Zusammenfassung
Die erste Wahlperiode der neu eingerichteten Parlamente in den ostdeutschen Bundesländern ist im wesentlichen vorüber. Zwischenbilanzen zum Aufbau parlamentarischer Demokratie auf einem über fünfzig Jahre lang von Diktaturen vergifteten Boden sind darum möglich und wünschenswert.
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Anmerkungen
Die unlängst erfolgte Bildung einer Minderheitsregierung in Sachsen-Anhalt stellt einen Ausnahmefall dar, der entweder aufgrund informeller Prozesse gemäß der Logik parlamentarischer Regierungssysteme funktionieren oder eine Episode bleiben wird.
Dietrich Herzog u.a., Abgeordnete und Bürger. Ergebnisse einer Befragung der Mitglieder des 11. Deutschen Bundestages, Opladen 1990, formulieren auf S. 101 sogar noch mit Blick auf die Gegenwart: „Welches der beiden Funktionsprinzipien (das parlamentarische oder das präsidentielle; Erg. d. Verf.) im Regierungssystem der Bundesrepublik vorherrschen sollte, ist allerdings nach wie vor umstritten“. Zur allgemeinen Diskussion um die Vor- und Nachteile parlamentarischer bzw. präsidentieller Regierungssysteme siehe Arend Lijphart, Hrsg., Parliamentary versus presidential government, Oxford 1992; Scott Mainwaring, Presidentialism, multipartism, and democracy: the difficult combination, in: Györg Szoboszlai, Hrsg., Flying blind: Emerging democracies in East-Central Europe, Budapest 1992, S. 59–85; Matthew S. Shugart/John M. Carey, Presidents and assemblies. Constitutional design and electoral dynamics, Cambridge/Mass. 1992; und Winfried Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie. Strukturelle Aspekte westlicher Demokratien, Opladen 1979.
Es gibt sogar Indizien dafür, daß es im letzten Jahrzehnt in der deutschen Staatslehre zu einer Renaissance der alten normativen Frontstellung zwischen Gesamtparlament und Regierung kam, und hinsichtlich des nicht besseren Selbstverständnisses der parlamentarischen Praktiker sei in diesem Zusammenhang verwiesen auf die 1984 gegründete „Überfraktionelle Initiative Parlamentsreform“ und auf den Tenor der seither geführten Selbstverständigungsdebatten des Deutschen Bundestags. Vgl. -samt Belegstellen — hierzu Herzog u.a., Abgeordnete und Bürger, a.a.O., S. 106.
Hierfür werden unten die Redeweisen von , mentalen Institutionalisierungsdefiziten’, , mentalen Institutionalisierungsproblemen’ bzw. einer , mentalen Institutionalisie-rungslücke’ eingeführt.
Entsprechende empirische Bestandsaufnahmen scheinen freilich noch nicht unternommen oder noch nicht publiziert zu sein. Immerhin behandelt wenigstens die institutionellen Aspekte des Aufbaus von Regierungszentralen in den neuen Bundesländern Klaus König: Staatskanzleien. Funktionen und Organisation, Opladen 1993, S. 45–52: „Einrichtung neuer Staatskanzleien“.
, Vorgänger’ dieser Untersuchung sind in gewisser Weise die in Anm. 1 zitierte Arbeit von Dietrich Herzog, Hilke Rebenstorf, Camilla Werner und Bernhard Weßels, Abgeordnete und Bürger, a.a.O., v.a. S. 101–109, andererseits die Pionierstudie von Hans Maier/Hein Rausch/Emil Hübner/Heinrich Oberreuter: Parlament und Parlamentsreform. Zum Selbstverständnis des fünften Deutschen Bundestages, München 1979, v.a. S. 15–47.
Diese werden im folgenden zusammenfassend , West-Abgeordnete’ bzw. , Westberliner Abgeordnete’ genannt.
Da bei der schriftlichen Erhebung ebenso wie bei der Interview-Studie jeweils drei thematisch speziell profilierte Fragebögen bei je einer Teilstichprobe von einem Drittel der Befragten benutzt wurden, liegen den folgenden Analysen oft nur die Angaben von etwa einem Drittel der genannten Stichprobenumfänge zugrunde.
Die zentralen Ergebnisse des Projekts sind in einem ersten Zugriff zusammengestellt in Werner J. Patzelt, Legislators of new parliaments: The case of East Germany, in Longley, Lawrence D., Hrsg.: Working Papers on Comparative Legislative Studies, Appleton 1994, S. 15–33. Einzelaspekte wurden behandelt in ders., The integration into the German Bundestag and the Berlin Assembly of MPs from the new German federal states. Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association, Washington, D.C., September 1993; ders., Learning constituency work: The case of East German MPs. Paper presented at the Workshop of Parliamentary Scholars and Parliamentarians, Berlin 1994. Die Gesamtpublikation dieses von der Fritz-Thyssen-Stiftung finanzierten Projekts ist in Vorbereitung. Gedankt sei den folgenden Mitarbeitern des Projekts: Andreas Eberwien, Berndt Musiolek, Gerhard Pilstl, Roland Schirmer, und Barbara Wasner.
Die Bundestagsdaten für 1989 entstammen stets der Studie von Herzog u.a., a.a.O., hier S. 103.
Wenn nicht anders angegeben, enthalten die Tabellen spaltenbezogene Prozentuie-rungen der in der Fußzeile mitgeteilten Fallzahl.
Die Beschreibung lautete: „Die Regierung soll von einer zum Zweck des Regierens verbündeten Parlamentsmehrheit getragen werden; dieser Einheit aus Regierung und Parlamentsmehrheit sollte die parlamentarische Opposition (eine oder mehrere Fraktionen/Gruppen) gegenüberstehen“.
Die Beschreibung lautete: „Der Regierung sollte das gesamte Parlament als eigenständiger Machtfaktor gegenüberstehen“.
Die Beschreibung lautete: „Koalitionsfraktionen, Oppositionsfraktionen/gruppen und Regierung sollten sich als jeweils eigenständige Machtfaktoren verhalten“.
Diese Thesen sind in den Anmerkungen 10 bis 12 wiedergegeben.
Herzog u.a., Abgeordnete und Bürger, a.a.O., S. 27.
Die Beschreibung dieses Mischmodells hob damals freilich stärker auf die Eigenständigkeit von Regierung und Regierungsfraktionen im Rahmen eines parlamentarischen Regierungssystems ab.
In eckige Klammern gesetzte Passagen sind grundsätzlich besserer Lesbarkeit bzw. der Zusammenfassung längerer Ausführungen dienende Einfügungen des Verfassers, ggf. auch Verweise auf Streichungen.
Der sächsische Landtagspräsident verlieh diesem konstitutionalistischen Mißver-ständnis nicht nur mehrfach im Lauf der ersten Wahlperiode, sondern auch in seinem Schlußwort Amtsautorität: „Der Sächsische Landtag ist Teil der drei politischen Gewalten, der, so sagt es der Begriff Legislative, für die Gesetzgebung allein (sic!) verantwortlich ist. Damit setzt ein Parlament den rechtlichen Rahmen, innerhalb dessen sich die Exekutive, also die Regierung, bewegen darf... Der Landtag spielt damit eine entscheidende Rolle im System der Gewaltenteilung (sic!)“. Zitiert aus Landtagskurier, 4. Jahrgang, Nr. 5/6, S. 1.
Vgl. die folgenden Zitate zunächst eines weiteren MdL aus Sachsen- Anhalt: „Ich meine, die Regierung ist nun mal (...), rein formell gesehen, die Exekutive. Aber bei der Gesetzgebung müssen ja beide Seiten zusammenarbeiten. Ich meine, das ist ein Wechselspiel. Wir können ja nicht ohne die Zuarbeit der einzelnen Referenten, Abteilungsleiter in den Ministerien im Landtag arbeiten; wir brauchen die Gesetzesvorlagen!“ Ein Ostberliner Mandatar fand sogar eine besonders treffende Formulierung: „(Es) ist das Parlament eben die Institution, die a) die Regierung bildet aufgrund der Mehrheitsverhältnisse, die aus der Wahl zustande gekommen sind, und b) dann mit der Daueraufgabe betraut (ist), diese Regierung auch zu kontrollieren. Und hier würde ich das Wechselspiel sehen. Das kommt immer dann ins Wanken, wenn die Kontrolle in Bevormundung, in Reinregieren ausartet“.
Herzog u.a., Abgeordnete und Bürger, a.a.O., S. 107f., sprechen etwas beschönigend davon, daß „im Bundestag keine einheitlichen Vorstellungen über das Verhältnis von Parlament und Regierung bestehen ... (und) verschiedenartige Sichtweisen unter den Parlamentariern auf einen differenzierteren, flexiblen, den unterschiedlichen Aufgaben angepaßten Verhaltensstil der Abgeordneten schaft insgesamt hinweisen“.
Siehe Patzelt, Werner J.: Abgeordnete und Repräsentation. Amtsverständnis und Wahlkreisarbeit, Passau 1994, S. 227–235, v.a. S. 229.
Die Werte-Dimension (alte vs. neue Werte, bzw. materialistische vs. postmaterialistische Werte) und die Links/Rechts-Dimension wurden anhand fünfstufiger Polaritätsprofile erhoben.
Treffend formulierte dies ein sächsisches MdL als seine normative Vorstellung vom Zusammenwirken zwischen Parlament und Regierung wie folgt: es sollte so sein, daß „eben die Initiativen und die Gesetzesvorlagen der Regierung ausführlich und inten-
siv mit den Ausschüssen bzw. Arbeitskreisen diskutiert werden, bevor sie eben ins Plenum kommen, so daß da eine ständige Kommunikation stattfindet“. Vgl. hierzu auch die freilich rein institutionenkundliche Bestandsaufnahme von Hölscheidt, Sven: Information der Parlamente durch die Regierungen, in: Die Öffentliche Verwaltung, Juli 1993, Heft 14, S. 593–600.
Für die West-Abgeordneten ließ sich aufgrund zu geringer Fallzahlen kein Koeffizient berechnen.
Hierzu gehört natürlich auch die Vorstellung, daß der Regierungseinfluß auf das Parlament keine Einbahnstraße sein darf, denn es muß auch von der Fraktion aus die — doch durch sie ins Amt gebrachte und getragene — Regierung beeinflußt werden können. Dies brachte ein brandenburgischer MdL, so auf den Punkt: „Man muß versuchen, über die Arbeitskreise die Fraktion — wir sind ja nun mal in der Regierung -zu zwingen, bestimmte Entscheidungen zu treffen, die dann der Regierung mitgeteilt werden, und die dann auch von der Regierung irgendwie durchzusetzen sind — nachdem das, natürlich, auch mit dem Koalitionspartner abgesprochen ist“.
Leider wird der indirekt über eine , Antizipationsschleife’ wirkende Kontrolleffekt der Opposition meist übersehen: Nicht wenig wird von Regierung und Regierungsmehrheit vor allem deshalb unterlassen, weil ansonsten die Opposition punkten könnte. Die Opposition als Ursache genau ihrer Existenz willen nicht eingetretener Effekte zu entdecken, bedarf in der Tat einiger analytischer Anstrengungen.
Wie sich aus dem Gesamtbild der berichteten Befunde ergibt, liegt diesem Zusammenhang in gewissem Umfang aber auch das folgende Bedingungsgefüge zugrunde: Befürwortung des parlamentarischen Regierungssystems geht einher mit einer eher , rechten’ politischen Grundeinstellung, der Wunsch nach einer stärkeren Oppositionsrolle indessen mit eher , linken Einstellungen’. Die Links/Rechts-Dimension wirkt dergestalt als überlagernder Faktor. Dies trifft allerdings nur auf die ostdeutschen Abgeordneten zu: bei einer partialkorrelationsanalytischen Berücksichtigung der Links/Rechts- Dimension verschwindet bei ihnen der genannte Zusammenhang, während er bei den West-Abgeordneten bestehen bleibt.
Diese Begründung stützt auch, daß unter den ostdeutschen Abgeordneten für einen starken Oppositionseinfluß bzw. für eine Stärkung von deren Rolle signifikant klarer die Landesparlamentarier plädieren, während die Bundestagsabgeordneten schon viel stärker das westdominierte Rollenspiel des nationalen Parlaments verinnerlicht haben.
Zur Datenerhebung wurden die üblichen fünfstufigen Bewertungsskalen benutzt.
Siehe hierzu für Bayern als altes Bundesland Patzelt, Abgeordnete und Repräsentation, a.a.O., S. 422–428, und für die Lage in den neuen Bundesländern ders., Societal roots of new parliaments, a.a.O.
Vgl. zum letzteren Zusammenhang die einschlägigen Auszüge aus mit Abgeordneten geführten Interviews in Patzelt, Werner J.: Abgeordnete und ihr Beruf. Interviews, Umfragen, Analysen. Berlin 1994, Kap. I/II: „Zwischen , freiem’ und , imperativem’ Mandat?“, sowie Kap. 3/II: „Der Abgeordnete und seine Partei“.
Vgl. Hamm-Brücher, Hildegard: Der Politiker und sein Gewissen. Eine Streitschrift für mehr parlamentarische Demokratie. 2., Überarb. u. erw. Aufl., München 1987.
Siehe hierzu die folgende, völlig treffende Aussage eines sachsen-anhaltinischen Landesparlamentariers: „Die regierungstragenden Fraktionen sollten durchaus ein unterstützendes Element für die Regierung sein. Wobei Unterstützung nicht bedeutet (eine) kritiklose Übernahme all dessen, was möglicherweise als Gesetzentwurf etc. vorgelegt wird. Aber es ist ja eines ganz deutlich zu sagen: (...) Regierungen können ja unter anderem auch schwach gemacht werden durch die eigenen, sie tragenden Fraktionen. Schwache Regierungen (...) wären natürlich zur Zeit für die neuen Bun-
desländer das Schlimmste, was es geben könnte. Insofern halte ich gerade in dieser Zeit sehr viel von Loyalität, von kritischer Zusammenarbeit, aber eben auch von Verantwortungsbewußtsein, welches die Regierungsfraktionen durchaus für die Regierungstätigkeit haben. Ich betone ausdrücklich, daß das nicht gleichzusetzen ist mit Abnicken (...) zu jedem, sondern (meint) (...), durchaus ein eigenes, kritisches Selbstverständnis an den Tag zu legen“.
Bezogen auf Einzelaspekte, brachte dies der folgende Westberliner Abgeordnete trefflich auf den Punkt: „Wenn man jetzt eine Regierung gebildet hat, (...) und man möchte, daß diese Regierung auch an der Regierung bleibt, dann hat man eigentlich keine andere Wahl, als sie auch am Leben zu halten. Also man kann nicht ständig einen Mißtrauensantrag gegen den Senator der eigenen Partei einbringen, selbst wenn einem danach zumute wäre. (...) Ich kann dem anderen zwar intern fürchterlich auf die Füße treten; aber nach draußen muß ich immer sagen, der ist gut, auch wenn ich das vielleicht gar nicht finde.“
Sie taugt auch nicht zur treffenden Beschreibung des tatsächlich wirksamen Amtsverständnisses von Abgeordneten; siehe hierzu Patzelt, Abgeordnete und Repräsentation, a.a.O., S. 125–220; ders., Wie fassen Abgeordnete ihr Amt auf? Wider zwei Legenden, in: Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft 20, 1991, S. 191–211; und ders., Abgeordnete und ihr Beruf, a.a.O., Kap. I/II: „Zwischen , freiem’ und , imperativem’ Mandat?“, sowie Kap. 3/II: „Der Abgeordnete und seine Partei“.
Dies erhellen auch die folgenden, wenngleich eher schwachen Korrelationen: Wer Parteiloyalität betont, wünscht auch stärkeren parlamentarischen Einfluß der Parteien (Ost)- und West-Abgeordnete je gamma = .20), und ebenso verhält es sich mit jenen, die Abstimmungsdisziplin befürworten: gamma = .29 (Ost) bzw. .14 (West).
Tatsächliche Schwierigkeiten, eine politische Verantwortung tragende Fraktion zum solidarischen Befolgen einer einheitlichen Linie zu veranlassen, spiegeln sich in den folgenden Befunden. Unter ost- wie westdeutschen Abgeordneten sind es die Mitglieder von regierungstragenden Fraktionen, die — im Vergleich zu den Mitgliedern von Oppositionsfraktionen — für ihren eigenen Bereich weniger stark das Bestehen von , Fraktionszwang’ bestreiten (Mittelwert 3.2 im Vergleich zu 4.0). Spiegelbildlich hierzu behaupten ihre Oppositionskollegen klar stärker, bei anderen Fraktionen (also den regierungstragenden) gäbe es , Fraktionszwang’: 2.0 im Vergleich zu 2.6! Desgleichen geben unter den ostdeutschen Abgeordneten die mit Gesetzgebungsaufgaben besonders stark belasteten landesparlamentarier häufiger als ihre Bundestagskollegen an, bei ihnen bzw. bei den anderen Fraktionen gäbe es , Fraktionszwang’ (3.3 vs. 3.7 bzw. 2.1 vs. 2.7).
Hinsichtlich von Beschreibungen des Amtsverständnisses von Abgeordneten ließen sich solche Effekte unter bayerischen SPD- Parlamentariern nachweisen; siehe Patzelt, Abgeordnete und Repräsentation, a.a.O., S. 212–219.
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Patzelt, W.J. (1996). Regierung und Parlament: Implementationsprobleme des parlamentarischen Regierungssystems in den neuen Bundesländern. In: Murswieck, A. (eds) Regieren in den neuen Bundesländern. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-97311-5_3
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