Zusammenfassung
Ziel dieses Teils der Arbeit ist es, die in der Zwischenbetrachtung skizzierten organisatorischen Effizienzsteigerungspotentiale bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben näher zu untersuchen. Dabei wurden zwei grundlegende Stoßrichtungen herausgestellt, die auch den Ausgangspunkt für die weiteren Überlegungen markieren: Muß eine öffentliche Aufgabe auch weiterhin zwingend innerhalb staatlicher Institutionen erfüllt werden, scheint aufgrund der spezifischen Anreiz- und Sanktionssysteme des öffentlichen Sektors vor allem die „personalpolitische“ Dimension der wohl wichtigste Anknüpfungspunkt für Effizienzsteigerungen zu sein. Dieses Thema avanciert nicht erst in der jüngsten Vergangenheit zum „archimedischen Punkt“ unterschiedlichster Reformbestrebungen in öffentlichen Organisationsformen. Man denke beispielsweise nur an die derzeit laufenden Versuche, das öffentliche Dienstrecht zu verändern oder auch den Beamtenstatus zumindest in bestimmten Bereichen völlig abzuschaffen.1 Wie also die Situation zwischen dem Beamten und „seinem“ Dienstherrn erklärt werden kann und vor allem welche konkreten Maßnahmen die unterstellten „Ineffizienzen“ in diesem Bereich überwinden könnten, ist ein Schwerpunkt dieses Teils der Arbeit.
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Literatur
Vgl. dazu auch Wolff (1994), S. 41, die in diesem Zusammenhang die Kenntnisse über die “Identität” des Partners als entscheidend hervorhebt.
Vgl. Milgrom/Roberts (1992), S. 131 f. Der Begriff der Vertragskosten wird weiter unten mit dem der Transaktionskosten gleichgesetzt; vgl. dazu vor allem II.1.
Vgl. Wolff (1994), S. 42 oder auch Homann (1995), S. 23.
Vgl. Wolff (1994), S. 39 nennt in diesem Zusammenhang auch sogenannte “ShotgunKlauseln”, die es einer Vertragspartei jederzeit ermöglicht einen Kontrakt zu kündigen.
Vgl. Wellenstein (1993), S. 2. Diese Grundhaltung wird zumeist mit dem Slogan “mehr Markt - weniger Staat” zum Ausdruck gebracht.
Vgl. dazu u.a. Spelthahn (1994), S. 43 ff. Theoretische Überlegungen zum natürlichen Monopol werden sehr häufig als Bestandteil einer übergreifenden Theorie der Regulierung begriffen. Die Regulierungsdebatte wurzelt in den USA, wo staatliche Eingriffe weniger in Form von Verstaatlichungen, wie in Westeuropa, erfolgt sind, sondern vielmehr “regulierenden” Charakter aufweisen.
Vgl. Donges et al. (1993), S. 25. In diesem Zusammenhang wird auch von einer “Organisationsprivatisierung” gesprochen.
Diese begriffliche Unterscheidung rekurriert auf ein Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen (1975), welches vielfach als “konzeptioneller Ausgangspunkt” der Debatte um eine Privatisierung öffentlicher Aufgaben angesehen wird.
Vgl. auch Bartling (1995), S. 36, der zum einen “auf Wettbewerbsmärkte orientierte Privatisierungsformen” und zum anderen “Nichtwettbewerbsmärkte regulierende Privatisierungsformen” unterscheidet.
Diese wird - wie bereits erwähnt - vor allem für Sparkassen gefordert, da hier der “öffentliche” Charakter dieser Aufgabe von vielen angezweifelt wird; vgl. dazu Damkowski/Precht (1995), S. 28 und Bartling (1995), S. 34 f.
Bartling (1995), S. 36 unterscheidet in diesem Zusammenhang zwischen Vorleistungen (also interne Hilfsleistungen, wie Gebäudereinigung) einerseits und Hauptleistungen, die unmittelbar für den Bürger erbracht werden andererseits.
Vgl. dazu Williamson (1990), S. 101 ff und auch Ebers/Gotsch (1993), S. 216 ff.
Picot/Wolff (1994), S. 59 f begründen dies im Anschluß an Williamson (1990), S. 104 ff und 124 ff damit, daß die Produktionskosten der Leistungserstellung, insbesondere aufgrund von “Größendegressionsvorteilen” langfristig solange minimal sind, solange auch die Transaktionskosten minimal sind. Da diese Wechselwirkung von Produktionskosten und Transaktionskosten nicht unumstritten ist, wird im letzten Unterpunkt dieses Abschnitts darauf nochmals Bezug genommen.
Ähnlich betont auch Schaller (1986), S, 138 die Bedeutung der Motivationskosten im Rahmen der vergleichenden Analyse marktwirtschaftlicher und planwirtschaftlicher Institutionen.
Vgl. Milgrom/Roberts (1992), S. 29. Zum Informations-und Kommunikationsproblem in Organisationen vgl. auch Picot (1982) und Picot/Diet] (1990). Diese Problematik wurde bereits im vorhergehenden Abschnitt bezüglich der Binnenstrukturen öffentlicher Organisationsformen diagnostiziert.
Beispielhaft hierfür Schneider (1985), aber auch Sydow (1992); im Gegensatz dazu vgl. Meyer (1995), die die Kritik am Transaktionskostenansatz deutlich relativiert.
Vgl. Williamson (1990), S. 3 f, der auf Commons (1934) S. 6 Bezug nimmt. Dieser wiederum versteht unter einer Transaktion “a unit of transfer of legal control”.
Vgl. dazu Wolff (1995) und Picot/Wolff (1994), S. 60. Williamson argumentiert dabei mit transaktionsspezifischen Investitionen (asset specifity), die ein Partner zu tätigen hat und durch die eine besondere Abhängigkeit zwischen den Transaktionspartnern entstehen kann; vgl. dazu auch Ebers/Gotsch (1993), S. 220.
Die Spezifität könnte somit auch mit “Kemkompetenzen” in Verbindung gebracht werden; vgl. dazu Prahlad/Hamel (1991) und Abschnitt II.2.3.
Vgl. Picot (1991); dieses Merkmal taucht bei Williamson (1990) nicht auf. Picot versucht damit ursprünglich die “Differenzierungswirkung” eines Produktes am Markt und die daraus resultierende Positionierung des Unternehmens im Wettbewerb zu thematisieren; vgl. dazu auch Wolff (1995).
In jedem Fall führt dies zu einem Disziplinarverfahren führen, dessen “geringste” Sanktionen dann ein “Verweis” darstellt; vgl. dazu Ebert (1995), S. 94 ff, der einen Überblick möglicher Dienstvergehen liefert. Umgekehrt sieht das Steuerrecht für private Wirtschaftsunternehmen die Möglichkeit vor, Aufwendungen für “kleinere Geschenke” grundsätzlich steuermindernd geltend zu machen.
Vgl. dazu Ebert (1995), S. 79 ff, der auf die entsprechenden Vorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes verweist.
Zum Principal-Agent-Ansatz u.a. Jensen/Meckling (1976), Fama (1980) sowie die neueren Veröffentlichungen von Wolff (1994) und Milgrom/Roberts (1992).
Vgl. dazu auch Jensen/Meckling (1976), S. 310, der Organisationen umschreibt als “legal fictions which serve as a nexus of contracting relationships among individuals.”
Picot (1991), S. 150. Typische Beispiele einer Principal-Agent-Beziehung sind Arbeitgeber und Arbeitnehner oder Käufer und Verkäufer.
Milgrom/Roberts (1992), S. 240, begründen damit beispielsweise die Existenz von Versicherungen. Denn die Kosten für die Übernahme von Risiken vermindern sich nur dann, wenn die Gruppe sehr groß ist, wie im Falle einer Versicherung, und wenn die Risiken darüber hinaus statistisch gesehen voneinander unabhängig sind. In diesem Fall können die Kosten für die Übernahme des Risikos für den Einzelnen gleichsam zumindest “virtuell” begrenzt werden. Risiken freilich, die viele Personen gleichzeitig erfassen können, wie z.B. Umweltkatastrophen, würden Versicherungen in ihrem Bestehen gefährden und sind nur sehr schwer umfassend versicherbar.
Diese sind gleichsam auch als wesentliche Unterscheidungsmerkmale im Vergleich zur arbeitsvertraglichen Situation in privatwirtschaftlichen Untemehmen zu interpretieren.
Vgl. Ebert (1995), S. 23 f. Es gibt vier Laufbahngruppen: den einfachen, den mittleren, den gehobenen und den höheren Dienst.
Bei Vergleichen mit der Privatwirtschaft wirkt sich die niedrige Einstiegsbesoldung insbesondere bei den unteren Laufbahngruppierungen aus; vgl. Lipphardt (1994), S. 75 ff.
Vgl. Mühlenkamp (1994), S. 92f. Durch dieses starre Laufbahnprinzip wird die Anzahl laufbahnspezifischer Stellen eines Dienstherrn festgeschrieben, so daß ein Laufbahnwechsel prinzipiell nicht vorgesehen ist.
Vgl. Lipphardt (1994), S. 59. Das Recht auf Arbeitskampf leitet sich aus Art. 9 Abs. 3 GG her, in dem das Koalitionsrecht geschützt wird. Im Gegensatz zu Beamten kann das Recht auf Streik von den Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes durchaus in Anspruch genommen werden.
Die folgenden Ausführungen sind daher ganz bewußt sehr pointiert angelegt, sollen freilich zumindest aus theoretischer Sicht einen “ausgewogenen” und unvoreingenommenen Fokus erkennen lassen.
Vgl. Wolff (1994), S. 51 und S. 67 ff. Das klassische Beispiel hierfür ist der Gebrauchtwagenmarkt, wo der Verkäufer (Agent) dem potentiellen Kunden (Principal) “Signale” sendet, um einen Vertragsabschluß herbeizuführen, da die Käufer sonst aus dem Markt austreten. Zu diesem Problem vgl. ausführlich Akerlof (1970), der diesen Sachverhalt über die Metapher der “market for lemons” in die Diskussion eingeführt hat.
Vgl. Lipphardt (1994), S. 59 sieht in diesem Zusammenhang sogar das im Grundgesetz verankerte Recht auf freie Meinungsäußerung beschnitten.
Somit wird gleichsam ein Zusammenhang zu transaktionskostentheoretischen Überlegungen hergestellt, im Rahmen derer ja die Spezifität einer Leistung als wesentliches Merkmal zu beachten ist, um zu entscheiden, ob eine Leistung beispielsweise selbst zu erstellen oder von außen zu beziehen ist; vgl. dazu Abschnitt II.1.2.
Daß ein Streikverbot für Beamte insbesondere dem Politiker entgegen kommt sei an dieser Stelle nur am Rande erwähnt. Vgl. dazu Arnim (1995a), S. 135 ff, der die wechselseitige Abhängigkeit von Politik und Verwaltung kritisiert.
Zur grundlegenden Relevanz einer “moralischen Steuerung” in Unternehmen vgl. nochmals Homann (1995), S. 25 ff.
Eine Übersicht dieser Reformversuche - bezogen auf öffentliche Verwaltungen - liefern Kupka (1995), S. 1 und Bauer (1995), S. 13, die beispielhaft die “Bulling-Kommission” (1987), die “Ellwein-Kommission” (1983), oder für Bayern die “Neubauer-Kommission” (1978) nennen.
Die Initiative geht vom Bund und einigen Ländern aus; vgl. dazu u.a. o.V. (1995a) oder Prantl (1996), S. 4.
Vgl. Clarke (1994), S. 413 f spricht von einem “Public Manager”, der im vorliegenden Kontext gleichsam das Analogon zum Beamten darstellen soll.
Vgl. dazu Weber (1964), dessen “bürokratische Prinzipien” die Abläufe und Systeme einer Organisation entscheidend prägen können.
Vgl. dazu nochmals Abschnitt I.1.2. In Bezug auf die Leistungsverwaltung gilt dies in abgeschwächter Form prinzipiell auch.
Neben diesen Entscheidungsprozessen in bürokratischen Verwaltungen thematisiert Luhmann (1993) unter dem Stichwort Legitimation durch Verfahren auch noch “Gerichtsverfahren” und das Verfahren “Politische Wahl und Gesetzgebung”. Auf das Verfahren politische Wahl wird im Ausblick zu dieser Arbeit ebenfalls Bezug genommen.
Vgl. vor allem Steger/Spelthahn (1992). Die Initiative ging bereits 1979 von der damaligen Niedersächsischen Landesregierung aus.
Eigengesellschaften sind private Rechtsformen, die sich vollständig in der Hand des öffentlichen Trägers befinden. Vgl. dazu nochmals Abschnitt I.2, wo die Erfüllung öffentlicher Aufgaben unter dem Rechtsformaspekt thematisiert wurde.
Durch den hohen Erneuerungsbedarf in den neuen Ländern wurde das Interesse für das Betreibermodell auch im Westen erst wieder geweckt.
Vgl. Spelthahn/Hulitz (1994), S. 81. Die Ausschreibung erfolgt gemäß der Verdingungsordnung für Leistungen (VOL).
Vgl. Rudolph (1993), S. 28 f und Steger/Spelthahn (1992), 41. Für den Bereich Abwasserentsorgung sind damit vor allem die Kläranlage und das dazugehörige Pumpwerk, aber auch Teile der Kanalisation erfaßt.
In den neuen Ländern ist beispielsweise sowohl die Trinkwasserver-als auch die Abwasserentsorgung eine Pflichtaufgabe der Kommunen, während dies in den alten Bundesländern nur für die Abwasserbeseitigung zutrifft und für die Trinkwasserversorgung kommen landesunterschiedliche Bestimmungen zur Geltung; vgl. dazu Bundesministerium für Wirtschaft (1995), S. 7. Zu den umweltrechtlichen Rahmenbedingungen, die durch europäische wie deutsche Normen eingehalten werden müssen vgl. Tettinger (Hrsg., 1994).
Bezogen beispielsweise auf den Abwasserentsorgungsbereich ist dies nur die Festlegung bestimmter Einleiterbedingungen und deren Kontrolle sowie eine prinzipielle Mitbestimmung im Vorfeld der Anlagenplanung; vgl. dazu Rudolph (1993), S. 22.
Vgl. Bundesministerium ftür Wirtschaft (1995), S. 33 f und Steger/Spelthahn (1992), S. 43.
Vgl. Rudolph (1993), S. 31. Darin wird beispielsweise geregelt, daß die Kommune auch weiterhin als Arbeitgeber auftritt und so für den Erhalt der bestehenden Arbeitsplätze eintritt.
Vgl. Rudolph (1993), S. 32. Durch diese “Wettbewerbsform” sollen Anbieter bereits in der Entwurfsphase zur umfassenden Identifizierung und Ausschöpfung von Kostensenkungspotentialen angehalten werden, zumal durch das Ausschreibungsverfahren direkte Leistungsvergleiche möglich sind.
Zum Spektrum der im Betreibermodell entstehenden Finanzierungsformen vgl. u.a. Rehm (1994).
Freilich ist dann zu bedenken, daß auf diese Weise nicht (neue) “Slack-Ressourcen” im Sinne von “Überschußreserven” aufgebaut werden; vgl. dazu nochmals die entsprechenden Üerlegungen in der Zwischenbetrachtung.
Gerade die Erfahrungen in Niedersachsen werden sehr positiv beschrieben; vgl. u.a. Steger/Spelthahn (1992) und Spelthahn (1994).
In diesem Zusammenhang könnte man wiederum unter Rückgriff auf den Principal-AgentAnsatz dem privaten Betreiber die Rolle des Agenten sowie der Kommune die Rolle des Principals zuweisen; vgl. dazu auch Corte (1991), S. 18 ff.
Eine solche Unterauslastung einer Anlage kann auch auftreten, weil das Projekt zu großzügig geplant wurde, ein Vorwurf den man gemeinhin vor allem öffentlichen Bauträgern macht. Die Folge könnte dann beispielsweise sogenannter “Mulltourismus” sein, der politisch wie rechtlich sehr umstritten ist. Vgl. dazu Schmitt (1995) und Roß (1995).
Um ein “Preisdiktat” des privaten Betreibers zu vermeiden wird wiederum eine vertragliche Regelung vorgeschlagen, wonach “nur solche Kostensteigerungen durch das Unternehmen geltend gemacht werden können, die auch die Kommunen im selben Ausmaß getroffen hätten (z.B. Löhne, Gehälter, Betriebsstoffe etc.)’; vgl. dazu Bundesministerium für Wirtschaft (1995), S. 18. Ob sich allerdings ein Privatunternehmen auf einen so engen Spielraum zur Kompensation entstehender Kosten einläßt, ist mehr als zu bezweifeln.
Im Falle der Abfallbeseitigung haben manche Kommunen sehr aufwendige Entsorgungsanlagen errichtet, die bereits heute eine zu geringe Auslastung aufweisen. In der Folge muß dann Abfall von anderen Kommunen “beschafft” werden. Das Problem “Mülltourismus” innerhalb Deutschlands steht freilich erst am Anfang.
Diese Grundproblematik tritt analog auch bei Regie-oder Eigenbetrieben sowie Eigengesellschaften auf. Aufgrund erwerbswirtschaftlicher Zielsetzungen privater Unternehmer scheint sie jedoch im geschilderten Kontext weitaus brisanter zu sein.
In diesem Zusammenhang stellt sich dann die Frage, wer im Rahmen von Verhandlungen über ein größeres “Drohpotential” verfügt. Dabei scheint die Kommune in einer schwierigeren Situation zu sein, weil sie auf jeden Fall für die Erbringung der Aufgabe verantwortlich zeichnet.
Der Vertragszeitraum müßte weit unter den bisherigen 20–30 Jahren liegen, also beispielsweise bei drei bis fünf Jahren.
Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft (1993), S. 25f und Rudolph (1993), S. 33 ff. Insbesondere auf dem Feld der Entsorgung setzt sich diese Organisationsform immer mehr durch.
Möglich ist auch die Gründung einer Betreibergesellschaft, an der beide Partner beteiligt sind.
Voraussetzung für die Einbeziehung privater Partner ist die Wahl einer privaten Rechtsform für die gemeinsame Unternehmensform, vgl. dazu nochmals Abschnitt I.2.
Vgl. Niermann (1994), S. 19 ff. Neben der Stadt Dortmund (51%) sind auch die Vereinigten Elektrizitätswerke (11,95%), die Umwelt GmbH (11,95%) sowie die Stadtwerke AG Dort163 Vgl. Niermann (1994), S. 21 f. In der Folge wurden sogar die Hausmüllgebühren um 10% gesenkt und die Investitionskosten einer Großmülldeponie verminderten sich um rund 90 Millionen DM. Zu anderen Beispielen, wo in anderen Städten ähnliche Kooperationsmodelle - zumeist auf dem Gebiet der Entsorgung oder der Stadtentwicklung - initiiert wurden vgl. u.a. Tettinger (Hrsg., 1994) und Heinz (Hrsg.,1993).
Vgl. Rudolph (1993), S. 33. Bei einer neu zu bauenden Kanalisation herrschen Unsicherheit Ober Bodenbeschaffenheit, kreuzende Leitungen usw.. Bei der Sanierung einer bereits bestehenden Kanalisation muß zunächst eine aufwendige Prtifung des Leitungssystems erfolgen, ohne daß dabei allerdings alle möglichen Probleme durch Altlasten, Leckungen usw. erkannt werden können.
Freilich scheint eine abschließende Beurteilung des “Erfolgs” dieser Modelle in der Praxis noch etwas schwierig, weil es vor allem an “längerfristigen” Erfahrungen mangelt.
Vgl. dazu nochmals Wolff (1994), Milgrom/Roberts (1992) und Homann (1995) sowie die einführenden Überlegungen zu diesem Teil, wo auf Vertragsformen Bezug genommen wird, die auf einer “inneren Logik” basieren und sich jenseits einklagbarer Drohpotentiale dennoch durchsetzen.
Im Rahmen des Betreibermodells werden die Aktivitäten in der Regel entweder vom privaten oder öffentlichen Partner erbracht.
Vgl. Meyer (1995), S. 4 f, die sich auf Jarillos (1988) Ausführungen zum “Strategischen Netzwerk” bezieht. Im vorliegenden Kontext erfaßt die Idee des Netzwerkarrangements also sowohl vertikale als auch horizontale Kooperationsformen.
Vgl. Meyer (1995), S. 12, die einen Überblick zu den “theoretischen Wurzeln” des Netzwerkansatzes liefert.
Vgl. Picot (1993), S. 105. Als Wegbereiter dieser “strukturorientierten Sichtweise” ist vor allem Kosiol (1962) zu nennen. Diese Sichtweise dominiert bis heute die deutschsprachige Literatur zur Organisationslehre. Im Mittelpunkt aufbauorganisatorischer Themenstellungen steht die Zuordnung von Teilaufgaben sowie in der Folge die Verteilung von Entscheidungs-und Weisungsrechten auf bestimmte Personen oder Stellen, während die Ablauforganisation den “prozeßorientierten” Zugang darstellt.
Zu den Begriffen vgl. Hammer/Champy (1994) und Davenport (1993).
Vgl. dazu u.a. Picot/Franck (1995), S. 26. Diese Unterscheidung von “Strukturen und Prozessen” ist freilich nicht neu. Vielmehr ist sie im übrigen auch anschlußfähig an die deutsche Organisationslehre, welche von Ablauf-und Aufbauorganisation spricht; Gaitanides (1992), S. 2 verweist in diesem Zusammenhang darauf, daß diese Unterscheidung “eine fundamentale Weichenstellung in der Tradition der deutschen Organisationslehre” bedeutet hat.
Jarillo (1988), Ouchi (1980) oder auch Powell (1987 und 1990) betonen die “weichen” Koordinationsmechanismen von Netzwerken, während Sydow (1992) gleichermaßen
Vgl. Wilke (1995), S. 137, der Netzwerke mit dem Begriff “Vertrauen” kennzeichnet, während im Vergleich dazu die Koordinationsformen Markt und Hierarchie vorrangig mit Opportunismus-und Mißtrauensproblemen befaßt sind.
Zwar hat bereits Nordsieck (1934) die “Prozeßorganisation” als mindestens ebenso wichtig eingestuft wie die Aufbauorganisation, allerdings wurde diese Sichtweise lange Zeit eher vernachlässigt. Mittlerweile ist gewissermaßen eine Renaissance dieser Sichtweise zu beobachten.
Vgl. in diesem Zusammenhang nochmals Ringlstetter (1995) und Ringlstetter/Morner (1995), die diesen Aspekt - bezogen auf eine privatwirtschaftliche Leistungserstellung - mit 192 Durch eine ausschließliche Betonung dezentraler Koordinationsmechanismen läuft man möglicherweise Gefahr das Opportunismusproblem zu sehr zu vernachlässigen; vgl. dazu auch Sydow (1992).
Oben wurde bereits erwähnt, daß zwar kurzfristige Vertrage für den staatlichen Partner besser wären, diese aber vermutlich - zumindest nach derzeitigem Stand - von privaten Unternehmen kaum akzeptiert werden.
Vgl. dazu nochmals die ausführliche Betrachtung des Betreibermodells zu Beginn dieses Abschnitts.
Insbesondere bei relativ überschaubaren kommunalen Einheiten kann überdies auch die “Öffentliche Meinung” eine nicht zu vernachlässigende “Selektionswirkung” hinsichtlich der Vergabe bestimmter Teilaufgaben haben.
Vgl Ringlstetter (1995), S. 145, der in Vertrauen das “natürliche Gegenstück” zu Reputation sieht.
Vgl. dazu Wolff (1994), die ein “Vertrauens-Spiel” entwickelt, das letztlich den Überlegungen von Axelrod (1991) sehr ähnelt.
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Kraus, H.S. (1997). Gestaltungsperspektiven bei der Organisation Öffentlicher Aufgaben. In: Privatisierung öffentlicher Aufgaben. Schriften zur Unternehmensentwicklung. Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-97746-5_4
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