Zusammenfassung
Ziel dieses Kapitels ist es, den Zusammenhang zwischen den Demokratietypen und ihren Gestaltungsprinzipien einerseits und den Typen direktdemokratischer Verfahren andererseits erschöpfend zu klären. Hierzu wird es in einem ersten Abschnitt nötig sein, für jedes Gestaltungsprinzip die folgenden Fragen zu beantworten:
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Gibt es einen direktdemokratischen Verfahrenstypus, der zu den institutionellen Implikationen des Gestaltungsprinzips gehört?“ Wenn ja, welcher?
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Welche Verfahrenstypen widersprechen dem Gestaltungsprinzip, sind mit ihm logisch inkompatibel?
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Gibt es Verfahrenstypen, die sich dem Gestaltungsprinzip gegenüber neutral verhalten? Wenn ja, welche?
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Literatur
Präziser müßte es heißen: der zur Peripherie der institutionellen Implikationen des Gestaltungsprinzips gehört. Denn würde ein bestimmter Verfahrenstypus zum Kernbereich eines bestimmten Gestaltungsprinzips zählen, wäre also unverzichtbar, so hätten wir im vorigen Kapitel nicht behaupten können, dieses Gestaltungsprinzip bereits in seinem Kern bestimmt zu haben. Wenn also im folgenden davon die Rede sein wird, daß ein direktdemokratisches Instrument zu den institutionellen Implikationen eines Prinzips gerechnet werden kann, so ist dies eine Verkürzung, die der besseren Lesbarkeit der Arbeit dienen soll. Gemeint ist jedoch immer die Peripherie. Einzige Ausnahme: das populistische Prinzip in seiner Ausprägung als Volkssouveränität. Auf dieses waren wir im dritten Kapitel zwar nur kurz eingegangen, hatten dabei jedoch erwähnt, daß dieses schon im Kern ein Maximum an direktdemokratischen Beteiligungs- und Entscheidungsmöglichkeiten erfordert.
Allenfalls kann unter mehreren Entscheidungsalternativen gewählt werden. So standen z.B. bei dem schwedischen Referendum über die Zukunft der Atomenergie (1980) drei verschiedene Policy-Varianten zur Auswahl (vgl. Setälä 1999: 119). Doch auch in einem solchen Fall kann es kein „logrolling“ und keine „side-payments“ geben. Die Mehrheit entscheidet — eine Verhandlungslösung zwischen den Anhängern der verschiedenen Alternativen kann nicht herbeigeführt werden.
Dieses Urteil gilt im wesentlichen auch für die oppositionelle Gesetzesinitiative. Der Unterschied zur „echten“, vom Volk ausgelösten Gesetzesinitiative ist lediglich gradueller Natur — und bezieht sich ausschließlich auf den Aspekt der Inklusivität: Der Beitrag der oppositionellen Gesetzesinitiative zur Steigerung der Inklusivität ist vergleichsweise geringer. Denn nur Interessen, die im Parlament (bzw. in einem anderen auslösungsberechtigten Repräsentativorgan) vertreten sind, haben in diesem Fall überhaupt die Chance, entscheidungsrelevant zu werden.
Daß auch von der Gesetzesinitiative indirekte Wirkungen ausgehen, ist im vorigen nur kurz angedeutet worden. Denn da es in diesem Fall bei der Wahl der Abstimmungsgegenstände keinerlei Restriktionen gibt, hatte im Grunde schon der Verweis auf die direkten Wirkungen genügt, um zu begründen, warum die (einfache) Gesetzesinitiative das Ziel maximaler Inklusivität optimal befördert.
Aus diesem Grund hat man in einigen Systemen, so z.B. der Schweiz, die Möglichkeit geschaffen, daß das Parlament bestimmte Gesetze für dringlich erklären kann, so daß diese — für einen begrenzten Zeitraum (in der Schweiz beispielsweise ein Jahr) — sofort in Kraft treten können (vgl. Kobach 1994: 104–105). Es darf jedoch stark bezweifelt werden, daß sich Gesetze, die sozusagen bereits „angeschossen“ sind, effektiv implementieren lassen.
Wie groß dieser Anreiz letztlich ist und vor allem wie auf ihn reagiert wird, hängt vom systemischen Kontext ab. Präzise Aussagen über diese Frage sollen deshalb erst im nächsten Abschnitt formuliert werden.
In welchem Maße die Abstimmungsvorlagen tatsächlich Kompromißcharakter haben, hängt vom jeweils vorliegenden Demokratietypus ab, so daß darauf im nächsten Abschnitt noch einmal einzugehen sein wird. An dieser Stelle ist nur die vorsichtige Aussage zulässig, daß die Referendumsinitiative im Hinblick auf den Zustimmungsaspekt dem Konkordanzprinzip zumindest nicht fundamental widerspricht.
Im wesentlichen gilt dieses Urteil auch für die oppositionelle Referendumsinitiative. Die „echte“ und die oppositionelle Form unterscheiden sich auch in diesem Fall nur im Hinblick auf das Maß, in dem sie zur Steigerung der Inklusivität beitragen (vgl. Anmerkung 69).
Gegenstand des obligatorischen Referendums sind in der Mehrzahl der Fälle Verfassungsänderungen. Und sehr häufig gelten für verfassungsändernde Gesetze bereits im Parlament erhöhte Mehrheitserfordernisse.
Liegt das Auslösungsrecht für eine einfache oder qualifizierte Gesetzesinitiative nicht bei den Bürgern selbst, sondern bei der parlamentarischen Minderheit, einer 2. Kammer oder bei regionalen bzw. föderalen Instanzen, so fällt der Widerspruch zum ersten Aspekt des Mehrheitsprinzips jeweils schwächer aus. Am grundsätzlichen Urteil der Ambivalenz bzw. Inkompatibilität ändert sich jedoch nichts.
Auch hier gilt wieder, daß die Referendumsinitiative in jedem Fall einen Anreizzdzd e Einbeziehung zusätzlicher Interessen schafft, daß die genaue Stärke des Anreizes und die Reaktionen darauf jedoch letztlich vom vorliegenden Demokratietypus abhängig sind. 78 Diese Bewertung hat grundsätzlich auch für die oppositionelle Referendumsinitiative eausgeprägt Gültigkeit. Ihre Inkompatibilität mit dem Mehrheitsprinzip ist lediglich schwächer aus g p g (vgl. Anmerkung 76).
Die Reihenfolge der in den einzelnen Zellen der Tabelle aufgeführten Instrumente ist keineswegs zufällig, sondern drückt eine Rangfolge aus. An der Spitze steht jeweils dasjenige Instrument, das mit dem Gestaltungsprinzip am stärksten konfligiert (Zellen: Inkompatibilität und Ambivalenz) bzw. am besten zu dessen Umsetzung beiträgt (Zelle: Institutionelle Implikation). Verfahren, für die der jeweilige Zusammenhang nur schwach ausgeprägt ist, sind durch Kursivdruck gekennzeichnet. Dies gilt im übrigen auch für die beiden folgenden Tabellen (5.2 und 5.3).
Ob das Auslösungsrecht tatsächlich beim Volk oder lediglich bei einer Minderheit der Vertreter des Volkes liegt, ist dagegen für die Einschätzung der grundsätzlichen Vereinbarkeit dieses Verfahrenstypus mit dem konstitutionellen Prinzip nicht ausschlaggebend.
Natürlich lassen sich, wie das Beispiel der Schweiz zeigt, „referendumstähige“ Gruppen in den politischen Prozeß integrieren, so daß die Gegenspieler klar identifizierbar sind und die Zukunft lange Schatten werfen kann. Doch selbst in einer so kleinen und überschaubaren Gemeinschaft wie der Schweiz haben sich niemals alle potentiellen Initiatoren erfassen und erfolgreich einbinden lassen: Trotz aller Bemühungen seitens der Regierenden kam die Referendumsinitiative beispielsweise zwischen 1971 und 1990 immerhin dreißigmal zur Anwendung (vgl. Kriesi 1991: 48).
Der Gesetzesinitiative kommt diese Sonderstellung allerdings ebenfalls zu. Denn auch sie läßt sich, wie noch zu zeigen sein wird, als Vetoinstrument nutzen. In beiden Fällen muß jedoch die Voraussetzung gegeben sein, daß das Auslösungsrecht tatsächlich bei den Bürgern selbst liegt. Haben wir es dagegen mit oppositionellen Gesetzes- bzw. Referendumsinitiativen zu tun, so entsprechen diese Instrumente in ihrer machtbegrenzenden Wirkung ziemlich genau dem Vetorecht einer zweiten Kammer oder eines Präsidenten.
Es gelten die oben aufgeführten Einschränkungen für die Kompatibilität dieses Verfahrenstypus mit dem konstitutionellen Prinzip.
Im Kontext präsidentieller Systeme allerdings stellt sich zusätzlich die Frage, ob das Recht auf Auslösung eines Entscheidungsreferendums allein beim Präsidenten oder allein beim Parlament liegt, ob beide über dieses Recht verfügen oder ob sie es womöglich nur gemeinsam ausüben können. Denn hat zum Beispiel das Parlament die alleinige Verfügungsgewalt über dieses Instrument, so bewirkt dies zwar keine Beschränkung der Macht der Regierenden gegenüber dem Volk, dafür jedoch eine Verschiebung der Machtverhältnisse zwischen den verschiedenen Repräsentativorganen — in diesem Fall zuungunsten des Präsidenten. Diese machtverschiebende Wirkung der direktdemokratischen Verfahren wird unter Punkt 4.1.3 ausführlicher zur Sprache kommen.
Ob dem konstitutionellen Prinzip auch in diesem Fall nur dann genüge getan wird, wenn die per obligatorischem Referendum bestätigten Entscheidungen einer verfassungsrechtlichen Prüfung zugänglich bleiben, ist eine nicht ganz leicht zu beantwortende Frage. Denn Gegenstand des obligatorischen Referendums sind, wie bereits erwähnt, in der Mehrzahl der Fälle Verfassungsänderungen. Und auch wenn — im Sinne des konstitutionellen Prinzips — klar ist, daß die Verfassung letztlich auch den verfassungsändernden Gesetzgeber bindet: Die Tatsache, daß eine Verfassungsänderung vom Volk selbst beschlossen worden ist, macht es der zuständigen Prüfungsinstanz schwerer, diese für verfassungswidrig zu erklären. Jedenfalls dürften sich die Verfassungsrichter in einem solchen Fall erheblichem Rechtfertigungsdruck ausgesetzt sehen.
Genau aus diesem Grund befürwortet im übrigen ausgerechnet Dicey — der große Theoretiker der Parlamentssouveränität — (und mit Verweis auf ihn seit neuestem ausgerechnet Margaret Thatcher; vgl. Balsom 1996 : 223) die Einführung von Referenden in das britische System (Dicey 1890). Dies wäre „the formal acknowledgement of the doctrine which lies at the basis of English democracy — that a law depends at bottom for its enactment on the consent of the nation as represented by the electors“ (Dicey 1911: 190; zit. nach Bogdanor 1994: 35). Ganz besonders gilt dies für Gesetze, die einen „fundamental change“ bedeuten, also die Verfaßtheit des Systems betreffen (Bogdanor 1994: 34).
Paradebeispiel hierfür ist sicherlich der Transfer von Souveränitätsrechten an supranationale Organisationen. Denn es läßt sich argumentieren, daß das den Abgeordneten durch Wahlen übertragene Mandat niemals die Befugnis zur Selbstentmachtung beinhalten kann (vgl. Bogdanor 1981: 76–77).
Im Sinne des populistischen Prinzips legitimieren läßt sich diese Einschränkung auch dadurch, daß in Systemen ohne geschriebene bzw. höherrangige Verfassung womöglich nur so das sogenannte „entrenchment“-Problem gelöst werden kann (vgl. Bogdanor 1981: 71; Keith-Lucas 1981: 173–174).
Für oppositionelle Gesetzes- bzw. Referendumsinitiativen gilt dies ebenfalls.
Zusätzlich zum Entscheidungs- und Zustimmungsreferendum, die im Vergleich allerdings nur einen sehr geringen Beitrag zur Umsetzung dieser Ausprägung des populistischen Prinzips leisten, sowie zusätzlich zum obligatorischen Referendum. Was schließlich die oppositionelle Gesetzes- und die oppositionelle Referendumsinitiative betrifft, so gilt für diese die Einschränkung, daß sich mit ihrer Hilfe zunächst nicht „das Volk“ zu Wort meldet, sondern nur eine Gruppe von Volksvertretern — und daß sie dem Gedanken der Volkssouveränität insofern in etwas geringerem Maße entsprechen als ihre jeweiligen „echten“ Pendants.
Zwar wird dies selten expliziert, der zugrunde liegende Gedankengang müßte aber der folgende sein: Initiator einer Gesetzes- oder Referendumsinitiative kann stets nur eine Teilmenge des Volkes sein — und diese kann zu Beginn niemals von sich behaupten, eine Mehrheit (des Volkes) zu repräsentieren. Es ist also zunächst immer eine Minderheit, die eine Gesetzes- oder Referendumsinitiative betreibt, eine mehr oder minder kleine Gruppe von Bürgern, die der Ansicht sind, daß bestimmte Interessen von den Regierenden nicht berücksichtigt bzw. verletzt wurden. Was nun die Natur dieser Interessen betrifft, so gibt es zwei Möglichkeiten: (1) Es handelt sich um die partikularen, nicht mehrheitsfähigen Interessen der Initiatoren. Diese kalkulieren eine Niederlage im Grunde bereits ein, hoffen aber auf indirekte Wirkungen, wie z.B. die Sensibilisierung der Öffentlichkeit oder die Übernahme eines Teils ihrer Forderungen durch die Regierenden. Kommt es zu der erwarteten Niederlage und womöglich auch zu den erhofften Nebeneffekten, so stellt dies eine eindeutige Verletzung des Mehrheitsprinzips dar. Denn eine kleine Gruppe von Bürgern hat gegen den Willen der parlamentarischen Mehrheit eine (kostspielige, aus Steuermitteln zu finanzierende) Volksabstimmung herbeigeführt, hat den politischen Prozeß damit zumindest gestört und den Regierenden unter Umständen sogar noch einige Zugeständnisse abgerungen. (2) Die Initiatoren gehen davon, daß sie ein allgemeines Interesse vertreten, daß die Regierenden in einem bestimmten Punkt dem Willen der Wählermehrheit zuwiderhandeln. Ist diese Annahme richtig, ihre Initiative also ein Erfolg, so hat die Nutzung der Gesetzes- bzw. Referendumsinitiative die Umsetzung des Mehrheitsprinzips in diesem Fall sogar befördert. Oftmals — um nicht zu sagen: sehr viel öfter — handelt es sich seitens der Initiatoren jedoch um eine Fehleinschätzung, so daß die Initiative scheitert und allenfalls indirekte Wirkungen zeitigt. Dann aber gilt ähnliches wie unter Punkt 1 beschrieben, nämlich daß die Nutzung der Gesetzes- bzw. Referendumsinitiative der Umsetzung des Willens der Wählermehrheit (und damit des Mehrheitsprinzips) nicht zuträglich war, sondern dabei als Hindernis gewirkt hat.
Liegt das populistische Prinzip dagegen in seiner Ausprägung als Volkssouveränität vor, so gehört die Existenz von Gesetzes- und Referendumsinitiative (neben dem obligatorischem Referendum und — mit weitem Abstand — Zustimmungs- und Entscheidungsreferendum) zu dessen institutionellen Implikationen.
Damit ist zugleich gesagt, daß auch die oppositionelle Referendumsinitiative als ein Instrument gewertet werden muß, das mit dem parlamentarischen Gestaltungsprinzip inkompatibel ist.
Vgl. für ein ähnlich provozierendes Urteil auch Sturm (2000). 95 Es muß sich allerdings um ihre „echte“ Form handeln, d.h. das Auslösungsrecht hat tatsächlich bei den Bürgern zu liegen.
Und zwar letztlich unabhängig davon, ob es sich um die „echte“ oder die oppositionelle Form der Gesetzesinitiative handelt.
Sie sind es vor allem dann nicht, wenn wir es mit oppositionellen Gesetzesinitiativen zu tun haben, wo es (fast) immer eine Partei ist, die als Initiator tätig wird. Zumindest in dieser Hinsicht gilt also, daß die Inkompatibilität mit dem parlamentarischen Gestaltungsprinzip für die oppositionelle Form der Gesetzesinitiative sogar noch etwas offensichtlicher und ausgeprägter ist als für die einfache. 98 Anders als in präsidentiellen Systemen ist es nicht von Bedeutung, ob das Initiierungsrecht ausschließlich bei der Regierung und/oder bei der Mehrheit des Parlaments liegt, bilden diese in parlamentarischen Systemen doch eine Einheit.
Diejenige Verfahrensvariante, bei der auch eine parlamentarische Minderheit über das Recht zur Auslösung einer Abstimmung verfügt, bleibt von ihrer Logik her dem Typus der Referendums- bzw. der Gesetzesinitiative zugeordnet.
Damit soll nicht behauptet werden, daß das Regieren mit wechselnden Mehrheiten unproblematisch sei — im Gegenteil. Doch dies ist ein Problem präsidentieller Systeme an sich. Es existiert unabhängig von der Nutzung der Gesetzesinitiative, die insofern eben kein zusätzliches Problem darstellt.
Die Direktwahl des Präsidenten bzw. der Regierung ist in diesem Zusammenhang eine wichtige Legitimitätsressource. Mit etwaigen Abstimmungsniederlagen läßt sich sehr viel besser umgehen, wenn auf den unmittelbar legitimierenden Wahlakt des Volkes verwiesen werden kann.
Hinzu kommt, daß auf diese Weise eine dauerhafte Paralyse des Entscheidungsprozesses — der gefürchtete „deadlock“ — verhindert werden kann. Die Gesetzesinitiative ist also mit dem präsidentiellen Prinzip nicht nur kompatibel, sie trägt zudem zur Lösung eines der zentralen strukturellen Probleme präsidentiell regierter Systeme bei. Insgesamt muß jedoch die Frage, welches die systemimmanenten Funktionsprobleme der einzelnen Demokratietypen sind und wie der Einsatz direktdemokratischer Verfahren hier jeweils Abhilfe schaffen kann, zunächst noch zurückgestellt werden. Sie ist Gegenstand des Kapitels 4.2.
In bezug auf die oppositionelle Gesetzesinitiative ist im Kontext präsidentieller Systeme zunächst eine begriffliche Präzisierung notwendig. Auch wenn sich der Präsident mitunter zum Parlament in Opposition befindet: Der Begriff der oppositionellen Gesetzesinitiative (und analog dazu auch der der oppositionellen Referendumsinitiative) soll für ein Instrument reserviert bleiben, welches das Auslösungsrecht der Parlamentsminderheit, einer zweiten Kammer oder einzelnen regionalen bzw. föderalen Instanzen überantwortet. Und ein so verstandenes Instrument ist zwar ebenfalls mit dem präsidentiellen Prinzip vereinbar, unterscheidet sich von der „echten“ Gesetzesinitiative allerdings insofern, als es die Macht und Unabhängigkeit der Exekutive gegenüber dem Parlament nicht zuverlässig stärkt. Denn will der Präsident dieses Instrument im Kampf gegen eine dauerhaft oppositionelle Parlamentsmehrheit nutzen, so bleibt er dazu auf die Kooperationsbereitschaft der Parlamentsminderheit angewiesen.
Zwar kann der Sonderfall eintreten, daß das Veto einer Regierung gegen eine Parlamentsentscheidung von eben diesem Parlament überstimmt wird, und daß die Regierung das Gesetz dann mit Hilfe der Referendumsinitiative zum Scheitern zu bringen versucht. Doch auf diese Weise kann sie den Entscheidungsprozeß allenfalls stoppen, nicht aber vorantreiben und in ihrem Sinne gestalten. Insofern kann bei der Betrachtung der oppositionellen Referendumsinitiative in diesem Fall die Tatsache vernachlässigt werden, daß die Exekutive dieses Instrument nicht aus eigener Kraft in der eben beschriebenen Weise nutzen kann: Die nun folgende Bewertung der „echten“ Form hat auch für die oppositionelle Gültigkeit.
Ein solches „absolutes“, d.h. vom Parlament nicht mehr überstimmbares Veto gibt es im übrigen in keinem der existierenden präsidentiellen Systeme dieser Welt (vgl. Shugart/Carey 1992: 155).
Insofern ist die Referendumsinitiative als ein Instrument zu werten, das — obwohl seine Nutzung beiden Organen offensteht — die Machtbalance leicht zugunsten der Regierung verschiebt. Denn während die Referendumsinitiative (genau wie das parlamentarische Zustimmungsreferendum) für das Parlament von keinerlei strategischem Wert im Kampf mit der Regierung ist, kann die Regierung auf die Ausübung ihres „normalen“, d.h. überstimmbaren Vetorechts verzichten und die Referendumsinitiative einsetzen, um ein Vorhaben des Parlaments endgültig zu Fall zu bringen.
Was das Unabhängigkeitsverhältnis zwischen Regierung und Volksgesetzgeber und den diesbezüglichen Einfluß von Quoren betrifft, so gilt: Da die einfache Form die niedrigere Hürde etabliert und damit seltener zu Niederlagen der Regierung führt, ist sie sozusagen noch unbedenklicher als die qualifizierte Form.
Manchmal (so in einigen Gliedstaaten der USA) gilt die Regelung, daß Gesetze, die einem obligatorischen Referendum unterstehen, nicht mit einem präsidentiellen Veto belegt werden können. In diesem Fall verschiebt sich die Machtbalance deutlich zuungunsten der Regierung. Denn diese ist nun — zumindest für eine bestimmte Kategorie von Fragen — ganz aus dem Gesetzgebungsprozeß ausgeschlossen.
Die Zusammenstellung der Stärken und Schwächen beruht dabei zum Teil auf eigenen Überlegungen, zum Teil wurde auf die Arbeiten insbesondere von Schmidt (1995: 217–252), Linz/Valenzuela (1994), Shugart/Carey (1992: 28–54), Luthardt (1997) und Abromeit (1993, 1995) zurückgegriffen. Die Auflistungen erheben nicht den Anspruch, sämtliche Funktionsmerkmale des jeweiligen Demokratietypus zu erfassen. Auch ist mir bewußt, daß es institutionelle Merkmale (wie z.B. das Wahlsystem) gibt, deren genaue Wirkungsweise stark von bestimmten Details ihrer Ausgestaltung (z.B. der Größe der Wahlkreise) abhängt. Hier geht es jedoch lediglich darum, einen groben Überblick über die wesentlichen Stärken und Schwächen der von mir gebildeten Idealtypen zu gewinnen, der dann als Folie für die Beschreibung der positiven und negativen Auswirkungen der verschiedenen direktdemokratischen Verfahren dienen kann.
Auf die oppositionelle Form der Gesetzes- und Referendumsinitiative wird dabei nur dann gesondert eingegangen, wenn diese spezifische Regelung des Auslösungsrechts die Wirkungsbilanz in bestimmten Punkten grundlegend verändert. Für graduelle Unterschiede hinsichtlich der Steigerung der Inklusivität, der Begrenzung von Macht oder der (ln)kompatibilität mit dem parlamentarischen bzw. präsidentiellen Prinzip sei auf die Anmerkungen in Kapitel 4.1 verwiesen. Zu beachten ist darüber hinaus, daß bei der Beschreibung der Wirkungsweise der Referendumsinitiative jeweils davon ausgegangen wird, daß diese innerhalb eines Systems das einzige „von unten“ initiierte Verfahren ist, ihr also nicht die Gesetzesinitiative an die Seite gestellt ist. Auch für die übrigen Instrumente gilt, daß diese jeweils nur für sich genommen beurteilt werden. 111 Ähnliches würde für die Sonderform der oppositionellen Gesetzesinitiative gelten, wenn z.B. die Zustimmung von 45% der Mitglieder des Parlaments notwendig wäre, um eine Abstimmung auszulösen. Vor allem in Demokratien mit Verhältniswahlrecht und Mehrparteiensystemen dürfte es der Opposition dann nur sehr selten gelingen, diese Hürde zu nehmen. 1 12 Ausführlich diskutiert wird die Quorenproblematik bei Jung (1999).
Vgl. dazu Kielmansegg (1996, 1998), der diese Tatsache als erster erkannt und benannt hat.
Natürlich dürfen Regierungs- und Systemstabilität hier nicht gleichgesetzt werden. Es ist Teil der Funktionslogik parlamentarischer Systeme, daß Regierungen, die ihren parlamentarischen Rückhalt verloren haben, während der Legislaturperiode zurücktreten bzw. abberufen werden. Erst wenn sich dieser Vorgang zu oft wiederholt, etwa weil die Regierung nicht über ausreichende Möglichkeiten verfügt, das Parlament zu disziplinieren, erwächst daraus eine Gefahr für die Stabilität des Systems (vgl. dazu Linz 1994).
Abgesehen natürlich von der Referendumsinitiative, auf die gleich noch einzugehen sein wird. In beiden Fällen ist diese Aussage allerdings nur für die „echte“, nicht für die oppositionelle Form gültig.
Die Tatsache, daß das Recht der Bürger auf Auslösung einer Gesetzes- oder auch Referendumsinitiative, ihre Ausgestaltung und die Bedingungen ihrer Gültigkeit in irgendeiner Form festgeschrieben und dauerhaft garantiert werden müssen, stellt allerdings in einem System ohne geschriebene Verfassung bereits ein Problem dar. Zumindest bedeutet die Verabschiedung eines „Citizens Initiated Referenda Act“ (wie 1993 in Neuseeland) oder ähnlicher Texte in gewisser Weise einen Schritt hin zur „Konstitutionalisierung“ des Systems.
Das populistische Prinzip dominiert im Grunde weiterhin. Es findet jedoch eine Art interne Verschiebung statt — von der Souveränität der Repräsentanten hin zur Volkssouveränität.
Zumindest gilt dies für besagte Übergangsphase, in der das System nach wie vor majoritärparlamentarischer Natur ist. Wie sich die Gesetzesinitiative nach einem normativen Wandel des Systems, d.h. entweder in einem majoritär-präsidentiellen, wahrscheinlich aber in einem konkordanzdemokratischen Rahmen auswirken würde, und welche Nachteile die neuen Systemtypen selbst mit sich bringen würden, ist unter den Punkten 4.2.1.2 und 4.2.4 nachzulesen. Vergleichbares gilt im übrigen auch für das als nächstes zu betrachtende Instrument der Referendumsinitiative.
Indem man es abschafft oder gar nicht erst einführt.
Vgl. hierzu besonders überzeugend Eule (1990: 1578), der zudem darauf hinweist, daß es keine (verfassungs)rechtliche Handhabe gegen diese Form der Diskriminierung von Minderheiten gibt, weshalb die Referendumsinitiative in gewisser Weise das „most dangerous of direct democracy devices“ sei.
Natürlich ist es im Grunde fast nie möglich, die Schwächen eines Systemtypus zu beseitigen, ohne daß seine Stärken in Mitleidenschaft gezogen werden. Eine Erhöhung der Inklusivität beispielsweise, die man durch die Einführung der Referendumsinitiative erreichen kann, bewirkt eben auch eine Erhöhung der Entscheidungs(findungs)kosten. Deshalb werde ich auf solche „Trade-offs“ nur eingehen, wenn sie entweder besonders gravierend sind, oder wenn tatsächlich einmal der glückliche Fall eintreten sollte, daß es schlicht keine gibt. Was ich ebenfalls nicht jedes Mal gesondert erwähnen werde, ist die — allzu offensichtliche — Tatsache, daß direktdemokratische Verfahren (insbesondere natürlich Gesetzes- und Referendumsinitiative) ein Mehr an Partizipation ermöglichen. Nur wenn ausgesprochene „Volksferne“ zu den charakteristischen Schwächen eines bestimmten Demokratietypus gehört, werde ich dieses Argument in die Waagschale werfen.
Indem man es abschafft oder gar nicht erst einführt.
Dies ist deshalb ein sehr wichtiger Punkt, weil „divided government“ in der Praxis selbst der stabilen präsidentiellen Demokratien eher die Regel als die Ausnahme darstellt (vgl. Stepan/ Skach 1994: 127; Sartori 1994a: 87–88).
Dies gilt allerdings nur unter den oben genannten Bedingungen hinsichtlich der Verteilung des Auslösungsrechts auf beide Organe.
Existieren in diesem System aber entweder nur das präsidentielle oder nur das parlamentarische Entscheidungsreferendum, so müßten diese ebenfalls zu der Liste der inkompatiblen Instrumente hinzugefügt werden.
Unter den oben genannten Bedingungen hinsichtlich der Verteilung des Auslösungsrechts auf beide Organe.
Mit Einschränkungen gilt zumindest dieses letztere auch dann, wenn die Initiative zwischen Regierung und Parlament geteilt ist, die Auslösung eines Referendums also nur durch beide gemeinsam erfolgen kann. Zwar werden sie sich nicht immer auf die Anberaumung einer Abstimmung einigen können. Doch immerhin verfügen sie mit diesem Instrument (in einfacher und qualifizierter Form) über eine verfassungsgemäße Möglichkeit, sich aus einer Selbstblockade zu befreien, ohne daß eine der beiden Parteien einlenken müßte.
Für die oppositionelle Gesetzesinitiative (und im folgenden auch für die oppositionelle Referendumsinitiative) gilt dies nur mit Einschränkung.
Das populistische Prinzip dominiert im Grunde weiterhin. Es findet jedoch eine Art interne Verschiebung statt — von der Souveränität der Repräsentanten hin zur Volkssouveränität.
Dies gilt im übrigen für die einfache wie für die qualifizierte Form dieses Verfahrens gleichermaßen. Denn das grundsätzlich größere Potential der einfachen Gesetzesinitiative, die Regierungs- und Gesetzgebungsarbeit innerhalb einer populistisch-majoritären präsidentiellen Demokratie zu unterminieren, geht einher mit einem ebenfalls größeren Potential, das zentrale Funktionsproblem dieses Demokratietypus, das sogenannte „deadlock“-Problem, zu beseitigen.
Im Hinblick auf die Steigerung der Integrationstähigkeit und die Verbesserung des Minderheitenschutzes durch die Einführung der Gesetzes- und/oder Referendumsinitiative in ein populistisch-majoritäres präsidentielles System sind allerdings die gleichen skeptischen Einwände angebracht, wie wir sie zuvor für die parlamentarische Variante dieses Demokratietypus geäußert hatten.
Ob das obligatorische Referendum über die kompensatorische Fähigkeit verfügt, Entscheidungsblockaden zwischen Regierung und Parlament aufzulösen, ob es dieses Problem im Gegenteil noch verschärft und wie es sich auf die Machtbalance zwischen Regierung und Parlament auswirkt, hängt von den Vetobefugnissen des Präsidenten ab. Wenn Gesetze, die einem obligatorischen Referendum unterstehen, nicht mit einem präsidentiellen Veto belegt werden können, so hilft dies, Entscheidungsblockaden aufzulösen und verschiebt die Machtverhältnisse zugunsten des Parlaments. Im anderen Fall dagegen wird die Position des Parlaments ein wenig geschwächt und eine zusätzliche Blockademöglichkeit geschaffen.
Natürlich ließe sich einwenden, daß die durchschnittliche Lebensdauer von Kabinetten in dominant konkordanzdemokratischen Systemen niedriger ist als in dominant mehrheitsdemokratischen, es also häufiger zu Regierungswechseln kommt (vgl. Lijphart 1999: 132–133). Entscheidend ist jedoch, mit welcher Wahrscheinlichkeit es bei diesen Regierungswechseln auch zu einer signifikanten Änderung der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung (=Alternanz) kommt. Und diese Alternanzwahrscheinlichkeit ist tendenziell um so niedriger, je mehr Parteien in einem System vorhanden sind (vgl. Kaiser u.a. 2000)
Auf die oppositionelle Referendumsinitiative trifft dies alles in noch höherem Maße zu. Denn zum einen ist es hier tatsächlich nur die verkleinerte und insofern geschwächte Opposition, die eine Volksabstimmung auslösen kann, zum anderen ist die systematische Einbindung oppositioneller parlamentarischer Gruppen wesentlich leichter als die gesellschaftlicher Gruppen
Nicht unerheblich dürfte in diesem Zusammenhang auch die Tatsache sein, daß konstitutionell-konkordante parlamentarische Systeme tendenziell häufiger mit dem Problem der Regierungsinstabilität zu kämpfen haben und daß erfolgreiche Referendumsinitiativen dieses Problem weiter verschärfen würden. Entsprechend steigt die Motivation der Regierenden, Konkordanzstrategien einzusetzen und so die Nutzungshäufigkeit dieses Instruments zu minimieren
All dies setzt allerdings voraus, daß das Auslösungsrecht tatsächlich bei den Bürgern liegt. Für die oppositionelle Form der Referendumsinitiative müssen wir deshalb festhalten, daß sie zwar seltener eingesetzt werden wird bzw. leichter und vollständiger zu „neutralisieren“ ist, daß ihr im Gegenzug jedoch das positive Einflußpotential, auf welches im folgenden für die „echte“ Referendumsinitiative abgestellt wird, weitgehend fehlt
Die Unterwerfung direktdemokratisch gefällter oder bestätigter Entscheidungen unter das Urteil von Verfassungsgerichten wird in der Literatur mitunter selbst als Problem betrachtet (vgl. z.B. Schmidt 1995: 263). Und in der Tat kann es bisweilen zu Spannungen führen, wenn Entscheidungen des Volkes von Verfassungsrichtern für unzulässig erklärt werden. Ob sich diesem Problem am besten dadurch beikommen läßt, daß man die Gerichte erst nach erfolgreicher Abstimmung auf den Plan ruft (so z.B. Eule 1990: 1585), oder ob sich das Konfliktpotential eher durch eine Verlagerung der richterlichen Prüfungsarbeit in die Vorphase der Abstimmung verringern läßt, ist eine noch nicht abschließend zu beantwortende Frage (vgl. dazu auch Gordon/Magleby 1989). Die umfangreichen Erfahrungen der US-Bundesstaaten jedenfalls zeigen, daß eine verfassungsrechtliche Begrenzung des Volkswillens praktikabel ist — und weder Volksaufstände noch die frustrierte Abkehr der Bürger von ihrem Gemeinwesen zur Folge hat (vgl. Heußner 1994: 107–146 u. 437–440). Interessant ist in diesem Zusammenhang auch der Hinweis von Elster (1988: 2), daß die Souveränität des Volkes selbst in der athenischen Demokratie in gewisser Weise verfassungsrechtlich eingehegt war. So entschieden die „nomothetoi“ über die Annahme oder Ablehnung von direktdemokratisch zustande gekommenen Gesetzen und sorgte der „graphe paranomon“ dafür, daß Athens Bürger für das Initiieren eines „illegalen“ Gesetzes bestraft werden konnten (vgl. auch MacDowell
Und besonders groß auch hier wiederum für die oppositionelle Sonderform
Zumindest, wenn es sich um die „echte“ Gesetzesinitiative handelt. Denn auch hier gilt, daß die Eliten die oppositionelle Form zwar leichter in den Griff bekommen können, daß sich dadurch jedoch die Fähigkeiten dieses Instruments, spezifische Funktionsdefizite des konstitutionell-konkordanten parlamentarischen Systems zu kompensieren, vermindem
Ein Bedeutungsverlust des Parlaments kann im Falle der Gesetzesinitiative durch eine entsprechende Ausgestaltung des Verfahrens (Gegenvorschlagsrecht des Parlaments) verhindert werden
Was die Notwendigkeit bzw. Problematik einer verfassungsrechtlichen Prüfung betrifft, vgl. Anmerkung 85
Damit die präsidentielle Regierungsweise dem Konkordanzprinzip entspricht, muß es sich bei der Regierung streng genommen um ein Kollegium handeln
Welches die institutionellen Implikationen des präsidentiellen Prinzips sind, ist bereits vielfach zur Sprache gekommen. Im folgenden wird deshalb darauf verzichtet, sie jeweils noch einmal anzuführen
Für die beiden Punkte Alternanzwahrscheinlichkeit und „identifiability“ ist dies allerdings nur bedingt richtig bzw. hängt davon ab, welcher Modus der Regierungsbestellung vorliegt und ob wir es mit einer Einpersonenexekutive oder mit einem Kollegium zu tun haben: Können die Bürger direkt ihren Präsidenten wählen, so sind Alternanzwahrscheinlichkeit und „identifiability“ relativ hoch. Wird — mittels des Verhältniswahlsystems — eine mehrköpfige Exekutive direkt gewählt, so ist die Alternanzwahrscheinlichkeit schon deutlich niedriger. Der diesbezügliche Tiefpunkt ist schließlich erreicht, wenn die Regierungsbildung in den Händen der Parlamentarier liegt und diese ein Kollegium nach dem Proporzprinzip besetzen. Die Punkte „identifiability“ und Alternanzwahrscheinlichkeit tauchen im StärkenSchwächen-Profil der präsidentiellen Variante deshalb nicht auf.
Dies ist um so wichtiger, als die Wahrscheinlichkeit von „divided government“ in Systemen mit Verhältniswahlrecht und — daraus resultierend — einer größeren Anzahl parlamentarisch repräsentierter Parteien höher ist als in Systemen mit Mehrheitswahl (vgl. Mainwaring 1993
Für die Sonderform der oppositionellen Referendumsinitiative (und auch für die als nächstes zu betrachtende oppositionelle Gesetzesinitiative) ist diese Wahrscheinlichkeit noch etwas höher
Für die oppositionelle Referendumsinitiative (und damit auch für die oppositionelle Gesetzesinitiative) heißt dies, daß sich ihre Fähigkeiten zur Kompensation von Funktionsdefiziten in diesem Fall nicht mehr ganz so deutlich von denen der „echten“ Form unterscheiden. Aber gerade in bezug auf das Problem der Elitendominanz wäre es natürlich wichtig, daß das Auslösungsrecht nicht ausschließlich in den Händen eben dieser Eliten verbleibt
In Systemen mit Kollegialregierung bzw. Systemen, in denen die Regierungsbildung durch das Parlament erfolgt, fungiert die Referendumsinitiative zudem als Ausgleich für die geringe Alternanzwahrscheinlichkeit bzw. den geringen Einfluß der Bürger auf die Regierungsbildung
In Systemen mit Kollegialregierung bzw. Systemen, in denen die Regierungsbildung durch das Parlament erfolgt, fungiert die Gesetzesinitiative zudem als Ausgleich für die geringe Alternanzwahrscheinlichkeit bzw. den geringen Einfluß der Bürger auf die Regierungsbildung
Es gilt wiederum die Bedingung, daß die Entscheidungen des Volkes dem Urteil des Verfassungsgerichts unterworfen bleiben müssen
Was die Notwendigkeit bzw. Problematik einer verfassungsrechtlichen Prüfung betrifft, vgl. Anmerkung 85
Wenn Gesetze, die einem obligatorischen Referendum unterstehen, nicht mit einem präsidentiellen Veto belegt werden können, so kann diesem Instrument zudem das Potential zugeschrieben werden, Entscheidungsblockaden aufzulösen. Darüber hinaus verschiebt es dabei die Machtverhältnisse zugunsten des Parlaments. Im anderen Fall dagegen wird die Position des Parlaments ein wenig geschwächt und eine zusätzliche Blockademöglichkeit geschaffen
Dies gilt in etwas abgeschwächter Form auch dann, wenn die Initiative zwischen Regierung und Parlament geteilt ist, die Auslösung eines Referendums also nur durch beide gemeinsam erfolgen kann
Diese Gefahr ist natürlich dann am größten, wenn wir es mit einer Einpersonenexekutive zu tun haben
Können in einem Zweikammersystem nur beide Kammern gemeinsam die Abhaltung eines (einfachen oder qualifizierten) Entscheidungsreferendums beschließen, so ist das Potential dieses Instruments, Entscheidungsblockaden aufzulösen, etwas eingeschräkt
Was die Notwendigkeit bzw. Problematik einer verfassungsrechtlichen Prüfung betrifft, vgl. Anmerkung 85
Indem man es abschafft oder gar nicht erst einführt
Zumindest gilt dies für besagte Übergangsphase, in der das System nach wie vor majoritärparlamentarischer Natur ist. Wie sich die Gesetzesinitiative nach einem normativen Wandel des Systems, d.h. entweder in einem majoritär-präsidentiellen, wahrscheinlich aber in einem konkordanzdemokratischen Rahmen auswirken würde, und welche Nachteile die neuen Systemtypen selbst mit sich bringen würden, ist unter den Punkten 4.2.3.2 und 4.2.2 nachzulesen. Vergleichbares gilt im übrigen auch für die Referendumsinitiatve
Indem man es abschafft oder gar nicht erst einführt
Unter den oben genannten Bedingungen hinsichtlich der Verteilung des Auslösungsrechts auf beide Organe
Zumindest unter der Bedingung, daß das Letztentscheidungsrecht bei einer unabhängigen Verfassungsgerichtsbarkeit verbleibt
Unter den oben genannten Bedingungen hinsichtlich der Verteilung des Auslösungsrechts auf beide Organe
Können in einem Zweikammersystem nur beide Kammern gemeinsam die Abhaltung eines (einfachen oder qualifizierten) parlamentarischen Entscheidungsreferendums beschließen oder ist die Initiative für ein (einfaches oder qualifiziertes) Entscheidungsreferendum zwischen Regierung und Parlament geteilt, so ist das Potential dieses Instruments, Entscheidungsblockaden aufzulösen, etwas eingeschränkt
Was die Notwendigkeit bzw. Problematik einer verfassungsrechtlichen Prüfung betrifft, vgl. Anmerkung
Wenn Gesetze, die einem obligatorischen Referendum unterstehen, nicht mit einem präsidentiellen Veto belegt werden können, so kann diesem Instrument zudem das Potential zugeschrieben werden, Entscheidungsblockaden aufzulösen. Darüber hinaus verschiebt es dabei die Machtverhältnisse zugunsten des Parlaments. Im anderen Fall dagegen wird die Position des Parlaments ein wenig geschwächt und eine zusätzliche Blockademöglichkeit geschaffen
Für die oppositionelle Referendumsinitiative (und im folgenden auch für die oppositionelle Gesetzesinitiative) gilt dies nur mit Einschränkung
Allerdings müssen das Recht der Bürger auf Auslösung einer Gesetzes- oder Referendumsinitiative, ihre Ausgestaltung und die Bedingungen ihrer Gültigkeit in irgendeiner Form festgeschrieben und dauerhaft garantiert werden, was in einem System ohne geschriebene Verfassung bereits ein gewisses Problem darstellt bzw. einen Schritt hin zur „Konstitutionalisierung“ des Systems erforderlich macht
Für die oppositionelle Form der Referendumsinitiative gilt dagegen, daß sie seltener eingesetzt werden wird bzw. leichter und vollständiger zu „neutralisieren“ ist, daß ihr im Gegenzug jedoch das aufgezeigte positive Einflußpotential der „echten“ Referendumsinitiative weitgehend fehlt
Vgl. Anmerkung 167
Für die Besonderheiten der oppositionellen Sonderform, vgl. Anmerkung 168
Damit die präsidentielle Regierungsweise dem Konkordanzprinzip entspricht, muß es sich bei der Regierung streng genommen um ein Kollegium handeln
Für die Besonderheiten, die im Hinblick auf die beiden Punkte Alternanzwahrscheinlichkeit und „identifiability“ zu beachten sind, vgl. Anmerkung 144
Dies ist um so wichtiger, als, wie bereits erwähnt, die Wahrscheinlichkeit von „divided government“ in Systemen mit Verhältniswahlrecht und — daraus resultierend — einer größeren Anzahl parlamentarisch repräsentierter Parteien höher ist als in Systemen mit Mehrheitswahl (vgl. Mainwaring 1993
Zum Grenzfall wird das obligatorische Referendum durch seine Ambivalenz gegenüber dem populistischen Prinzip sowie durch die Tatsache, daß sein Verhältnis zu den beiden anderen Prinzipien neutral bis deutlich positiv ist. Dies macht es — zumindest bei einer strengen Regelauslegung — unmöglich, dieses Verfahren als idealtypischen Bestandteil der populistisch-konkordanten präsidentiellen Demokratie zu werten, läßt gleichzeitig jedoch auch die Einordnung als „logisch inkompatibel“ unpassend erscheinen
Da in diesem Fall das populistische Prinzip ausschlaggebend dafür ist, wie die Referendums-initiative und zumindest die qualifizierte Form der Gesetzesinitiative in ihrem logischen Zu-sammenhang zur populistisch-konkordanten präsidentiellen Demokratie eingeschätzt wer-den, sei noch einmal darauf hingewiesen, daß wir hier von dessen zweiter Bedeutungsebene (d.h. vom Prinzip der institutionell unbeschränkten Souveränität der Vertreter des Volkes) sprechen. Hätten wir es mit dem gleichen Systemtypus zu tun, läge dabei jedoch das populi-stische Prinzip in seiner (seltenen) Ausprägung als Volkssouveränität vor, so müßten die Re-ferendumsinitiative (in qualifizierter und mehr noch in einfacher Form) sowie das (einfache und mehr noch das qualifizierte) obligatorische Referendum als idealtypische Bestandteile dieses Systemtypus gewertet werden, und die Position der Gesetzesinitiative wäre lediglich eine mehr (für die einfache Form) oder minder (für die qualifizierte Form) ambivalente
Auf die oppositionelle Referendumsinitiative (und im folgenden auch auf die oppositionelle Gesetzesinitiative) trifft dies in noch höherem Maße zu
Für die oppositionelle Referendumsinitiative (und im folgenden auch für die oppositionelle Gesetzesinitiative) gilt dies nur mit Einschränkung
Für die oppositionelle Referendumsinitiative (und damit auch für die oppositionelle Geset-zesinitiative) heißt dies, daß sich ihre Fähigkeiten zur Kompensation von Funktionsdefiziten in diesem Fall nicht mehr ganz so deutlich von denen der „echten“ Form unterscheiden. Aber gerade in bezug auf das Problem der Elitendominanz wäre es natürlich wichtig, daß das Auslösungsrecht nicht ausschließlich in den Händen eben dieser Eliten verblleibt
In Systemen mit Kollegialregierung bzw. in denen die Regierungsbildung durch das Parla-ment erfolgt, fungiert die Referendumsinitiative zudem als Ausgleich für die geringe Alter-nanzwahrscheinlichkeit bzw. den geringen Einfluß der Bürger auf die Regierungsbildung
In Systemen mit Kollegialregierung bzw. in denen die Regierungsbildung durch das Parla-ment erfolgt, fungiert die Gesetzesinitiative zudem als Ausgleich für die geringe Alternanz-wahrscheinlichkeit bzw. den geringen Einfluß der Bürger auf die Regierungsbildung
Wenn Gesetze, die einem obligatorischen Referendum unterstehen, nicht mit einem präsi-dentiellen Veto belegt werden können, so kann diesem Instrument zudem das Potential zu-geschrieben werden, Entscheidungsblockaden aufzulösen. Darüber hinaus verschiebt es dabei die Machtverhältnisse zugunsten des Parlaments. Im anderen Fall dagegen wird die Position des Parlaments ein wenig geschwächt und eine zusätzliche Blockademöglichkeit geschaffen.
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Jung, S. (2001). Die Logik direktdemokratischer Verfahren. In: Die Logik direkter Demokratie. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-99200-0_4
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