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Bestandsaufnahme: Erste Konturen der Subventionspolitik — ein Propädeutikum

  • Zoltán Jákli
Part of the Schriften des Zentralinstituts für sozialwissenschaftliche Forschung der Freien Universität Berlin book series (SZFB)

Zusammenfassung

Es besteht ein auffälliges Mißverhältnis zwischen der Selbstverständlichkeit, mit der in der Öffentlichkeit der Begriff „Subvention“ angewendet wird und die Eindeutigkeit und Praktikabilität suggeriert, und den wirtschafts- und finanzwissenschaftlichen mehr oder minder fruchtbaren Bemühungen um einen eindeutigen Begriff dessen, was als Subvention zu betrachten ist und welches ihre unverwechselbaren Merkmale sind. Ebenso selbstverständlich wird der Bereich Subventionspolitik thematisiert und damit ebenfalls eine Einheit unterstellt, die es bei näherer Betrachtung gar nicht gibt. Denn Subventionspolitik kann kein ressortierbares Entscheidungszentrum vorweisen, um das sich subventionspolitische Maßnahmen gruppieren könnten; sie besteht vielmehr aus einer Vielzahl von Einzelmaßnahmen, die in anderen Politikbereichen eingeordnet sind.

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Literatur

  1. 1.
    Dietrich Albrecht, Subventionen. Problematik und Entwicklungen (Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen,H. 25), Bonn 1978, S. 48. Dr. Dietrich Albrecht war Ministerialrat im Bundesministerium der Finanzen und zuständig für die Erstellung des Subventionsberichts.Google Scholar
  2. 2.
    Im allgemeinen wird die Dissertation von Gertrud Zachau-Mengers aus dem Jahre 1930 als erster systematischer Versuch über Subventionspolitik gewertet. Vgl. Gertrud Zachau-Mengers, Subventionen als Mittel moderner Wirtschaftspolitik, Diss. Jena 1930.Google Scholar
  3. 3.
    Norbert Andel, Subventionen als Instrument des finanzwirtschaftlichen Interventionismus,Tübingen 1970, S. 4.Google Scholar
  4. 4.
    Aufgrund der in der Literatur häufig referierten Bemühungen um einen Subventionsbegriff (u.a.: H.-J. Gundlach, Subventionen als Mittel der Wirtschaftspolitik, Berlin 1965, S. 2;Google Scholar
  5. Albert Bleckmann, Subventionsrecht,Stuttgart usw. 1978, S. 9), kann an dieser Stelle auf einen solchen Bericht verzichtet werden. Ausführliche systematische Diskussionen um den Subventionsbegriff finden sich in:Google Scholar
  6. a) (volkswirtschaftlich/finanzwissenschaftlich)Google Scholar
  7. Zachau-Mengers, Subventionen als Mittel (Anm. 2); Fritz Neumark, Artikel „Subventionen“, in: Handwörterbuch des Bankwesens,Berlin 1933, S. 548 ff.;Google Scholar
  8. Hans Erich Freudenberg, Die Subventionen als Kreislaufproblem in der Marktwirtschaft und Staatswirtschaft,Tübingen 1934; Emil Küng, Die Subventionen in nationalökonomischer Beleuchtung, in: Jahrbuch für Nationalökonomie und Statistik,1939;Google Scholar
  9. Wilhelm Meinhold, Artikel „Subventionen“, in: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. X, 1959, S. 236–247;Google Scholar
  10. Karl-Heinrich Hansmeyer, Finanzielle Staatshilfen für die Landwirtschaft,Tübingen 1963; ders., Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument?, in: Subventionen in der Bundesrepublik Deutschland,hrsg. v. Karl-Heinrich Hansmeyer, Berlin 1963, S. 9–32; ders.Google Scholar
  11. Transferzahlungen an Unternehmen (Subventionen), in: Handbuch der Finanzwissenschaften,Bd. I, Tübingen 31977, S. 960–996;Google Scholar
  12. Andel, Subventionen (Anm. 3); ders., Artikel „Subventionen“, in: HdWW,Bd. 7, 1977, S. 491–510;Google Scholar
  13. Luitgard Sieber, Subventionen, Subventionen, Subventionen,Ludwigsburg 1971; Heiner Boehme, Preissubventionen,Berlin 1959.Google Scholar
  14. b) (betriebswirtschaftlich) Ursula Berthold, Zur Theorie der Subventionen,Bern, Stuttgart 1965; Karl Alewell, Subventionen als betriebswirtschaftliche Frage,Köln/ Opladen 1965.Google Scholar
  15. c) (juristisch) Karl Rutz, Staatliche Subventionen an private Unternehmungen, ( Diss. Zürich) Turbenthal 1948;Google Scholar
  16. Hans-Peter Ipsen, Die öffentliche Subventionierung Privater,Berlin 1956; ders., Verwaltung durch Subventionen, in: Veröffentlichungen der Deutschen Staatsrechtslehrer,H. 25, Berlin 1967, S. 257–307;Google Scholar
  17. Karl-Otto Henze, Verwaltungsrechtliche Probleme der staatlichen Finanzhilfe zugunsten Privater,Heidelberg 1958; Manfred Zuleeg, Die Rechtsform der Subvention,Berlin 1965; Volkmar Götz, Das Recht der Wirtschaftssubventionen,München und Berlin 1966;Google Scholar
  18. Hans F. Zacher, Verwaltung durch Subventionen (Mitbericht), in: Veröffentlichungen der Deutschen Staatsrechtslehrer,H. 25, Berlin 1967, S. 308–400; ders.Google Scholar
  19. Staatliche Wirtschaftsförderung in der Bundesrepublik Deutschland, in: Wirtschaftsrecht,H. 2/1972, S. 185229;Google Scholar
  20. Horst Kreussler, Der allgemeine Gleichheitssatz als Schranke für den Subventionsgesetzgeber unter besonderer Berücksichtigung von wirtschaftspolitischen Differenzierungszielen,Berlin 1972;Google Scholar
  21. Gerd Schetting, Die Rechtspraxis der Subventionierung,Berlin 1973; H.G. Ruppe, Steuerbegünstigungen als Subventionen?, in: Karl Wenger (Hrsg.), Förderungsverwaltung,Wien 1973, S. 57–86;Google Scholar
  22. Albert Bleckmann, Subventionsrecht,Stuttgart usw. 1978; Wilhelm Henke, Das Recht der Wirtschaftssubventionen als öffentliches Vertragsrecht,Tübingen 1979.Google Scholar
  23. 5.
    Vgl. Hansmeyer, Transferzahlungen (Anm. 4 ), S. 961.Google Scholar
  24. Dementsprechend wird auch der Bereich „Transferzahlungen“ im Handbuch der Finanzwissenschaft (3. Aufl.) in zwei Artikeln abgehandelt; einmal: Willi Albers, Transferzahlungen an Haushalte, in: Handbuch der Finanzwissenschaften,Bd. I, Tübingen 1977, S. 863–959; zum anderen: Hansmeyer, Transferzahlungen.Google Scholar
  25. 6.
    Schriftlicher Bericht des Bundestagsausschusses für Wirtschaft und Mittelstandsfragen vom 3. Mai 1967 (Bericht zur BTDrs. V/1678).Google Scholar
  26. 7 B. Subventionsbericht,S. 5. Auch Luitgard Sieber (Subventionen [Anm. 4], S. 32) bezieht in den Begriff Subvention finanzielle Leistungen an private Haushalte ein, wenn es sich „der Sache nach“ um Sonderleistungen des Staates handelt, die „kaum von der Förderung des Produktionsbereichs abgegrenzt werden können”.Google Scholar
  27. 8.
    Hansmeyer, Transferzahlungen (Anm. 4), S. 963.Google Scholar
  28. 9.
    Die in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ausgewiesenen Subventionen beinhalten lediglich laufende Einkommensübertragungen an Unternehmen, die gewährt wurden, um die Verkaufspreise zu senken oder die Produktionskosten hinreichend zu decken. Steuerliche Vergünstigungen sind nicht eingeschlossen, ebensowenig Investitionszuschüsse, die als einmalige Zahlungen als Vermögensübertragungen gelten und damit im Rahmen der Systematik der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung nicht als Subventionen zu betrachten sind. Vgl. Albrecht, Subventionen (Anm. 1), S. 16; Dietrich Albrecht/Thies Thormälen, Subventionen — Politik und Problematik,Frankfurt/Bern/New York 1985, S. 26 ff.Google Scholar
  29. 10.
    Die empirische Analyse steht in der Abgrenzung des Gegenstandsbereichs vor einem Dilemma: Soll ein möglichst präziser und konsistenter Subventionsbegriff verwendet werden, so empfiehlt es sich, ihn eng zu fassen; damit läuft man allerdings Gefahr, eine Reihe von finanziellen Vergünstigungen für Unternehmen nicht berücksichtigen zu können. Ein Subventionsbegriff jedoch, der jede Unterstützung des Staates an Private miteinbezieht (also auch finanzielle Leistungen an soziale und kulturelle Organisationen), wird konturenlos: Subventionen werden ihres spezifischen Inhalts entleert und lediglich der rechtlichen Form nach als finanzielle Begünstigung bzw. Einkommensübertragung des Staates an Private betrachtet. (So Gerd Kirchhoff, Subventionen als Instrument der Lenkung und Koordinierung,Berlin 1973; vgl. dazu auch Ipsen, Verwaltung durch Subventionen (Anm. 4), S. 420ff.) Einen Ausweg bietet Andel an: Er plädiert für eine auf Unternehmen beschränkte, ansonsten aber weite „problembezogene Begriffsdefinition“ (die an die betriebswirtschaftliche von Alewell erinnert), da „die enge Definition den Nachteil [hat], interessante Erscheinungen auszuklammern, die zu den Subventionen in dieser Abgrenzung in einem engen substitutiven Verhältnis stehen, also zweckmäßigerweise zusammen analysiert werden sollten”. (Andel, „Subventionen“ [Anm. 4], S. 492.)Google Scholar
  30. 11.
    Festzuhalten ist, daß Subventionen nur einen Teil der öffentlichen Wirtschaftsförderung darstellen und auf keinen Fall mit ihr gleichzusetzen sind. In der Industrieansiedlungspolitik finden sich Formen öffentlicher Wirtschaftsförderung, die sich in sachlichen Leistungen niederschlagen, die zumeist in einem sogenannten Industrieansiedlungsvertrag mit dem jeweiligen Unternehmen direkt geregelt sind. Ein Beispiel hierfür gibt Gerd Winter, Literaturbericht zum Thema, in: Rechtsformen der Verflechtung von Staat und Wirtschaft, hrsg. v. Volkmar Gessner/Gerd Winter, Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, Bd. 8, Opladen 1982, S. 15.Google Scholar
  31. 12.
    Arnold Köttgen, Subventionen als Mittel der Verwaltung, in: Deutsches Verwaltungsblatt, 1953, S. 485 ff.; ders., Fondsverwaltung in der Bundesrepublik, Stuttgart 1965.Google Scholar
  32. 13.
    Diese Fassung des Subventionsbegriffs ist nicht unumstritten. Gestützt wird sie von Meinhold, der eine zu enge Fassung des Subventionsgebers ablehnt; Subventionen seien nicht allein Zahlungen und geldwerte Leistungen, die sich auf der Ausgaben-oder Einnahmenseite des Staatshaushaltes niederschlagen. Zu ihnen seien auch diejenigen Formen zu zählen, „die der Selbstverwaltungsinitiative der Wirtschaft entspringen und nicht aus dem öffentlichen Haushalt gedeckt werden,… da der Staat durch Ermunterung sein öffentliches Interventionsinteresse an solcher Kapitallenkung zwischen Privaten… bekundet.“ (Wilhelm Meinhold, Artikel „Subventionen”, in: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. X, S. 238.) Eine entsprechende Auffassung vertreten: Berthold, Theorie (Anm. 4), S. 17 f.; Gundlach, Subventionen als Mittel (Anm. 4), S. 7; Ipsen, Öffentliche Subventionierung (Anm. 4), S. 47 ff. Luitgard Sieber lehnt es dagegen ebenso wie Zacher ausdrücklich ab, Zuwendungen aus Ausgleichsfonds unter dem Begriff Subvention zu fassen. Vgl. Sieber, Subventionen, S. 35 f.; Zacher, Verwaltung durch Subventionen; ders., Staatliche Wirtschaftsförderung (alle Anm. 4 ).Google Scholar
  33. 14.
    Hansmeyer, Transferzahlungen (Anm. 4), S. 963.Google Scholar
  34. 15.
    Vgl. ebd., S. 964; Ipsen, Verwaltung durch Subventionen, passim; Zacher, Verwaltung durch Subventionen, passim; Schetting, Rechtspraxis,S. 8 (alle Anm. 4).Google Scholar
  35. 16.
    Vgl. ebd.; Hansmeyer, Transferzahlungen (Anm. 4 ), S. 964.Google Scholar
  36. 17.
    Beispiel: Der Endzweck des Programms zur regionalen Wirtschaftsförderung ist es, die Mängel der regionalen Wirtschaftsstruktur zu beseitigen bzw. zu mildern. Um diesen Endzweck zu verwirklichen, werden Maßnahmen gefördert, „die einen Primäreffekt für die Steigerung der Wirtschaftskraft eines strukturschwachen Gebietes auslösen können, durch die also unmittelbar zusätzliche Einkommensquellen in dem zu fördernden Gebiet erschlossen werden“. (Richtlinien für die Verwendung der Bundeshaushaltsmittel für das regionale Förderungsprogramm der Bundesregierung vom 3. März 1967, zit. nach Schetting, Rechtspraxis (Anm. 4), S. 10.)Google Scholar
  37. 18.
    In diesem Sinne: Ipsen, Öffentliche Subventionierung (Anm. 4), S. 65.Google Scholar
  38. 19.
    Vgl. Schetting, Rechtspraxis,S. 5; Zacher, Verwaltung durch Subventionen, S. 317 ff., 326 ff.; zustimmend: Hansmeyer, Transferzahlungen, S. 964 (alle Anm. 4).Google Scholar
  39. 20.
  40. 21.
    Vgl. dazu Meinhold, „Subventionen“ (Anm. 4), 1959; Ipsen, Die öffentliche Subventionierung (Anm. 4).Google Scholar
  41. 22.
    Die Gliederung folgt Zacher, Staatliche Wirtschaftsförderung (Anm. 4); vgl. auch Albrecht/Thormälen, Subventionen (Anm. 9), S. 63 ff.Google Scholar
  42. 23.
    Vgl. Dickertmann, Öffentliche Finanzierungshilfen (Anm. 4), S. 48 ff.Google Scholar
  43. 24.
    Vgl. E.-A. Conrad, Bürgschaften und Garantien als Mittel der Wirtschaftspolitik,Berlin 1967; Dickertmann, Öffentliche Finanzierungshilfen (Anm. 4), S. 55 ff.Google Scholar
  44. 25.
    Vgl. Joachim Lang, Systematisierung von Steuervergünstigungen, Berlin 1974; Klaus Tipke, Steuerrecht, 4. Aufl. Köln 1977.Google Scholar
  45. 26.
    Ebd., S. 122.Google Scholar
  46. 27.
    Vgl. Lang, Systematisierung (Anm. 4), S. 18.Google Scholar
  47. 28.
    Vgl. Tipke, Steuerrecht (Anm. 25), S. 405.Google Scholar
  48. 29.
    Erstmals von Hansmeyer 1963 vorgeschlagen (Hansmeyer, Finanzielle Staatshilfen [Anm. 4]); die folgende Darstellung orientiert sich an Hansmeyer, Transferzahlungen (Anm. 4).Google Scholar
  49. 30.
    Ebd., S. 966.Google Scholar
  50. 31.
    Vgl. ebd., S. 968 f.Google Scholar
  51. 32.
    Démètre Zavlaris, Subventionen in der Bundesrepublik Deutschland seit 1951,Berlin 1970.Google Scholar
  52. 33.
    Allerdings existieren für die erste Hälfte der fünfziger Jahre Fallstudien zur damaligen Steuervergünstigungspolitik. Siehe unten Kap. III.Google Scholar
  53. 34.
    Folgende Aspekte sind bei der Betrachtung des statistischen Materials der Subventionsberichte zu beachten:Google Scholar
  54. 1.
    Die Berichterstattung beschränkt sich gemäß dem Wortlaut des § 12 StWG auf Finanzmittel des Bundeshaushalts, die an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung fließen (s. o. S. 28); finanzielle Begünstigungen aus Ausgleichfonds sind damit ebenfalls nicht berücksichtigt.Google Scholar
  55. 2.
    Im Bereich der Forschungsförderung sind nur solche Fördermittel aufgenommen, „die unmittelbar darauf gerichtet sind, die technische Leistungskraft der Unternehmen bei solchen Vorhaben zu stärken, deren Markteinführung und damit wirtschaftliche Verwertung in überschaubarem Zeitraum mit relativ großer Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind“ (9. Subventionsbericht,S. 308); dies trifft nur bei einem geringen Teil der Mittel zu.Google Scholar
  56. 3.
    Zinssubventionen sind unvollständig erfaßt. Mit der Monographie von Dietrich Dickertmann liegt jedoch eine Erfassung der Finanzierungshilfen seit 1960 vor (Dietrich Dickertmann, Öffentliche Finanzierungshilfen, Baden-Baden 1980 ).Google Scholar
  57. 4.
    Die Daten verschiedener Subventionsberichte stimmen — aufgrund veränderter Abgrenzungen — häufig nicht überein. Für die Erarbeitung einer konsistenten Zeitreihe waren Zusammenstellungen der Autoren der Subventionsberichte hilfreich (Dietrich Albrecht/Klemens Wesselkock, Subventionen und Subventionspolitik, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, H. 19, Bonn 1971;Google Scholar
  58. Dietrich Albrecht, Subventionen. Problematik und Entwicklungen,Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, H. 25, Bonn 1978). Für die Jahre 1978— 82 wurden die Daten aus den verschiedenen Subventionsberichten zusammengestellt; die jüngste Arbeit der AutorenGoogle Scholar
  59. (Dietrich Albrecht/Thies Thormälen, Subventionen — Politik und Problematik, Frankfurt a.M./Bern/New York 1985)
    konnte erst nach Abschluß der Arbeit zur Überprüfung herangezogen werden; sie ist deshalb als Quelle nicht erwähnt. Zum Problem der Vergleichbarkeit der Subventionsberichte vgl. auch Horst Zimmermann, Vergleichbarkeit der Subventionsberichterstattung des Bundes, in: Finanzarchiv, N.F., Jg. 37, 1979, S. 399–415.Google Scholar
  60. 35.
    Im VI. Kapitel wird auf die subventionspolitischen Hintergründe der Subventionsberichterstattung der Bundesregierung ausführlich eingegangen.Google Scholar
  61. Subventionsentwicklung 1950–1982 Google Scholar
  62. 37.
    Um die Vergleichbarkeit herzustellen, habe ich die bei Zavlaris miteinbezogenen Zahlungen im Bereich Wohnungswesen und Verkehr (Bundesbahn usw.) nicht berücksichtigt; umfangmäßig fallen sie zumindest in den fünfziger Jahren nicht ins Gewicht. Vgl. Zavlaris, Subventionen seit 1951 (Anm. 32 ), S. 94f.Google Scholar
  63. Zur Veranschaulichung: Der durch den § 13a EStG (Besteuerung der Landwirtschaft nach Durchschnittssätzen) bedingte Steuerausfall wurde im 5. Subventionsbericht mit ca. 700 Mio. DM (1976) angegeben; dieGoogle Scholar
  64. Gutachterkommission zur Einkommensbesteuerung der Landwirtschaft, die in erster Linie mit Zahlen und Berechnungen des BMF arbeitete, kam für das gleiche Jahr aufgrund „vorsichtiger Schätzung“ auf einen Steuerausfall von ca. 1,3 bis 1,6 Mrd. DM (Gutachten zur Einkommensbesteuerung der Landwirtschaft erstattet von der Kommission zur Begutachtung der Einkommensbesteuerung der Landwirtschaft hrsg. v. Bundesministerium der Finanzen, Bonn 1978, S. 30 ).Google Scholar
  65. 44.
    9. Subventionsbericht,S. 206 ff.Google Scholar
  66. 45.
    Unter dem Titel „gewerbliche Wirtschaft allgemein“ verbergen sich im Subventionsbericht Steuervergünstigungen, die nur für einzelne Branchen Geltung haben (etwa Biersteuer-bzw. Tabaksteuerbefreiungen); diese sind jedoch zumeist von fiskalisch geringer Bedeutung (vgl. 9. Subventionsbericht,S. 206 ff.).Google Scholar
  67. 46.
    9. Subventionsbericht,Anlage 2, lfd. Nr. 56.Google Scholar
  68. 47.
    Die Personalkostenzuschüsse betragen jährlich ca. 300 Mio. DM und werden seit 1979 gewährt. Bis einschließlich 1977 wurden unter der Rubrik „Luftfahrttechnik und Innovationsförderung“ des Subventionsberichts auch Hilfen an die deutsche Luftfahrtindustrie ausgewiesen; seit 1977 (7. Subventionsbericht) werden hier nur noch Finanzhilfen zur Innovationsförderung aufgeführt.Google Scholar
  69. 48.
    Bis 1976 (6. Subventionsbericht) wurden die Hilfen für die Luftfahrtindustrie unter der Rubrik „Luftfahrttechnik und Innovationsförderung“ ausgewiesen, seit 1977 (7. Subventionsbericht) unter „Hilfen für bestimmte Industriebereiche” (vgl. Tab. II/7).Google Scholar
  70. 49.
    Vgl. 9. Subventionsbericht,S. 134f.; 10. Subventionsbericht,S. 130f.Google Scholar
  71. 51.
    Finanzhilfen an die Deutsche Bundesbahn sind aus systematischen Gründen im Subventionsbericht nicht aufgeführt; sie finden auch nachrichtlich keine Erwähnung.Google Scholar
  72. 36.
    Landwirtschaftsgesetz vom 5.9.1955Google Scholar
  73. 52.
    Vgl. Berechnungen der Wirtschaftsforschungsinstitute: DIW, Subventionspolitik —Bestandsaufnahme und Bewertung, in: DIW-Wochenbericht 20/1984, S. 232, 236; BTDrs. 10/1699 (Kurzdarstellung des Strukturberichts 1983 des Ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung); Egbert Gerken/Karl Heinz Jüttemeier/Klaus-Werner Schatz/KlausDieter Schmidt, Mehr Arbeitsplätze durch Subventionsabbau, in: Kieler Diskussionsbeiträge, hrsg. vom Institut für Weltwirtschaft Kiel, H. 113/114, Kiel 1985, S. 11 ff.; Ulla Schwarze, Subventionen — Spürbare Beeinflussung des Wirtschaftsgefüges?, in: RWI-Mitteilungen 1980, S. 142.Google Scholar

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© Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen 1990

Authors and Affiliations

  • Zoltán Jákli

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