Zusammenfassung
Ein gängiger Einwand gegenüber der als “Policy-Analyse” apostrophierten Forschungsrichtung der Politikwissenschaft lautet, daß sie die ureigenen Fragestellungen der Disziplin vernachlässige und in ihrem Rahmen “Probleme von Macht, Herrschaft und Legitimität nicht mehr oder nur noch technisch verkürzt ins Blickfeld geraten” (Murswieck 1988: 172; zur grundsätzlichen Kritik Greven 1985). In der Tat wird nicht jedwede Betrachtung von Politik-Inhalten oder Policies — beide Begriffe lassen sich synonym verwenden — auf eine im strengen Sinne politologische Analyse hinauslaufen. Teile der Forschung verfolgen eine handfeste Beratungsabsicht, um Entscheidungsgrundlagen für die politische Praxis zu gewinnen (indem man z.B. Handlungsinstrumente unter Wirksamkeits- oder Effizienzgesichtspunkten “evaluiert”; vgl. Windhoff-Héritier 1987: 20; Schubert 1991: 199 f.). Daß die sich daraus ergebenden Empfehlungen fragwürdig bleiben müssen, wenn sie das genuin politische Problem der “Machbarkeit” übergehen oder aus dem Auge verlieren, zeigt aber bereits, wo die besondere Kompetenz der Politikwissenschaft gefordert ist: bei den Fragen nach Macht, Einfluß, Interessen u.a.
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Literatur
Dabei werden — vereinfacht gesagt — unter dem Polity-Aspekt der formale Kontext des politischen Systems (Verfassung und Institutionen), unter dem Politics-Aspekt der Prozeß der politischen Willens- und Entscheidungsbildung (Konfliktaustrag und Konsens findung) und unter dem Policy-Aspekt die materiellen Ergebnisse (Inhalte und Auswirkungen) politischen Handelns verstanden (vgl. Rohe 1978: 62 ff.). Diese Unterscheidung ist nicht nur sprachlich elegant — das Deutsche hält für Polity, Politics und Policy nur den einen Poli-tikbegriff bereit -, sondern auch analytisch wegweisend (vgl. die Beiträge in Hartwich, Hg. 1985); sie gehört daher inzwischen zum politikwissenschaftlichen Gemeingut (vgl. auch Lehner 1989: 16; Schubert 1991: 26).
Davon zeugt auch — worauf G. Sartori (1992: 235) hinweist — die stärkere Betonung der Output-Seite und ihrer “Responsivität” in der neueren Demokratietheorie. “Die Wissenschaftler mögen es nicht so recht zugeben, aber in Wirklichkeit beschäftigen sie sich immer weniger damit, wer Macht hat, und immer mehr mit den Ergebnissen und Verteilungen, also mit den Auswirkungen der Machtentscheidungen: wer was bekommt. (.-.) Für das breite Publikum bedeutet Volksherrschaft... kaum, daß das Volk wirklich die Macht in die Hand nehmen sollte, sondern die Erfüllung der Wünsche und Bedürfnisse des Volkes” (Hervorh. im Orig.).
Vgl. unten II.1.
W. van den Daele (1991: 18) spricht im selben Zusammenhang allgemeiner vom Problem der Verfahrensrationalität; diese wird verstanden als “innere Regelstruktur oder ‘Grammatik’, die gewährleisten soll, daß Verfahren zu richtigen Ergebnissen führen, also als Lernprozesse funktionieren. Als ‘richtig’ sollen Resultate gelten, die sachlich angemessen und sozial akzeptabel sind.”
Mit dem Zusammenbruch des Sowjet-Sozialismus hat sich diese Erkenntnis nun auch historisch bestätigt, ohne jedoch in eine neue, grundsätzliche Diskussion darüber zu münden, ob das demokratisch-marktwirtschaftliche System seinerseits geeignet ist, einen vernünftigen Weg in die Zukunft zu weisen. Dies ist insoweit erstaunlich, als auf westlicher Seite gerade das Entfallen der Negativ-Legitimierung (in der Abgrenzung zum totalitären Kommunismus) einen neuen Bedarf an Positiv-Legitimierung hervorrufen müßte, der die Unzulänglichkeiten des eigenen Systems wieder stärker ins Bewußtsein rückt. So aber droht — im Blick auf den früheren Ostblock und einen Großteil der Dritten Welt — auch die Gefahr einer nachholenden Fehlentwicklung, wie sich an der Verschärfung der globalen Umweltprobleme schon heute erkennen läßt. Allein von daher dürfte die Brisanz des Themas für die Legitimitätsdiskussion auf der Hand liegen.
Dasselbe beweist sich nach außen hin — im Verhältnis der Staaten untereinander -, wo die fortschreitende Internationalisierung gesellschaftlicher Verflechtungen den einzel- bzw. nationalstaatlichen Bewegungsspielraum ebenfalls hat schrumpfen lassen. Wie im Verhältnis der Staaten nach innen vermag auch hier ein zunehmend wirksamer Kooperationszwang die Obsoleszenz klassischer Souveränitätsvorstellungen nachdrücklich zu unterstreichen (vgl. Deutsch 1981:331 f.).
Diese Einsicht scheint sich im Blick auf das Umweltproblem heute wieder verstärkt durchzusetzen. “Die Projektleiter der Postmoderne fordern zwar oft im Namen eines neuen kulturellen Pluralismus einen möglichst vollständigen Verzicht auf gezielte politische Interventionen, auf jede übergreifende Planung, Steuerung und Kontrolle. Aus politikwissenschaftlicher Sicht stellt sich hier allerdings eine reflexive und insofern typisch ‘moderne’ Frage: Welches wären die gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen, die ein solches ‘Sein-lassen-können’, eine neue Gelassenheit gegenüber der Natur und eine neue Vielfalt in der Kultur überhaupt erst möglich machen? Und wie lassen sich diese Bedingungen herstellen, wenn nicht wieder mit Hilfe der Politik?” (Saretzki 1989: 120).
Auch diese Feststellung läßt sich analog auf die Frage der territorialen Herrschaftsorganisation beziehen, wo Prozesse der Zentralisierung oder Dezentralisierung durch Übertragung von Entscheidungsrechten nach “oben” oder “unten” ebenfalls auf der nationalen bzw. übergeordneten staatlichen Ebene ihren Ausgang nehmen. Der einzelne Staat bleibt daher in der Betrachtung supranationaler Entscheidungsstrukturen und -prozesse die zentrale Analysefigur (vgl. Caporaso 1988: 5 f.).
Im politikwissenschaftlichen Verständnis gewinnen diese beiden Begriffe letztlich die gleiche Bedeutung. Gemeint ist immer die faktische oder reale Handlungsfreiheit eines vorhandenen Akteurs.
Dieses umfassende Verständnis von “Regierung” als — im weiteren Sinne -Regierungssystem trifft sich mit der Bedeutung des anglo-amerikanischen “government” (vgl. Hartmann 1987 a: 447; Grimm 1990: 24). Im Deutschen wird hierfür zumeist der Begriff des Staates verwandt. Sinnvoller und genauer wäre es freilich — zumindest in der Polity-/Politics-Dimension des Politischen-, stattdessen vom politischen System zu sprechen, wenn es um den gesamten politischen Bereich einer Gesellschaft geht, vom (parlamentarischen) Regierungssystem (im Sinne von “government”), wenn man diesen auf die im weiteren Sinne staatliche Willensbildung eingrenzt, oder aber vom politisch-administrativen System (PAS), wenn der eigentliche Staats- und Verwaltungsapparat gemeint ist (vgl. grundlegend zum Systembegriff Ellwein 1976: 205 ff.; Rohe 1978: 121 ff.; Schubert 1991: 28 ff. sowie Murswieck 1989: 149 f.). Damit ließe sich schon begrifflich dem Eindruck vorbeugen, es handele sich beim Staat um einen von der Gesellschaft eindeutig abgrenzbaren und auch in sich geschlossenen, einheitlichen Gegenstand, was nach aller empirischen Erkenntnis abwegig sein muß (vgl. Jann 1989: 53). Auf der Policy-Ebene, wo er einen spezifischen Modus politischen Handelns kennzeichnet, ist der Begriff demgegenüber nicht so leicht zu ersetzen; Staat und Verwaltung erweisen sich hier als die Politikerzeuger (“policy makers”) par excellence, die die Resultate politischer Willensbildung in konkrete und verbindliche Entscheidungen umsetzen. (Die Herausbildung des “arbeitenden” Staats mit ihrer verstärkten Hinwendung zu kooperativen statt hoheitlichen Handlungsformen würde dann weniger das Ende als vielmehr eine Neuorientierung traditioneller Staatlichkeit signalisieren; vgl. zu den entsprechenden Aufgaben einer heutigen Staatslehre Hesse 1987). Gleichwohl wäre es falsch, den Gedanken der Durchsetzung, der sich mit dem Regierungsbegriff entscheidend verbindet, auf eben solche Entscheidungsvorgänge einschränken zu wollen, bei denen der Staat (in Gestalt seiner Regierungs- und Verwaltungsinstitutionen) die tragende Rolle spielt. Die Begriffe “Regieren” oder auch “policy-making” erscheinen von daher zumindest mißverständlich. Besser wäre es womöglich, in bewußter Allgemeinheit vom politischen Prozeß zu sprechen, wenn man schon davon ausgehen kann, daß es in der Politik prinzipiell um die Erledigung “öffentlicher” Aufgaben, d.h. um policies geht (vgl. auch Lindblom 1968: 3 f.; Scharpf 1973: 15; Jann 1981: 14 ff.).
Vgl. unten I.4.b.
Wenngleich die neuere Diskussion an diesem Punkt über die Position eines li-beralistisch gewendeten (Neo)konservativismus hinausweist (vgl. etwa Biedenkopf 1991), steht die Entwicklung entsprechender Begrenzungs- und Vermeidungsstrategien nicht gerade im Mittelpunkt konservativer Bemühungen. Es ist heute vielmehr die Linke, die — in der konsequenten Entgegensetzung von sozialem und technischem Fortschritt — das “Bewahren” als eigentliche Aufgabe der Politik entdeckt hat (vgl. Sieferle 1985: 275 ff.; Offe 1989: 745 ff.). Daß sie sich damit einen im Grunde konservativen Gedanken zu eigen macht, unterstreicht die schwierige Begründungslage eines fortschrittskritischen und gleichwohl alternativen Projekts der Moderne “von rechts”: Wie die Ambivalenzen der wissenschaftlich-technischen Zivilisation bewältigt werden können, ist in der konservativen Theorie und Politik heute allenfalls in Ansätzen erkennbar (vgl. Guggenberger 1991: 479 ff. sowie die Beiträge in: Kreuder/Loewy, Hg. 1987).
Daß entsprechende Präferenzen infolge unterschiedlich empfundener Betroffenheiten mehr oder minder stark ausgeprägt sein können, ist ein Grundproblem jeder demokratischen Entscheidungsstruktur, dessen Konsequenzen für die politische Praxis häufig übersehen werden. Das “Intensitätsproblem” der Demokratie, der Umstand, daß (nur) schwach interessierte Mehrheiten es nicht selten mit engagierten Minderheiten zu tun haben, erklärt, warum die Mehrheitsregel im demokratischen Entscheidungsprozeß nur begrenzt anwendbar ist und mithin durch solche Verfahren ergänzt werden muß, die eine “Durchsetzung” von Minderheiten, zumindest aber eine angemessene Berücksichtigung ihrer intensiveren Präferenzen gestatten. Wieweit, in welchen Bereichen und in welcher Form dies gelingen kann, ist eine der zentralen Fragen der neueren Demokratietheorie (vgl. Kendall/Carey 1968; Guggenberger 1984; Ronge 1987: 74; Sartori 1992: 224 ff.).
Wie sich solche Kompromißzwänge auswirken, haben Fach und Simonis (1987) in einer Fallstudie zur Atompolitik gezeigt. In einem Vergleich der deutschen und französischen Entwicklung kommen sie zu dem Schluß, daß sich die Bundesrepublik heute gerade darum in einer energiewirtschaftlich günstigeren Position befindet, weil sie in ihrer Option für die Kernenergie von vornherein gezwungen war, gegenläufige Interessen qua Kompromiß zu berücksichtigen. Politische Schwäche wird hier zur heimlichen Stärke, “weil sie funktional ist” (ebd. 208); “der bundesdeutsche Kernenergieausbau reagiert auf die Energie- und Wirtschaftssituation tatsächlich angemessener als der des formal starken Rivalen — trotz oder gerade wegen der ganzen Irrungen und Wirrungen des Entscheidungsprozesses. Heute steht fest, daß Frankreich atompolitisch zu weit vorgeprescht ist und nachträglich abrupt revidieren muß, was die Verhältnisse hierzulande gar nicht so weit haben kommen lassen” (ebd. 199, Hervorheb. im Orig.).
Privatisierungsstrategien spielen auch dort eine Rolle, wo sich das Verhältnis zum Wohlfahrtsstaat stärker an christlichen Vorstellungen orientiert: Liberale Ordnungsprinzipien verbinden sich hier mit einer sozialpolitisch aufgeschlosseneren Gesellschaftskonzeption im Gedanken der Subsidiarität (vgl. die Beiträge in: Heinze, Hg. 1986).
Die Ableitung staatlicher bzw. allgemein-politischer Funktionen aus den Defiziten marktwirtschaftlicher Selbstkoordination ist ein gängiger Topos der sozial- und wirtschaftswissenschaftlichen Literatur (vgl. aus ökonomischer Sicht die im wesentlichen gleichlautenden Enumerationen bei Mäding 1978: 24; Wolf 1987: 47 ff.; Kirchgässner/Pommerehne 1988: 231 f.; Wille 1990: 255 ff.; sowie aus sozial- bzw. politikwissenschaftlicher Sicht Habermas 1973: 77 f.; Scharpf 1974: 10 ff.; Mayntz 1978: 40; Matzner 1982: 55 f.; Jänicke 1986: 19 ff.; Lehner 1988: 255 f.).
Im Allgemeinen wird dieser Widerstand um so größer sein, je stärker staatliche Steuerungsversuche in das Autonomiepotential gesellschaftlicher Interessenten eingreifen, was naturgemäß bei einem regulativen Typus der Intervention, wie er etwa in der Umweltpolitik vorherrscht, eher der Fall sein dürfte als in solchen Politikbereichen, wo der Staat “lediglich” materielle Leistungen bereithält (im Rahmen der Infrastrukturpolitik, aber auch bei der “kompensatorischen” Bewältigung umweltschädlicher Produktionsfolgen, vgl. Jänicke 1986: 20 f.). Insofern kann die Feststellung nicht überraschen, die B. Weßels (1989) in einer detaillierten Untersuchung im Blick auf die Konfliktbedingungen des bundesrepublikanischen Umweltschutzes getroffen hat (ohne damit schon ein Urteil über dessen inhaltliche Problemadäquanz zu fallen): daß bei einer positiven Wirtschaftsentwicklung die Bereitschaft, Eingriffe hinzunehmen, von Seiten der betroffenen Industrie zunimmt, während umgekehrt, unter ungünstigeren Voraussetzungen, die Abwehrreaktionen überwiegen (ebd. 297 ff.; vgl. Castles 1982: 17; Murswieck 1986: 195 f.). Der um-weltschützerisch tätige Staat fügt sich hier, was seine vordergründige Handlungsfähigkeit angeht, ganz in das Bild einer wachstumsabhängigen Politik (vgl. unten II.3).
Der Begriff des “Regierens” scheint in der politkwissenschaftlichen Diskussion heute weitgehend verdrängt durch den der “Steuerung”; anstelle von “Regierbarkeit” oder “Regierungsfähigkeit” spricht man nunmehr entsprechend häufiger von der Steuerbarkeit der Gesellschaft oder — bezogen auf das Steuerungsobjekt — der Steuerungsfähigkeit des politischen Systems, wenn es um Erfolg oder Mißerfolg politischen Handelns geht. Die neue Begrifflichkeit signalisiert allerdings keine prinzipielle Abkehr vom klassischen Regierungsverständnis. Politische Steuerung bedeutet laut Scharpf (1988: 63) “intentionale Handlungskoordination zur gemeinwohlorientierten Gestaltung der gesellschaftlichen Verhältnisse”, was als Definition dem “Geschäft der Lenkung, Führung und Koordination eines Gemeinwesens”, als das Hennis (1965: 424) “Regieren” bezeichnet, sehr weitgehend entspricht. Soweit er nicht auf den Ordnungsbezug politischen Handelns und — damit verbunden -den engeren institutionellen Bereich der Regierung verengt wird, hat der Begriff des Regierens im übrigen den Vorzug, daß er den genuin politischen Charakter jener Gestaltungsprozesse besser zur Geltung bringt; in dieser Priorität wäre Steuerung dann vor allem Ausdruck und funktionaler Schlüsselbegriff des eigentlichen Regierungszweckes (vgl. Derlien 1990 a: 33 f.).
In der neueren Theorie werden soziale Systeme zudem häufig als “auto-poietisch” (d.h. selbstorganisierend oder selbsterzeugend) charakterisiert, was aber ‘- bei allem Feinsinn in der Begrifflichkeit — im wesentlichen nur auf eine andere Umschreibung jener “operativen Geschlossenheit” von gesellschaftlichen Teilsystemen hinausläuft, deren Begründungslogik im Theorem der Selbstreferenz bereits expliziert ist (grundsätzlich zum “Autopoiesis”-Gedanken Bühl 1987; von Beyme 1991 b: 201 ff.). Das Autopoiesis-Konzept hat außerdem den Nachteil, daß es heute zumeist mit dem radikalen Steuerungspessimismus eines Niklas Luhmann identifiziert wird, für den es eine Beeinflussung von selbstorganisierten Systemen — wie graduell auch immer — nicht geben kann (vgl. von Beyme 1991 b: 233). Stärker anwendungsorientierte Ansätze einer regierungsbezogenen Systemtheorie kommen demgegenüber weitgehend ohne den Begriff aus (vgl. z.B. Willke 1991).
Auch Luhmann (1986: 122 f.) unterstellt — im Blick auf das Ökologieproblem — eine Resonanzfahigkeit der Wirtschaft in dem Sinne, “daß das Problem, wenn es in Preisen ausgedrückt werden kann, im System auch bearbeitet werden muß” (Hervorheb. im Orig.). Diese Feststellung widerstreitet einem radikalen Steuerungspessimismus, unterstreicht aber damit gerade das Dilemma einer Theorie, die einerseits die Funktionsweise sozialer Systeme anhand von “binären Codes” (ebd. 75 ff.) erklären will, obwohl es sich bei einem Teil dieser Konstruktion — wenn etwa die Funktionslogik des politischen Systems ganz auf den Gegensatz von Regierung und Opposition abgestellt wird — um erkennbaren “empirischen Unsinn” (von Beyme 1991 b: 241) handelt, und die andererseits dort, wo sie konkreter wird, im wesentlichen nur wiedergibt, was in weniger abstrakten, akteursbezogenen Theorien als “Handlungsraum” der Politik bereits beschrieben und festgehalten ist (ebd. 238 ff.). Zum eigentlichen Verständnis der Funktionsweise politischer Systeme vermag die Luh-mannsche Systemtheorie in dieser Lage nur wenig beizutragen (hierzu auch ders. 1990 a: 466 f.; speziell zur “Ökologischen Kommunikation” Luhmanns vgl. Breuer 1986; Marx 1990; Heiland 1992: 108 ff.).
Vgl. unten II.3.
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Decker, F. (1994). Politologische Bezugspunkte des Regierbarkeitsthemas. In: Umweltschutz und Staatsversagen. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-95987-4_2
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