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Theoretische Vorüberlegungen zu den drei Untersuchungsschwerpunkten

  • Lars Holtkamp
Chapter
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Part of the Reihe: Städte und Regionen in Europa book series (SRE, volume 8)

Zusammenfassung

Ziel des folgenden Kapitels ist es, einen Überblick über die hinter den drei Untersuchungsschwerpunkten (Haushaltssicherungskonzepte, Neue Steuerungsmodelle und Monospitze) stehenden theoretischen Annahmen zu vermitteln. Dabei werden als erstes einige Modelle der Neuen Politischen Ökonomie kurz skizziert, die insbesondere einen Zusammenhang zwischen politisch-institutionellen Variablen10 und wachsenden Staatshaushalten postulieren.

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Literatur

  1. 17.
    Interesse im Sinne von Hirschman: „die Vorstellung einer geschulten Kenntnis dessen, was man tun muß, um die eigene Macht, den eigenen Einfluß und Wohlstand zu mehren“ (Hirschman 1987: S.46).Google Scholar
  2. 23.
    Hier ist insbesondere auf den Staatsanteil der Rentenversicherung hinzuweisen, wie auch auf den Umstand des Generationenvertrages (Neumann/Scharper 1990), so daß die Argumentation von Buchanan/Wagner (1977), daß man nicht den Tod, sondern den Renteneintritt als Punkt nehmen sollte, ab dem der Wähler nicht mehr zur Kasse gebeten werden kann, zumindest für die BRD nicht schlüssig ist (Gerlach et al. 1996).Google Scholar
  3. 25.
    Einen untrüglichen Hinweis darauf, daß dies so ist, vermitteln die parlamentarischen Vorlage-und Verabschiedungstermine derjenigen Leistungsgesetze, die einen besonders hohen Finanzaufwand verursachen. Wenn man diese Termine kontrolliert, wird man feststellen können, daß sie in der Regel in die zweite Hälfte der jeweiligen Wahlperiode fallen“ (Klages 1993: S.111). Auch die Ausweitung von ABM-Stellen in den Wahljahren 1994 und 1998 in der BRD kann hierfür als kleiner Beleg dienen.Google Scholar
  4. 32.
    Dies wird hier hervorgehoben, weil die Modelle der NPÖ Parteien analytisch häufig als Individuen behandeln (Groser 1980), so daß innerparteiliche Willensbildungsprozesse naturgemäß vernachlässigt werden.Google Scholar
  5. 33.
    Als kleiner Beleg hierfür kann darauf hingewiesen werden, daß Großbritannien in den 80er Jahren das einzige OECD-Land war, das durch Schuldentilgung die Relation zwischen Staatsverschuldung und Bruttosozialprodukt verbessern konnte (Sturm 1993). Die ungezügelte Schuldenentwicklung der USA verweist allerdings sehr deutlich darauf, daß kein monokausaler Zusammenhang zwischen Wahlrecht (Polity-Ebene) und Staatsverschuldung (Policy-Ebene) existiert.Google Scholar
  6. 34.
    Um überhaupt einen Anreiz zu geben, sich politisch zu beteiligen, sollten die meisten Entscheidungen in kleinen Einheiten getroffen werden, damit der einzelne Bürger hoffen kann, durch sein politisches Engagement auch etwas erreichen zu können. Die Koordination zwischen diesen Einheiten kann dann vielfach nur noch durch Tauschbeziehungen ermöglicht werden. Ansatzweise läßt sich dies aber mittlerweile auch für die deutschen Bundesländer konstatieren (Benz et al. 1992 ).Google Scholar
  7. 35.
    Hier spielt die bereits thematisierte mögliche Ausbeutung einer reichen Minderheit durch eine ärmere Mehrheit eine entscheidende Rolle: „Wie bei Volksabstimmungen Steuergesetze anderer Art als etwa progressive Einkommens-und Vermögenskonfiskation und Verstaatlichung in einem Massenstaat mit starken Klassengegensätzen überhaupt zur Annahme gelangen sollten, ist nicht abzusehen“ (Weber 1980: S. 37). Allerdings wurde nicht von allen Autoren befürchtet, daß durch Volksabstimmungen die Staatsausgaben steigen würden. Eine weiteres Problem der Volksabstimmung bei Finanzfragen wurde nämlich in der Gefährdung der Steuerungsfähigkeit des Staates durch zu große Sparsamkeit des Volkes gesehen: „Der Grund dieser Ausnahmebestimmungen [Haushaltsplan und Besoldungsordnung sind in der Regel von Volksabstimmungen ausgenommen; L. H.] ist darin zu sehen, daß nach den Erfahrungen des Auslandes, vor allem der Schweiz, die eigenen Interessen der Staatsbürger, die in Geldangelegenheiten die Staatsinteressen häufig überholen und namentlich eine übergroße Sparsamkeit bei Besoldungs-aber auch bei Steuerfragen bewirken, die Entscheidung in diesen schwerwiegenden Fragen dem Volke nicht wohl anvertraut werden kann” (Venator 1922: S. 94).Google Scholar
  8. 37.
    Der Begriff Idealtypus verweist allerdings schon darauf, daß Max Weber die Realität etwas anders beurteilte. So wies er bereits auf die Gefahr hin, daß die Bürokratie die Politik beherrschen und daß die Politik durch Patronage die Effektivität der Verwaltung empfindlich stören könnte (Weber 1971 ).Google Scholar
  9. 38.
    Inzwischen hat sich in der Organisationsforschung längst gezeigt, daß die formale Herrschaftsstruktur überlagert wird von viel labileren, informellen Strukturen, die im wesentlichen durch die Spielstrategien der einzelnen Organisationsmitglieder entstehen und sich ständig weiterentwickeln: „Jeder Organisationspraktiker kennt Spiele wie ‘Heldenverehrung’, ’Vater - Lieblingskind - Schwarzes Schaf’, ’Männchen -Weibchen’, Der betrogene Betrüger’, `Wer gibt zuerst nach?’, `Hab ich Dich endlich, Du Schweinehund’,…“ (Neuberger 1992: S. 55 ).Google Scholar
  10. 39.
    Interessanterweise erschien sein erstes Buch in Deutschland parallel zu Downs „Ökonomischer Theorie der Demokratie“ unter einem Pseudonym, was u. a. darauf hindeutet, wie sehr die Modelle der NPO gegen das tradierte Demokratieverständnis in Deutschland verstoßen (Groser 1980).Google Scholar
  11. 40.
    Allerdings geht er aus meiner subjektiven Sicht an einigen Stellen, die deswegen in die Beschreibung keinen Eingang finden werden, zu weit. Ein Beispiel hierfür ist der „parlamentarische Unfähigkeitskoeffizient“, der u. a. die Faktoren „Durchschnittsalter der Mitglieder” und „durchschnittlicher Blutdruck der drei ältesten Mitglieder, unmittelbar vor Beginn der Konferenz“ (Parkinson 1994: S. 12) enthält.Google Scholar
  12. 46.
    Allerdings ist auch der extreme Fall möglich, daß der rationale Bürokrat keine Ressourcen für die Überproduktion aufwendet, sondern lediglich die Inputfaktoren erhöht bei gleichbleibendem Output. „Budgets of bureaus are too large but output is not necessarily so. It is seen that on theoretical grounds the problem of bureaus is not generally one of oversupply. The problem resides in bureaucrats enjoying rents at the expense of the consumer“ (Migue/Belanger 1974: S. 34 ).Google Scholar
  13. 47.
    Die von Downs (1967) entwickelten Hypothesen zur Bürokratie wurden hier bewußt nicht aufgeführt, weil sie eher eine Sammlung von Alltagserfahrungen widerspiegeln als ein in sich geschlossenes theoretisches Modell.Google Scholar
  14. 54.
    Hier sei nur kurz auf die bundesdeutsche Diskussion über die Herrschaft der Verbände und Regierbarkeit (Böckenförde 1985), die Gegenposition des Neo-und Mesokorporatismus (Streek 1994) und wiederum die Ausführungen von Olson über die Grenzen des Korporatismus (Olson 1995)Google Scholar
  15. 56.
    Rosenfeld sieht in diesem Prozeß sogar eine Analogie zum Popitzschen Gesetz von der Anziehungskraft des übergeordneten Etats (Popitz 1927), indem es zwar nicht zu einer Ausweitung des zentralen Budgets, sondern stattdessen zu einer Zentralisierung wichtiger Kompetenzen kam, die er im wesentlichen mit Modellen der NPÖ erklärte.Google Scholar
  16. 60.
    Ähnliche Beobachtungen für die USA, siehe Wildaysky (1964).Google Scholar
  17. 61.
    Diese Definition knüpft im wesentlichen an Wildaysky an: „Budgets are almost never actively reviewed as a whole, in the sense of considering at one time the value of all existing programs compared to all possible alternatives. Instead, this year’s budget is based on last year’s budget, with special attention given to a narrow range of increases and decreases“ (Wildaysky 1989).Google Scholar
  18. 62.
    Dabei wäre allerdings nicht das Budgetierungsverfahren Ursache einer wachsenden bzw. gleichbleibenden Staatsquote, sondern die Verteilungspolitik in Zeiten permanenten Wirtschaftswachstums. Dies verweist jedoch darauf, daß inkrementale Budgetierungsverfahren in Krisenzeiten nicht angebracht sind: „Erst im Moment der Krise genügt die Strategie des Zufriedenstellen nicht mehr, erst dann werden die Regierungen gezwungen, ihr Handeln und ihre Ziele zu überprüfen“ (Schick 1975: S. 184).Google Scholar
  19. 65.
    Hier ist insbesondere auf die sog. Basis-Fachkoalitionen und die häufig gegebene Dominanz der Fachpolitik gegenüber der allgemeinen Haushaltspolitik hinzuweisen (Banner 1989b).Google Scholar
  20. 83.
    Lediglich in der Weimarer Republik wurden derartige Kommissare in den Kommunen eingesetzt. Anfang 1933 waren allein in Preußen ca. 600 Staatskommissare eingesetzt, die überwiegend die Einführung von zusätzlichen gemeindlichen Steuern, wie es in Notverordnungen des Reiches gefordert wurde, durchsetzten (Haus 1956 ).Google Scholar
  21. 87.
    Hier wird Fehlbetragskommune mit ernsthaften finanziellen Problemen gleichgesetzt. Dies deckt sich mit der allgemeinen Definition des Begriffes „finanzielle Leistungsfähigkeit“, für den die Zuführungsrate des Verwaltungshaushaltes ein wesentlicher Indikator ist (Ade 1992 ).Google Scholar
  22. 91.
    Ein guter Überblick über politikwissenschaftliche Thesen über weitere mögliche Auswirkungen der GO NW auf die Kommunalpolitik im allgemeinen findet sich beispielsweise bei Possemeyer (1991).Google Scholar
  23. 95.
    Der parteilose Bürgermeister dürfte nicht unbedingt der charakteristische Fall für mittelgroße Kommunen in Baden-Württemberg sein. Zwar sind nur die Hälfte aller Bürgermeister in diesem Bundesland in einer Partei. Aber „dabei steigt die Wahrscheinlichkeit einer Parteimitgliedschaft mit zunehmender Ortsgröße an “ (Wehling 1985: S. 149 ).Google Scholar
  24. 97.
    Auch wenn Fraktionsorientierung nicht in allen Fällen identisch sein muß mit Parteipolitisierung, so sind die Verbindungen, allein schon durch den Prozeß der Kandidatenaufstellung, zwischen Fraktion und Partei in nordrhein-westfälischen Kommunen sehr stark ausgeprägt (z. B. Kuschke/Cyms 1984 ).Google Scholar
  25. 98.
    Die weniger starke Abhängigkeit der Mandatsträger in Baden-Württemberg kann auch auf das Kommunalwahlrecht zurückgeführt werden. Das Kumulieren und Panaschieren bindet den Mandatsträger weniger stark an seine Fraktion/Partei, weil die endgültige Reihenfolge der Kandidatenliste nicht durch die Partei festgelegt wird, sondern durch den Wähler bestimmt wird (Wehling 1989 ).Google Scholar
  26. 99.
    Die in dieser Promotionsarbeit schon öfter erwähnte Untersuchung des Innenministeriums NRW (1989) findet hier keinen Eingang in die Bewertung, weil in dieser Studie nur Ratsmitglieder aus NRW befragt wurden und so mangels Vergleichs die Effekte der Kommunalverfassung von bundesweiten Entwicklungen auf der Politics-Ebene nicht unterschieden werden können.Google Scholar
  27. 100.
    In die Untersuchung wurden nur die kreisfreien Städte einbezogen. Von den 87 kreisfreien Städten befanden sich alleine 23 in NRW. Die kleinste kreisfreie Stadt in NRW war zum Zeitpunkt der Untersuchung die Stadt Bottrop mit fast 120.000 Einwohnern.Google Scholar
  28. 101.
    Lediglich Possemeyer (1991) hält als Politikwissenschaftler an der Gültigkeit von Banners Thesen weiterhin fest. Bezeichnenderweise geht er in seiner Studie nicht näher auf die Ergebnisse von Kunz/Zapf-Schramm ein, sondern schildert diese, bisher vom Datensatz umfangreichste, Untersuchung zu diesem Thema als eine Außenseiterposition: „Dieser hauptsächlich von Banner vertretenen Einschätzung [die in der alten GO NW angelegte Dominanz der Fachpolitik führe tendenziell zu defizitären Haushalten; L. H.] wird, soweit ersichtlich, nur von Kunz/Zapf eine gewisse Skepis entgegengebracht “ (Possemeyer 1991: S. 92 ).Google Scholar
  29. 104.
    Eine gute Auflistung der verschiedenen Ursachenkomplexe findet sich u. a. bei Barthel (1994).Google Scholar

Copyright information

© Leske + Budrich, Opladen 2000

Authors and Affiliations

  • Lars Holtkamp

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