Zusammenfassung
Das 7. Kapitel dieser Einführung in das politische System der Bundesrepublik Deutschland soll der Darstellung der in der Verfassung verankerten Organe der Legislative, Exekutive und Judikative gelten, durch die die in Art. 20 GG festgelegte Souveränität des Volkes im wesentlichen ausgeübt wird. Dies sind: Bundestag und Gemeinsamer Ausschuß, Bundesregierung, Bundespräsident, Bundesrat und schließlich das Bundesverfassungsgericht.
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Die Weimarer Verfassung bot in ihrem Art. 73 etwa die Möglichkeit, ein Gesetz auf Anregung des Reichspräsidenten hin vom Volk bestätigen zu lassen, sie kannte Volksentscheide und schließlich sogar die Möglichkeit, über Abgabengesetze, Besoldungsordnungen und den Haushaltsplan einen Volksentscheid herbeiführen zu lassen, sofern dies vom Reichspräsidenten ver-anlaßt würde.
„Nun ist die republikanischen Verfassung die einzige, welche dem Recht der Menschen vollkommen angemessen, aber auch die schwerste zu stiften, vielmehr noch zu erhalten ist“ (so Immanuel Kant 1795 in: Zum ewigen Frieden).
Wolfgang Ismayr unterscheidet in seiner umfassenden Analyse von Theorie und Praxis des parlamentarischen Handelns im Bundestag: „a) Kreations-und Rekrutierungsfunktion (Bestellung und Abberufung der Regierung, Zuständigkeiten bei der Wahl anderer Verfassungsorgane, Auslese politischen Führungspersonals) b) Gesetzgebungsfunktion (einschließlich Haushaltsbestimmung) c) Kontroll-und Initiativfunktion (Kontrolle von Regierung und Verwaltung, Folgenabschätzung und Wirkungskontrolle, Konzeptplanung, Initiative/Innovation) d) Repräsentations-und Kommunikationsfunktion (Artikulation öffentlicher Meinungen und Interessen der Bevölkerung, Publizität staatlich-politischer Informationen, Programme und Willensbildungsprozesse, Mitwirkung am öffentlichen Diskurs)“ (Ismayr 1992: 28).
Die Notwendigkeit klarer Koalitionsaussagen und damit die Einschätzbarkeit der Wahlwahrscheinlichkeit bestimmter Kanzlerkanditaten für die Wählerschaft hat genauso zu Diskussionen über die Reichweite der Regierungskontrolle durch die Wählerschaft geführt wie die geheime und nicht namentliche Kanzlerwahl (vgl. z.B. Steffani 1988).
In demselben Urteil entschied das Bundesverfassungsgericht, daß es nicht zulässig sei, daß ein Bundeskanzler sich zu einem ihm geeigneten Zeitpunkt die Vertrauensfrage negativ beantworten läßt und so die Auflösung des Bundestages und Neuwahlen aus taktischen Gründen herbeiführt.
In der Überzeugung, daß es einer systematischen Rechts-und Verwaltungsvereinfachung in der EU bedürfe, wurde 1994 von der Kommission eine Expertengruppe unter der Leitung von Bernhard Molitor eingesetzt, die in ihrem Bericht 1995 eine umfangreiche Liste zur Entflechtung der europäischen Gesetzgebung mit dem Ziel des Abbaus von Wettbewerbshemmnissen vorlegte. Auskünfte: Groupe Molitor/c/o Generalsekretariat der Europäischen Kommission/Brey 12/42/ rue de la Loi 200/B-1049 Bruxelles. In vergleichbarer Weise hat auch der vom Bundesinnenministerium eingesetzte Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ umfangreiche Empfehlungen zur Reduzierung der bestehenden und v.a. einer weiteren Gesetzesflut erarbeitet (Bundesinnenministerium (Hrsg.) 1996).
Bezüglich der Letztverantwortlichkeit parlamentarischen Entscheidungen gibt es im deutschen Regierungssystem als „Korrektiv“ das Bundesverfassungsgericht, das v.a. in der parlamentarischen Praxis der letzten Jahrzehnte zum Ausgleich entsprechender Defizite im parlamentarischen Prozeß herangezogen wurde, was uns später noch beschäftigen wird.
So Art. 74a, 87b II, 87c, 87d II, 104a V, 107 I, 108 IV, 109 HI (n. Hesselberger 1995: 261).
In der 13. Legislaturperiode gehör(t)en ihm an: Dr. Heribert Blens (CDU/CSU), Dr. Henning Voscherau (SPD) als alternierende Vorsitzende, Rudolf Dressler (SPD), Erwin Huber (CSU), Hans Peter Schmitz (CDU/CSU), Hans Eichel (SPD), Ingrid Matthäus-Maier (SPD), Oskar Lafontaine (SPD), Wolfgang Vogt (CDU/CSU), Dr. Bernhard Vogel (CDU), Dr. Paul Krüger (CDU/CSU), Karin Schubert (SPD), Dr. Peter Struck (SPD), Dr. Georg Milbradt (CDU), Kerstin Müller (Bündnis 90/DIE GRÜNEN), Gerhard Schröder (SPD), Ulrich Irmer (F.D.P.), Dr. Hans Otto Bräutigam (parteilos), Dr. Jürgen Warnke (CDU/CSU), Dr. Armin Jäger (CDU), Anke Fuchs (SPD), Kurt Beck (SPD), Joachim Hörster (CDU/CSU), Dr. Henning Scherf (SPD), Rolf Schwanitz (SPD), Gerhard Mayer-Vorfelder (CDU), Hans-Peter Repnik (CDU/CSU, Claus Möller (SPD), Otto Schilly (SPD), Heinz Schleußer (SPD), Herbert Lattmann (CDU/CSU), Peter Randunski (CDU).
Rest: Vereinigung von Initiativen
Eine Ausnahme bildete hier die erste gesamtdeutsche Wahl 1990. Um den Parteien aus den neuen Bundesländern den Einzug in den Bundestag zu ermöglichen, wurden zwei Wahlgebiete (ehemalige Bundesrepublik und ehemalige DDR) festgelegt. Die 5%-Klausel mußte nur bezogen auf das jeweilige Wahlgebiet erfüllt werden, was dazu führte, daß sowohl Bündnis 90/DIE GRÜNEN als auch die PDS mit weniger als 5% der Stimmen der gesamtdeutschen Wahlbevölkerung in den Bundestag kamen (vgl. dazu auch Kap. 4).
Bundespräsident, Bundesratsmitglieder und Richter am Bundesverfassungsgericht dürfen keine Bundestagsabgeordneten sein. Für Beamte, Soldaten etc. gelten Einschränkungen (Art. 137 GG i.V.m. §§ 5 ff AbgG, n. ebenda: 388).
Darunter werden Erwerbstätigkeiten bzw. Mitgliedschaften oder vertragliche Beziehungen zu bestimmten Unternehmen, Verbänden oder Interessengruppen neben dem Mandat verstanden. Eindeutig unvereinbar mit dem Grundgesetz sind sogen. „unechte Beraterverträge“, d.h., Geschäftsverträge, durch die die Abgeordneten verpflichtet werden, im Interesse des Auftraggebers auf den parlamentarischen Entscheidungsprozeß einzuwirken, parlamentsinterner Lobbyismus also (ZParl 3/95: 389).
Danach dürfen „Abgeordnete für die Ausübung ihres Mandates keine anderen als die gesetzlich vorgesehenen Zuwendungen und anderen Vermögensvorteile annehmen“ (§9I Anlage GOBT). Auf der anderen Seite dürfen aber Spenden und unentgeltliche Zuwendungen angenommen werden, es besteht lediglich eine Anzeigepflicht bei Zuwendungen von mehr als DM 10.000 durch einen Spender pro Kalenderjahr. Zugleich allerdings sind Spenden, die in Erwartung eines bestimmten wirtschaftlichen oder politischen Vorteils gewährt werden, unzulässig. Diese Intention nachzuweisen—zumal es zahlreiche Umgehungsmöglichkeiten der „direkten“ Spende gibt—ist außerodertlich schwierig.
Aus diesem Grund hat die PDS auch vor dem Bundesverfassungsgericht wiederholt auf Anerkennung des Fraktionsstatus oder hilfsweise auf Gewährung weiterer Gruppenrechte geklagt, z.B. Aktenzeichen: 2 BvE 4/95).
Über die Abgeordnetenbezüge in Verbindung mit der Fraktions-bzw. Parteidisziplin sichern sich die Parteien eine zusätzliche Einnahmequelle. Nach Erkenntnissen des Bundestagspräsidiums gibt es keinen Abgeordneten, der nicht wenigstens 1.000 DM im Monat an Parteigliederungen abführt. In der Regel werden zwischen 20.000 und 40.000 DM pro Jahr abgeführt. Anderweitige Spenden kommen hinzu, so die Renovierung des Parteibüros im Wahlkreis oder Wahlkampfunterstützungen in fünfstelliger Höhe. Die „freiwilligen“ Zuwendungen an die Parteien differieren je nach Partei. Am höchsten sind sie bei den GRÜNEN und der PDS. In den 80er Jahren hatten die GRÜNEN-Parlamentarier lediglich Anspruch auf 1.500 DM und zusätzlich 500 DM für jede unterhaltsberechtigte Person im Monat. Nach ihrem Wiedereinzug in den Bundestag 1994 zahlen sie monatlich 2.500 DM an den Ökofonds. Die Mitglieder der PDS führen monatlich etwa 1.500 DM an die Partei ab, „300 DM in einen Spendefonds für Projekte und Initiativen, 350 DM in einen Fonds zum Aufbau der PDS in Westdeutschland und 500 DM in einen Sozialfonds für Mitarbeiter“ (Bannas 1995, differenzierte weitere Angaben über die Höhe der Zahlungen finden sich bei Becker 1996: 378ff.)
Im „Diätenurteil“ hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich festgestellt, daß die Diäten nicht der Mitfinanzierung der Fraktionen oder Parteien dienen dürfen (BVerfGE 40, 296 (316)).
Es schließen sich an: 3. Bundeskanzler, 4. Bundesratspräsident, Präsident des Bundesverfassungsgerichtes (ebenda: 23).
Danach stellte die stärkste Partei Präsident und einen Vizepräsidenten, die zweitstärkste Fraktion zwei weitere Vizepräsidenten, die drittstärkste Fraktion einen Vizepräsidenten.
Das Bundesverfassungsgericht hat u.a. in seinem „Diätenurteil“ die Abgeordneten eindeutig als unabhängige Individuen gesehen, als es argumentierte, der „Abgeordnete schulde rechtlich kei-ne Dienste (wie z.B. Beamte; Anm. I. G.), sondern nehme in Unabhängigkeit sein Mandat wahr“ (BVerfGE 40, 296 (316), auch Sondervotum Walter Seuffert). 144 Ihr sind der Bau des Abgeordnetenhochhauses, die Einführung einer Alterssicherung durch Pensionsanspruch für Abgeordnete, die Einführung parlamentarischer Fragestunden, der aktuellen Stunden und von Hearings, des Selbstbefassungsrechtes von Ausschüssen und schließlich der Möglichkeit der Herstellung von Öffentlichkeit in den Ausschüssen zuzurechnen. Ebenso wurde versucht, durch Redezeitverkürzungen und die Strukturierung der Debatten durch Rede und Gegenrede die Plenararbeit zu beleben. Eine Effizienzsteigerung sollte auch die Verbesserung der wissenschaftlichen Dienste sowie durch Einführung von Enquete-Kommissionen erreicht werden (Lohmar 1975: 205ff.).
Die Reduzierung der Abgeordnetenzahl war u.a. auch als Ausgleich für die höheren Diäten in die Diskussion getragen worden. Die zuvorige Erhöhung steht natürlich in Zusammenhang mit der deutschen Einheit. Die Verkleinerung des Bundestages ist ambivalent zu bewerten. Selbstverständlich bietet eine Gruppe, je kleiner sie ist, eher die Gewehr für direkte Kommunikation und Effizienz ihrer Arbeit. Auf der anderen Seite aber verringern sich die Kontakte zum Bürger mit der Reduzierung der Abgeordnetenzahl durch die Wahlkreisvergrößerung, was angesichts der „Politikerverdrossenheit“ sicher nicht zu wünschen ist. Das Verhältnis von Bürgern zu Abgeordneten ist schon heute im internationalen Vergleich in Deutschland nicht überwältigend: Der durchschnittliche Bundestagsabgeordnete repräsentiert heute 120.499 Einwohner, ein französischer Abgeordneter 98.270, ein italienischer 91.669 und ein britischer 88.555. In den USA jedoch stellt sich das Verhältnis sehr viel schlechter dar: Hier repräsentiert ein Kongreßabgeord-neter 481.944 Einwohner (Münsterische Zeitung vom 26. September 1995).
Beabsichtigt war die Änderung des Abgeordnetengesetzes und von Art. 48 GG, wodurch einerseits eine Erhöhung und andererseits eine Koppelung der Bezüge an diejenigen der obersten Richter realisiert worden wäre. In Ableitung aus einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahr 1987 (BVerfGE 76, 256 (341ff.)) wurde in der Diskussion aber teilweise davon ausgegangen, daß diese „Automatik“ der Erhöhung auf der Basis einer Quasi-Gleichsetzung von Abgeordneten und Beamten nicht rechtens sei. Die notwendige Zwei-Drittel-Mehrheit für die Verfassungsänderung im Bundesrat kam so nicht zustande.
Das Bundeskanzleramt ist der zur Durchsetzung der Richtlinienkompetenz gedachte Verwaltungsapparat des Bundeskanzlers. Bis 1969 wurde es von einem Staatssekretär geleitet, danach vom Kanzleramtsminister (ab 1972 für eine Zwischenzeit wieder von einem Staatssekretär)
In der 13. Legislaturperiode umfaßte das Kabinett 17 Bundesminister bzw.-ministerinnen in den Ressorts: Auswärtiges/Vizekanzler; Justiz; Inneres; Finanzen; Wirtschaft; Arbeit und Sozialordnung; Ernährung, Landwirtschaft und Forsten; Wirtschaftliche Zusammenarbeit; Verteidigung; Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie; Raumordnung, Bauwesen und Städtebau; Post und Telekommunikation (bis 31.12.1997); Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit; Verkehr; Familie, Senioren, Frauen und Jugend; Gesundheit und schließlich Kanzleramtsminister.
Ludwig Erhard, Kurt Kiesinger und Willy Brandt gelten im Rückblick als „schwache“ Kanzler, die ihre Richtlinienkompetenz nicht ausschöpfen konnten oder wollten.
In dem gleichen Artikel weist Hennis auf die Konsequenzen dieses Verfahrens für die Inhalte von Politik hin: „Die Verlagerung des „operativen Geschäfts“ der Regierungspolitik in wöchentlich tagende Koalitionsrunden führt zwangsläufig dazu, daß nicht längerfristige, vorwärtsweisende Zielstrebigkeit die Gespräche beherrscht, sondern immer neue Bedenken. Die Parteiführer sind sich doch wesentlich nur in einem Punkt einig: bei allem, was sie vorhaben: niemanden zu verprellen, nicht die Großen und Kleinen ihrer Partei, nicht ihre organisierte Klientel—soweit es sie noch gibt-, nicht den Wähler, und bei der Struktur dieser marginalen Koalition möglichst keinen einzelnen!“ (Hennis 1997: 36).
Die Befehls-und Kommandogewalt über die Streitkräfte liegt nur in Friedenszeiten in den Händen des Bundesverteidigungsministers (Art. 65a GG), im Verteidigungsfall geht sie auf den Bundeskanzler über (Art. 115b GG). Der Verteidigungsfall kann jedoch nur vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates (Art. 115a I GG) bzw. vom Gemeinsamen Ausschuß (Art. 115a II sowie Art. 53a I) festgestellt werden.
Max Weber hat auf diesen Zusammenhang immer wieder hingewiesen (z.B. n. Mommsen 1974: 63) und aus der Funktion des „Ersatzkaisers“ auch die Direktwahlnotwendigkeit des Reichpräsidenten abgeleitet.
1997 wurde bekannt, daß Richard von Weizsäcker seine Mitgliedschaft auch nach dem Ende seiner Amtszeit nicht wieder aufgenommen hat (FAZ vom 10. September 1997).
Nun wäre es sicher interessant, die Gnadenpraxis der Länder sowie die des Bundes, vertreten durch die jeweiligen Bundespräsidenten, im Vergleich zu analysieren. Es gibt allerdings keine Gnadenstatistik, die der Kriminalitäts—oder Verurteiltenstatistik vergleichbar wäre. Das Bundespräsidialamt führt laut telefonischer Auskunft keine entsprechende Statistik, und die Länder führen über ihre Gnadenverfahren in sehr unterschiedlicher und nicht vergleichbarer Weise Buch (Zahlen dazu bei Schätzler 1992: 186/187).
Richard von Weizsäcker hat z.B. 1991 dem Gesetz zur Privatisierung der Flugsicherung seine Unterschrift verweigert (Rudzio 1991: 73). Die 6. Novelle des Parteiengesetzes hat ebenfalls von Weizsäcker 1994 zwar unterzeichnet, allerdings mit erheblichen Bedenken seine Verfas-sungskonformität betreffend. Dabei war er allerdings der Meinung, daß er die letztendliche Prüfung nicht übernehmen könnte, sondern dieses Sache des Bundesverfassungsgerichtes sei (Pressenotiz des Bundespräsidialamtes vom 28. Januar 1994). Eine entsprechende Verweigerung der Ausfertigung gab es aber auch bezüglich der Ratifizierung des „Vertrages von Maastricht“ in der Form eines Zustimmungsgesetzes. Dessen Verfassungskonformität wurde 1993 von Bundesverfassungsgericht geprüft (BVerfGE 89, 155).
Während 1994 nur 31% der Deutschen der Meinung waren, Herzog sei ein guter Kandidat für das Präsidentenamt, sind es 1997 64% (Aliensbacher Berichte Nr. 12/1997).
Die Verfassung von 1871 hatte die Aufgabe der Prüfung von Verfassungsmäßigkeit der Gesetze dem Bundesrat, also eindeutig einem politischen Organ zugeordnet. Erst die Weimarer Reichsverfassung führte mit dem Staatsgerichtshof ein Organ ein, das in Verbindung mit dem Reichsgericht in Leipzig Streitigkeiten zwischen dem Reich und einzelnen Ländern, unter Ländern sowie Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes behandeln konnte. Neben der Möglichkeit, Klagen gegen den Reichspräsidenten, den Kanzler oder die Minister zu behandeln, war er zuständig für die Überprüfung der Deckungsgleichheit zwischen Reichsrecht und Landesrecht i.S. einer abstrakten Normenkontrolle. Nicht jedoch konnten Streitigkeiten zwischen Reichsverfassungsorganen i.S. heutiger Organklagen, die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Reichsrecht oder von Grundrechtsverstößen auf Verlangen von Bürgern zum Inhalt seines Handelns werden (Säcker 1989: 18).
Die Rechtsprechung kann nach Art. 93 bis 96 GG in die folgenden Zweige unterteilt werden: 1. Verfassungsgerichtsbarkeit (Art. 93, 99, 100 GG); 2. ordentliche Gerichtsbarkeit (Art. 95 Abs. I GG); 3. Verwaltungsgerichtsbarkeit (Art. 95 I GG); 4. Finanzgerichtsbarkeit (Art. 95 I GG); 5. Arbeitsgerichtsbarkeit (Art. 95 I GG) und 6. Sozialgerichtsbarkeit (Art. 95 I GG) (Hesselberger 1995: 287).
Davon ausgenommen sind Verfassungsbeschwerden aus dem Bereich der Zivilgerichtsbarkeit, die sich auf Art. 101I GG und Art. 103 I GG beziehen und von Beschwerdeführern geführt werden, deren Namen mit den Buchstaben L-Z beginnen. Diese sind dem 2. Senat zugeordnet (Säk-ker 1989: 38).
§ 15 II und 19 IV BVerfGG regeln diese Ausnahmen. Wenn die Beschlußfähigkeit eines Senats mit mindestens sechs anwesenden Richtern und Richterinnen nicht hergestellt werden kann und wenn ein Richter oder eine Richterin als befangen abgelehnt wird, so werden jeweils Vertreter aus dem anderen Senat durch Los bestimmt.
Vorschlagsberechtigt sind die Fraktionen des Bundestages, die Bundesregierung sowie die Landesregierungen.
D.h., die Referendar-und Assessorprüfung muß abgelegt sein oder der bzw. die Kandidat(in) muß eine ordentliche rechtswissenschaftliche Professur an einer deutschen Hochschule innehaben.
Mit der Frage der Kompetenz-Kompetenz der EU, d.h. des Rechtes, sich staatliche bzw. suprastaatliche Aufgaben zu suchen und die Ausübung an sich zu binden, hat sich das Bundesverfassungsgericht in seinem „Maastricht-Urteil“ beschäftigt (BVerfGE 89, 155 (181)). Es ist darin zu dem Schluß gekommen, daß die Übertragung weiterer Befugnisse an die EU jeweils Vertragsänderungen voraussetze, die wiederum der Zustimmung durch die nationalen Parlamente bedürften. Nur so könne verhindert werden, daß die Kompetenzen des Bundestages i.S. von Art. 38 GG in einem Maße ausgehöhlt würden, das eindeutig zu dem in Art. 79 III GG verankerten Demokratieprinzip im Widerspruch stünde.
Diese „Durchgriffsbefugnis“ ist noch mit zusätzlichen Sanktionsmöglichkeiten bei Nichtbeachtung in den Mitgliedsstaaten versehen. Am 29. Januar 1997 beantragte z.B. die Kommission beim EuGH die Verhängung von Geldbußen für solch säumige Mitglieder. Die höchste Geldbuße, die beantragt wurde, richtete sich gegen das Versäumnis Deutschlands, eine EU-Richtlinie zum Schutz der Grundwasserqualität rechtzeitig umzusetzen: Es sollte 264.000 Ecu (511.000 DM) täglich bezahlen, solange die Umsetzung noch nicht erfolgt ist (Münsterische Zeitung vom 30. Januar 1997).
In der Zeit zwischen 1985 und 1994 sank der Anteil der Bürger/innen, die das Bundesverfassungsgericht uneingeschränkt positiv beurteilen, von 52% auf 51%, in der Zeit nach diesen Urteilen jedoch auf 40%. Das „Soldaten sind Mörder-Urteil“ wurde von 55% der Bürgerschaft im Westen und 51% derjenigen im Osten als Skandal empfunden, dasjenige zum „Kruzifix“ wurde
Das Wort „Kruzifix“ verpaßte den Titel „Wort des Jahres“ durch die Gesellschaft für deutsche Sprache 1995 nur knapp (Frankenberg 1996: 218).
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Gerlach, I. (1999). Die Verfassungsorgane. In: Bundesrepublik Deutschland. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-92289-2_7
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