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Untersuchungsausschüsse der Landesparlamente als Instrumente der Politik pp 33–48Cite as

Grundstrukturen des Analyseobjekts

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Part of the book series: Sozialwissenschaftliche Studien ((SWS,volume 26))

Zusammenfassung

Im Unterschied zu ihren staatlichen Vorgängern präsentiert sich die Bundesrepublik Deutschland in ihrem Grundgesetz unzweifelhaft als ein westlicher Verfassungsstaat. Ihr Staatsverständnis, insbesondere niedergelegt in Art. 1 und 20 GG, findet Ausdruck im Bekenntnis zu Menschenwürde und Menschenrechten einerseits, gewaltenteiliger Demokratie auf der Basis der Volkssouveränität andererseits (1). Hierin liegt eine doppelte Relativierung des staatlichen Gewaltmonopols: Zum einen wird die Staatsgewalt in einer aufgegliederten Form konstituiert, zum anderen in ihrer Gesamtheit als men-schenrechtsschützende Gewalt definiert (2).

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Literatur

  1. Zur Bundesrepublik als westlicher Demokratie Ernst Fraenkel (1974); zum Staatsverständnis westlicher Demokratien Winfried Steffani (1983a) und Martin Kriele (1975). Der Begriff der Volkssouveränität und seine Relation zum Verfassungsstaat ist umstritten, vgl. Martin Kriele (1975, insbesondere S. 111 ff.), der ihn auf den Akt der Verfassungsgebung begrenzen will, und Peter Graf Kielmansegg (1977), der für seine Aufgabe plädiert (S. 240), sowie (nach Souveränitätsbegriffen differenzierend) Joachim Detjen (1988) S. 246 ff., besonders S. 249 ff.

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  2. U.a. Martin Kriele (1975) S. 111; ders. (1987) insbesondere S. 29 ff.; Winfried Steffani (1983a) S. 102; Eberhard Schmidt-Aßmann (1987) Rdnr. 46; Stephan Eisel (1986) S. 91 ff. Die Existenz eines Trägers höchster, rechtlich ungebundener Entscheidungsmacht, eines “Souveräns”, ist damit innerhalb eines Verfassungsstaates prinzipiell unmöglich. Dies gilt auch für die Staatsorgane Parlament und Wahlbürgerschaft, hierzu Peter Graf Kielmansegg (1988) S. 66.

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  3. Wie hier Max Frenkel (1984) Rdnr. 252 ff. Bezogen auf die Bundesrepublik vertritt Konrad Hesse (1988, Rdnr. 217, Fn. 1) die gegenteilige Ansicht, daß die Länder keine Staaten seien. Dagegen mit Recht Uwe Barschel (1982, S. 167) unter Hinweis auf Art. 30 GG sowie Hans-Jochen Vogel (1984, S. 818) aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Allgemein ist für die Anerkennung der Staatlichkeit eines Gebildes nach wie vor die Drei-Elementen-Lehre Georg Jellineks (Staatsgebiet, -gewalt, -volk) maßgebend. Hierauf bezogen hat Martin Kriele (1975, S. 84) den Bundesstaat “die Crux aller Versuche, den Staatsbegriff zu bestimmen” genannt.

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  4. Max Frenkel (1984) Rdnr. 263; vgl. Rainer Olaf Schultze (1985) S. 104 f.; Heinz Laufer (1986) S. 147. Karl Weber (1980, S. 87) nennt dagegen statt der Organisationsautonomie das Bestehen eines Finanzausgleichs als Definitionskriterium.

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  5. Wolfgang Graf Vitzthum (1988) S. 8; Winfried Steffani (1980) S. 135.

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  6. Otto Kimminich (1987) Rdnr. 20 f.; Uwe Barschel (1982) S. 169; vgl. auch Karl Weber (1980) S. 29.

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  7. Wolfgang Graf Vitzthum (1988) S. 12, 14 f., 54 (Leitsatz 2.1) unter Berufung auf Kurt Eichenberger und Rainer Wahl. Aus der parallelen amerikanischen Diskussion John Kincaid (1988) S. 13 ff. Vgl. auch Thomas Schodder (1989), insbesondere S. 24 ff.

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  8. Hierzu s.u. S. 42 ff.

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  9. Peter Hüttenberger (1973) S. 226; vgl. Verordnung Nr. 57: Befugnisse der Länder in der britischen Zone, abgedruckt bei Karl Josef Denier (Hrsg.) (1986a) S. 20 ff. Für Bayern (amerikanische Zone) Ernst Deuer-lein/WolfD. Grüner (1979) S. 556, 564 f.; Wilhelm Hoegner (Rechenschaftsbericht) Bay. LT Sten. Ber. 1/1 vom 16.12.1946, S. 5 ff.; zu Rheinland-Pfalz (französische Zone) Hermann Eicher (1988) S. 40 f.

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  10. Für die zulässige Ermächtigung von Ländern zur Gesetzgebung im Bereich der ausschließlichen Bundesgesetzgebung hat Thomas Schodder (1989, S. 33) nur fünf Fälle gefunden.

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  11. Thomas Schodder (1989) S. 85 ff.; Hermann Eicher (1988) S. 83 ff.

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  12. Zur Rechtsprechung Uwe Barschel (1982) S. 148 f., 249; Thomas Schodder (1989) S. 36 f.; Hermann Eicher (1988) S. 76 ff. Zur politischen Verfassungsinterpretation Ingo von Münch (1983a) Rdnr. 27 zu Art. 72 (unter Hinweis auf Scheuner), affirmativ Winfried Steffani (1987) S. 225. Die Vorgänge der Kompetenzausschöpfung und -Übertragung sind verschiedentlich — unzutreffend — als eine angeblich von diesen nicht beeinflußbare “Depossedierung der Landtage” beschrieben worden, Helmut Lemke (1980) S. 200 ff. (201); ähnlich Waiter Leisner (1968) S. 389 ff. (392); Bernhard Gremmer (1990) S. 35 ff., 58 ff.

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  13. Bildungs- und Kulturrecht, Polizei-, Sicherheits- und Ordnungsrecht, Kommunalrecht, Planungs- und Organisationsrecht, Etatrecht. Ingo von Münch (1983b, Rdnr. 120 zu Art. 74) spricht zutreffend andererseits von einem “Riesenumfang des Katalogs des Art. 74”.

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  14. Grundgesetzlicher Ländervorbehalt in Art. 105 Abs. 2a und 106 Abs. 6 für örtliche Verbrauchs- und Aufwandsteuern, in Art. 106 Abs. 7 für die Verteilung von Gemeinschaftssteuern.

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  15. Zur Bilanz der Kompetenzveränderungen Rolf Stober (1986) S. 21; zu den Länderkompetenzen auch Hans-Jochen Vogel (1984) S. 835; Thomas Schodder (1989) S. 41; Konrad Reuter (1985) S. 37 ff.; Hartmut Klatt (1986a) S. 4 ff.; ders. (1988) S. 177; zu den Reformvorschlägen einer interfraktionellen Arbeitsgruppe der Fraktionsvorsitzendenkonferenzen Uwe Thaysen (1985a) S. 179 ff.; zu den Neugliederungsplänen Almuth Hennings (1983).

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  16. Zusammengestellt nach: Statistisches Bundesamt (Hrsg.) (1964) S. 29, dass. (1981) S. 413, dass. (1989) S. 427, 444 f.

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  17. Etwas größere rechtliche Spielräume haben die Stadtstaaten, Otto Barbarino (1984) S. 745 ff. Unter Berücksichtigung der ökonomischen Situation gleichwohl auch für Hamburg skeptisch Hans-Hermann Hartwich (1987) S. 55 ff. Siehe auch Thomas Schodder (1989) S. 92 f.; Jürgen Plöhn/Andreas Bari (1990) S. 389 f.; Hermann Eicher (1988) S. 79; Wolfgang Zeh (1987) S. 323 f.

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  18. Zu beachten ist, daß die Mittel nur sehr begrenzt disponibel und zum Teil vom Bund den Ländern zugewiesen sind, so daß sie weder politische Eigenständigkeit der Länder ausweisen, noch mit den anderen Mitteln zu einer Gesamtsumme addiert werden dürfen.

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  19. Zur administrativen Aufgabenverteilung Konrad Reuter (1985) S. 39 ff.; Uwe Barschel (1982) S. 151 ff.; Hans-Jochen Vogel (1984) S. 837 ff.; Thomas Schodder (1989) S. 43 ff. Hartmut Klatt (1988, S. 178) unterscheidet nicht zwischen Auftrags- und Eigenverwaltung.

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  20. Hochschulbau, regionale Wirtschaftsstrukturmaßnahmen, Agrarstrukturverbesserung, Küstenschutz, Forschung und Bildungsplanung.

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  21. Fritz Scharpf/Bernd Reissert/Fritz Schnabel (1976); Otto Barbarino (1984) S. 748 ff.; MaxFrenkel (1986) Rdnr. 1043 ff.; Konrad Reuter (1985) S. 59 ff.; Thomas Schodder (1989) S. 191 ff.

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  22. Neben den Angaben bei Thomas Schodder (1989, S. 63) vgl. die Zunahme der Zustimmungsgesetze, unten, S. 44.

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  23. Für Thomas Schodder (1989, S. 60 f.) steht die Auftragsverwaltung der Bundesverwaltung qualitativ nahe (erörtert am Beispiel Kernenergie, S. 58 ff.).

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  24. Dietrich Garlichs (1980) S. 22 ff. (Beispiel des Bundesfernstraßenbaus). Werner Thieme (1984, Rdnr. 114) verweist auf das Interesse des Bundes, mögliche Bund-Länder-Konflikte grundsätzlich zu vermeiden.

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  25. Hierzu z.B. Paul Feuchte (1987) S. 133 ff.; Wolfgang Zeh (1987) S. 318 f.

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  26. Konrad Reuter (1985) S. 47 ff.; Hans-Jochen Vogel (1984) S. 849 f.; Thomas Schodder (1989) S. 66 ff., zu Ausnahmen ebd., S. 71. Für Schleswig-Holstein siehe Art. 37 LS (a.F.)/Art. 44 LVerf i.V.m. Art. 99 GG.

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  27. Unter einem Konditionalprogramm soll hier ein System von “Wenn-dann-Sätzen” verstanden werden, hierzu Klaus König (1981) S. 18; Ernst Hüper (1985) S. 65.

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  28. Manfred Geppert (1983) S. 130. Zu den Finalprogrammen (Zweck-Mittel-Festsetzungen), die keine individuelle Anspruchsberechtigten kennen, gehören u.a. Haushaltsplan, Lehr- und Bauleitpläne. Weitere Beispiele bei Klaus König (1981) S. 18.

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  29. Unter Querschnittsaufgaben sind Bereiche zu verstehen, die für den Betrieb des gesamten Apparates erforderlich sind und daher zentralisiert wahrgenommen werden, Beispiele: Organisation, Personalangelegenheiten, Haushalt, Rechnungsprüfung, Literaturbeschaffung, Rechtsfragen; Manfred Lepper (1981) S. 119.

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  30. Hierzu Werner Thieme (1984) Rdnr. 289.

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  31. So aber die traditionellen Versuche, unter Berufung auf Montesquieu gegen konstitutionalistische Auffassungen parlamentarische Kontrollansprüche zu begründen, vgl. Ernst Fraenkel (1954) S. 107, ders. (1974) S. 26; gegenteilig etwa Eckart Busch (1985); Heinrich Erdmann (1988) S. 227 ff.

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  32. Siehe auch unten die Ausführungen zur Korollartheorie.

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  33. Knappe Darstellung bei Manfred Schmidt (1989) S. 40 ff.

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  34. Winfried Steffani (1983c) S. 189 ff.; Hartmut Klatt (1986a) S. 7 ff.; Uwe Thaysen (1985b) S. 4 ff.

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  35. Hierzu Eberhard Laux (1986) S. 1 ff.

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  36. Überblicksartig Frido Wagener (1981) S. 82 ff. Auflistung nach dem Gebietsstand von 1989.

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  37. Frido Wagener (1981) S. 83; Günter Püttner (1982) S. 100; Werner Thieme (1984) Rdnr. 280–310.

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  38. Zu Bremen und Hamburg Guido Wolfgang Tögel (1989); zu Hamburg auch unten S. 101, 143 f.

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  39. S.o., S. 23.

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  40. Insbesondere: Karl Loewenstein (1975, S. 73 ff., 430 ff.) mit insgesamt sieben Typen; Maurice Duverger (1974) mit drei Typen, am schärfsten herausgearbeitet der “semi-präsidentielle” (S. 122); Klaus von Beyme (1973, Strukturmerkmale S. 41 f.) ebenfalls drei Typen; Emil Hübner/Heinrich Oberreuter (1977) S. 92 f., 98 f. Diskussion der Modelle bei Winfried Steffani (1979, S. 37 ff.); ders. (1983b) S. 391 ff.; Jürgen Hartmann/Udo Kempf (1989) S. 7 ff., 229 ff. Zur Differenzierung zwischen Typen und Klassen Frank Aarebrot/Pal Bakka (1987) S. 57 f.

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  41. Winfried Steffani (1979) S. 39; ders. (1983b) S. 392. Ebenso u.a. Eberhard Schütt-Wetschky (1984) S. 37; KuH Kluxen (1983) S. 249; Michael Lippert (1973) S. 39 f. (die beiden letztgenannten unter Berufung auf Scheuner t Lippert unter gleichzeitiger Bezugnahme auf konträr argumentierende Autoren).

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  42. Manfred Friedrich (1981) S. 198 f.; Hervorhebung von mir, J.P.

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  43. Auf eine detaillierte Diskussion muß hier verzichtet werden, doch sei darauf hingewiesen, daß auch Gerhard Loewenberg und Samuel Patterson (1979, S. 55) die strukturelle Bedeutung des Abberufungskriteriums dadurch ungewollt hervorheben, daß sie die Frage: “Does legislature elect chief executive?”, für Großbritannien zwar (unzutreffend) mit “YesH beantworten, dazu aber anmerken: The British prime minister is not actually elected by Parliament. He is appointed by the monarch, who must, however, select the official leader of the largest party in Parliament”. In den achtziger Jahren ist Steffanis Auffassung durch die Phase der “Cohabitation” in Frankreich bestätigt worden. Zur Auseinandersetzung mit Heinrich Oberreuter s.u., S. 175–177.

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  44. Das Verdienst, in Anknüpfung an Ernst Fraenkel diese und andere Grundtatsachen über die Regierungssysteme herausgearbeitet zu haben, gebührt in hohem Maße Winfried Steffani, siehe insbesondere (1979) S. 61 ff. Die fortdauernde Gültigkeit der Aussagen über die systemprägenden Konstellationen ist von Uwe Thaysen/Roger Davidson/Robert Livingston (1988, S. 517 ff.) bestätigt worden. Zur parlamentarischen Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition detailliert Eberhard Schütt-Wetschky (1984).

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  45. Ernst Fraenkel (1954) S. 113. Dagegen hatte Egon Zweig (1913, S. 293) die Enquêten “dem Vorstellungskreise des parlamentarischen Systems” zugeordnet.

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  46. Egon Zweig (1913) S. 267.

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  47. Im einzelnen s.u., S. 55–58.

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  48. Suzanne Schüttemeyer (1987) S. 178; Winfried Steffani (1979) S. 19, dieser Ernst Fraenkel (1981, S. 280) folgend.

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  49. Winfried Steffani (1982) S. 9; auf der Grundlage eines unangemessenen, homogenen Volksbegriffes ebenso Ernst-Wolfgang Böckenförde (1978) S. 10.

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  50. Eberhard Schütt-Wetschky (1984) S. 180.

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  51. Roland Hahn (1987) S. 6; Gerhard Loewenberg/Samuel Patterson (1979) S. 44; Heinrich Oberreuter (1977) S. 46; Suzanne Schüttemeyer (1987) S. 178; Winfried Steffani (1960) S. 106 f.; ders. (1979) S. 92 f.; Uwe Thaysen (1976) S. 13; ders. (1988b) S. 80 f.; Wolfgang Zeh (1986) S. 89 ff.; Klaus Eckart Jordan (1964) S. 121 f. Siehe auch Peter Schindler (1988) S. 948 ff.

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  52. Insbesondere der Begriff der Kommunikation ist geeignet, die Artikulation von Meinungen und Interessen sowie die politische Integration mitzuumfassen. Kritik an der unreflektierten Übernahme klassischer Vorlagen und Ausführungen zur politischen Kommunikation bei Heinrich Oberreuter (1977) S. 45 f.; zu letzterer auch Giovanni Sartori (1976) S. 56 ff. Zu den Funktionen siehe neben den in Anm. 13 genannten Autoren auch den Schlußbericht der E.-K. Verfassungs- und Parlamentsreform SH Drs. 12/180 vom 7.2.1989. S. 28 ff.

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  53. Hierzu insbesondere Winfried Steffani (1985) in Auseinandersetzung mit Gerhard Lehmbruch; Uwe Thaysen (1985b).

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  54. Uwe Thaysen (1985b); Winfried Steffani (1985).

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  55. Hierzu siehe S. 175, 228, 315.

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  56. Systematisierungsversuche zu den Regierungssystemen bei Siegfried Mielke (1971) S. 12 ff.; Herbert Schneider (1979) S. 12 f.; präsidentielle Lösungen werden ebd., S. 24 ff. diskutiert.

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  57. Die relevanten (Abberufungs-)Artikel sind: BW 54 Abs. 1; BAY 44; BER 42; HB 110; HH 35 Abs. 2; HE 114; NDS 23; NRW 61; RPF 99; SL 90 a.F./88 n.F.; SH 30. Zu Bayern s.u. S. 175–177. Vgl. auch die -an einem anderen Kriterium orientierte — Darstellung von Manfred Friedrich (1981) S. 209 ff.

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  58. Manfred Friedrich (1975) S. 76 f.; Winfried Steffani (1987) S. 254 f.

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  59. Herbert Schneider (1979) S. 122; ders. (1989) S. 11; vgl. auch Roland Hahn (1987) S. 6,30 ff., 33.

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  60. Zu den entsprechenden Vorbelastungen des deutschen Parlamentarismus Ernst Fraenkel (1974) S. 13 ff. (25 f.); für den Landesparlamentarismus gleichwohl schematisch Siegfried Mielke (1971) S. 26; zu recht kritisch Herbert Schneider (1979) S. 47.

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  61. Zur Gesetzgebung in parlamentarischen Systemen Winfried Steffani (1979) S. 141 ff. (S. 158 f.); zum Sanktionspotential ders. (1989a) Rdnr. 8, 121.

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  62. Schlußbericht E.-K. Verfassungs- und Parlamentsreform SH Drs. 12/180, S. 30. Zur Aufgabenfindung für die Landesgesetzgebung jüngst Bay. VerfGH NVwZ 9. Jg. 1990 H. 8, S. 753; F A.Z. Nr. 74 vom 28.3.1990, S. 6 (Abfallwirtschaftsgesetz).

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  63. Relevante Artikel: BW 60; BAY 71 ff.; HB 66, 69 ff.; HE 71; NRW 2, 68 f.; RPF 76, 107 ff., 115; SL 99 f. Referenden sind im Untersuchungszeitraum nicht vorgesehen gewesen in Berlin, Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein.

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  64. Zur Anpassungsgesetzgebung Roland Hahn (1987) S. 16 (BW); Bernhard Gremmer (1990) S. 92 ff. (BAY). Zur Beziehung zwischen Gesetzgebung und Kontrolle Winfried Steffani (1989a) Rdnr. 120.

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  65. Manfred Friedrich (1977) S. 22 — als Gutachter des Bundes der Steuerzahler.

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  66. Winfried Steffani (1987) S. 223; ders. (1988a) S. 260.

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  67. E.-K. Verfassungs- und Parlamentsreform SH Drs. 12/180, S. 29 f.; Roland Hahn (1987) S. 9.

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  68. Siegried Mielke (1971) S. 32; Manfred Friedrich (1975) S. 34; ders. (1977) S. 30 f.; Herbert Schneider (1979) S. 24; Hermann Eicher (1988) S. 69.

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  69. Ebenso Roland Hahn (1987) S. 2. Eckhard Kowalewski (1984, S. 26) hat die theoretischen Bezüge zugunsten deskriptiver Erfassung der Stadtstaatenparlamente unter Inkaufnahme analytischer Verluste noch weiter zurückgenommen. Gegenteilige Standpunkte bei Manfred Friedrich, Siegfried Mielke und Hermann Eicher (Anm. 30).

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  70. Winfried Steffani (1979) S. 50 ff. (52 f.); Jürgen Jekewitz (1989) Rdnr. 37; Heinrich Erdmann (1988) S. 179 ff. unter Hinweis auf Walter Bagehot.

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  71. Eberhard Schütt-Wetschky (1984) S. 182; Uwe Thaysen (1987) S. 231, 236.

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  72. Jürgen Hartmann (1981) S. 30 f.; vgl. Giovanni Sartori (1976) S. 44.

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  73. Giovanni Sartori (1976) S. 123; Jürgen Hartmann (1981) S. 31. Sartori spricht von “black mail potential”.

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  74. Unter den Dimensionen eines Parteiensystems sollen die durch die Parteien organisierten politischen Konflikte verstanden werden. Der Begriff entspricht damit dem angelsächsischen “cleavage”, ist jedoch analytisch angemessener, da nicht alle Konflikte auf derselben Ebene liegend gedacht werden können. Generell hat sich als “Hauptachse” der Parteiensysteme industrialisierter Gemeinwesen der Verteilungskonflikt herausgeprägt, hierzu senkrecht stehende Achsen können u.a. über die Stellung der Kirche im Staat, von Konflikten zwischen ethnischen Gruppen oder vom Spannungsfeld zwischen Ökonomie und Ökologie gebildet werden, so daß die Parteiensysteme als n-dimensionale Parteiräume vorstellbar sind. Hierzu Giovanni Sartori (1976) S. 287, 334 ff.

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  75. Giovanni Sartori (1976) S. 127, 131 (unter besonderer negativer Bezugnahme auf Duverger); grundsätzlich ebenso etwa Jürgen Hartmann (1981) und Klaus von Beyme (1984) S. 318 ff.

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  76. Klaus von Beyme (1984) S. 321.

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  77. So nimmt Ekkehard Jesse (1987, S. 177) entgegen der traditionellen Auffassung für Großbritannien ein Übergewicht zentifugaler Tendenzen an.

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  78. Giovanni Sartori (1976) S. 124 ff., 131 ff., 282 ff.; Jürgen Hartmann (1981) S. 32 f.

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  79. Winfried Steffani (1988b) S. 550. Giovanni Sartoris (1976, S. 56 ff.) Kategorien “channelment”, “communication” und “expression” können den ersten drei Spiegelstrichen der obigen Aufstellung zugeordnet werden. Sie erscheinen aufgrund ihres hohen Abstraktionsgrades für eine westliche Demokratie weniger aussagekräftig als Steffanis Begriffe. Vgl. auch Ernst Fraenkel (1974, S. 163), der Prinzipienverwirklichung, Interessenwahrnehmung und Personalpolitik nennt.

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  80. Vgl. für die Bundesländer Hartmut Klatt (1986c) S. 112; exemplarische Analyse für Rheinland-Pfalz bei Heino Kaack/Ulrich Sarcinelli (1986) S. 131 ff. Zur Parteiensystemanalyse wie hier Robert Dabi (1966) S. 335.

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  81. Vgl. Heinrich Oberreuters (1975a, S. 18 f.) Kritik an Robert Dahl.

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  82. Giovanni Sartori (1976) S. 61. Anwendungsbeispiel ist neben Sartoris Parteibegriff auch Steffanis Definition des parlamentarischen Regierungssystems.

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  83. Eine unreflektiert-nominalistische Auffassung, die allein auf die äußere Bezeichnung abstellt, sichert weder eine hinreichende Übereinstimmung zwischen den einbezogenen, noch gewährleistet sie deutliche Unterschiede zu den ausgegrenzten Erscheinungen. Hierzu Giovanni Sartori (1976) S. 60.

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  84. Friedrich Halstenberg (1957, S. 22) hat insoweit von einem “vorjuristischen Untersuchungsbegriff gesprochen. Zum Zusammenhang zwischen Untersuchung und Informationsgewinnung bereits Egon Zweig (1913) S. 265.

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  85. Z.B. Franz Hunger (1954, S. 18–22) Definition für Bayern S. 22: “Die Untersuchungsausschüsse sind vom Landtag eingesetzte!,] mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattete Gremien aus mehreren Landtagsabgeordneten, die die Aufgabe haben, durch Beweiserhebung Tatsachen zu ermitteln.”

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  86. Eva Freihöfer (1956, S. 5): “Parlamentarische Untersuchungsausschüsse sind parlamentarische Kollegien, mit eigenen Untersuchungsbefugnissen ausgestattete Unterkollegien des Plenums, dessen Arbeit sie durch vorbereitende Tätigkeit unterstützen sollen; politisch gesehen üben sie in erster Linie kontrollierende Funktionen aus”.

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  87. Vgl. die Ausführungen im ersten analytischen Teil.

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  88. Zu den Untersuchungsrechten u.a. der Petitionsausschüsse siehe S. 65–75 im ersten analytischen Teil. Nelson McGeary (1937, S. 680) bezieht sogar, da er nicht einmal das Merkmal “Ausschuß” in seiner Definition berücksichtigt, sämtliche Informationsbegehren des US-Kongresses in seine Analyse ein: “One hundred and sixty-five investigations were authorized by, or conducted during, the 73rd and 74th Congresses. This figure includes everything that could logically, even though remotely, be called an investigation — not only conducted by Congressional standing and select committees in accordance with a Congressional resolution, but also those made by administrative bodies pursuant to authority conferred by an act or a resolution. The term is constructed so broadly, in fact, that it includes resolutions requesting administrative bodies to transmit information which they may already have at hand”. — Grundlage der amerikanischen Untersuchungspraxis ist das als “implied power” anerkannte (aus seinen Funktionen als Staatsorgan abgeleitete) Recht des Kongresses, “to send for persons and papers”, Winfried Steffani (1960) S. 28 f. Weder Ernst Fraenkel (1954, S. 118) noch Winfried Steffani (1960, S. 15) hat auf die auf deutsche Verhältnisse nicht übertragbare Weite des von McGeary verwendeten Begriffes hingewiesen. Zu Abgrenzungsproblemen bezüglich amerikanischer Untersuchungen Johannes Rainer Gascard (1966) S. 29–37.

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  89. Einen primär materiellen Untersuchungsbegriff verwendet auch Günter Pumm (1984).

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  90. Winfried Steffani (1989a) Rdnr. 23. Zu den nicht untersuchungsförmigen Kontrollrechten Peter Stadler (1984) S. 161–192 und Eckart Busch (1985) S. 55–137.

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  91. Vgl. Winfried Steffani (1960) S. 7, 16 Anm. 2; Karl Josef Partsch (1964) S. 13; Helmut Ridder (1962) Sp. 1170. Von Steffanis damaliger Position unterscheidet sich die obige Auffassung durch die Auflösung des Zusammenhangs zwischen Information und Gesetzgebung (so auch Steffani 1989a); entgegen Partschs Formulierung wird das Enquêterecht nicht in toto als ein besonders “eingeräumtes”, sondern zum Teil als ein in der Existenz des Parlaments angelegtes Recht gesehen. Ähnlich Hinrich Thieme (1983) S. 6.

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  92. Klaus Eckart Jordan (1964) S. 2.

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  93. Rüdiger Kipke (1985, S. 107–116) nennt als den Untersuchungsausschüssen “affine Gremien und Institutionen” für die Ebene des Bundes die Enquête-Kommissionen, die Parlamentarische Kontrollkommission bezüglich der Nachrichtendienste, den Haushaltsausschuß, den Petitionsausschuß, den Wahlprüfungsausschuß, das “G 10”-Gremium, den Wehrbeauftragten und den Datenschutzbeauftragten. Siehe auch § 4 I.

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  94. Hierbei ist auf das Verfassungsrec/tf im materiellen Sinne abzustellen. Je nach den Gegebenheiten des Landes kann sich das verfassungsmäßige Untersuchungsrecht in der Verfassungsurkunde, in einfachgesetzlichen Bestimmungen oder aus Verfassungsgewohnheitsrecht ergeben.

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  95. Auch Karl Josef Partsch (1964, S. 9) hat die von den Landesparlamenten vor dem Inkrafttreten der jeweiligen Verfassungen eingesetzten Untersuchungsausschüsse in sein Juristentagsgutachten einbezogen, obgleich er sie “nicht unbedingt als repräsentativ für die gegenwärtige Untersuchungspraxis” angesehen hat. Zur Charakterisierung der Ausschüsse auch Hartmut Klatt (1984, S. 6): “Schärfste politische Waffe des Parlaments”.

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  96. Dies läßt sich für die von Günter Pumm (1984) einbezogenen “Sonderausschüsse” empirisch belegen, s.u. im ersten analytischen Teil S. 82.

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  97. Winfried Stęffani (1989) Rdnr. 66–69. Vgl. hierzu die differenzierende Behandlung in § 5 (S. 80–96).

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  98. Winfried Steffani (1960) S. 70. Vgl. Egon Zweig (1913) S. 293, der feststellt, “das Recht der parlamentarischen Untersuchung” habe “im deutschen Boden nicht Wurzel fassen” können. Zur verfassungsrechtlichen und politischen Situation bis 1918 siehe Steffani ebd., S. 42–70; Zweig ebd., S. 272–299; Johannes Rainer Gascard (1966) S. 61–68. Die von Steffani (S. 45) als erste deutsche Investigationsnorm angeführte Bestimmung der Verfassung von Sachsen-Weimar-Eisenach hat nur von 1816 bis 1850 bestanden (Zweig S. 273, Anm. 3), das kurhessische Untersuchungsrecht von 1831 bis 1866. Zu beachten ist jedoch Hamburg, dessen Recht eine Auskunftsverpflichtung der Bürger gegenüber der Hamburgischen Bürgerschaft kannte (Zweig S. 283 Anm. 4).

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  99. Für Preußen Winfried Stęffani (1960); zur Weimarer Nationalversammlung Susanne Knorre (1991) S. 23–68; zu Bayern und Hamburg s.u. S. 98, Anm. 1; S. 169, Anm. 5.

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  100. Neben Winfried Stęffani (1960) S. 71 ff. auch Ernst Fraenkel (1954) S. 110 ff.; Brigitte Dierl/Reinhard Dierl/Heinz-WernerHöffken (1982) S. 493 ff.; Carsten Germis (1988) S. 33 ff.; Dieter Engels (1989) S. 26 ff.

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  101. Max Weber (1971) S. 351 ff., besonders S. 352 ff., 358 f.

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  102. Zu den Spannungen Winfried Steffani (1960) S. 26 ff.

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  103. Max Weber (1971) S. 359.

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  104. Die von Weber 1917 genannte Zahl von 100 Abgeordneten entsprach im Kaiserreich 25,2% der 397 Reichstagsmitglieder. Allerdings sah bereits der erste, von Hugo Preuß in Abstimmung mit Weber erarbeitete Verfassungsentwurf ein Fünftelquorum vor. Zu den Beratungen Winfried Steffani (1960) S. 77 ff.

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  105. Winfried Steffani (1960) S. 74. Entgegen der Behauptung von Carsten Germis (1988, S. 37 unter Berufung auf Rupert Scholz) ist die spätere Anknüpfung an das Weimarer Modell nicht einschränkungslos erfolgt.

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  106. Max Weber (1971) S. 353.

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  107. Vgl. das von Winfried Steffani gezogene Resümee seiner Arbeit (1960, S. 289, 337, 356 f.). Rüdiger Kip-kes leichtfertige Behauptung, Steffanis Befunde seien repräsentativ für das gesamte Reich (1985, S. 19 Anm. 16) ist empirisch unhaltbar.

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  108. Rüdiger Kipke (1985) S. 36 f.

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  109. Für die von Kipke erhobenen Befunde ist dies von Uwe Thaysen (1988a) demonstriert worden.

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  110. Z.B. Dieter Engels (1989) S. 14 ff. (unter Modifizierung des Schemas von Steffani).

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  111. U.a. Winfried Steffani (1960) S. 91 f.; Eva Freihöfer (1956).

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  112. Aus der neueren Diskussion u.a. Meinhard Schröder (1988) S. E 96 ff.; E.-K. Verfassung?- und Parlamentsreform SH Drs. 12/180 vom 7.2.1989, S. 42 ff.

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  113. U.a. Rüdiger Kipke (1985) S. 40 f.; Karl Josef Partsch (1964) S. 23 ff.; Winfried Steffani (1960) S. 17, 31 f.; Johannes Rainer Gascard (1966) S. 34 f. (zu den USA).

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  114. So z.B. Albrecht Schleich (1985) S. 56 f.; Hinrich Thieme (1983) S. 9 ff.; Peter Köchling (1987) S. 24, 29.

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  115. Nichtständige Gremien (wie etwa die gemäß Art. 44 GG eingesetzten Untersuchungsausschüsse) können in abstracto dauerhaft festgelegte Untersuchungskompetenzen nur während ihrer zeitlich begrenzten Existenz aktualisieren. Dagegen kennt die englische Parlamentspraxis die spezielle Definition der jeweils zustehenden Rechte in einer “Order of Reference”, Winfried Steffani (1960) S. 21; Johannes Rainer Gascard (1966) S. 8 f. Vgl. Niedersachsen (unten, S. 70) und Bayern (S. 93, Anm. 4).

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  116. Etwa bei Willi Blümel/Michael Ronellenfitsch (1978) S. 34 f.; Peter Köchling (1987) S. 24 f.

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  117. Hierzu auch die Unterscheidung zwischen Enquêten im formellen und im materiellen Sinn.

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  118. Hinrich Thieme (1983) S. 2; ähnlich Gerhard Memminger (1986) S. 16: “Nach weitverbreiteter Auffassung ...”

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  119. Vgl. Ernst-Wolfgang Böckenförde (1978) S. 10.

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  120. Besonders deutlich bei Egon Zweig (1913, S. 267), der von “der bunten Mannigfaltigkeit der zu überschauenden Induktionsreihe” (der Enquêten, nicht der Funktionen) gesprochen hat.

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  121. Karl Josef Partsch (1964) S. 22. Hierzu auch Brigitte Dien/Reinhard Died/Heinz-Werner Höffken (1982) S. 503, Anm. 2.

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  122. Zusammengestellt aus: Nelson McGeary (1937) S. 681 ff.; Egon Zweig (1913) S. 267–268, 272; Theodor Maunz (1960) Rdnr. 4 zu Art. 44; Uwe Kessler (1963) S. 3; Karl Josef Partsch (1964) S. 21 f.; Winfried Steffani (1960) S. 14 f., 106 f., 111, 289, 355 f.; Klaus Eckart Jordan (1964) S. 124–129; Willi Blümel/Michael Ronellenfitsch (1978) S. 22–24; Ernst-Wolfgang Böckenförde (1978) S. 10–13. — Ohne Anspruch auf Vollständigkeit.

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  123. Rezeptionen und Derivate: Ernst Fraenkel (1954) S. 118; Winfried Steffani (1979) S. 204; Karl Schweiger (1976a) Rdnr. 3 zu Art. 25; Gerhard Memminger (1986) S. 16; Horst Ehmke (1981) S. 427; Hinrich Thieme (1983) S. 2 f.; Rolf Groß (1966) S. 99; Eginhard Schnabel (1969) S. 4–7; Frank Rotter (1979) S. 113; Brigitte DierllReinhard DierllHeinz-Werner Höffken (1982) S. 503, 552–554; Albrecht Martin (1986) S. 231 f.; Johannes Rainer Gascard (1966) S. 1 f.; Albrecht Schleich (1985) S. 16; Uwe Thay-sen (1988a) S. 18 f.; Dieter Engels (1989) S. 15–17; Hans Meyer (1988) S. 81–83. — Ohne Anspruch auf Vollständigkeit.

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  124. Karl Josef Partsch (1964) S. 21; Brigitte Dierl/Reinhard Dierl/Heinz-Werner Höffken (1982) S. 502 f.; Horst Ehmke (1981) S. 427.

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  125. Uwe Thaysen (1988a) S. 19; Karl Josef Partsch (1964) S. 21 (Anm. 33); Brigitte Dierl/Reinhard Dierl/ Heinz-Werner Höffken (1982) S. 503.

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  126. Horst Ehmke (1981) S. 427; Brigitte Dierl/Reinhard Dierl/Heinz-Wemer Höffken (1982) S. 502.

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  127. Albrecht Schleich (1985) S. 16; Dieter Engels (1989) S. 16 f.

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  128. In diesem Zusammenhang sollte nicht übersehen werden, daß Steffanis empirische Analyse einem auf seinen Untergang zutreibenden politischen System mit multipolarem Parteiensystem und zentrifugal orientiertem Wettbewerb gegolten hat. Siehe aber die Ergebnisse des dritten analytischen Teils.

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  129. S.o., S. 43 f. Insoweit ist es zutreffend, wenn Brigitte Dierl meint, Untersuchungsausschüsse würden “nicht beantragt, um eine Parlamentsfunktion zu erfüllen”, dies./Reinhard Dierl/Heinz-Werner Höffken (1982) S. 504, Hervorhebung von mir, J.P.

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  130. Entsprechende Ansätze bei Jürgen Plöhn (1988a) S. 98 f., 102, 105 f.; Uwe Thaysen (1988a) S. 23.

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  131. Egon Zweig (1913) S. 268.

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  132. Karl Josef Partsch (1964) S. 21 f.

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  133. Karl Josef Partsch (1964, S. 21 f.) nennt bei 100 Untersuchungen elf parlamentsbezogene und sechs teilweise legislative Investigationen. Albrecht Martin (1986, S. 231 f.) zählt zwei Gesetzgebungs-, siebzehn Kontrollenqueten und eine Abgeordneteninvestigation. Siehe hierzu auch die im zweiten und dritten analytischen Teil dieser Arbeit dargelegten Befunde.

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  134. Zur angelsächsischen Diskussion Roy Gregory (1990) S. 59 ff.

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  135. Winfried Steffani (1989a) Rdnr. 4; Peter Stadler (1984) S. 5. Roy Gregory (1990, S. 64) nennt vier Begriffsvarianten zwischen “check, verify, scrutinize, inspect, examine” einerseits und “exercise power over; retributive sanctions ...; no direct or specific instructions; rule of anticipated reactions” andererseits.

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  136. Werner Thieme (1984, Rdnr. 495): “von der Erbringung der Verwaltungsprodukte gesonderte Einrichtungen und Verfahren ..., durch die die Qualität der Verwaltungsprodukte mit dem Ziel einer Verbesserung geprüft wird”.

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  137. Eckart Busch (1985, S. 12): “Überwachung staatlicher Tätigkeit im Hinblick auf die Aufgabenerfüllung und die Wahrung von Funktion und Position im gesamtstaatlichen System”.

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  138. Ernst Hüper (1985, S. 65): “Überprüfen einer Tätigkeit auf ihre Übereinstimmung mit maßgeblichen Vorgaben”.

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  139. Zur Konstruktion von Definitionen s.o., S. 49.

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  140. Ebenso Peter Stadler (1984) S. 6. Vgl. auch unten die Ausführungen zu “Skandal” und “Korruption”.

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  141. Unter Beachtung der Abschnitte § 1II. und IV. in Anlehnung an Winfried Steffani (1989a) Rdnr. 11.

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  142. Winfried Steffani (1982) S. 9; ders. (1989a) Rdnr. 13 ff. Die Zugehörigkeit der Sanktionen zur Kontrolle ist umstritten. Wie hier dafür u.a. Hartmut Klatt (1986b) S. 68 unter Berufung auf Kurt Eichenberger, dagegen Günter Püttner (1982) S. 343 f.

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  143. Werner Thieme (1984) Rdnr. 497; Hartmut Klatt (1986b) S. 66.

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  144. Günter Püttner (1982) S. 340 f.; Eckart Busch (1985) S. 15; Ernst Hüper (1985) S. 66; Uwe Thaysen (1976) S. 54; Gerhard Wittkämper (1982) S. 193 ff.

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  145. Ernst Hüper (1985) S. 65 f.; Gerd-Michael Hellstern/Hellmut Wollmann (1980) S. 547 ff.

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  146. Theodor Eschenburg (1963) S. 608 f. Rezeptionen z.B. bei Klaus Eckart Jordan (1964) S. 122; Uwe Thaysen (1976) S. 54; Eckart Busch (1985) S. 15; Winfried Steffani (1989a) Rdnr. 22 (mit einer modifizierenden, auf die Kontrollintention — nicht das -objekt — abstellenden Interpretation); kritisch Norbert Gehrig (1969) S. 7.

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  147. Werner Thieme meint: “Die allgemeine Verwaltung hat stets einen politischen Charakter” (1984, Rdnr. 309). Handlungsspielräume der Ministerial- und Vollzugsverwaltung sind von Renate Mayntz (1985, S. 181 ff., 211 ff.) analysiert worden.

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  148. Klaus König (1981) S. 16 ff.; ders. (1989) S. 52; ebenso Carl Böhret (1983) S. 28 ff. (29).

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  149. S.o., S. 37 f.; Werner Thieme (1984) Rdnr. 276 ff.; Günter Püttner (1982) S. 98 ff.

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  150. Für eine vergleichende Analyse kann wegen der unterschiedlichen organisationsrechtlichen Aufgabenzuweisungen ein unmittelbarer Rückgriff auf die Aufgaben notwendig werden, vgl. S. 388–392.

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  151. Klaus König (1989, S. 52) nennt die Personalstrukturen “generalisierte Handlungsmuster im Hinblick auf die Amtsmitglieder”.

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  152. Eginhard Schnabel (1969) S. 6; Albrecht Schleich (1985) S. 16; Hinrich Thieme (1983) S. 3; Christine Landfried (1989) S. 143; Sighard Neckel (1990, S. 9) bezeichnet Untersuchungsausschüsse als das “typische Instrument der Skandalbewältigung”.

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  153. S. o., Tabelle 3.

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  154. Griechisch “skandalon”: Stellholz der Falle; biblisch: Stein des Anstoßes, Näheres bei Carl Böhret/ Werner Jann (1982) S. 35; Carsten Germis (1988) S. 10 f. unter Hinweis auf Johannes Lindblom.

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  155. Lawrence Sherman (1978) S. 60. Die erstgenannte Begriffsvariante liegt dem “Enthüllen” eines Skandals, die zweite seinem “Ausbrechen” zugrunde.

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  156. CarlBöhret/WernerJann (1982) S. 36.

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  157. Lawrence Sherman (1978) S. 60 f; Hans-Joachim Winkler (1968) S. 7.

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  158. Ebenso die Definition von Carsten Germis (1988) S. 20. Undifferenziert Hans-Joachim Winkler (1968, S. 5–7), der einerseits konkrete Ereignisse als Skandale bezeichnet, andererseits die sozialen Kontrollwirkungen von Skandalen betont. Auch Böhret und Jann können, wie ihre Eingrenzung auf Fälle mit massiven Reaktionen zeigt, an den Folgen des “skandalösen” Verhaltens nicht vorbeigehen. Selbst der von Sighard Neckel (1990, S. 5) durch eine unscharfe Bezugnahme auf “öffentlich ausgetragene Konflikte um die Geltung sozialer Normen” eingeschlagene Weg führt auf die Bewertung des Verhaltens durch eine pluralistische Gesellschaft zurück. Vgl. auch ders. (1989) S. 57 f.

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  159. Geht man hingegen mit Böhret und Jann davon aus, daß die Handlung den Skandal ausmacht, wird die öffentliche Meinung zum bloßen Akzidenz des Geschehens. Während Lawrence Sherman etwas naiv auf spontane Publikumsreaktionen abstellt, ist sich insbesondere Sighard Neckel der Gestaltbarkeit der öffentlichen Meinung wohl bewußt, wenn er schreibt, daß die “Skandalfähigkeit” mancher Themen erst “errungen werden muß” (1990, S. 5). Ohne eine solche normative Sichtweise die schematische Verlaufsdarstellung von Skandalen bei Carsten Germis (1988) S. 21 ff.

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  160. Beispiel für gezieltes Management im Fall Neue Heimat bei Carsten Germis (1988) S. 126.

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  161. Ausführliche Darlegungen zu den Bedeutungsvarianten und ihren Problemen bei Arnold J. Heidenhei-mer (1978) S. 3 ff; (wie hier) gegen eine breite, moralisierende Begriffsverwendung Christian Fleck/ Helmut Kuzmics (1985) S. 9 f.; Jürgen Bellers (1989) S. 3. Die deutsche Diskussion ist bezogen auf Heiden-heimers Erkenntnisse stark redundant.

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  162. Die Übertragbarkeitsprobleme dieses Ansatzes auf andere politische Kulturen sollen nicht geleugnet, können aber im Rahmen dieser Arbeit nicht näher erörtert werden. Diskussion bei Arnold J. Heidenhei-mer (1978) S. 5 f.; Paul Noack (1987) S. 16 f.; Christian Fleck/Helmut Kuzmics (1985) S. 12 ff.

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  163. Für westliche Demokratien ist das “Amt” konstitutiver Faktor repräsentativer Demokratie, Peter Graf Kielmansegg (1988) S. 58 ff. unter Anknüpfung an Wilhelm Hennis.

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  164. Vgl. Arnold J. Heidenheimer (1978) S. 18: “Most actions that are considered corrupt ... are basically varieties of exchange transactions”.

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  165. Die Definition lehnt sich insbesondere an Carl J. Friedrich und J.S. Nye an, beide bei Arnold J. Heidenheimer (1978) S. 5 f. und Christian Fleck/Helmut Kuzmics (1985) S. 13. Vgl. auch Christine Landfried (1989, S. 130): “Korruption wird hier als Mißbrauch von Macht, und zwar als Mißbrauch eines öffentlichen Amtes oder Mandates zu privaten Zwecken definiert”. Ihre Definition enthält allerdings nicht wie die oben genannte das Spezifikum der Tauschbeziehung.

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  166. Das ordnungsgemäße Verfahren wird insbesondere bei solchen Zuwendungen verletzt, die eine beschleunigte Sonderbehandlung eines Vorgangs bewirken sollen. Auf die Programmstrukturen zielen alle Vorteilsgewährungen, mit denen ungeregelte Ausnahmen vom Zweck einer materiellen Norm angestrebt werden. Personalstrukturen werden durch den Aufbau von Abhängigkeitsbeziehungen außerhalb der Organisationshierarchie affiziert. W. Michael Reisman (1979, S. 69, 75, 89) unterscheidet entsprechend “transaction bribes”, “variance bribes” und “outright purchases”, worunter auch Herrschaftspatronage fällt. Bei Fällen normwidrigen Handelns einer ganzen Organisations&mhét spricht Lawrence W. Sherman (1978, S. 3 ff.) von “deviant organizations”. (5) Klaus König (1981) S. 16. Von der “Verbiegung” der Strukturen durch direkt wirkende externe Einflüsse zu unterscheiden ist selbstverständlich die den hierzu legitimierten Organen permanent aufgegebene Anpassung des Systems an eine sich wandelnde Umwelt.

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  167. Die gesamtstaatliche Relevanz der Kontrollfunktion der Landesparlamente betont zu recht Herbert Schneider (1990) S. 7.

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  168. Dabei ist zu beachten, daß — eine saubere Begriffsverwendung zugrunde gelegt — keineswegs jede Untersuchung einen “Skandal” oder gar das Vorhandensein von Korruption vermuten läßt. Die Gefahr einer derartigen Fehlinterpretation besteht bei einem nicht zulässigen Umkehrschluß aus der durch Untersuchungsausschüsse möglichen Aufklärung von Skandalen auf die Skandalhaftigkeit von Untersuchungsgegenständen, etwa bei Christine Landfried (1989) S. 143 und Sighard Neckel (1989) S. 9.

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  1. Jürgen Plöhn
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Plöhn, J. (1991). Grundstrukturen des Analyseobjekts. In: Untersuchungsausschüsse der Landesparlamente als Instrumente der Politik. Sozialwissenschaftliche Studien, vol 26. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-95952-2_2

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