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Implementation von Gerichtsentscheidungen pp 413–431Cite as

Das Bundesverfassungsgericht als Verfahrensgesetzgeber?

Zur Implementation von Verfahrensrecht durch das BVerfG am Beispiel des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens

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Part of the book series: Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie ((JRR,volume 11))

Zusammenfassung

Betrachtet man Implementationsprozesse in einem steuerungstheoretischen Kontext, so stellen ausformulierte gesetzliche Normen, die von der Verwaltung zu vollziehen sind, nur eine mögliche Variante von Steuerung dar. Deshalb hat eine steuerungstheoretisch orientierte Implementationsforschung ihr Augenmerk auch auf andere Steuerungsinstanzen mit je eigenen Programmtypen, Funktionsweisen und Funktionsbedingungen zu lenken.

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Anmerkungen

  1. Das Verfahren zur Errichtung einer Kernkraftanlage bestimmt sich nach der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung i.d.F. v. 31.3.1982 (BGBI. I S. 411). Grundlagen und Ablauf des (formalen) Verfahrens werden umfassend dargestellt von Ronellenfitsch,Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, 1983, bes. S. 288 ff., 309 ff.

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  2. Atomgesetz i.d.F. der Bekanntmachung v. 15.7.1985 ( BGBI. I S. 1565 ).

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  3. Strahlenschutzverordnung (StrahlenSchVO) v. 13.10.1976 (BGBI. I S. 2905; ber. BGBI. 1977 I S. 184, 269 ).

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  4. Bundesanzeiger Nr. 206 v. 3.11.1977; zu deren Bedeutung vgl. näher Büdenbender,Energie- recht, 1983, S. 509; Marburger,Atomrechtliche Schadensvorsorge, 2. Aufl. 1985, S. 83 ff.

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  5. Zu diesem Begriff und seinen Implikationen siehe Blankenburg/Krautkrämer,Ein Verwaltungsprogramm als Kaskade von Rechtsvorschriften, in: R. Mayntz (Hrsg.), Implementation politischer Programme, 1980, S. 138 ff.

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  6. Vgl. statt aller Degenhart,Kernenergierecht - Schwerpunkte Entscheidungsstrukturen, Entwicklungslinien, 2. Aufl. 1982, S. 107 ff.

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  7. BVerfGE 49, 89 (145); Hansen-Dix,Die Gefahr im Polizeirecht, im Ordnungsrecht und im Technischen Sicherheitsrecht, 1982, S. 81 ff., 216 ff. m.w.Nachw.

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  8. Str.; gegen die Differenzierung von Gefahrenabwehr und Risikovorsorge im Atomrecht m.w.Nachw. z. B. Hans-Dix (Fn. 7), S. 219; vgl. ferner Marburger (Fn. 4), S. 71 ff.

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  9. Vgl. z.B. BVerwG, NVwZ 1986, 208, 212; Breuer,DVBI. 1978, 836f.; Bochmann,Gefahrenabwehr und Schadensvorsorge bei der Auslegung von Kernkraftwerken, in: Siebtes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1983, S. 15 ff.; Ossenbühl,NVwZ 1986, 161 ff.

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  10. Vgl. BVerfGE 49, 89 (164); BVerwG, NVwZ 1986, 213/214; Nachw. zur Literatur bei Langeder/Schmidl, Wissenschaft und Technik im Umweltschutzrecht, 1982, S. 19f.

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  11. BVerfG, a.a.O. (Fn. 10).

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  12. Hierzu namentlich Degenhart (Fn. 6), S. 33 f., 108f., 174f., 191 f., 231 ff.

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  13. Ebenso R. Wolf,Rechtsordnung und Technostruktur: Die Grenzen regulativer Politik im Bereich der Kernenergie, in: Jb. f. Rechtssoziologie, Bd. 8 (1982), S. 240ff., 246; Schattke,in: A. Roßnagel (Hrsg.), Recht und Technik in Spannungsfeld der Kernenergiekontroverse, 1984, S. 100 ff.

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  14. Zu dieser Interessenkomplexität vgl. die Darstellung bei Traube/Ullrich,Billiger Atomstrom?, 1982, S. 11 ff., 311 ff.; teilweise anders akzentuiert, aber ohne deutliche Herausarbeitung dagegen Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 32 ff., 79 ff., 106 ff.

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  15. Dazu der Rechtsprechungsbericht von Degenhart,ET 1983, 230; Weber,Regelungs-und Kontrolldichte im Atomrecht, 1984, S. 23 f.; Deiseroth,Großkraftwerke vor Gericht, 1986.

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  16. Vgl. Nachw. in Fn. 3.

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  17. Vgl. § 45 StrahlenSchVO.

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  18. Zu den aufgeworfenen Problemen siehe z.B. Sommer,DÖV 1983, 754ff., 755 ff.

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  19. So zutreffend Kuhnt,Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1981, S. 101 ff., 108; Degenhart (Fn. 15),233; unkritisch Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 189 ff.

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  20. Als Sammelbegriff für das verwaltungsinterne Geflecht von Regelungen, wie es sich im „Handbuch für Reaktorsicherheit und Strahlenschutz“, hrsg. vom BMI, wiedergegeben findet; vgl. ferner Büdenbender (Fn. 4), S. 509 ff.

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  21. Mehr als die Hälfte dieser „Regelungen“ hat die verfahrensmäßige Bewältigung des Genehmigungs-und Aufsichtsverfahrens zum Gegenstand, vgl. R. Wolf (Fn. 13), S. 250.

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  22. Dazu näher Kellermann,Struktur und Zustandekommen sicherheitsrelevanter Bestimmungen in technischen Regelwerken für kerntechnische Anlagen, in: F. Nicklisch u.a. (Hrsg.), Die Rolle des wissenschaftlich-technischen Sachverstandes bei der Genehmigung chemischer und kerntechnischer Anlagen, 1982, S. 51 ff.

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  23. Kellermann (Fn. 22), S. 57.

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  24. Kellermann (Fn. 22), S. 51 ff.; Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 192 ff., der allerdings auf die Steuerungswirkung nicht näher eingeht;Marburger (Fn. 4), S. 132 ff.

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  25. Vgl. Fischerhof,Deutsches Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl. 1978, § 7 AtG, Anm. 17b.

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  26. Lukes,Grundlagen und Praxis der Sachverständigentätigkeit im Rahmen atomrechtlicher Genehmigungs-und Aufsichtsverfahren, in: Bericht der BReg. über Grundlagen und Praxis…, Bonn 1979, S. 168 f.

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  27. Vgl. Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 197 m.w.Nachw.; Nolte,Rechtliche Anforderungen an die technische Sicherheit von Kernanlagen, 1984, S. 103 ff.

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  28. Vieweg,Atomrecht und technische Normung, 1982, S. 27 ff.

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  29. Krit. zu dieser Variante der „Politikverflechtung“ siehe R. Wolf (Fn. 13), S. 255 f.

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  30. Zur Formentypik der Beteiligung Privater an öffentlichen Aufgaben zusammenfassend v. Heimburg,Verwaltungsaufgaben und Private, 1982, S. 30 ff.

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  31. Es handelt sich m.a.W. um „Verwaltungssubstitution“ (v. Heimburg) auf der Grundlage einer institutionellen Verbindung mit der Staatsaufgabe „Kernenergienutzung”; zu den rechtlichen Grenzen am Bsp. des § 9a Abs. 3 Satz 2 AtG vgl. Reugeling,Erfüllung staatlicher Aufgaben durch Private, 1986, S. 42 ff., 67 ff., 76 ff.

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  32. Vgl. dazu Bruder,Sozialwissenschaften und Politikberatung 1980, S. 16 ff.

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  33. Dazu u.a. Schreyer,Pluralistische Entscheidungsgremien im Bereich sozialer und kultureller Staatsaufgaben, 1982, S. 100 ff., 108 ff., 153 ff.

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  34. Vgl. die Nachw. zur Diskussion bei Rittstieg,Die Konkretisierung technischer Standards im Anlagenrecht, 1982, S. 139 ff., 153 ff.; Löffer, Parlamentsvorbehalt im Kernenergierecht, 1985, S. 65 ff., 113 ff., 133 ff.

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  35. Im Zusammenhang von „Recht und Technik“ muß daher in Zukunft mehr der Zusammenhang von Technik und Verwaltung als das Problem richterlicher Kontrolle erörtert werden. Auf entsprechende „Wege der gesetzgeberischen Korrektur” macht z. B. aufmerksam Papier,Rechtskontrolle technischer Großprojekte, in: Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1981, S. 81 ff., 96 ff.; R. Scholz.

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  36. Vgl. Vieweg (Fn. 28), S. 33 ff., 41 ff.

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  37. Papier (Fn. 35), S. 83.

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  38. Vgl. Degenhart (Fn. 6), S. 100ff., 235ff.; Lukes,Technischer Sachverstand und Rechtsentscheidung, in: Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1981, S. 117 ff., 125 ff.; Hofmann,UPR 1984, 73 ff., 80 ff.; Winter/Schiefer,NVwZ 1985, 703 ff., 708 ff.

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  39. Vgl. oben zu I.2.,3.; der Bezug auf „innere“ Verfahrensstrukturen meint dabei nicht schon jene in der Praxis gegebene Zweigleisigkeit des „externen” Genehmigungsverfahrens, wonach der BMI das behördeninterne Abstimmungsverfahren gem. § 7 IV 1 AtG durchführt; dazu - freilich ohne Problemhorizont - Ronellenfitsch (Fn. 1),S. 296, 298 f.

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  40. Dazu im einzelnen und jeweils m.w.Nachw. Degenhart (Fn. 15), S. 238ff.; J. Ipsen,AöR Bd. 107 (1982), S. 259ff., 273 ff.

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  41. Zu dieser begrifflichen Figur siehe Hoffmann-Riem,Selbstbindung der Verwaltung, VVDStRL.40 (1982), S. 187 ff., 217 ff.; Schmidt-Aßmann,Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, VVDStRL. 34 (1976), S. 221 ff., 234 ff.

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  42. Vgl. die in der Beilage zu BAnz. Nr. 6 v. 11.1.1983 bekannt gemachte „Zusammenstellung der in atomrechtlichen Genehmigungs-und Aufsichtsverfahren für Kernkraftwerke zur Prüfung erforderlichen Informationen“ v. 20. 10. 1982.

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  43. Dazu m.Nachw. im einzelnen (und namentlich zum „Sicherheitsbericht“) Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 312 ff.

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  44. Zu ihnen R. Wolf (Fn. 13), S. 253; Hofmann (Fn. 38), 78.

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  45. Zu Einzelheiten vgl. näher die minutiöse Darstellung bei Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 292 ff.

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  46. Allgemein zum instrumentellen Steuerungstypus des „Verfahrens“ vgl. Offe,Berufsbildungsreform, 1975, S. 93 ff.

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  47. Vgl. Biidenbender (Fn. 4), S. 512; Rittstieg (Fn. 34), S. 112 ff.; Löffler (Fn. 34); S. 113 ff., 133 ff.; Gerhardt/Jacob,DÖV 1986, 258 ff., 265 ff.

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  48. Zutr. in seiner Kritik daher Papier (Fn. 35), S. 92.

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  49. Ähnlich Papier (Fn. 35), S. 92;Hoffmann-Riem (Fn. 41), S. 201, 204f.

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  50. BVerfGE 49, 89 (137); Roßnagel,NVwZ 1984, 137 ff.

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  51. Ebenso z.B. Rofinagel (Fn. 50), 141/142: „gesetzgeberische Festlegung eines Risikogrenzwerts“; vgl. auch Badura,FS O.Bachof, 1984, S. 172 f.

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  52. BVerfGE 53, 30ff.; hierzu zuletzt Held,Der Grundrechtsbezug des Verwaltungsverfahrens, 1984, S. 95 ff.; Gerhardt/Jacob (Fn. 47), 265 ff.; Grimm,NVwZ 1985, 865 ff., 867 ff.; H. Meyer,NVwZ 1986, 513 ff., 521 f.

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  53. OVG Koblenz, DVBI. 1977, 730; dazu u.a. Redeker,Festgabe BVerwG, 1978, S. 511 ff., 520.

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  54. BVerfGE 53, 30 (65) m.w.Nachw.

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  55. Dazu vgl. näher BVerfGE 56, 54 (81 ff.); 61, 82 (113); BVerfG, NJW 1983, 2931, 2932; Badura, JZ 1984, 14 ff.; Gallwas, Grundrechte, 1985, S. 62.

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  56. Vgl. schon BVerfGE 49, 89 (142) und nunmehr BVerfGE 61, 82 (110, 113).

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  57. Vgl. insoweit BVerfGE 49, 89 (139ff., 142, 146 f.).

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  58. Fehlakzentuiert daher („verfassungsrechtlich hinreichend beurteilte Rechtslage“) J. Ipsen (Fn. 40), S. 285; wie hier: Badura (Fn. 51), S. 176f.; Gerbardt/Jacob (Fn. 47), 267 f.

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  59. Vgl. E. Bardach,The implementation game: What happens after a bill become a law?, 1977, S. 180 ff. („delay in the game“); Hoffmann-Riem (Fn, 41), S. 191 ff., 203 ff.

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  60. Hoffmann-Riem (Fn. 41), S. 219; W. Schmidt,Allgemeines Verwaltungsrecht, 1982, S.54 ff.

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  61. Lubmann,Legitimation durch Verfahren, 2. Aufl. 1975, S. 40 f.;Pitscbas,Der Verwaltungsstaat in der Krise: Vom Wandel des Verwaltungsverfahrens, in: H.-J. Konrad (Hrsg.), Grundrechtsschutz und Verwaltungsverfahren, 1985, S. 23 ff., 57 ff.

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  62. Vgl. in diesem Sinne K. Lenk,Steuerung des Handelns von Verwaltern, in: Jb. f. Rechtssoziologie, Bd. 7 (1980), S. 254 f., 259; anders dagegen Lubmann (Fn. 61), S. 42. •

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  63. So z.B. bei Vorlageentscheidungen gem. Art. 100 I GG oder im Rahmen von Verfassungsbeschwerden gem. Art. 93 I Nr. 4a GG; zu eng daher Gawron/Rogowski,Zur Implementation von Gerichtsentscheidungen, Hypothesen zu den Wirkungsbedingungen von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, in: H. Hartwich (Hrsg.), Gesellschaftliche Probleme als Anstoß und Folge von Politik, 1983, S. 357 ff., 361. „Einige Vorschläge zur Implementation von Verfahrensgesetzen“ (für den Zivilprozeß) formuliert aus der Sicht eines Praktikers Bender,Jb. f. Rechtssoziologie, Bd. 7 (1980), S. 289ff.; allgemein nunmehr zur Analyse und Implementation von Gerichtsentscheidungen vgl. Blankenburg/Gawron/Rogowski/ Voigt,DOV 1986, 274 ff., unklar S. 282 mit Fn. 58.

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  64. Vgl. BVerfGE 53, 30 (66: „verfassungsrechtliche Relevanz“).

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  65. Siehe statt aller R. Wahl,VVDStRL. 41 (1983), S. 153 ff., 155.

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  66. Der Kampf um die Definition von Artikel 14 GG“, Referat auf der Tagung „Implementation von Gerichtsentscheidungen” v. 15.-17.12.1983, abgedr. in diesem Band.

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  67. Z.B. durch § 31 II BVerfGG; fehlakzentuiert insoweit Gawron/Rogowski (Fn. 63), S. 362.

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  68. Bryde,a.a.0. (Fn. 66); vgl. auch Landfried,Das Bundesverfassungsgericht - Hüter oder Herr der Verfassung?, in: Recht und Rechtspolitik, 1985, S. 55 ff., 69 ff.

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  69. Vgl. Ladeur,DuR 1983, 19; vgl. auch Ebsen,Das Bundesverfassungsgericht als Element gesellschaftlicher Selbstregulierung, 1985, S. 346 ff., 351 ff.

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  70. Zusammenfassend mit Nachw. im einzelnen z.B. Bliimel,Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, in: ders. (Hrsg.), Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen, 1982, S. 23 ff., 30 ff.; Lübbe-Wolff,FS v. Simson, 1983, S. 137 ff.; H.H. Rupp,FS O. Bachof, 1984, S. 151 ff., 159 ff.; Gerhardt/Jacob (Fn. 47), 265 ff.

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  71. Krit. aber Blankenburg/Treiber,Interpretationsherrschaft über die Grundrechte als Konkurrenzproblem zwischen Rechts-und (empirisch-orientierten) Sozialwissenschaftlern, in: W. Hassemer u.a. (Hrsg.), Grundrechte und soziale Wirklichkeit, 1982, S. 9 ff., 26, 28 ff.

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  72. Vgl. z. B. die Analyse der Rechtsprechung zur Ausbildungsfreiheit bei Pitschas,Berufsfreiheit und Berufslenkung, 1983, S. 278ff.; das „Hierarchiemodell“ von Gawron/Rogowski (Fn. 63), S. 366 f., geht daher im Ansatz fehl.

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  73. Hierzu z.B. Roellecke,DRiZ 1983, 258ff., 261.

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  74. Siehe oben zu I.; zur Bedeutung von „Netzwerkkonfigurationen“ in der Implementation vgl. R. Mayntz,Die Entwicklung des analytischen Paradigmas der Implementationsforschung, in: dies. (Fn. 5), S. 1 ff., 8 f.

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  75. P. Knoepfel/H. Weidner,Normbildung und Implementation, in: R. Mayntz (Fn. 5), S. 82 ff., 83.

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  76. Vgl. u.a. BVerwGE 41, 58 (63 ff.); 60, 256 (275 f.); 62, 243 (246 f.); NVwZ 1986, 208, 213; allgemein zur Bindung siehe BVerwGE 73, 263 (267 ff.); Badura,Die Bedeutung von Präjudizien im öffentlichen Recht, in: U. Blaurock (Hrsg.), Die Bedeutung von Präjudizien, 1985, S. 49 ff., 65 ff.

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  77. Allgemein zur drittschützenden Wirkung von Verfahrensrechten siehe Pietzcker,FS. O. Bachof, 1984, S. 131 ff., 135 ff.; ferner z. B. Goerlich,DOV 1982, 631 einerseits, Schlichter,NVwZ 1983, 641 ff., 647 ff. andererseits.

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  78. BVerfGE 61, 82 (110 ff.).

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  79. BVerfGE 61, 82 (113 ff.).

    Google Scholar 

  80. Vgl. z.B. Ule,BB 1979, 1013; Wolfrum,DOV 1979, 499 f.;Papier, NJW 1980, 318ff.; sehr ausführlich nunmehr Wilting,Gestuftes atomrechtliches Genehmigungsverfahren und Bürgerbeteiligung, 1985, S. 117 ff., 125 ff.

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  81. BVerwGE 60, 297 (305 ff.); auch dies verdeutlicht — und entgegen der Annahme von Gawron/Rogowski (Fn. 72) — das genuin „kooperative“ Implementationsverhalten des BVerfG zumindest gegenüber der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Dazu auch der Hinweis bei Gerhardt/Jacob (Fn. 47), 267 r. Sp.

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  82. Ossenbühl DVBI. 1981, 65.

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  83. OssenbühlDOV 1981, 1 ff., 6; DoldeNVwZ 1982, 70 f.

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  84. Blümel (Fn. 70), S. 33 f., 36 ff.; wohltuend zurückhaltend H. Meyer (Fn. 52), 521 f.

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  85. Papier (Fn. 35), S. 92; reserviert auch Winter/Schafer (Fn. 38), 708.

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  86. Vgl. den Bericht über „Umweltschutz und industrielle Standortentscheidung“, in: Mitteilungen des Wissenschaftszentrums Berlin ( WZB ), November 1983, S. 36f.

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  87. WZB-Mitteilungen (Fn. 86), S. 37.

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  88. Dazu vgl. oben zu I.

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  89. Siehe nur Benda,Zur gesellschaftlichen Akzeptanz verwaltungs-und verfassungsgerichtlicher Entscheidungen, DOV 1983, 305 ff., 306 ff., 308 ff.

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  90. Vgl. oben III. 1.; siehe ferner Roellecke (Fn. 73), 262; Schlaich,Das Bundesverfassungsgericht, 1985, S. 230 ff., 239.

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  91. Tendenziell entgegengesetzt jedoch R. Wolf (Fn. 13), S. 262 f.; Marburger (Fn. 4), S. 167 ff.

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  1. Rainer Pitschas
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Erhard Blankenburg (Prof., Dr. phil., M.A.)Rüdiger Voigt (Prof. Dr. jur.)

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Pitschas, R. (1987). Das Bundesverfassungsgericht als Verfahrensgesetzgeber?. In: Blankenburg, E., Voigt, R. (eds) Implementation von Gerichtsentscheidungen. Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, vol 11. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-94342-2_24

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