Zusammenfassung
Die Theorie des politischen Organisationsfeldes versteht sich durchaus als ein Beitrag zur Entwicklung einer im Moeschen Sinne angemessenen ’political theory of organizations’. Die von Moe aufgewiesenen Akteur- und Kooperationslogiken im politischen Feld und die Grundvoraussetzung der politischen Autonomie — die Ausübung einer verbindlichen, legitimen Entscheidungsmacht — sind aber organisationstheoretisch umzuformulieren, um über den politikwissenschaftlichen ’Common sense’ hinauszugelangen. Diese theoretische Umformulierung muß sich jedoch auch eines gesellschaftstheoretischen Bezugsrahmens versichern, um den gesellschaftlichen Stellenwert der politischen Bestimmungsmacht zu erfassen und um die Elemente einer sich konstituierenden politischen Autonomie als soziale Strukturfunktionen zu begreifen. Anders ausgedrückt gehen in eine solchen Theorie des politischen Organisationsfeldes Basisannahmen über die Relevanz der Interaktionen und Beziehungen zwischen Organisationen in der Politik wie in der Gesamtgesellschaft bzw. in den gesellschaftlichen Teilbereichen ein, die das Verständnis von politischer Autonomie und politischer Bestimmungsmacht selbst affizieren. Politische Entscheidungen, die aus Interaktionen im politischen Organisationsfeld hervorgehen, üben einen wichtigen Umwelteinfluß auf Organisationen in deren ’angestammten’ Handlungsfeldern aus; politische Entscheidungen geben den institutionellen Rahmen vor, in dem Organisationen operieren und interagieren.
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Literatur
Alter und Hage (1993: 38f.) führen vier Hauptgründe und Voraussetzungen für die interorganisa-tionelle Zusammenarbeit ins Feld: a) Organisationen müssen die Bereitschaft zur Kooperation aufweisen, b) sie benötigen die Expertise anderer Organisationen, c) sie sind auf externe Ressourcen angewiesen oder wollen ein (Produktions-) Risiko mit anderen Firmen teilen, und d) sie können durch eine Zusammenarbeit ihr Anpassungsvermögen hinsichtlich technischer Innovationen oder neuer Konsumentenwünsche erhöhen. Wie schon die Betrachtung der Organisationskollektive zeigt, können sich Kooperationen zwischen Unternehmen des gleichen Wirtschaftszweiges, aber auch zwischen Organisationen, die in unterschiedlichen Sektoren operieren, ergeben. Alter und Hage (1993: 47ff.) bezeichnen die Zusammenarbeit im gleichen Sektor als kompetitive Kooperation und die sektorübergreifende als symbiotische Kooperation. Diese Bezeichnungen weisen darauf hin, daß die interorganisationelle Kooperation im gleichen Sektor unterschwellig von Wettbewerbsstrategien der Einzelunternehmen bestimmt ist oder aber leichter von diesen (wieder) ergriffen werden kann, wohingegen die Kooperation zwischen Organisationen, die nicht miteinander um Marktanteile konkurrieren, viel wahrscheinlicher und tragfahiger ist. Aber auch symbiotische Kooperationen sind konfliktanfällig und zwar in dem Fall, in dem eine Vielzahl von Organisationen sektorübergreifende Beziehungen miteinander pflegt. Es bietet sich hier die Gelegenheit für Organisationen, Koalitionen gegen andere Mitglieder des Kooperationsnetzes zu bilden.
Die Handlungsstrategien von Organisationen sind allerdings das Resultat von komplexen internen Abstimmungen und ex post-Rationalisierungen, in denen sich die in ihnen beschäftigten Berufsgruppen und arbeitsteilig organisierten Funktionsebenen mit ihren Interessen und Gestaltungsabsichten artikulieren und in denen der Widerstand gegen eine maßgeblich für Effizienzsteigerung und Kostenvermeidung eintretende Organisationsführung — das Management — durchaus häufig ist. Je nach ihrem internen Differenzierungs- und Dezentralisierungsgrad sind die strategisch operierenden Organisationen mit einer mehr oder weniger komplex strukturierten mehrwertigen Akteurlogik ausgestattet und können mimin im Sinne Wiesenthals (1990) als ’multiple selves’ beschrieben werden; die Strategiefähigkeit von intern stark differenzierten Organisationen ist dabei durch eine gewisse Diskontinuität und einen abstimmungsintensiven Polyzentrismus gekennzeichnet.
Die Kennzeichnung der Merkmale eines interorganisationellen Feldes wird erstmals im Zusammenhang mit einem regional begrenzten Organisationellen Handlungsfeld vorgenommen (vgl. Warren 1967). Ausgehend von dem Basissatz, daß die Interaktionen zwischen zwei beliebigen Organisationen auf “the nature of the organizational pattern or network within which they find themselves” (Warren 1967: 397) zurückzubeziehen sind, um eventuelle interorganisationelle Kooperationen bzw. Konflikte zu erklären, werden für das Beispiel der ’community decision organizations (CDOs)’, also administrative funktionsspezifische Einrichtungen/Ämter zur Planung, Koordinierung und Förderung etwa der städtischen Schul- und Kulturpolitik oder der Flächennutzung, die Entscheidungskonstellationen in interorganisationellen Feldern durchgespielt. Diese Felder bilden sich zur Entscheidung und Durchsetzung von kommunalen (Politik-) Vorhaben zwischen den einzelnen CDOs aus. Warrens Explikation des Konzeptes in horizontalen Entscheidungsprozessen der ’community’ verleiht dem Austausch in interorganisationellen Feldern jedoch nur eine geringe Komplexität.
Friedland und Alford zählen ohne weitere Erläuterungen einige Instituionslogiken auf: “The institutional logic of capitalism is accumulation and the commodification of human activity. That of the state is rationalization and the regulation of human activity by legal and bureaucratic hierarchies. That of democracy is participation and the extension of popular control over human activity. That of the family is community and the motivation of human activity by unconditional loyality to its members and their reproductive needs. That of religion, or science for that matter, is truth whether mundane or transcendental, and the symbolic construction of reality within which all human activity takes place. These institutional logics are symbolically grounded, organizationally structured, politically defended, and technically and materially constrained, and hence have specific historical limits” (ebenda: 248/249). Wie gesagt werden diese Institutionslogiken nur durch ihre jeweiligen Konkretisierungen — die Ordnung des Privatbesitz konkretisiert sich durch individuelles Eigentum, das Prinzip Liebe durch sexuelle Kontakte, die demokratische Ordnung durchs Wählen, Gott durch das tägliche Gebet oder andere Rituale etc. (vgl. ebenda: 249f.) — zu einer verifizierbaren und reproduzierbaren Erfahrung. Es ist jedoch einigermaßen fragwürdig, ob sich hinter dieser Aussage mehr verbirgt als eine sehr schlichte Erkenntnis.
Paul DiMaggio (1988) markiert in diesem Sinne den fehlenden Akteurbezug als grundlegende Schwäche neo-institutioneller Ansätze in der Organisationstheorie.
Die folgenden Ausführungen nehmen ein vereinfachtes Organisationsmodell zur Grundlage und konzentrieren sich vornehmlich auf intraorganisationelle Interessenkonflikte zwischen Managern und ’professionals’. Damit wird die Organisationsstruktur natürlich nur ausschnitthaft erfaßt. Legt man das theoretische Modell von Organisationsstrukturen bei Mintzberg (1979: 18ff.) zugrunde, ergibt sich eine Untergliederung der Organisation in (mindestens) fünf Teilbereiche: 1. die Administration oder Organisationsspitze (strategic apex), die den Aufsichtsrat und ranghohe Manager mit Exekutivfunktionen umfaßt und die die allgemeinen Richtlinien für die Arbeit untergeordneter Abteilungen vorgibt, 2. die Mittelebene des Managements, die Entscheidungen stärker auf die Produktionsanforderungenund unterschiedlichen Funktionsbereiche einer Organisation zuspitzt und diese Ebenen auch überwacht, 3. die Technostruktur, gemeint sind damit analytische Funktionen und Berufe innerhalb einer Organisation, die den Arbeitsfluß, aber auch den Informationsfluß und die Ausgaben standardisieren und kontrollieren (also z.B. Ingenieure, Planer, Rationalisierer, Buchhalter), 4. das Dienstleistungspersonal (support staff), das nicht eigentlich mit dem Produktionsablauf befaßt ist, aber gewisse Versorgungsleistungen übernimmt (z.B. Cafeteria, Poststelle) oder aber mit der Regelung und Überwachung der Beziehungen zwischen Organisation und Umwelt befaßt ist (z.B. PR-Abteilung, juristische Berater), schließlich fällt auch die Forschungsabteilung in diese Kategorie, und 5. der eigentliche Produktionsbereich der Herstellung von Gütern oder Leistungen, in dem a) Ressourcen und Materialien gesichert/eingekauft werden, b) das Material in Güter umgewandelt wird (produktionstechnische Umwandlung von ’inputs’ in ’outputs’), c) die hergestellten Güter (oder Leistungen) vertrieben werden und d) die Produktionsanlagen gewartet und die Eingänge und Ausgänge inventarisiert werden. Diese Unterteilung hebt eine interne Differenzierung des Managements in Spitzen- und Mittelpositionen hervor und illustriert die Unterschiedlichkeit der Aufgabenbereiche von ’professionals’. Letztere können nämlich in allen Arbeitsfeldern, die mit einer gewissen Autonomie und Eigenverantwortlichkeit ausgestattet sind und eine gewisse Expertise erfordern, eingesetzt werden. Sie sind deshalb natürlich in der Technostruktur und dem ’support staff, aber auch in leitenden Funktionen (Überwachung des Maschineneinsatzes, Koordination des Vertriebs) im Produktionsbereich präsent. Die nachfolgenden Überlegungen können diese Feingliederung jedoch nur ansatzweise berücksichtigen.
Scott führt auch noch einen vierten Organisationstypus an, der sich innerhalb von nur sehr schwache Anreize setzenden technischen und institutionellen Umwelten ausbildet. Die sich hier konstituierenden Organisationen müssen aber als Grenzfall der Organisationenbildung überhaupt aufgefaßt werden: “When neither technical nor institutional environments are highly developed, it is difficult for organizations to flourish. Examples of organizations operating in such environments include personal service units, such as health clubs and child care services. Such organizations tend to be relatively small and weak. Strong and stable organizations can emerge in either strong technical or institutional environments, but one or the other supporting framework is required” (Scott 1990: 47).
Die Versuche, die Besonderheiten der ’professionals’ — die deutsche Übersetzung als ’freie Berufe’ oder ’Akademiker’ gibt nur Teilaspekte wieder — zu charakterisieren, reichen von Abbots weit gefaßter Definition, “that professions are exclusive occupational groups applying somewhat abstract knowledge to particular cases” (Abbott 1988: 8) bis hin zu Larsons Hervorhebung der marktbezogenen Organisation von Spezialkenntnissen durch ’professionals’ — “I see professionalization as the process by which producers of special services sought to constitute and control a market for their expertise. Because marketable expertise is a crucial element in the structure of modern inequality, professionalization appears also as a collective assertion of special social status and as a collective process of upward social mobility” (Larson 1977: XVI) — und Freidsons Betonung der Staatstätigkeit in der Anerkennung der formalen Rechte und des Status von ’professionals’, so daß letztere ihre Position und besondere Rolle herleiten “from the substance of their particular training and their identity as credentialized members of particular, corporately organized occupations to which specialized knowledge, ethicality, and importance to society are imputed by influential members of the polity” (Freidson 1986: 34). Aus diesen Bestimmungsversuchen geht hervor, daß sich die spezifische soziale Genese und der je aktuelle Status von ’professionals’ einem Wirkungsgeflecht bestehend aus der Heraufkunft neuer, typischer und spezialisierter Aufgaben und Kennmisse, der Kodifizierung der Wissensgehalte der Berufsausbildung, der Institutionalisierung der Wissensvermittlung, der Organisation der Berufsgruppe auf dem Arbeitsmarkt, der Verteidigung von Wettbewerbsvorteilen und Beschäftigungsmonopolen auf dem Arbeitsmarkt und in Organisationen, der arbeits- und standesrechtlichen Regulierung von Berufsbildern, Ausbildungsvoraussetzungenund Aufgaben durch den Staat und der Organisation der Interessen von ’professionals’ in der Politik verdankt.
Die Berufsverbände unternehmen jedoch nur höchst selten Vertretungsaufgaben bei der Aushandlung von Löhnen und von Standards für die konkreten Arbeitsbedingungen. Eine in diesem Sinne gewerkschaftsanaloge Orientierung und Strategiebildung der Berufsverbände scheint mit individualistischen Grundüberzeugungen der ’professionals’ zu konfligieren. Die Experten und Akademiker wehren sich gegen eine zu starke Regulierung und Standardisierung ihrer Arbeitspraxis auch durch die eigenen Berufsorganisationen.
Empirische Untersuchungen über die Zielorientierungen und Rollenorientierungen von ’professionals’ in Organisationen scheinen zu bestätigen, daß keinesfalls alle ’professionals’ in einer gewissen Distanz zu vorgegebenen Organisationszielen stehen; gerade die Berufsgruppen, die ihren beruflichen Werdegang in spezifischer Abhängigkeit von einer Organisation durchlaufen (z.B. Krankenschwestern, Techniker), übernehmen auch sehr stark die Organisationsziele als gegeben für ihre Berufspraxis hin (vgl. besonders Guy 1985). Comstock und Scott (1977) haben die Bezeichnung ’semi-professional’ für Berufsgruppen eingeführt, die über keine Machtbasis bzw. kein Netz der Statuskonstitution außerhalb ihrer Heimatorganisation verfügen; und bei Betrachtung der Interaktionsmuster von Organisationen, in denen der Typus des ’semi-professional’ die Rolle des Fachexperten ausfüllt, ist kein hoher Konfliktanteil bezogen auf den Widerstreit zwischen Organisationszielen und professionellen Werten zu erwarten (vgl. auch Davies 1983; Tuma/Grimes 1981). Analysiert man stärker das Berufsverständnis und die berufsmoralischen Vorstellungen von ’professionals’ ergeben sich ähnliche Differenzierungen; die aktuelle Studie von Baethge, Denkingerund Kadritzke (1995) über die Arbeitssituation und Berufsorientierung von Führungskräften in deutschen Industrieunternehmen verdeutlicht bei aller Kritik der Autoren an dem traditionellen ’professional’-Konzept, daß primär die sich als Wissenschaftler verstehenden und um Autonomie bemühten ’professionals’ auch eine Berufsethik vertreten, die den Widerstand des ’professional’ gegen die Organisationsleitung beim Einsatz von umweit- oder gesundheitsgefährdenden Stoffen oder bei dem unsachgemäßen oder unethischen Gebrauch wissenschaftlicher Expertise rechtfertigt. Die sich stärker als Organisationsentwickler oder -gestalter definierenden ’professionals’ in Management- und technischen Leitungspositionen artikulieren einen weniger deutlich universalistisch geprägten Berufsethos und entscheiden sich in ’kritischen’ Berufssituationen eher für das Einhalten von individuellen Karriereplänen und für die pflichtgemäße Erfüllung der vereinbarten Anforderungen an ihre Tätigkeit.
Natürlich wirken sich auch soziokulturelle Veränderungen langfristig auf das Selbstverständnis des Managers und auf seine Aufgaben aus. So läßt sich zum Beispiel anfuhren, daß Manager nicht zuletzt aufgrund von Erfahrungen und Diskussionen im privaten Lebensbereich ein spürbares Interesse und eine gewisse Sensibilität für ökologische Fragestellungen aufbringen (vgl. Schülein/Brunner/Reiger 1994); Konsequenzen für das Wirtschaften des eigenen Unternehmens und die Umgestaltung des eigenen Aufgabenbereichs angesichts von politischen Regelungen, die den Einsatz von gefährlichen Stoffen am Arbeitsplatz reglementieren oder den Unternehmen strenge Auflagen bei der Verwendung von Ressourcen oder der Produktion von Schadstoffen machen, werden teilweise durchaus als gerechtfertigt angesehen. Nichtsdestotrotz sind Manager grundsätzlich der Ansicht, daß sich das ökologische Problembewußtsein und ein angemessenes politisches Handeln an der Organisationslogik des wohlorganisierten Unternehmens orientieren sollen: “Zweck-Mittel-Kalkulationen, Planbarkeits- und Berechenbarkeitskalküle, technische und organisatorische Umsetzbarkeit sowie Finanzierbarkeit sind wesentliche Kriterien dafür, wie (auch) Umweltbelange im betrieblichen Kontext wahrgenommen und eingeschätzt werden. Das bedeutet, daß ökologisches Denken und Handeln im unternehmerischen Bereich nicht als Wert an sich, als sinn- und verantwortungsvoller Beitrag der Unternehmen für die Gesellschaftsentwicklung verstanden wird, sondern sich als mit den zentralen Aufgaben der Betriebe anschlußfähig und kompatibel erweisen muß” (Schülein/Brunner/Reiger 1994: 185).
Diesem Anforderungsprofil für Manager in Führungspositionen kommt am ehesten ein Auftreten und eine Kompetenzmatrix entgegen, die Hartmann (1995; 1996: 107ff. und 192ff.) in Anlehnung an Bourdieu als klassenspezifischen Habitus analysiert und charakterisiert. Als Karrierebasis fungiert — und dies wird aus den Erfahrungsberichten von Personalberatern und den Einschätzungen von erfolgreichen ’Top-Managern’ herausdestilliert — ein Habitus, der sich mit Merkmalen wie sicheres und souveränes Auftreten, Stilbewußtsein, optimistische Grundhaltung, Risikobereitschaft, Entscheidungsfreudigkeit, hohe Allgemeinbildung, soziale Kompetenz und Flexibilität umschreiben läßt. Besonders gute Voraussetzungen, einen solchen Habitus auszubilden und in Führungspositionen zu gelangen, haben diejenigen, die in einer familiären Umgebung aufwachsen, in der ein Guthaben an ökonomischem und kulturellem Kapital und eine Vertrautheit mit ’bürgerlichen’ Lebensvorstellungen und angemessenen Verhaltensweisen zum alltäglichen Rüstzeug gehört.
Entsprechende Daten finden sich für die USA bei Raelin (1986: 13), für europäische Länder bei Sulkunen (1992: 25ff.) und für Deutschland bei Geißler (1992: 116ff.).
Bell charakterisiert die vier Fraktionen der wissenschaftlich-akademischen Klasse und ihr Verhältnis zueinander folgendermaßen: “Während der wissenschaftliche Stand Grundlagenforschung treibt, deren Voraussetzungen er berechtigterweise zu verteidigen und gegen politische und anderweitige Fremdeinflüsse abzuschirmen sucht, gehen die Technologen, gleichviel, ob Ingenieure, Wirtschaftler oder Ärzte, von einem fest umrissenen Wissensbestand aus, sind jedoch beim Einsatz dieses Wissens für soziale oder wirtschaftliche Zwecke an die Politik ihres jeweiligen Situs (z.B. den Anwendungshorizonten eines Arbeitszusammenhangs in Organisationen; F.J.) gebunden. Der administrative Stand wiederum befaßt sich mit der Leitung von Organisationen, wobei er zum einen im Interesse dieser Organisationen (ihrer Fortführung und Vergrößerung), zum anderen aber auch aus sozialem Zweckdenken handelt, was zu gelegentlichen Zusammenstößen mit dem einen oder anderen der drei übrigen Stände führen kann. Und der auf dem künstlerischen und religiösen Sektor tätige Stand der Kulturschaffenden schließlich, der sich um die bildhafte und gedankliche Herausarbeitung des Symbolgehalts von Formen und Sinnzusammenhängen müht, pflegt dem technologischen und administrativen Stand um so feindseliger zu begegnen, je intensiver er sich mit Bedeutungsgehalten befaßt (und — so wäre weiter zu ergänzen — je größer die Abhängigkeit der Kulturschaffenden von Kulturvermittlern und -managern, arrangiert als quasi-organisationeller Handlungskontext, ausgeprägt ist; F.J.)” (Bell 1985: 274/275).
Bezogen auf die Einstellungen von anderen Referenzgruppen, nämlich Arbeitern und Führungskräften aus der Privatwirtschaft, lassen sich nur für bestimmte ’issues’ bzw. bestimmte Politikbereiche abweichende Einstellungsmuster der ’professional-managerial class’ ausmachen (vgl. Brint 1985: 394ff.). Die ’professionals’ zeigen für Umverteilungsmaßnahmen und dazu für gewerkschaftspolitische ’issues’ wenig Unterstützung, sie gleichen hierin den Wirtschaftseliten; eine Reduktion der Einkommensungleichheit wird dagegen stärker von Arbeitern befürwortet. Insgesamt ist allen Berufsgruppen eine gewisse Unterstützungsbereitschaft und generelle Zufriedenheit bezogen auf das politische Entscheidungs- und wirtschaftliche Verteilungssystem gemein. Wirtschaftseliten und ’professionals’ besitzen allerdings deutlich liberalere Haltungen zur Ausübung und Begrenzung der Freiheits- und Bürgerrechte als die anderen Berufsgruppen. Dafür stimmen ’professionals’ und Arbeiter überein in ihrer Unterstützung für wohlfahrtsstaatliche Sozialprogramme, für die Berücksichtigung ökologischer Probleme und für die Rechte von Konsumenten; die Wirtschaftseliten nehmen hier eine oppositionelle Stellung ein. Dies gilt ebenso für Regulierungsmaßnahmen in der Wirtschaftspolitik: Wie zu erwarten, sprechen sich ’professionals’ und Arbeiter für eine Kontrolle der Produktqualität und der Sicherheit am Arbeitsplatz aus, selbst wenn damit der Wirtschaft zusätzliche Kosten aufgebürdet werden; Wirtschaftsführer wenden sich ebenso vehement gegen regulative Programme.
Michèle Lamont (1992: 24ff.) weist in ihrer vergleichenden Studie über kulturelle und politische Einstellungen und Werte von amerikanischen und französischen Mitgliedern der ’upper middle class’ auf die Bedeutung von ’moral boundaries’ für die Abgrenzung des eigenen Statusbildes gegenüber anderen Vorstellungen und Statusgruppen hin. Ambitioniertheit, Konkurrenzorientierung, Solidarität, Toleranz etc. werden von ihr hauptsächlich aus Kontexten der Berufserfahrung abgeleitet. Spezifische und divergente Wertorientierungen lassen sich im Vergleich zum einen bei den Berufsgruppen, die in ’non-profit’-Organisationen beschäftigt sind und zum anderen bei denen, die in ’for profit’-Organisationen arbeiten, ausmachen.
In der Kritik an der Professionalisierung der Kommunal- und Lokalpolitik wird der Einwand vorgebracht, daß die ’professionals’ in den Ämtern und Behörden sich zu stark durch eine Klientenorientierung auszeichnen, also Forderungen der (potentiellen) Leistungsbezieher nach einer besseren staatlichen Versorgung rückhaltlos unterstützen und sogar neue Versorgungswege für diese aufzeigen oder aber sich die Perspektive der an Planungsverfahren beteiligten Bürger zu eigen machen, und damit zur Steigerung der Ausgaben und Aufwendungen ihrer Behörden beitragen. ’Professionals’ in den Bürokratien werden deshalb häufig für eine Erhöhung der Staats- und Verwaltungsausgabenund einen ineffizienten Einsatz der Mittel verantwortlich gemacht (vgl. Laffin/Young 1990). Ebenso wird der Vorwurf laut, daß Regierungsbehörden sich zu ’professional agencies’ entwickelt hätten, in denen die ’professionals’ sich durch interne und externe Mobilisierungen dafür einsetzen, daß bestimmte politische Entscheidungen, die die hier besonders repräsentierte Berufsgruppe betreffen, nicht auf die politische Agenda der Beratungen in der Exekutive oder Legislative kommen oder aber sich darum bemühen, daß bereits getroffene Entscheidungen zum Nachteil der Interessen von ’professionals’ in ihrem eigenen Operationsbereich (d.h. in der implementationsrelevanten Behörde) umformuliert und abgeschwächt werden (vgl. Freidson 1986: 195; Corwin 1987: 247).
l8 Über die Mediatesierung der politischen Repräsentation durch Parteien informiert schon früh Gerhard Leibholzs (1967:78–129) scharfsinnige und historisch-vergleichende Darstellung der Entwicklung zum modernen demokratischen Parteienstaat; allerdings verkennt die von Leibholz hier unterschwellig zum Ausdruck gebrachte Parteienkritik, daß das politische Feld mit der Verwendung besonderer arbeitsteilig organisierter Ordnungsinstrumente zur Mobilisierung der Wählerbasis und zur Zusammenfuhrung von Wissensressourcen und von materiellen Ressourcen auf ähnliche Transformationsprozesse in anderen Handlungsfeldern reagiert.
Als Analysen der Führungsstärke von amerikanischen Präsidenten, die dessen ’organizational capacities’ herausstellen, d.h. die Fähigkeit, das politische Institutionengeflecht für die eigene Agenda zu nutzen bzw. die öffentliche Meinung und Unterstützergruppen zu mobilisieren, lassen sich exemplarisch die Arbeiten von Jones (1994), Kerbel (1991), Moe (1993) und Skowronek (1993) heranziehen.
Die besondere Bedeutung, die der symbolischen Politik in der Konkurrenzdemokratie zukommt, wird geläufigerweise damit erklärt, daß politischen Entscheidern/Parteien in der materiellen Politik nur ein minimaler Gestaltungsrest verbleibt und die politischen Akteure deshalb auf eine rhetorische Überhöhung ihrer Handlungen oder Programme bzw. deren genereller Unterschiedlichkeit ausweichen müssen (vgl. Sarcinelli 1987: 116ff.). Grundsätzlich kann diesem Befund zugestimmt werden, fraglich ist nur, ob in manchen Politikbereichen ohne interorganisationellen Wettbewerb ressourcenmächtiger Interessengruppen (z.B. in der Asylpolitik) nicht auch die symbolische Politik als Gestaltungsbeitrag und als Intervention in soziales Leben wirksam wird und deshalb die grundlegende Scheidung zwischen bloß symbolischer Politik und materieller Politikgestaltung in die Irre führt. Bei der symbolischen Aufnahme von Statuskonflikten (z.B. der Anerkennung von Berufsgruppen oder Bürgergruppen) durch das politische Feld sind generell ebenfalls ’materielle’ Auswirkungen zu erwarten.
Eine ähnliche Unterscheidung benennt für die nationalen wie sub-nationalen Politikarenen sechs Typen der Konstitution von politischen Entscheidungen: “1. Boardroom politics: decision making by business elites and professionals, but with important public consequences; 2. Bureaucratic politics: rule making and adjudication by bureaucrats, with input from clients and professionals; 3. Cloakroom politics: policy making by legislators, constrained by various constituencies; 4. Chief executive politics: a process dominated by presidents, governors, mayors, and their advisers; 5. Courtroom politics: court orders, in response to interest groups and aggrieved individuals; 6. Living room politics: the galvanization of public opinion, usually through the mass media” (Van Horn/Baumer/Gormley 1989: 23).
Diese Kritik orientiert sich an der folgenden Einschätzung Stichwehs: “Funktionssysteme wie Politik, Wirtschaft und Kunst begünstigen ’voice’ und ’exit’ als die dem Publikum vorgegebenen Formen, um kommunikative Äußerungen in das System hineingeben zu können. Kommunikationen des Publikums in einer dieser beiden verfügbaren Äußerungsdimensionen werden vom System nicht als individuelle Äußerungsakte registriert und gedeutet. Der ’Verstehensprozeß’ verläuft vielmehr über die quantitative Aggregation von Äußerungen, und diese sind nur in der Form großer Zahlen für das System und die Leistungsrollenträger interpretationsrelevant” (Stichweh 1988: 270).
Als vergleichende Analysen mit einer Tendenz zur konzeptuellen Verdichtung sind hilfreich u.a. Bartolini 1995; Graham 1993; Mintzel 1984; Panebianco 1988; Steininger 1984; Ware 1987; Wiesendahl 1980; Zeigler 1993.
Die Bedeutung von Fachausschüssen innerhalb der Parteien scheint abhängig zu sein von der Heterogenität der durch die Partei gebundenen Interessen und dem Zentralisierungsgrad der (nationalen) Parteiorganisation (vgl. dazu Döhler/Schmid 1988; Grube/Richter/Thaysen 1976: 134ff.).
Genau entgegengesetzt argumentiert allerdings William Browne (1995); da Kongreßabgeordnete von ihren Parteien ihre (Wieder-) Wahl nicht organisiert und garantiert bekommen, sondern ihre Kampagnen eigenständig finanzieren und durchführen müssen, sind sie abhängig von Unterstützergruppen ihres ’home districts’ und grasen unter den im Kongreß diskutierten Anträgen und Problemen die (wenigen) ’issues’ ab, die ihnen die Aufmerksamkeit und Zustimmung ihrer Unterstützer sichern: “They (Kongreßabgeordnete; F.J.) use their extensive staffs and the individually accomodative postreform rules to move from one policy domain to another in pursuit of handfuls of issues. Each issue is pursued on behalf of its own beneficiaries, who are select sets of useful of troublesome district constituents” (Browne 1995: 10). Eine aktuelle aufwendige statistische Analyse der Wirkung und Verteilung der durch den Kongreß initiierten distributiven Politiken zeigt allerdings, daß die Bevorzugung der ’home districts’ durch das Entscheiderverhalten von Kongreßabgeordneten nicht stichhaltig nachgewiesen werden kann (vgl. Stein/Bikkers 1995). Kongreßabgeordnete müssen sich in komplexen Akteurkonstellationen behaupten und können die Unterstützung von national operierenden, ressourcenstarken Interessengruppen zu erlangen versuchen, um unabhängig von den lokalen Unterstützergruppen zu werden.
Der hier beschriebene politische Manager wird hauptsächlich aus seinen Rollen und Handlungsanforderungen als Organisationspolitiker heraus charakterisiert. Natürlich setzen sich bei diesem Politikertypus in begrenztem Maße auch Eigenschaften um, die in neueren Arbeiten dem angeblich heute besonders erfolgreichen Typus des ’politischen Unternehmers’ zugeschrieben werden (vgl. Ehrenhalt 1992; Loomis 1988; Schneider/Teske 1995). Die herausgestellten unternehmerischen Qualitäten werten allerdings die im politischen Kontext höchst relevanten Fähigkeiten von Politikern ab, Informationsnetzwerke zu nutzen und Vertrauens- und Gefälligkeitsbeziehungen aufzubauen und zu verstetigen und betonen statt dessen die Innovationsfreudigkeit und die rationale Einschätzung des Marktgeschehens bei Politikern. Insbesondere die Tatsache, daß sich Politiker im Rahmen ihrer Karrieren einem engmaschigen Netz von Leistungen und Verpflichtungen unterwerfen, das erheblich von Parteien, Finanziers, Wählergruppen, Beratern und sonstigen Unterstützern mitstrukturiert wird, wird in diesen Arbeiten kaum erkannt. Die Glorifizierung besonders leistungsfähiger und gewinnorientiert kalkulierender Individuen ist in der Studie von Mark Schneider und Paul Teske (1995) besonders ausgeprägt. Die Autoren reformulieren das Schum-petersche Unternehmerideal und wenden es auf politische Zusammenhänge an: “Entrepreneurs see opportunities that others do not and they seek personal gain by taking action to seize the opportunities created in an uncertain environment. In the process of taking such risks, entrepreneurs help radically transform economic and political systems.... Because successful entrepreneurs often achieve dramatic change, many studies portray them as exceptional individuals, somehow operating with a set of decision rules that are different from those held by other participants in political or economic markets. In contrast, we believe that entrepreneurs actually respond to rational benefit/cost calculations in choosing their actions: that is, they are motivated by a desire for “profits” or personal gain. While in economics these expected benefits usually revolve around monetary profits, an expanded notion of benefits mat includes psychological and policy rewards is necessary in the study of public sector entrepreneurs” (Schneider/Teske 1995: 6). An anderer Stelle geben die Autoren weitere Hinweise auf die Antriebe, die insbesondere die von ihnen befragten Lokalpolitiker motivieren: “Unlike many economic entrepreneurs, public entrepreneurs usually are not seeking large increases in personal wealth, which though possible in politics, are not common in local politics (at least not within the confines of legal activities). Public entrepreneurs have utility functions that must include the desire for power, prestige, and popularity, the desire to influence policy, and other factors in addition to any monetary income derived from their political activities” (ebenda: 13).
Joachim Raschke faßt die von den GRÜNEN im Bundestag gemachten Erfahrungen wie folgt zusammen: “Der Parlamentarismus läßt kaum Spielraum für eine strategische oder organisatorische Selbst-strukturierung. Das gilt auf jeden Fall für eine kleine Parlamentsfraktion. Weil die parlamentarischen Strukturen durch Recht, Ressourcen und Massenmedien stark gestützt sind, setzt sich die von ihnen ausgehende Fremdstrukturierung gegenüber Versuchen einer Selbsstrukturierung durch, die auf dem Wege von Basisdemokratie keine Effizienz und auf dem Wege von Strömungen keinen (strategischen) Konsens finden” (Raschke 1993: 637/638).
Aber natürlich trifft auch diese Feststellung zu: Sowohl für die Abgeordneten des deutschen Bundestags wie für die Mitglieder des amerikanischen Kongresses gilt, daß ein Großteil der Abgeordneten über eine (abgeschlossene) akademische Ausbildung verfügt, Familien der mittleren bis oberen Mittelschicht entstammt, häufig relativ politiknahe Berufe ausgeübt hat (Juristen, Lehrer, Beamte, Angestellte von Verbänden) oder gar schon vor der Abgeordnetentätigkeit ein hauptberufliches Partei- oder Wahlamt innehatte und deshalb allgemein über Erfahrungen und Kompetenzen verfügt, die überhaupt erst die Karriere in der Politik ermöglichen (vgl. dazu Beyme 1993: 105ff.; Hess 1989; Hess 1992; Kaack 1990; Mann 1986; Polsby 1990; Rebenstorf 1995: 141ff.).
Dieser Abstimmungsbedarf ergibt sich schon allein dadurch, daß nicht einzelne Bundesminister, sondern nur die Bundesregierung Gesetzesentwürfe ins Parlament einbringen kann (vgl. dazu Steinkemper 1980: 51). Die Diskussion des von dem Ressortminister an den Chef des Bundeskanzleramts weitergeleiteten Gesetzesentwurfs erfolgt in einer Kabinettssitzung unter mehr oder weniger tatkräftiger Ausübung der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers; die Einigung über die Gesetzesvorlage oder ihre weitere Anpassung an Sonderinteressen vollzieht sich häufig als konfliktreicher Prozeß, in dem die einzelnen Ressorts des Kabinetts miteinander um die Anerkennung, den Fortbestand und die Neuzuschneidung von Einflußzonen und Zuständigkeiten streiten (vgl. auch Beyme 1997: 143ff.).
Als Ergebnis ihrer Analyse von dienstrechtlichen und verfassungsrechtlichen Bestimmungen hinsichtlich der Besonderung der Beamtentätigkeit, d.h. der spezifischen Aufgaben und Voraussetzungen des Berufsbeamtentums im historischen Wandel, geben Ellwein und Zoll folgenden Überblick über Merkmale des (bis heute) vorherrschenden Verständnisses: “Die bis heute mitzudenkenden Implikationen des Berufsbeamtentums der hergebrachten Grundsätze sind mithin: Sozial die Besonderung oder sogar ein elitärer Anspruch (Dienst statt Arbeit; Tätigkeit um der Tätigkeit, nicht um des Unterhaltes willen); politisch die Behauptung, selbst auch gestaltend interessenunabhängig tätig zu sein und dadurch einerseits die Stabilität des Gemeinwesens zu gewährleisten, andererseits sich in der Sphäre des Staates zu bewegen und aus ihr heraus ggf. einseitige Politik abzuwehren; ideologisch die Behauptung, neben den gewählten Mandatsträgern selbst das Wohl der Allgemeinheit interpretieren zu können; führungstechnisch das Problem einer verfassungsgemäß eindeutigen Zuordnung der Verwaltung zu Regierung und Gesetzgeber auf der einen Seite und ein Anspruch, innerhalb der Verwaltung ggf. — vor allem in allen Vorbereitungsstadien — nicht voll an die Regierung gebunden zu sein, da diese immer zugleich zur Sphäre des Staates und zu der der Parteien gehört; persönlich endlich ein besonderes Maß an Abhängigkeit, das rechtlich in entscheidenden Zusammenhängen um der Position der Verwaltung willen kaum definiert ist” (Ellwein/Zoll 1973: 92).
Von einem Regierungswechesel sind bis zu ca. 3000 ’politisch’ besetzte Positionen in der Exekutivbürokratie betroffen; häufig reicht die Zahl der qualifizierten Bewerber nicht aus, um alle Stellen neu zu besetzen, Karrierebeamte rücken dann in diese Positionen vor (vgl. Merry 1980: 66). Generell wird jeder Regierungswechsel mit einer kostenintensiven Übergangs- und Anlernphase eingeleitet, in der sich die Neuberufenen mit ihren Operationsfeldern erst vertraut machen.
Hugh Heclo stellt insbesondere bei den Programmbürokraten eine Distanz zu den fragmentierten Handlungsstrategien von politischen Akteuren heraus: “These program advocates do not see themselves in a position to be led first one way and then another by different political executives, for their underlying loyalty is to a broad agenda that may be very slightly influenced by political change. Their job is to build and lead an organization to carry out that agenda. As one such powerful official recalled, “Political types who passed through were useful or not useful in helping carry out the mission, but in no case that I can think of were they particularly influential in modifying the agenda ... or developing the organization to carry out the programs” “ (Heclo 1977: 149).
Dies ist ja die Hauptkritik und der Ausgangspunkt für die Politiknetzwerkforschung angesichts der verallgemeinernden Vorstellungen von neo-korporatistischen und pluralistischen Erklärungsmodellen des Interessengruppeneinflusses und der Staatsautonomie. Statt dessen ist eine Konzeptualisierung gefragt, die die Fähigkeit des Staates, sich von den organisationsmächtigen Interessen zu lösen, nicht vorab festlegt oder negiert, sondern als zu erklärende Variable innerhalb der Politiknetzwerkstruktur für jeden einzelnen Politikbereich überprüft (vgl. Atkinson/Coleman 1989; Marsh/Rhodes 1992b). Dieses Vorgehen kann dann zum Ergebnis kommen, daß für dasselbe politische Organisationsfeld einmal quasi neo-korporatistische, engmaschige und elitäre Verhandlungsnetzwerke und offene Einflußkanäle aufgewiesen werden können; Volker Schneiders (1992b) Vergleich der Chemikalienkontrollpolitik mit der Telekommunikationspolitik in der Bundesrepublik liefert für einen solchen Fall wichtiges Anschauungsmaterial.
In diesem Sinne lassen sich Luhmanns Überlegungen zur Autopoiesis des politischen Systems als Beschreibungen eines Krisenszenarios lesen, in dem die demokratische Selbstorganisation der Gesellschaft durch Politik weitestgehend aufgegeben wurde.
In einigen aktuellen Beiträgen zur Diskussion um eine angemessene Differenzierungstheorie wird der differentielle Charakter einer ’spezialisierten Wissensentwicklung’ erkannt und der Stellenwert der um die Produktion und Distribution des feldspezifischen Wissens organisierten Berufsgruppen und Instrumente (Organisationen) hervorgehoben (vgl. insbesondere Braun 1993; Brock/Junge 1995; Stichweh 1994: 362ff.). Für die Fortentwicklung einer akteurorientierten Differenzierungstheorie scheint die Fokussierung auf das feldtypische und feldübergreifend wirksame Zusammenspiel zwischen Berufsgruppen und Organisationen und auf die damit einbezogenen Ressourcentransfers unter Berücksichtigung politischer Ordnungsleistungen besonders relevant.
Tendenziell belegt auch Schneiders (1988) detailreiche Studie zum Chemikaliengesetz die Möglichkeit einer (nachträglichen) Öffnung von ideologisch homogenen ’policy communities’. Massiver öffentlicher und politischer Druck führte zumindest zu einer faktischen Berücksichtigung von Gewerkschaftspositionen und zu einer jedoch bloß formellen Anhörung von Kritikpunkten und Änderungsvorschlägen der Umweltverbände. Als leider kaum verallgemeinerbare Fallbeispiele für die Abhängigkeit einer moderaten Öffnung einer geschlossenen und in diesem Fall wenig komplex strukturierten, dabei aber ideologisch homogenen ’policy community’ durch parteipolitische Faktoren können auch die von Nullmeier und Rüb (1993: 362–418) dokumentierten Entscheidungen in der deutschen Rentenpolitik gelesen werden.
Analog zu Brints Unterscheidung zwischen ’social trustee professionals’ und ’expert professionals’ stellt Halliday zwei Idealtypen des ’professionals’ gegenüber, diese Gegenüberstellung fokussiert jedoch stärker auf die unterschiedliche Erkenntnisorientierung der ’Fakultäten’ des professionellen Wissens: “To put it oversimply, the professions divide into classes depending on whether the cognitive base is primarily of the descriptive or the prescriptive. For scientific professions, which lie on one side of the logical divide, knowledge is empirically derived from observation and experimental inquiry in methods epitomized by the natural and biological sciences. For normative professions, which lie on the other side of the divide, the substance of their discourse and the manner in which it is derived are concerned primarily with matters of value — values of in respect of how one should attain salvation, how salvation should motivate individual and social ethics, and how individuals and groups should act in relation to each other and the state. On these grounds, scientific professions, such as engineering and medicine, can be distinguished from normative professions, such as the clergy and law. The former are ultimately seconded on facts and the appropriate modes of inquiry, such as Popper’s well-known falsifiability criterion, to ascertain what is true or false; the latter are custodians of moral enterprises, systems of rules that prescribe how individual and social lives should be ordered” (Halliday 1987: 32). Zwischen diese beiden Pole — ’scientific professionals’ und ’normative professionals’ — lassen sich noch einige Zwischen- bzw. Mischtypen eingruppieren — ’syncretic professionals’, wie z.B. Militärexperten im staatlichen Dienst oder Geistes- und Sozialwissenschaftler in den Universitäten -, die auf je spezifische Weise empirisches Wissen und normative Stellungnahme zusammenfuhren. In größerer Nähe zu Brint steht Michèle Lamont mit ihrer Hypothese, daß die Maximen der Zielerreichung, denen die professionals und andere Fraktionen der ’upper middle class’ an ihrem Arbeitsplatz unterworfen sind, von den Akteuren auch auf Fragen sozialer und politischer Gerechtigkeit und Gleichheit angewandt werden bzw. als Basiskategorien zur Bewertung und Interpretation von sozialen Problemen und Lösungsvorschlägen verwandt werden: “(B)ecause the professional energies of artists, social workers, priests, psychologists, scientific researchers, and teachers are oriented toward attaining cultural, spiritual, or humanitarian goals, and because their professional achievements cannot be measured primarily in economic terms, one can expect these people to put more emphasis on cultural or moral standards of evaluation. On the other hand, because the labor of accountants, bankers, marketing executives, realtors, businessmen and others like them is more dominated by the pursuit of economic rationality as they set goals based on cost/benefit analysis, and because their success is measured in economic terms, these individuals are more likely to value socioeconomic standards of evaluation” (Lamont 1992: 152).
Steven Brint nimmt daher auch an, daß Politiker seltener als Policy-Experten — im amerikanischen Fall: verbandsunabhängige Berater der Exekutive und Legislative — eine auf ihr Handeln bezogene Gemeinwohlorientierung im Kontext der Politikgestaltung in organisationsdominierten Politikbereichen geltend machen: “What we do know is that politicians are very much prone to serve the interests that are visible and salient to them and do not tend to be very interested in unorganized and/or nonvoting citizens. Experts, by contrast, have an interest in spheres of activities, rather than in spheres of salient and mobilized organization, and, therefore, may at times serve the broader citizenry better than politicians. Since most politicians are trained in law, their sensitivity to the style of rational argumentation is often rather high. However, their time is scarce and their tendency is often to look for the popular and powerful causes, or those that reward in an emotional way their sense of justice. Unlike legislators, experts make their way in the world primarily on the basis of good arguments rather than resources, risk taking and association with visible, popular issues. Consequently, as compared to elected officials, experts tend to be more resistant to the appeals of groups with popular and visible issues” (Brint 1994: 144/145).
Als Beispiele für solche qualitativ ausgerichteten Studien des Policy-Prozesses, die mit normativen Annahmen über die Reflexionsfähigkeit von Akteuren und über den argumentativen Charakter von Policy-Konflikten operieren, lassen sich die Studien von Donald Schön und Martin Rein (1994; vgl. auch Rein/Schön 1991) über ’frame reflection’ und die von Fischer und Forester (1993) gesammelten Beiträge zu einem ’argumentative turn’ in der Policy-Analyse anfuhren (vgl. für ähnliche Ansätze auch Dryzek 1990; Hilgartner/Bosk 1988; Nullmeier 1993; Rochefort/Cobb 1993; Rochefort/Cobb 1994; Roe 1994; Schram 1993; Stone 1988).
Für ’cross-network interactions’ kann wohl mit Mische (1996) angenommen werden, daß Akteure mittels diskursiver Techniken die in einem spezifischen Netzwerk akzeptierten ’frames’ ermitteln, testen und mit ihren eigenen Vorstellungen in Beziehung setzen. Da die Akteure zwischen den Kontaktmöglichkeiten und Erfahrungsgehalten unterschiedlicher Netzwerke ständig hin und her wechseln, wird die Kommunikations- und Evaluierungsleistung der Akteure erhöht und die Netzwerke werden mit kommunikativer Dynamik aufgeladen; soziale Netzwerke erscheinen dann mithin “as dynamic communicatory processes, in which multiple relations, discourses, and styles of interaction are put into play by actors, in the face of shifting forms of public recognition and response” (Mische 1996: 2).
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Janning, F. (1998). Zur Theorie des politischen Organisationsfeldes. In: Das politische Organisationsfeld. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-89956-9_7
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