Zusammenfassung
Wir werden in den folgenden Kapiteln versuchen, die Familienpolitiken der beiden ehemaligen deutschen Staaten von der Staatsgründung bis 1989 und darüber hinaus die Entwicklung der Familiensituationen in den beiden Teilen des vereinten Deutschlands systematisch gegenüberzustellen und im Hinblick auf ihre unterschiedlichen oder auch identischen Zielsetzungen, Instrumentarien und die Verankerung der zugrundeliegenden Werte in den Bevölkerungen zu analysieren. Dabei wird sich die Darstellung -nach einem kurzen Überblick über die Entstehungszusammenhänge der jeweiligen Familienpolitik nach dem Zweiten Weltkrieg — in drei Teilperspektiven gliedern:
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in die Perspektive der staatlichen Definition von Familie durch Familienpolitik, verbunden mit der Darstellung des entsprechenden rechtlichen, ökonomischen und pädagogischen Interventionsinstrumentariums;
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in die Perspektive der Realsituation von Familien, ihrer sozial-ökonomischen Lage und deren Stützung durch Familienpolitik sowie den von Familien tatsächlich gelebten Verhaltensweisen;
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in die Perspektive von Familienleitbildern, die einerseits von Familienpolitik definiert werden, andererseits konkretes, familienbezogenes Verhalten prägen.
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Literatur
Unter der Produktion und Reproduktion des unmittelbaren Lebens in einem solchen doppelten Charakter verstand Engels „einerseits die Erzeugung von Lebensmitteln, von Gegenständen der Nahrung, Kleidung, Wohnung und den dazu erforderlichen Werkzeugen; andererseits die Erzeugung vom Menschen selbst, die Fortpflanzung der Gattung“ (Engels 1975: 27).
So erscheint in Engels „Ursprung der Familie, des Privateigentums und des Staates“ seit 1943 folgende Fußnote, die seitdem als „Stalins Kritik“ bezeichnet wird: „Hier ist Engels eine Ungenauigkeit unterlaufen, insofern als er die Fortpflanzung der Gattung und die Erzeugung von Existenzmitteln nebeneinanderstellt als die Bedingungen, die die Entwicklung der Gesellschaft und der gesellschaftlichen Einrichtungen bestimmen. In seinem Werk... zeigt jedoch Engels selbst an Hand der Analyse des konkreten Materials, daß die materielle Produktionsweise der Hauptfaktor ist, der die Entwicklung der Gesellschaft und der gesellschaftlichen Einrichtungen bedingt“ (zit. n. Beetz 1989: 180).
Daß mit der Einführung des Babyjahres von diesem Modell in den 70er Jahren abgewichen wurde, hatte seine Ursache weniger in der Aufgabe des ideologischen Leitbildes, sondern vielmehr in der zu beobachtenden „Gebärunwilligkeit“ der Frauen angesichts der oktroyierten Doppelbelastung.
So kann man in einer Pressemeldung der Bundesregierung aus dem Juni 1993 zu deren Antwort auf eine Große Anfrage zur Familienpolitik z. B. lesen: „In ihrer Antwort auf die SPD-Anfrage macht die Bundesregierung deutlich, daß sich zwischen einzelnen Elementen der Familienpolitik und der Geburtenrate kein direkter Zusammenhang herstellen läßt und auch nicht beabsichtigt ist“ (Presse-und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.): Sozialpolitische Umschau. Nr. 295/1993. Bonn, 28. Juni 1993:3).
Die Berichte finden sich im Literaturverzeichnis unter: Familienberichte der Bundesregierungen.
Am 23. Juni 1965 beschloß der Bundestag einstimmig, die Regierung dazu aufzufordern, in regelmäßigen Abständen Berichte über die Lage der Familie in der Bundesrepublik Deutschland anzufertigen. Diese Berichte sollten über die materielle und geistige Situation der Familien informieren und diese in Beziehung zu der gesellschaftlichen Entwicklung sowie den für die Familie vorhandenen Hilfen setzen (Erster Familienbericht: 7). Sie sollten in zweijährigem Abstand erstellt werden. Der Erste Familienbericht wurde dem Bundestag am 25.1.1968 vorgelegt und setzte sich in dem geforderten Sinne mit der Lage der Familien auseinander. Am 18.6.1970 änderte der Bundestag durch einen Beschluß die Terminierung der Berichte und setze fest, daß der Bundesminister für Familie und Jugend eine Kommission mit bis zu sieben Sachverständigen gründen solle, die von nun ab dem Bundestag im ersten Jahr einer neuen Legislaturperiode zur Lage der Familie berichten solle. Inhaltlich legte man sich nun auf die Auswahl von Schwerpunktthemen fest. Der Zweite Familienbericht wurde dem Bundestag am 15.3.1975 zum Thema Familie und Sozialisation vorgelegt, der Dritte Bericht (20.8.1979) wurde dann wieder als umfassende Beschreibung der Familiensituationen angefertigt. Am 10.12.1982 wurden durch Beschluß des Bundestages die Intervalle der Anfertigung von Familienberichten auf alle zwei Wahlperioden ausgedehnt, beginnend mit der 10. Legislaturperiode. Der Vierte Familienbericht wurde am 13.10.1986 zum Thema Familie und ältere Menschen vorgelegt. Am 28.10.1993 wurde der Fünfte Familienbericht als erster gesamtdeutscher Bericht vorgelegt und zwar mit dem Titel: „Familien und Familienpolitik im geeinten Deutschland — Zukunft des Humanvermögens“.
„Grundsätzlich wird entsprechend der neueren familiensoziologischen Terminologie-zum Unterschied von einem im Sprachgebrauch häufig verwendeten weiteren, Verwandte verschiedener Grade miteinschließenden Familienbegriff-unter Familie eine Gruppe verstanden, in der ein Ehepaar mit seinen Kindern zusammenlebt“ (Erster Familienbericht 7).
In der Literatur wird sein relativ blasses Auftreten mit diesen fehlenden familienpolitischen Erfahrungen sowie mit der Tatsache begründet, daß Heck seiner Parallelfunktion als Generalsekretär der CDU mehr Aufmerksamkeit widmete als seinem Ministeramt (Münch 1990: 224).
So bezeichnete es die Entwicklungsministerin Marie Schlei, der des BMJFG von Helmut Schmidt zunächst angetragen worden war (Deutsche Zeitung vom 25.3.1977: Nicht schlechter als Männer; n. ebenda: 237)
Das seit 1972 bestehende Frauenreferat im BMJFG wurde 1979 in einen Arbeitsstab Frauenpolitik umgewandelt, dem insgesamt 11 Mitarbeiter/innen angehörten (Münch 1990: 239). Interessant ist diese organisatorische Erweiterung insbesondere darum, weil durch eine parallele Änderung der Geschäftsordnung der Regierung festgelegt wurde, daß das BMJFG u. a. in seiner neuen Kompetenz für Frauenfragen, nun immer dann hinzuzuziehen sei, wenn Belange der Familien-, Jugend-und Frauenpolitik in einschlägigen Vorhaben der Bundesregierung betroffen seien (n. § 23 Abs. 2 Nr. 9 GGO II). Diese Kompetenzerweiterung wurde allerdings sowohl von der Opposition als auch von den Frauenorganisationen mit Kritik bedacht: Was der ersteren Anlaß dazu war, zu behaupten, das BMJFG beschäftige sich nur noch mit Frauenemanzipation (so argumentierte MdB Burger aus der CDU/CSU-Fraktion), mutmaßten die letzteren in der Anbindung der Frauenpolitik an ein (traditionell machtloses) Ressort anstatt z. B. an das Bundeskanzleramt ein bloßes Beschwichtigungsmanöver (Münch 1990: 239).
Hier muß allerdings angemerkt werden, daß das Bundesverfassungsgericht mit seinen am 29.5.1990 und 12.6.1990 gefällten Urteilen der Familienförderung durch einen modifizierten Familienlastenausgleich gewaltig „auf die Sprünge“ geholfen hat. Die Erhöhung des Erstkindergeldes von 50,-DM auf 70,-DM sowie die Erhöhung des steuerlichen Kinderfreibetrages von 3.024,-DM auf 4.104,-DM im Jahr 1992 gehen auf diese Urteile zurück. Zudem wurde auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichtes hin rückwirkend für die Jahre 1983–1985 die Möglichkeit geschaffen, die Steuerbescheide entsprechend zu ändern. Dies konnte jedoch nur auf Antrag unter Fristwahrung geschehen, wenn diese noch nicht bestandskräftig geworden waren, wurde also für einen großen Teil der betroffenen Familien nicht wirksam (Regierungsbericht 1991: 394/EAF N 2248 F: 7). Dazu muß bemerkt werden, daß die damit heute gewährte steuerliche Entlastung für Familien mit Kindern immer noch nicht die Höhe erreicht hat, die das Bundesverfassungsgericht als Voraussetzung zu Gewährung des Mindesteinkommens für Familien festgesetzt hat (= monatlicher Mindestbedarf für ein Kind: 600,-DM × 12 = 7.200,-DM). Die Bundesregierung vertritt in dem Zusammenhang die Ansicht, daß die Gewährung des steuerfreien Existenzminimums für ein Kind sich im Rahmen des dualen Familienlastenausgleiches als Kombination aus Kindergeld, Steuerermäßigung und ggf. Kindergeldzuschlag ergibt. In einer Antwort (11/8461) der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der SPD-Fraktion (11/8142) vom 26.11.1990 wird daher folgendermaßen argumentiert: „Das Gericht habe aber die Bundesregierung darin bestätigt, daß es gerecht sei, die notwendigen Aufwendungen für den Kindesunterhalt durch Abzug von der Steuerbemessungsgrundlage unabhängig von der Einkommenshöhe zu berücksichtigen. (…) Der Kinderfreibetrag stelle sicher, daß für jede Einkommenshöhe ein Betrag in Höhe des Existenzminimums des Kindes steuerfrei bleibe. Kindergeld, das zum Ausgleich der Besteuerung dieses Existenzminimums gewährt werde, müsse am Kinderfreibetrag gemessen werden. (…) Dem Gesetzgeber stehe es frei, die geringere steuerliche Leistungsfähigkeit aufgrund von Kindern entweder im Steuerrecht zu berücksichtigen (Kinderfreibetrag) oder ihr im Sozialrecht (Kindergeld) Rechnung zu tragen“ (Woche im Bundestag, wib. 5. Dez. 1990: 97). Zu guter Letzt sollte noch angemerkt werden, daß es inzwischen eine Rüge des Bundesrechnungshofes aus dem September 1993 gibt, derzufolge auch die Steuerbescheide von 1986–1990 den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes entsprechend nachgebessert werden müssen (telefonische Auskunft des Bundes der Steuerzahler aus dem Oktober 1993).
Das Problem eines Familienlastenausgleiches, dessen Konzept das Existenzminimum von Kindern tatsächlich steuerfrei beläßt, ist v. a. auch als parteipolitischer „Zankapfel“ einzustufen. Entsprechend beantragte die SPD im Frühjahr 1993 (12/4128), den Familienlastenausgleich umzustrukturieren. Danach sollten die Kinderfreibeträge, die einkommensabhängigen Kürzungen des Kindergeldes sowie die Kindergeldzuschläge durch ein einheitliches Kindergeld von monatlich 250,-DM für jedes Kind ersetzt werden. Für kinderreiche Familien sollte es dem Antrag zufolge einen zusätzlichen Familienzuschlag von 100,-DM pro Monat und Kind ab dem vierten Kind geben. Der Antrag wurde im Ausschuß für Familie und Senioren am 27.10.1993 abgelehnt (wib. 4. 11. 1993: 63).
Das Ministerium wechselte in den 40 Jahren seines Bestehens sechsmal die Bezeichnung und die damit verbundenen Zuständigkeiten, die zudem durch über zehn Übertragungen oder Abzüge von Zuständigkeitsbereichen ständig umgestaltet wurden.
Im Hinblick auf die Zahlung des Erziehungsgeldes ergibt sich ein ähnliches Problem in doppelter Hinsicht. Zum einen ist die Einkommensgrenze von monatl. 2.450,-DM, bis zu der das Erziehungsgeld auch nach dem sechsten Lebensmonat des Kindes in volle Höhe bezahlt wird, seit Einführung des Erziehungsgeldes im Jahr 1986 nicht angehoben worden. Das zugrundegelegte Einkommen von 2.450,-DM überstieg 1986 das Durchschnittseinkommen der Bevölkerung von 2.100,-DM um 350,-DM, es unterschritt im Jahr 1992 das Durchschnittseinkommen von 2.600,-DM um 150,-DM. Legt man den Anstieg der Nettolöhne um 21.8% seit 1986 zugrunde, müßte die Einkommensgrenze auf 2.980,-DM angehoben werden. Ebenfalls bei Zugrundelegung der Anstiegsrate der Nettolöhne seit 1986 müßte das Erziehungsgeld bei einer relativen Anpassung heute (ungekürzt) 730,-DM statt 600,-DM betragen (BT-Drucksache 12/5168: 32/33).
Bezüglich einer Analyse der familienfeindlichen Struktur der sozialen Sicherungssysteme in der Bundesrepublik sei hier auf meine Ausführungen in: „Gerlach, Irene/ Konegen, Norbert/Sandhövel, Armin: Der verzagte Staat — Policy-Analysen. Sozialpolitik, Finanzen, Umwelt. Opladen 1995“ hingewiesen.
In dieser Arbeit wurde Literatur verarbeitet, die bis Ende 1994 zugänglich war. Während der Überarbeitung für die Drucklegung wurde vom Bundestag die Reform des Familienleistungsausgleiches im Rahmen des Jahressteuergesetzes 1996 verabschiedet und nach Ablehung durch den Bundesrat in geänderter Form durch den Vermittlungsausschuß gebilligt (Ersatz von SU-Nr. 329/1995 vom 7. August 1995). Die wichtigsten Änderungen: Das Kindergeld soll ab 1. Januar 1995 für das erste und zweite Kind auf 200,-DM, für das dritte auf 300,-DM und für jedes weitere auf 350,-DM bei Entfallen des Kindergeldzuschlages erhöht werden (ab 1.1.1997 für das erste und zweite Kind auf 220,-DM). Der Kinderfreibetrag steigt 1996 auf 6.264,-DM und 1997 auf 6.912,-DM. Freibetrag und Kindergeld können dabei in Zukunft von den Eltern nicht mehr parallel bezogen bzw. genutzt werden, sondern nur eines von beidem. Wesentliche organisatorische Änderungen sind in der zukünftigen einheitlichen Auszahlung des Kindergeldes durch den Arbeitgeber (Verrechnung mit der Lohnsteuer) bzw. die Bundesfinanzverwaltung (Steuervergütung) bei erwerbstätigen Eltern sowie diejenige durch Familienkassen bei nicht erwerbstätigen Eltern zu sehen (Sozialpolitische Umschau 34/1995 vom 28. August 1995: 3 ff).
Die Ausführungen in diesem Kapitel basieren z. T. auf Archivmaterial, das die Autorin im Oktober und November 1993 im Bundesarchiv, Außenstelle Potsdam, und in der Stiftung Archiv der Massenorganisationen der DDR im Bundesarchiv, Berlin, eingesehen hat. Im einzelnen wurde das Material für den Zeitraum 1945–1989 aus den Beständen des Ministeriums für Gesundheitswesen (DQ 1), des Ministeriums für Arbeit und Berufsbildung (DQ 2), des Ministeriums für Volksbildung (DR 2) sowie des Ministerrates der DDR (DC 20) zusammengetragen. Die sich in Klammern befindenden Katalogisierungen werden im Text auch für die bibliographischen Angaben verwandt.
Auch das für den Bereich der bundesrepublikanischen DDR-Forschung eine Schlüsselposition besitzende DDR-Handbuch des Bundesinnenministeriums bzw. des Bundesministeriums für Innerdeutsche Beziehungen enthält kein Stichwort „Familienpolitik“, sondern lediglich die Stichworte „Familie“ und „Familienrecht“. Auf eine schriftliche Anfrage der Autorin bei den Bearbeitern des Handbuches sowie bei der zuständigen Abteilung des Bundesinnenministeriums wurde die Frage nach dem Vorhandensein von Datenmaterial zur Familienpolitik der DDR verneint. Auch die Dokumentationen des Bundesministeriums für Innerdeutsche Beziehungen „Zehn Jahre Deutschlandpolitik“ aus dem Jahr 1980 und „Innerdeutsche Beziehungen“ aus dem Jahr 1986 geben lediglich über Familienzusammenführung Auskunft, nicht über Familienpolitik. Im Rahmen der Berichte zur Lage der Nation erschien der Politikbereich Familie jeweils nur in bezug auf Detailfragen, so z. B. im Bericht aus dem Jahr 1971, in dem auf die Eingliederung von Frauen in das Erwerbsleben (84) und im Abschnitt Soziale Sicherung auf Mutterschaft und familienbezogene Leistungen eingegangen wurde (165, 175 f). Der Materialienband zum Bericht 1972 (BT-Drucksache VI/3080) enthält einen Abschnitt über das Zivil-und Familienrecht der beiden deutschen Staaten im Vergleich. Im Materialienband 1974 (BT-Drucksache 7/2423) wurden familienbezogene Informationen am Rande in den Abschnitten zur Lebenslage und Verteilung von Sozialgütern sowie zur sozialen Sicherung abgehandelt. Ebenso geht auch der Materialienband des Berichtes 1987 (BT-Drucksache 11/11) nur am Rande im Kapitel „Öffentlicher Haushalt und soziale Sicherung“ auf familienpolitische Leistungen ein.
Bevölkerungspolitische Zielsetzungen wurden von Beginn der DDR-Familienpolitik offen zugegeben. So betonte der DDR-Ministerpräsident Otto Grotewohl in seiner Rede zum MKSchG vor der Volkskammer seine Ablehnung einer Tendenz zur Zwei-Kinder-Familie, die im Endeffekt zum Absterben der Bevölkerung fuhren würde, und machte die Bedeutung einer abnehmenden Bevölkerung für die wirtschaftliche Entwicklung der DDR deutlich, der eine „wirklich ernste Gefahr“ drohe, wenn man mit den Möglichkeiten nicht mitkomme. Er sagte weiter: „Darum müssen wir unsere Bevölkerung quantitativ steigern, und wir müssen sie qualitativ verbessern“ (n. ebenda: 56/57).
Interessant ist hier sicher, daß bei der Abstimmung über die Freigabe der Abtreibung in der Volkskammer zum ersten und einzigen Mal in der DDR ein Gesetz nicht einstimmig verabschiedet wurde: Es gab 14 Gegenstimmen und 8 Enthaltungen.
Die Differenzen zu den Werten im Text ergeben sich durch die unterschiedliche Definition der Erwerbspersonengruppe; vgl. Anmerkung unter der Tabelle.
Im August 1992 erschien ein Artikel im Spiegel, nach dem die Säuglingssterblichkeitsstatistik der DDR dadurch „geschönt“ wurde, daß Frühgeborene unter 1000 Gramm mit sehr geringer Lebenserwartung in Wassereimern ertränkt wurden. Damit wurden sie als Aborte und nicht als Lebendgeborene gezählt (Der Spiegel, 8/1992: 63-65).
Verordnung vom 10. Mai 1972 über die Gewährung von Krediten zu vergünstigten Bedingungen an junge Eheleute sowie die Verordnungen vom 21. Juli 1981 und vom 24. April 1986. Die Entwicklung der Kreditausreichungen wird in den Jahren 1986 bis 1988 durch die Möglichkeit der nachträglichen Inanspruchnahme von Krediten durch Ehen, die vor dem 1.5.1986 geschlossen wurden, beeinflußt.
„Die Darstellung der DDR-Regelungen fußt auf folgenden Veröffentlichungen: Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen (Hrsg.), Materialien zum Bericht zur Lage der Nation im geteilten Deutschland 1987. Dasselbe, DDR-Handbuch, 3. Aufl., Köln 1985. Evangelische Aktionsgemeinschaft für Familienfragen, Familienpolitische Informationen, Nr. 3, 1990. Gysi, J., Staufenbiel, N., Dorbritz, J., Kinder, Jugend und Familie. Soziodemo-graphischer und familienpolitischer Wandel, vervielfältigtes Manuskript, 1990. Schiwy-Wetzke, Deutsche Gesetze der DDR, Sammlung des gesamten Rechts der DDR, Stand: 18. März 1990 mit Arbeitsgesetzbuch der Deutschen Demokratischen Republik (AGB). Verordnung zur Sozialversicherung der Arbeiter und Angestellten (SVO). Verordnung über die Gewährung und Berechnung von Renten der Sozialversicherung (RVO). Winkler, G., Zum System der sozialen Sicherung der DDR, in: Arbeit und Sozialpolitik 1990, S. 48 ff.“ (zit. n. ebenda: 11)
Entsprechende Ländermaßnahmen gibt es inzwischen auch in den neuen Bundesländern. Sachsen zahlt z. B. seit 1992 ein Landeserziehungsgeld in Höhe von 400 DM pro Monat, das im Anschluß an das Bundeserziehungsgeld gewährt wird. Der Gewährungszeitraum wurde von 1992 bis 1994 sukzessive erhöht und schließt ab 1994 Kinder von ihrem 25. bis 36. Lebensmonat ein. Das Erziehungsgeld wird an Einwohner des Freistaates Sachsen gezahlt, wenn sie als Mutter/Vater das Kind selbst betreuen oder erziehen, ohne einen mit staatlichen Mitteln geförderten Platz in einer Kindertageseinrichtung in Anspruch zu nehmen, mit dem Kind in einem Haushalt leben und nicht mehr als 19 Stunden pro Woche erwerbstätig sind (Freistaat Sachsen. Staatsministerium für Soziales, Gesundheit und Familie: Landeserziehungsgeld. Stand l.Juli 1993).
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Gerlach, I. (1996). Familienpolitik der Bundesrepublik Deutschland und der DDR im Vergleich. In: Familie und staatliches Handeln. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-92519-0_7
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