkeitsanalysen beauftragt werden und sie zu unterschiedlichen Aussagen bzw. Ergebnissen kommen. Der BRH hält sich in solchen Situationen selbst mit der Bewertung der einzelnen Studien sehr stark zurück. Sicherlich erschwert die qualitativ und quantitativ unzureichende Ausstattung des BRH das Hineinwachsen in immer “größere Maßstäbe”, aber letztendlich kommt der BRH nicht um die Tatsache herum, “Farbe zu bekennen”, d.h. für eine bestimmte Auffassung Position zu beziehen, will er seiner Aufgabe als umfassender Wirtschaftlichkeitsprüfer gerecht werden. Denn Kosten-Nutzen-Analysen können dazu dienen, den Entscheidungsträger zu zwingen, eine ganze Reihe von quantifizierbaren oder nicht quantifizierbaren Aspekten mit in die Überlegungen einzubeziehen sowie aufzuzeigen, wie er diese einzelnen Elemente bewertet.
Myrdal, Das politische Element (Anm. 64), S. 2.
Exemplarisch hierfür ist die Kontroverse zwischen Battis und Tiemann, in: Battis, Rechnungshof und Politik (Anm. 6), S. 721 ff.; Susanne Tiemann, Nochmals: Rechnungshof und Politik, in: DÖV, 1977, S. 241 ff.
Der Bundesrechnungshof (Anm. 86), S. 15.
Zu den unterschiedlichen Positionen siehe auch Battis, Rechnungshof und Politik (Anm. 6).
“Das neue Gesetz legt den Standort des Bundesrechnungshofes eindeutig fest, nämlich zwischen Parlament und Regierung. Er ist nicht Gegenspieler der Gewalten im Staat, er ist auch nicht in einer Gegenposition zur Verwaltung. Er fühlt sich beiden Gewalten gegenüber als unparteiischer Partner und Helfer.” Heinz-Günther Zavelberg, Bedeutung und Verantwortung des BRH, in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), Bulletin 1986, S. 38.
“Es ist nicht statthaft, daß er [der BRH] Vorgänge politisch bewertet oder würdigt. Gerade dieses gehört aber zur Kompetenz des Parlaments als einer politischen Institution. Es ist für uns selbstverständlich, diese politischen Entscheidungen zu respektieren.” Karl Wittrock, Beitrag zur Wahrung der Integrität der Staatsverwaltung, in: Der Bundestag im Verfassungsgeßge der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1980, S. 134. — “Die Prüfung des BRH bezieht sich nicht auf die politischen Zielsetzungen von Parlament und Regierung, sondern allein auf die Frage, wie unter Respektierung dieser Entscheidungen die bereitgestellten Mittel verwendet worden sind.” Schäfer, Steuergelder (Anm. 83), S. 57.
Vgl. oben Kapitel 12.2.1.
Tiemann, Staatsrechtliche Stellung (Anm. 2), S. 209.
Ebd., S. 207.
Vgl. auch Büch, Bestimmung der Grundsätze (Anm. 10), S. 146 ff., Greifeid, Rechnungshof (Anm. 5).
Battis, Rechnungshof und Politik (Anm. 6), S. 723.
“Auch der Maßstab der Wirtschaftlichkeit, den die Verfassung als entscheidendes Prüfungskriterium nennt, rechtfertigt eine solche wertungsmäßige Ausdehnung der Finanzkontrolle des Rechnungshofs nicht. Gerade auch Wirtschaftlichkeitsgrundsätze lassen sich nach streng Nutzen-Kosten-orientierten Gesichtspunkten beurteilen und erfordern keinen Rückgriff auf interessenpluralistisch geprägte politische Wertungen.” Tiemann, Nochmals (Anm. 349), S. 242; vgl. auch Tomuschat, Haushalts- und Finanzkontrolle (Anm. 8).
Allerdings ist innerhalb der herrschenden Meinung ein Wandel zu beobachten, ohne daß das dezisionistische Modell selbst in Frage gestellt wird, aber bei bestimmten Unterfällen der Wirtschaftlichkeit, z.B. der Evaluation/Wirksamkeitsprüfung wird eine Einbeziehung der Ziele nicht ausgeschlossen, so z.B. Helmut Karehnke, Zur Abgrenzung der Begriffe Prüfung und Beratung, in: DVBL 4, 1976, S. 611 f.
“Der Begriff Wirtschaftlichkeit stellt weitgehend eine Leerformel dar, die durch eine politische — nicht rechtliche — Entscheidung zu füllen ist.” Sigg, Die Stellung der Rechnungshöfe (Anm. 6), S. 75; vgl. weiter Büch, Bestimmung der Grundsätze (Anm. 10) sowie Grupp, Steuerung des Verwaltungshandelns (Anm. 10); Niklas Luhmann, Kann die Verwaltung wirtschaftlich handeln, in: Verwaltungsarchiv, 2/1960, S. 97–115.
Eine Einschränkung läßt schon Wittrock anklingen: “Der Bundesrechnungshof kann seine Aufgaben nur sachgerecht erfüllen, wenn er den Prüfungsmaßstab der Ordnungsmäßigkeit und der Wirtschaftlichkeit so wertfrei wie möglich anwendet”. Karl Wittrock, Haushaltsgestaltung durch Finanzkontrolle, in: Die Verwaltung, 1/1986, S. 4.
Vgl. auch Niklas Luhmann, Politische Planung, Opladen 1975.
Renate Mayntz, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, Heidelberg 1978, S. 56.
Battis, Rechnungshof und Politik (Anm. 6), S. 725.
Sigg, Die Stellung der Rechnungshöfe (Anm. 6) S. 75.
v. Arnim, Grundprobleme (Anm. 31), S. 667.
Siehe hierzu z.B. das “Gutachten über die Fachinformation”.
Die Frage der Notwendigkeit staatlicher Aktivität bzw. der “Privatisierung öffentlicher Tätigkeit” führte nach einem Bericht des Landesrechnungshofs von Baden Württemberg im dortigen Landtag zu einer politischen Kontroverse: “Die Argumente des Rechnungshofes liefen ins Leere, weil es in der Frage der Privatisierung erhebliche grundsätzliche Meinungsverschiedenheiten zwischen den im Landtag vertretenen Parteien gibt. Die Befürchtung, daß wegen solcher Implikationen auch die anderen davon an sich unberührten Teile einer Prüfung beeinträchtigt werden, führt in der Praxis dazu, daß Prüfungsfelder auf einen eng begrenzten Bereich ohne jeden politischen Gehalt beschränkt werden.” Otto Rundel, Von der Rechnungsprüfung zur Finanzkontrolle, in: Finanzkontrolle in Baden-Württemberg, Karlsruhe 1987.
Zavelberg, Mitteilung (Anm. 312), S. 4.
In einem Querschnittsprüfungsgebiet wurde gerade eine umfangreiche Untersuchung über Erfolgskontrolle in den Ressorts fertiggestellt.
Herbert König, Thesen zur Finanzkontrolle, unveröff. Ms. 1987.
Zavelberg, Bedeutung und Verantwortung (Anm. 352), S. 39.
“Hinsichtlich seiner eigenen Praxis hat der Bundesrechnungshof in Frankfurt schon einige nachdenkenswerte Ansätze zu einer politischen Erfolgskontrolle aufzuweisen; dies gilt etwa für seine Bemerkung zur Durchführung des Forschungsprogrammes “Humanisierung des Arbeitslebens”, aber auch zu Bafög wie zu den Modellvorhaben in der Bundesbildungsforschung.” Herbert König: Rahmenbedingungen wirksamer Finanzkontrolle, Hamburg 1985.
Zum Problem der Mitverwaltung/Einbindung in das Verwaltungshandeln und der Möglichkeit, die der Rechnungshof mit dem Mittel der gutachterlichen Beratung hat, s. oben Kapitel 2.4.3. “Beratung der Exekutive”.
Zu den Vorwirkungen, die nicht nur von der Existenz einer Institution, sondern auch von deren Handlungspraxis ausgeht, vgl. unten Kapitel 12.4.
Sigg, Die Stellung der Rechnungshöfe (Anm. 6), S. 37.
In der Öffentlichkeit wurde dieser Sachverhalt unter dem Begriff “Quellensteuer” kontrovers diskutiert.
Verschwendung angeprangert, in: Frankfurter Rundschau v. 16.10.1987, S. 7.
Der Prüfer- und Gutachterfunktion wird eine gewisse Objektivität (Expertenautorität) zugeordnet; siehe z.B. Friedhelm Neidhardt, Kollegialität und Kontrolle — Am Beispiel der Gutachter der DFG, in: KZfSS 1/1986.
Hans Peter Witt, in: Franz O. Gilles/Gerhard Otto/Rainer Weinert (Hrsg.), Vergangene und aktuelle Probleme der Budget- und Finanzkontrolle in Deutschland, Berlin 1986.
Zur Gefahr einer Wiederkehr der Arkanpolitik vgl. z.B. Eckertz, Die Kompetenz des Bundesverfassungsgerichtes und die Eigenheit des Politischen, in: Der Staat, 2/1978, S. 183–203 sowie Gilles u.a., Die Funktion des Bundesrechnungshofes (Anm. 8),; siehe auch Ritzel, Die Rechnungsprüfung als Instrument der Demokratie, in: Bundesrechnungshof (Hrsg.), 250 Jahre Rechnungsprüfung, Frankfurt a.M. 1964, S. 129–132;
Helmut Karehnke, Der Rechnungshof als Teil der öffentlichen Kontrolle, in: Eckart Schiffer/Helmut Karehnke (Hrsg.), Verfassung, Verwaltung Finanzkontrolle, Köln 1975, S. 233–257.
Hans Herbert v. Arnim, Wirksame Finanzkontrolle (Anm. 305), S. 25.
v. Arnim, Grundprobleme (Anm. 31), S. 674.
Ebd.
Vgl. im einzelnen die Darstellung in Kapitel 5.2. oben.
Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung (Anm. 2), S.230.
Zum politischen Skandal s. auch oben Kapitel 1 (Anm. 15).
Neckel, Das Stellhölzchen der Macht (Anm. 15), S. 581 ff.
Vgl. hierzu im einzelnen die Darstellung der Untersuchungsergebnisse oben in den Kapiteln 5. und 11.
Neckel, Das Stellhölzchen der Macht (Anm. 15), S. 594.
Allerdings legt der Rechnungshof nach außen Wert auf die Feststellung, daß die Massenmedien für ihn einen hohen Stellenwert haben.
Als Beispiele seien der bereits erwähnte Kabelbericht und die auf Anregung des Rechnungsprüfungsausschusses erfolgte Untersuchung des Geschäftsgebarens der Kieler HDA-Werft (sog. U-Boot-Skandal) genannt.
Hier soll nach Angaben von Parlamentariern schon manche Beamtenkarriere ihr Ende gefunden haben.
Siehe auch oben Kapitel 10. “Die Parlamentarische Finanzkontrolle”.
Dies wird beispielsweise in einem Bericht des “Spiegels” über eine Korruptionsaffäre im Bereich der Oberpostdirektion (OPD) München deutlich. “Seit Mitte August liegt der Staatsanwaltschaft ein 247 Seiten starker Untersuchungsbericht vor, den eine ... eingesetzte OPD-Arbeitsgruppe in Zusammenarbeit mit den Rechnungshof-Experten erstellt hat.” Der Spiegel, Nr. 36, 31.8.1987, S. 44.
Vgl. auch Tomuschat, Haushalts- und Finanzkontrolle (Anm. 8) sowie Günter Mann, Unabhängige Kontrolleure, in: ZParl, 3/1981, S. 353–367.
Selbstverständlich kann auch die Verwaltung schon im “Vorfeld” Beratungswünsche an den BRH herantragen.
Karehnke, Zur Prüfung (Anm. 32), S. 46.
Siehe dazu oben Kapitel 2.4.3.
Zur Beratung der Legislative vgl. oben, Kapitel 2.4.2.
Vgl. Tiemann, Staatsrechtliche Stellung (Anm. 2), S. 150 ff.
“Norm” wird hier ausschließlich im Sinne von “soziale Normen” verwendet. Diese stellen ausdifferenzierte gesellschaftsweite oder gruppenspezifische Verhaltensregeln (Erwartungen) dar, die an bestimmte Situationen gebunden sind (Definition des Geltungsbereichs). Ihnen stehen als übergeordnete, traditionsgeladene, globale gesellschaftliche “Vorbilder” die “sozialen Werte” gegenüber. Diese umfassen selbst keine konkreten Handlungsregeln, sondern werden häufig durch soziale Normen differenziert. Hiervon zu unterscheiden ist die “Norm” im wirtschaftswissenschaftlichen Sinne, die sowohl auf globale Grundsätze beschränkt sein als auch detaillierte Handlungsregeln mit umschließen kann.
Teilweise ist die Motivation als unmittelbare Folge positiver oder negativer Sanktionen auch dem instrumenteilen Aspekt der Normdurchsetzung zurechenbar.
Heinrich Popitz diskutiert in diesem Zusammenhang ausdrücklich “Über die Präventivwirkung des Nichtwissens” (Recht und Staat in Geschichte und Gegenwart, Nr. 350), Tübingen 1968.
Die exemplarische Vorgehensweise ist demgemäß als offizieller Perzeptionsverzicht interpretierbar. Darüber hinaus wird mit der neuen Prüfungsphilosophie auch die Begrenzung der Sanktionspflicht öffentlich dokumentiert.
Die Notwendigkeit der Äquidistanz wurde auch bei anderen Kontrollorganen im untersuchten Gefüge festgestellt — so vor allem bei den Vorprüfungsstellen, die organisatorisch zur Exekutive gehören, fachlich aber dem Rechnungshof zugeordnet sind und eine Art Schnittstelle zwischen beiden bilden: Sie leisten gleichzeitig interne Kontrollarbeit (“Selbstreinigung der Verwaltung”). Vgl. die ausführliche Darstellung oben in Kapitel 8.
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Diederich, N., Cadel, G., Dettmar, H., Haag, I. (1990). Funktionsstruktur, Wirkungsmechanismen und Funktionswandel des BRH. In: Die diskreten Kontrolleure. Schriften des Zentralinstituts für sozialwissenschaftliche Forschung der Freien Universität Berlin. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-99759-3_12
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