Zusammenfassung
Im Rahmen des kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland65 werden den einzelnen Gebietskörperschaften (Bund, Ländern, Kreisen/Gemeinden) spezifische Funktionen zugeordnet. Die lokale Ebene (seien es Kreise, kreisangehörige Gemeinden oder kreisfreie Städte) wird dabei primär als Durchführungsebene für öffentliche Aufgaben angesehen. Während diese Funktionszuschreibung weitgehend unbestritten ist, bleibt die praktisch-politische ebenso wie die wissenschaftliche Diskussion um die verfassungsrechtliche Autonomie, die politischen Steuerungsmöglichkeiten und die exekutiven Gestaltungsspielräume der örtlichen Ebene kontrovers und unabgeschlossen66.
This is a preview of subscription content, log in via an institution to check access.
Access this chapter
Tax calculation will be finalised at checkout
Purchases are for personal use only
Preview
Unable to display preview. Download preview PDF.
Anmerkungen
Vgl. W. Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1987, S. 301–324.
Vgl. statt anderer U. Bullmann, Zur »Identität« der lokalen Ebene, in: PVS-Sonderheft 22, Opladen 1992, S. 72–92; G. Ch. v. Unruh, Die kommunale Selbstverwaltung, Recht und Realität, in: Aus Politik u. Zeitgeschichte, B 31/89, S. 3–13. Dies schließt auch die neuere Diskussion um die Gemeindeverfassungen ein: R. Voigt, Kommunalpolitik zwischen exekutiver Führerschaft und legislatorischer Programmsteuerung, in: Aus Politik u. Zeitgeschichte, B 22/92, S. 2–12.
Vgl. Emnid-Informationen (lfd. Erhebungen), knapp zusammengefaßt bei D. Grunow, Verwaltung im Alltag: Über das schwierige Verhältnis von Bürger und Bürokratie, in: Politische Bildung, (1988) 2, S. 19–38.
Siehe dazu J. E. Rosenschon, Gemeindefinanzen und Selbstverwaltungsgarantie, Köln 1980; W. Blümel/H. Hill (Hrsg.), Die Zukunft der kommunalen Selbstverwaltung, Berlin 1991.
So wird u. a. auch gegenwärtig wieder über die sog. Einschnitte in das soziale Netz diskutiert, obwohl es sich nach wie vor um umfangreiche (wenn auch reduzierte) Leistungen des politisch-administrativen Systems handelt.
Problematisch ist die Kombination vor allem bei Dienstleistungsaufgaben (z. B. Hilfegewährung und Kontrolle durch Sozialarbeiter; psychiatrische Beratung und Zwangseinweisung durch dasselbe Personal des Gesundheitsamts u. a.). Zur Vervollständigung sei auch auf den zunehmenden Anteil von Planungsaufgaben hingewiesen, die ebenfalls häufig in Kombination mit den Leistungsaufgaben auftreten: die Verwaltung tritt dabei zunehmend als »Gewährleister« auf, überläßt die konkrete Durchführung aber anderen Leistungsträgern, so z.B. Altenheimträgern, Beratungsinstitutionen (Pro Familia u.ä.) oder privatwirtschaftlichen Organisationen (Energie-Versorgungsunternehmen).
KGSt (Hrsg.), Verwaltungsorganisation der Gemeinden, Köln 1979; vgl. allgemein auch G. F. Schuppert, Die öffentliche Aufgabe als Schlüsselbegriff der Verwaltungswissenschaft, in: Verwaltungsarchiv, 71 (1980), S. 309–344.
Als Fallbeispiel siehe zum Verhältnis Sozialamt — Arbeitsamt: Bürgernähe der Sozialhilfeverwaltung, Schriftenreihe d. BMJFG, Bd. 174, Stuttgart 1985, bes. S. 97–220.
B. Becker, Öffentliche Verwaltung, Percha 1989, S. 112.
Ebd., S. 113.
Ebd., S. 460.
Im Mittelpunkt steht dabei das Prinzip der »Ko-Produktion«, d. h. die Notwendigkeit aktiver Mitarbeiter bei der Leistungserstellung, von der zudem als »uno-actu« Prinzip gesprochen wird: die Leistung wird im gleichen Moment konsumiert, in dem sie produziert wird (z. B. Beratung, Pflege u. ä.); vgl. B. Badura/P. Gross, Sozialpolitische Perspektiven, München 1976, bes. S. 365ff.; siehe auch W. Dunkel, Wenn Gefühle zum Arbeitsgegenstand werden, in: Soziale Welt, 39 (1988), S. 66–85. Allgemein zu Dienstleistungen H. Albach, Dienstleistungen in der modernen Industriegesellschaft, München 1989; F. Decker, Einführung in die Dienstleistungsökonomie, Paderborn 1975; W. Wirth, Soziale Dienste, Frankfurt a. M. 1984.
D. Grunow, Öffentliche Dienstleistungen zum Stand der Entwicklung in Deutschland, in: J. Epstein (Hrsg.), Providing public services that serve the public, London 1989, S.42ff.
Vgl. hierzu N. Luhmann, Politische Planung, in: ders., Politische Planung, Opladen 1971, S. 66–89.
Polemisch dazu H. Rauch, Bei Bedarf Willkür, Frankfurt a.M. 1982; empirische Ergebnisse zur Sozialhilfegewährung bei D. Grunow/F. Hegner, Die Gewährung persönlicher und wirtschaftlicher Sozialhilfe: Untersuchungen zur Bürgernähe kommunaler Sozialverwaltung, Bielefeld 1978; N. Stumpfögger/U. Wiethoff, Armutsverwaltung: Kritik und Perspektive der Sozialhilfe, Berlin 1989.
In der Policy-und Implementationsanalyse haben sich die Amerikanismen Output — Impact — Outcome für die Kennzeichnung der verschiedenen Effektqualitäten durchgesetzt — vgl. im Überblick A. Windhoff-Heritier, Policy Analyse, Frankfurt a.M. 1987, S. 17ff.
Besonders instruktiv sind die Ausführungen von Balzac in »Die Beamten«; vgl. aber aiich St. Schmid, Recht und Staat als »Maschine«: zur Bedeutung einer Metapher, in: Der Staat, 3 (1988), S. 325–350.
Siehe dazu die Erfahrungen und Perspektiven der Evaluationsforschung: G.M. Hellstern/H. Wollmann (Hrsg.), Evaluierung und Erfolgskontrolle in Kommunalpolitik und -verwaltung, Basel 1984; U. Koch/W. W. Wittmann (Hrsg.), Evaluationsforschung, München 1990.
Insofern ist Koordination eine wesentliche Verwaltungsaufgabe in allen Aufgabenfeldern; neuerdings wird die interorganisatorische Dimension der Koordination betont, z.T. unter dem Stichwort der Netzwerkbildung (»networking«): D. Grunow, Interorganisationsbedingungen im Implementationsfeld und ihre Auswirkungen auf die Umsetzung und Zielerreichung politischer Programme: in: R. Mayntz (Hrsg.), Implementation politischer Programme II, Opladen 1983, S. 142–167; grundlegende Beiträge in F.X. Kaufmann u. a. (Hrsg.), Guidance, control and evaluation in the public sector, Berlin 1986; praktische Beispiele: B. Dewe/N. Wohlfahrt (Hrsg.), Netzwerkförderung und soziale Arbeit, Bielefeld 1991.
Eine ausführliche Zusammenfassung der Diskussion und der vorliegenden Studien zum Thema Bürgernähe findet sich bei D. Grunow, Bürgernahe Verwaltung, Frankfurt a. M. 1988; vgl. auch OECD (Hrsg.), Administration as service. The public as client, Paris 1987.
Vgl. D. Grunow, Bürgernähe der Verwaltung als Qualitätsmaßstab und Zielbezug alltäglichen Verwaltungshandelns, in: PVS Sonderheft, 13 (1982), 5.237–253.
So z.B. Hamburg (Hrsg.), Beitrag zur Bürgerfreundlichkeit in der Verwaltung (Kommissionsbericht), Hamburg 1980; W. Istel, Bürgerfreundliche Verwaltung, Herford 1981.
Vgl. D. Grunow (Anm. 85); siehe auch J. Feick/R. Mayntz, Bürger im bürokratischen Staat, in: Die Verwaltung, 4 (1982), S.409–434; G. Pipping, Bürger und Verwaltung, in: Verwaltung und Politik, Stuttgart 1986, S. 133–146.
D. Grunow (Anm. 85), 5.242, schlägt dazu folgende Begriffsdifferenzierung vor: Bedürfnisgerechtigkeit (Leistungsbezug — subjektiv); Sachgerechtigkeit (Leistungsbezug — vergleichend); Anliegensgerechtigkeit (Übermittlungsformen — subjektiv bewertet); Situationsgerechtigkeit (Übermittlungsformen — vergleichend bewertet).
Siehe statt anderer P. Herder-Dorneich/A. Schuller (Hrsg.), Die Anspruchsspirale, Stuttgart 1993.
Das Opportunitäts-Prinzip erfordert Vergleiche zwischen alternativen Verwendungsformen der Ressourcen: vgl. u. a. R. Möller, Interpersonelle Nutzenvergleiche, Göttingen 1983.
Vgl. z. B. P. Eichhorn, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, Baden-Baden 1979; eine sehr gute Erörterung der methodischen Probleme bei der Untersuchung von Organisationseffizienz bei P. Goodman u. a. (Hrsg.), New perspectives an organizational effectiveness, San Francisco 1977; vgl. auch H. U. Derlien, Theoretische Probleme der Beurteilung organisatorischer Effizienz der öffentlichen Verwaltung, in: A. Remer (Hrsg.), Verwaltungsführung, Berlin 1982, S. 89–105; M. Timmermann, Die Effizienz des öffentlichen Sektors im Licht verschiedener Ansätze, in: Schweizerische Zeitschrift f. Volkswirtschaft und Statistik, 114 (1978), S. 269–286.
Eine knappe Zusammenfassung der verschiedenen Techniken der Wirtschaftlichkeitsberechnung findet sich bei Ch. Reichard, Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung, Berlin 19872, bes. Kap. 6; R. Vogel/H. Wobbe, Organisations-und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in Kommunalverwaltungen, in: Die Kommunalverwaltung, 11 (1992), S. 305–319. Obwohl es (u. a.) durch die KGSt eine Vielzahl von praxisnahen »Handreichungen« zur Effizienzprüfung gibt, ist die Anwendung eher selten: dies zeigt sich u. a. bei den Begründungen zu Privatisierungsentscheidungen (KGSt-Umfrage im Bericht 20/1976), denen nur selten Wirtschaftlichkeitsprüfungen zugrundeliegen. Als Beispiel für den Untersuchungsaufwand im Einzelfall siehe W. Fix, Die Analyse von Kosten und Nutzen bei Automationsvorhaben in der öffentlichen Verwaltung, Berlin 1980.
Einen Eindruck von den Möglichkeiten einer komplexen Bewertung selbst begrenzter Innovation vermittelt die Studie von H. Boden u. a., Kommunikationstechnik und Wirtschaftlichkeit, Minden 1984. Dabei werden vier Wirtschaftlichkeitsebenen berücksichtigt: isolierte technikbezogene, subsystembezogene, gesamtorganisatorische, gesellschaftsbezogene Wirtschaftlichkeit.
Eine solche Prioritätensetzung scheint ein generelles Problem von Politik und Verwaltung zu sein: eine »positive Diskriminierung« wird aufgrund der komplexen Interessenkonfigurationen i. d. R. nicht durchgehalten. Dies zeigen Erfahrungen mit Anreizprogrammen z. B. in der regionalen Wirtschaftsförderung, der Zonenrandförderung u. ä.
Häufig läßt sich sogar beobachten, daß bei der Suche nach »Neuem« zur gleichen Zeit dieselben Modelle in der einen Kommunalverwaltung favorisiert, in einer anderen desavouiert werden. Insofern sind auch alle Trendbeschreibungen mit großer Vorsicht zu formulieren — es gibt stets gegenteilige Entwicklungen. Typisch hierfür ist u. a. das Dauerthema «Soziale Dienste« und ihre organisatorische Anbindung oder auch die trotz nachgewiesener Effizienzmängel immer wieder neu aufgelegte »Regionale Strukturpolitik/Wirtschaftsförderung« (in NRW zuletzt unter den Stichworten ZIM und ZIN). »Neu« ist vor allem, daB zunehmend privatwirtschaftliche Organisationen (Consultingfirmen) für die Klärung von Gestaltungsfragen herangezogen werden; prüft man die vorgelegten Berichte und Gutachten, so ist besonders der Einsatz dieser Beratungen eine Effizienzanalyse wert — eine Maßnahme, die den Stadtverwaltungen zu erheblichen Mitteleinsparungen verhelfen würde. Die vorhandenen wissenschaftlichen Ressourcen werden dagegen nicht hinreichend genutzt — wie eine neuere Studie zeigt: D. Grunow/N. Wohlfahrt/F. R. Beuels, Region und Wissenstransfer, Bielefeld 1992.
Vgl. in Ergänzung zu den o. a. Hinweisen: BMI (Hrsg.), Leitfaden »Bürgernahe Verwaltung« (I u. II), Bonn 1986; KGSt, Bürger und Verwaltung I (Bericht 4/79) und II (Bericht 10/81), Köln.
Typisch dafür sind die vielzähligen Broschüren, die nur einzelne Aspekte behandeln (z. B. Sprache, Formulare etc.) — siehe die Bundesstelle für Büroorganisation und Bürotechnik, Bonn 1983 und 1985); eine »breitere« Sammlung liefert J. Gramke, Praktizierte Bürgernähe, Köln 1978.
Bei vielen Gestaltungselementen konnten Fortschritte erzielt und nachgewiesen werden: vgl. D. Grunow (Anm. 84).
Z.B. im Rahmen der Sozialhilfegewährung die PROSOZ-Programme (in Bremen, Herten usw.); allerdings muß auch gerade bei der DV-Einführung die kritische Wirkungsprüfung erfolgen, damit die Bürgernähe nicht nur zu einer »Schönfärberei« der Technisierung von Verwaltungsabläufen führt; ähnliches gilt auch für die behauptete »Humanisierung des Arbeitsumfeldes« (vgl. dazu die Berichte der Stadt Gelsenkirchen; als internationale Übersicht siehe K. Lenk, Erfahrungen mit technikunterstützter Bürgerinformation aus vier europäischen Ländern, Verwaltungswiss. Diskussionsbeiträge, 12 [1988], Oldenburg).
Frühes Beispiel: das Bürgeramt in Unna; neuerdings mit erweiterten Konzepten M. Brüggemeier, Kommunale Bürgerberatung: Eindrücke und Perspektiven, in: Verwaltungsarchiv, 81 (1990), S. 87–112.
Dies bedeutet, daß »bürgernahe Leistungen« als »Fertiggerichte« abgeliefert werden sollen — ohne sich hinreichend die Frage zu stellen, ob für den geplanten Anwendungsfall die »Zutaten« stimmen, ob das »Gericht« genießbar ist und ggf. sogar gut schmeckt.
Vgl. hierzu die o. a. Hinweise zur Evaluation; eine knappe Übersicht über verschiedene Instrumente in Methoden (einschließlich regelmäßiger »kommunaler Bürgerbefragungen«) findet sich in Sozialwissenschaft und Berufspraxis, 12 (1989) 3, Bielefeld.
Diese »Übertragung« wird sehr viel häufiger im angelsächsischen Raum vorgenommen (vgl. z.B. J. Epstein, Public Services: Working for the Consumer, Dublin 1990); dabei spielt sowohl die weniger »etatistische« Verwaltungskonzeption als auch eine stärkere Konsumentenbewegung (consumerism) eine Rolle. In Deutschland wurden in den letzten Jahren vor allem von der KGSt und ihrem Präsidenten (G. Banner) entsprechende Vorschläge vorgetragen: z.B. ders., Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen, in: VOP, 1991, S. 6–11. Als empirisch untersuchtes Fallbeispiel siehe M. Oppen, Vom Verwaltungsapparat zum Dienstleistungsunternehmen, Berlin 1991.
Vgl. zu dem entstehenden »Tenor« des Umgangs E. Kube, Den Bürger überzeugen: Stil, Strategie und Taktik der Verwaltung, Stuttgart 1973. Zusätzlich gilt, daß ein »Zuviel« an PR und Imagepflege oder »Stadtmarketing« keinen Ausgleich für die Mängel in der Bürgernähe der Verwaltungsleistung darstellen. Zudem ist zu beachten, daß u. U. die politischen (Einfluß-)Aspekte des Bürger-Verwaltungs-Modells durch das Dienstleister-Kunden-Modell verlorengehen. Vgl. M. Röber, Marketing — ein Konzept für öffentliche Institutionen?, Berlin 1986.
Vgl. P. Eichhorn/P. Münch (Hrsg.), Aufgaben öffentlicher und gemeinwirtschaftlicher Unternehmen im Wandel, Baden-Baden 1989.
Wichtiger wäre m. E. zudem ein generelles Folgenbewußtsein, wobei Kosten nur ein Element darstellen; vgl. C. Böhret, Neuartige Folgen — eine »andere« Verwaltung?, in: Verwaltungsarchiv, (1989) 1, S. 13–43.
Dies ist u. a. an der immer wieder diskutierten Privatisierungsoption erkennbar: die Aufgabenübertragung auf Private erfolgt primär bei den Aufgaben, die »sich rechnen« und berechnen lassen. Vgl. statt anderer K. König, Entwicklung der Privatisierung in der Bundesrepublik Deutschland, in: Verwaltungsarchiv, 79 (1988), S. 241–271; Ch.B. Blankart, Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen — Beurteilungs-und Entscheidungsprobleme, in: WiSt, 9 (1980), 5.305–310.
Als Prüfverfahren, das sich auf einzelne Komponenten der Leistungserstellung bezieht, gilt die Wertanalyse — vgl. KGSt-Bericht 12/1986, Köln.
Eine knappe (und kritische) Übersicht zur Entstehung von »Richtwerten« gibt D. Kühn, Richtwerte in der kommunalen Sozialplanung, in: Archiv f. Wiss. u. Prax. der soz. Arbeit, 6 (1975), S. 73–92.
Nachzuweisen ist dies u. a. mit den erfindungsreichen »Dehnungen«, denen die Richtwerte fast beliebig ausgesetzt werden: Es wird dann u. a. von »Entbehrungsfaktoren«, von »Überlastquoten« oder »Untertunnelung« gesprochen.
Der Wandel der Bezeichnungen bei weitgehend ähnlichen Problemen und meist wenig innovativen Ansätzen läßt sich u. a. an der »Geschichte der KGSt-Veröffentlichungen« ablesen. Eine Zusammenfassung »neuester« Themen gibt Ch. Reichard, Kommunales Management im internationalen Vergleich, in: Der Städtetag, 12 (1992), S. 843–848.
Vgl. H. Mäding (Hrsg.), Sparpolitik, ökonomische Zwänge und politische Spielräume, Opladen 1983.
Neun Varianten des »Management by…« unterscheiden H. Hentze u. a., Praxis der Managementtechniken, München 1989, S. 21–33; siehe auch W. Mentzel, Personalentwicklung, Freiburg 1980.
Der Analyse bzw. dem Nachweis noch vorhandener »Rationalisierungspotentiale« sind dementsprechend viele Studien gewidmet: siehe statt anderer P. Eichhorn, Leistungssteigerung in der öffentlichen Verwaltung, Melle 1984; zuletzt u. a. H. Klages/G. Hippler, Mitarbeitermotivation als Modernisierungsperspektive, Gütersloh 1991; auf Limitationen verweist E. Laux, Möglichkeiten und Grenzen einer Leistungssteigerung in der Organisation der öffentlichen Verwaltung, in: Der Landkreis, 45 (1975), S. 187–191.
Ebenfalls ein neueres »Kochrezept« aus der Privatwirtschaft mit einzelnen (z. T. erfolgreichen) Anwendungsbeispielen in der Öffentlichen Verwaltung: siehe z. B. die diesbezüglichen Beiträge in R. Koch (Hrsg.), Verwaltungsforschung in Perspektive, Baden-Baden 1987, bes. S. 105–146.
Vgl. auch die Zweifel an der Effizienz des Computereinsatzes — in: Focus Nr.4 vom 25. Januar 1993, S. 92f.
Siehe F. Hegner, Das Bürokratische Dilemma, Frankfurt a. M. 1976; H. Klages, Grenzen der Organisierbarkeit von Verwaltungsorganisationen, in: A. Remer (Hrsg.), Verwaltungsführung, Berlin 1982, S. 197–218.
Benötigt wird dafür eine kommunale Leistungsverwaltung, die weniger nach «Fertiggerichten«« sucht als vielmehr mit den vorhandenen »Rezepten« und »Zutaten« versehen (Konzepten, erprobten Modellen, Instrumenten) ihre »Kochkunst«« verbessert bzw. überhaupt anfängt, »kochen zu lernen«.
Vgl. KGSt-Bericht 12/1991, Köln.
Dies bedeutet, daß beim »Kochen«« nun erst klar wird, welche »Zutaten«« (zu welchen Kosten) einbezogen werden (können) und wie sie sich auf das »Gericht« (die Bürgernähe der abgegebenen Leistung) auswirken.
Die ersten praktischen Konsequenzen deuten aber nicht auf eine solche Lernfähigkeit hin; der häufige Hinweis auf das »Tilburger Modell« macht die »wahre« Attraktivität deutlich; dort soll man 15% Personalkosten durch die Anwendung des diskutierten Konzeptes eingespart haben. Es geht hier also um eine neue Umschreibung eines drastischen Sparprogramms.
Neben der Forderung nach der Intensivierung regelmäßiger Selbstbeachtung (Evaluation) im Hinblick auf die beiden Leistungsmerkmale ist vor allem ein intensiveres Bemühen um Aufgabenkritik anzuraten, d. h. ein regelmäßiges Überprüfen der Notwendigkeit und des Prioritätsranges einzelner Aufgaben. Nur so können willkürliche oder nach der »Rasenmäher-Methode« durchgeführte Sparstrategien überwunden werden; ggf. muß flankierend das Konzept der »Sun-set-Legislation«, d. h. die zunächst nur begrenzte Laufzeit von öffentlichen Leistungsverpflichtungen, häufiger angewendet werden.
Vgl. z.B. H.J. v. Oertzen (Hrsg.), Rechtsstaatliche Verwaltung im Aufbau I (1992), II (1993), Baden-Baden.
Editor information
Editors and Affiliations
Rights and permissions
Copyright information
© 1994 Springer Fachmedien Wiesbaden
About this chapter
Cite this chapter
Grunow, D. (1994). Kommunale Leistungsverwaltung: Bürgernähe und Effizienz. In: Roth, R., Wollmann, H. (eds) Kommunalpolitik. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-93826-8_25
Download citation
DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-322-93826-8_25
Publisher Name: VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden
Print ISBN: 978-3-8100-1197-8
Online ISBN: 978-3-322-93826-8
eBook Packages: Springer Book Archive