Zusammenfassung
Im Dezember 1979 deklarierte der damalige Bundeskanzler Schmidt auf dem Berliner Parteitag der SPD „die soziale Integration der Ausländer“ zu einer der großen Aufgaben der achtziger Jahre.1 Knapp drei Jahre später machte der neue Bundeskanzler Kohl eine „menschliche Ausländerpolitik“ zu einem der vier Schwerpunkte seines Dringlichkeitsprogramms vor den Neuwahlen im Frühjahr 1983.2 Nicht nur in bezug auf das Gewicht, das man der Ausländerpolitik seit einigen Jahren beimißt, sind sich CDU/CSU und SPD einig, auch die Schlagworte, die benutzt werden, ähneln sich weitgehend: angestrebt wird eine „sozialverantwortliche Konsolidierung“ der Ausländerbevölkerung, sei es durch „bedarfsorientierte Integration“ oder aber durch „Förderung der Rückkehrbereitschaft.“3 Was sich hinter diesen Schlagworten für die betroffenen Menschen verbirgt, bleibt in den Erklärungen der Politiker zumeist bewußt offen und erschließt sich nur, wenn man die konkreten administrativen Maßnahmen und deren Umsetzung im einzelnen analysiert.
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Literatur
Vgl. Karl-Heinz Meier-Braun, „Gastarbeiter" oder Einwanderer? Anmerkungen zur Ausländerpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt/Berlin 1980, S. 78.
Stenographische Berichte des Deutschen Bundestages, 121. Sitzung, 13. 10.82, Plenarprotokoll 9/121, S. 7219f.
Vgl. zu den Konzepten und der politischen Auseinandersetzung, Knuth Dohse, Ausländische Arbeiter und bürgerlicher Staat. Königstein 1981, S. 231ff. (bis 1977/78).
Karl-Heinz Meier-Braun, „Gastarbeiter" oder Einwanderer?, a.a.O., für die Phase 1976-80 und Beschlüsse der Bundesregierung vom 19. März 1980 zur Weiterentwicklung der Ausländerpolitik, in: Informationsbrief Ausländerrecht, 1980, 4, S. 216ff, sowie Entwurf eines Gesetzes zur Konsolidierung des Zuzugs und der Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern, BR-Drucksache 98/82 vom 11.3.82.
Vgl. Georgios Tsiakalos, Bildung und Überprüfung von Hypothesen in der Migrationsforschung, in: W. Röhrich (Hrsg.), Vom Gastarbeiter zum Bürger, Beiträge zur Sozialforschung 2, Berlin 1982, S. 29ff.
in: P.A. Albrecht, Chr. Pfeiffer, Die Kriminalisierung junger Ausländer. Befunde und Reaktionen sozialer Kontrolle, München 1978, S. 7.
W.I. Thomas/F. Znaniecki, The Polish Peasant in Europe and America, Boston/New York 19583.
M. Kremer/H. Spangenberg, Assimilation ausländischer Arbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland, Königstein 1980, S. 10.
Der Griff nach dem deutschen Facharbeiter, in: Der Arbeitgeber, 1, 8, 1953, S. 652.
Vgl. ausführlich K. Dohse, Ausländische Arbeiter und bürgerlicher Staat, a.a.O. und Frauke Decker, Die Phase des Übergangs vom geschlossenen nationalen Arbeitsmarkt in der unmittelbaren Nachkriegszeit zur schrittweisen Arbeitsmarktöffnung, Berlin, Juli 1976, Arbeitspapier der Berghof-Stiftung für Konfliktforschung (Masch. Ms.).
Der Arbeitgeber, 11/12, 1965, S. 288.
Vereinbarung zwischen der Regierung der BRD und der Regierung der Italienischen Republik über die Anwerbung und Vermittlung von italienischen Arbeitskräften nach der BRD vom 22.12. 1955, abgedruckt in: Bundesanzeiger, 11, 17.1. 1956.
Vgl. Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit, 1976, 3.
Vgl. V. Merx, Ausländerbeschäftigung und Flexibilität des Arbeitsmarktes in der Bundesrepublik Deutschland, Köln 1972, Tab. 29.
Bundesanstalt für Arbeit, Repräsentativuntersuchung '72 über die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer im Bundesgebiet und ihre Familien-und Wohnverhältnisse, Nürnberg 1973, S. 49ff.
Richtlinien für Unterkünfte italienischer Arbeitnehmer in der BRD, abgedruckt in: Betriebsunterkünfte für ausländische Mitbürger, von E. Zieris et al., hrsg. vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf o. J., S. 213ff.
BA, Repräsentativ…, a.a.O., S. 130ff.
H. Hammer, Wirkungen, a.a.O., S. 65.
Vgl. A. Kloesel/R. Christ, Deutsches Ausländerrecht, Stuttgart/Berlin 1965, §2 Nr. 8, S. 7 (16. Lfg. Okt. 80 ).
Vgl. hierzu F. Heckmann, Die Bundesrepublik ein Einwanderungsland? Zur Soziologie der Gastarbeiterbevölkerung als Einwanderungsminorität, Stuttgart 1981; Th. Shanin, Die Bauern kommen: Migranten, die Bauern, die reisen und Marxisten, die schreiben, in: J. Blaschke/K. Greussing (Hrsg.), „Dritte Welt" in Europa, Probleme der Arbeitsimmigration, Frankfurt/M. 1980, S. 72ff.
Errechnet nach Stat. Jahrbücher der BRD, Wirtschaft und Statistik, 1980, 1.
In einem Bericht des Bundesarbeitsministeriums über die Möglichkeiten einer verstärkten Rückkehrförderung vom September '80 — insoweit noch ein Produkt der sozialliberalen Bundesregierung — wird behauptet, im Rahmen des deutsch-türkischen Reintegrationsabkommens seien 34000 Arbeitsplätze geschaffen worden, wenn auch nur 2400 davon von Rückkehrern aus der BRD besetzt worden wären. Kennern der türkischen Verhältnisse erscheint die angegebene Zahl jedoch weit überhöht. Vgl. zum Papier des BMA, Rückkehr wird gefördert, Bundesgesetzblatt, 1982, 10, S. 8ff.
Vgl. Wirtschaft und Statistik, 1982, 1 und Statistisches Bundesamt, Fachserie 1, Reihe 1.4.1982; siehe zusammenfassend auch Martin Frey, Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland, Ein statistischer Überblick, in: aus Politik und Zeitgeschehen, 1982/25, 26, Juni 1982, S. 3ff.
Vgl. Forschungsinstitut der Friedrich-Ebert-Stiftung, Situation der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen in der BRD/Repräsentativuntersuchung '80, Bonn 1981, S. 322ff, 341ff.
Vgl. Wirtschaft und Statistik, 1982, 1, S. 41ff.
Ebenda.
BA, Ausländische Arbeitnehmer, Erfahrungsbericht 1972/73, Nürnberg, Juli 1974, S. 5. (Das Zitat stammt aus einer Rede des Arbeitsministers Arendt.)
Vgl. ausführlich Frauke Decker, Materialpapier zur Ausländerpolitik in der BRD, Oktober 1978, vervielf. Ms.
Aktionsprogramm der BRD zur Ausländerbeschäftigung, 6. Juni 1973, in: Ausländische Arbeitnehmer 1972/73, S. 6f.
Vgl. ausführlich K. Dohse, Ausländische Arbeiter, a.a.O., S. 231ff.
Vgl. K. Dohse, Ausländische Arbeiter, a.a.O., S. 309ff.
Vgl. etwa Projektgruppe Arbeitsmarktpolitik, C. Offe (Hrsg.); Opfer des Arbeitsmarktes. Zur Theorie der strukturellen Arbeitslosigkeit, Neuwied und Darmstadt 1977; und K. Dohse, Ausländerpolitik und betriebliche Ausländerdiskriminierung, in: Leviathan, 1981, 3/4, S. 499ff.
Vgl. Wirtschaft und Statistik, 1982, S. 41ff.
Vgl. K. Dohse, Ausländerpolitik, a.a.O., S. 508ff.
Vgl. B. Didzoleit, Unter den Betriebsräten sind sie die Ausnahme, FR, 10.4.79 und zu den Bemühungen, dies zu ändern; Peter Kühne, Die ausländischen Arbeiter in der Bundesrepublik Deutschland, in: WSI-Mitteilungen, 1982, 7, S. 385ff.
F. Heckmann, Minderheiten. Begriffsanalyse und Entwicklung einer historisch-systematischen Typologie, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie, 4, 1978, S. 761ff., und derselbe, Die Bundesrepublik…, a.a.O.
Memorandum des Beauftragten der Bundesregierung, Heinz Kühn, Stand und Weiterentwicklung der Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1979, S. 2, abgedruckt in: K.-H. Meier-Braun, a.a.O., S. 27ff.
Durch die Änderungen im Asylrecht wurde die Zahl in der Zwischenzeit wieder radikal gesenkt, 1981: 49.391. Vgl. Hans-Ingo v. Pollein, Die Entwicklung der Asylbewerberzahlen seit 1979, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 1981, 1, S. 33ff. und M. Frey, Ausländer, a.a.O., S. 5.
Vgl. ausführlich und mit weiteren Belegen, K. Dohse, Ausländische Arbeiter, a.a.O., S. 181ff.
Amtliche Begründung des Ausländergesetzes 1965, BT-Drucksache 4/868, zitiert nach Kloesel/Christ, Deutsches Ausländerrecht, a.a.O., A 1, S. 19.
Vgl. hierzu J. Blaschke/K. Greussing, „Dritte Welt" in Europa, a.a.O.
Vgl. hierzu K. Dohse, Ausländische Arbeiter, a.a.O., S. 359ff.
RdErl. I a 4 5752/3313: Deutsch-italienische Vereinbarung über die Anwerbung und Vermittlung von italienischen Arbeitskräften nach der Bundesrepublik Deutschland vom 20. Dezember 1955 (BAnz. Nr. 11/56 vom 17. Januar 1956), in: ANBA 1956, S. 45. Entsprechende Formulierungen finden sich in den Durchführungserlassen zu den übrigen Anwerbeabkommen.
So die Formulierung in §131 des alten AVAVG von 1957, BGBI, I. S. 1018.
Vgl. K. Dohse, Ausländische Arbeiter, a.a.O., S. 196.
Siehe zu den Versuchen, die Vertragstreue mit disziplinarischen Maßnahmen durchzusetzen, K. Dohse, Ausländische Arbeiter, a.a.O., S. 262ff.
2 der Arbeitserlaubnisverordnung vom 12.9.80, BGB1 I, S. 1754.
Abgedruckt in: IzA, 1974, S. 4ff. (6f.).
Leiner, Referat auf dem Arbeitskreis „Arbeitsmarktpolitische Perspektiven" der Geschäftsführerkonferenz 1975 der Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände am 21.-23.5.1975 in Baden-Baden, abgedruckt in: IzA, Nr. 5/6, 1975, S. 59f.
Antwort der Bundesregierung auf die große Anfrage der Fraktionen der SPD und FDP, Ausländerpolitik, vom 5.5.82, BT-Drucksache 9/1629, S. 7.
Vgl. zusammenfassend, Günther Schwertfeger, Welche rechtlichen Vorkehrungen empfehlen sich, um die Rechtsstellung von Ausländern in der BRD angemessen zu gestalten? Gutachten A für den 53. Deutschen Juristentag, in: Verhandlungen des 53. Deutschen Juristentages, Band I, München 1980, S. A 54ff.
Vgl. hierzu, B. Huber/K. Unger, Politische und rechtliche Determinanten der Ausländerbeschäftigung in der BRD, in: Hans-Joachim Hoffmann-Novotny/H.O. Hondrich (Hrsg.), Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland und in der Schweiz, Frankfurt 1982, S. 152ff.
Vgl. Knuth Dohse, Ausländische Arbeiter, a.a.O., S. 307ff.
Vgl. K. Dohse, Ausländische Arbeiter, a.a.O., S. 313ff., B. Huber/K. Unger, Politische und rechtliche Determinanten, a.a.O., S. 152ff.
Vgl. insbesondere das Urteil des Bundessozialgerichts vom 27.1.77, NJW 78, s. 1125 mit Anmerkungen Wollenschläger, zusammenfassend, G. Schwertfeger, Gutachten, a.a.O., S. 80f.
Vgl. kurz F. Becker/D. Braasch, Recht der ausländischen Arbeitnehmer, Neuwied 1980, S. 4f.
Vgl. ausführlich hierzu K. Dohse, Ausländerjugend, ökonomische Krise und Staat, in: G. Lehnhardt (Hrsg.), Der hilflose Sozialstaat, Frankfurt/M. 1979, S. 331ff.
Vgl. Harder, Zukunftschancen der Kinder ausländischer Arbeitnehmer, Institut für Kornmunalwissenschaften der Konrad-Adenauer-Stiftung, zit. nach Albrecht/Pfeiffer, a.a.O., S. 33f.
So der CDU-Bundestagsabgeordnete Hasinger in der Debatte des Deutschen Bundestages am 14.6.1978, 97. Sitzung.
Zitiert nach B. Huber/K. Unger, Politische…, a.a.O., S. 165.
2 der Arbeitserlaubnisverordnung von 1980, BGBI I, S. 1754.
Vgl. zu den Auswirkungen des Vertrages über den Beitritt Griechenlands zur EG sowie der Beschlüsse 1/80 und 3/80 des Assoziationsrates EWG/Türkei in den Bereichen Niederlassungsrecht, Arbeitserlaubnisrecht, Aufenthaltsrecht, Arbeitsförderung, Soziale Sicherung und Kindergeld, Informationsbrief Ausländerrecht, 1981, 1, S. 20f.
Amtliche Begründung zum Ausländergesetz, BT-Drs. /686, A 2, gleichlautend auch Kloesel/Christ, a.a.O., S. 19.
Die generalpräventive Funktion hat jetzt in einer Entscheidung auch das Bundesverfassungsgericht hervorgehoben, doch hat es die Ausländerbehörden an das Verhältnismäßigkeitsprinzip erinnert, das zu beachten sei. Die Praxis der Ausländerbehörden ist zumeist von einer pauschalen Vorgehensweise gekennzeichnet (vgl. etwa das Schreiben, das in Punkt 3 zitiert wird; vgl. auch Albrecht/Pfeiffer, a.a.O.); zur Entscheidung siehe NJW, 21, 1979, S. 1100.
H.-J. Fricke, Die (erheblichen) Belange der BRD im Ausländergesetz und das Bestimmungsgebot, Diss. Jur., Münster 1973, S. 93.
Ausländergesetz vom 25.4. 1965, BGBI. I, S. 353.
Vgl. F. Franz, Kritik am Ausländergesetz von 1965, in: Jahrbuch für Internationales Recht, Band 15, 1971, S. 319ff.
G. Weißmann, Grundsätze des Ausländerpolizeirechts in verfassungsrechtlicher Sicht, in: Die Polizei, 1960, 10, S. 305.
Lebensverhältnisse ausländischer Arbeiter im Landkreis Tübingen, hrsg. von der Arbeitsgruppe Ausländerbefragung am Institut für Erziehungswissenschaft, Tübingen 1974 (unveröffentlicht), zit. nach K. Dohse, Ausländische Arbeiter, a.a.O., S. 614ff.
Albrecht/Pfeiffer, a.a.O., S. 63f.
Bundesinnenminister Genscher in: Vorgänge 1972, S. 45, in ähnlicher Weise das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 26.9.1978, siehe DVBI., 1978, 11, S. 881.
Amtliche Begründung, a.a.O., Nr. 3 und 4.
Siehe etwa Dokumentation über die Ausweisungspraxis gegenüber Ausländern in der BRD am Beispiel der Ausweisung einer türkischen Arbeiterin wegen Bezugs von Sozialhilfe, Ausländerkomitee Berlin, Berlin 1977.
Grundsätze für die Erteilung der Aufenthaltsberechtigung, Nr. 3.2, abgedruckt in Kloesel/ Christ, a.a.O.
Vgl. F. Franz, Kurswechsel in der Fremdenpolitik? Zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz vom 2. Juni 1978, in: Deutsch lernen 1978, 3, S. 26ff.
Vgl. zu den Zahlen, BT-Drucksache 9/1629, a.a.O., S. 20.
Vgl. zu diesem Problem, Otto Kimminich, Welche rechtlichen Vorkehrungen empfehlen sich? A.a.O., Teilgutachten B für den 53. Deutschen Juristentag, S. B 10ff.
Entscheidung des BVerwG vom 10.11.78, in: M. Wollenschläger/W. Weickhardt, Entscheidungssammlung zum Ausländer-und Asylrecht, Nr. 100.10 und BVerfGE, 49, 168.
Helmut Quaritsch, Einwanderungsland Bundesrepublik Deutschland? Vortrag, gehalten an dem Mentorenabend der Carl-Friedrich-von-Siemens-Stiftung in München-Nymphenburg am 24.2.81, München 1981, S. 35f.
Vgl. BVerfG, 30, 267f. und §48 der VwVfG.
Siehe etwa Albert Bleckmann, Ausländerpolitik und Verfassung, Deutsches Verwaltungsblatt, 1980, 17/18, S. 693ff.
Vgl. B. Huber/K. Unger, Politische, a.a.O., S. 160ff.
Der Bundesminister für Arbeit und Soziales: Vorschläge der Bund-Länder-Kommission zur Fortentwicklung einer umfassenden Konzeption der Ausländerbeschäftigungspolitik vom 28. Februar 1977 (AZ. Ila 5-24 200 ).
VwV zu §7, Punkt 4, abgedruckt bei Kloesel/Christ, a.a.O., S. 7.
Vgl. BT-Drucksache 9/1629, S. 19.
Vgl. zur Handhabung der Verwaltungsvorschrift, B. Huber/K. Unger, Politische, a.a.O., S. 163f.
Bei den Aufenthaltsberechtigungen lag der Anteil der Türken mit 37% sogar über ihrem Anteil an der ausländischen Wohnbevölkerung (33%).
Vgl. Spiegel-Gespräch mit Bundesinnenminister Zimmermann, 1982, 43, 25.10. 82, S. 26f.
Vgl. H. Hammer, Wirkungen politischer Maßnahmen zur Lenkung der Ausländerbeschäftigung, Göttingen 1978, Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel 117, S. 65.
Angaben des Landesarbeitsamtes Berlin, Oktober '82.
Vgl. etwa allgemein zur schwierigen Situation von Arbeitslosen, Rudi Welzmüller, Einkommensgefährdung durch Arbeitslosigkeit — Zur finanziellen Lage der Arbeitslosen, in: WSIMitteilungen, 1982, 8, S. 447ff.
Daß die Fürsorgeabkommen nur sehr bedingt den Bezug von Sozialhilfe ermöglichen, zeigt deutlich der kürzlich vom Bundesverwaltungsgericht entschiedene Fall, wo ein seit 1963 in Deutschland lebender Grieche gegen die Ablehnung der Verlängerung seiner Aufenthalts-erlaubnis wegen des Bezugs von Sozialhilfe zum Lebensunterhalt geklagt hatte. Vgl. Infor- mationsbrief Ausländerrecht, 1982, 5, S. 218ff. Sehr viel positiver beurteilt G. Schwertfeger in seinem Gutachten die Möglichkeiten, vgl. G. Schwertfeger, Gutachten…, a.a.O., S. 82.
In Berlin wurde etwa die in den Ausführungsvorschriften über die Gewährung von Sozialhilfe (Amtsblatt 14, 27. Februar 1979) ausdrücklich vorgesehene Benachrichtigung der Ausländerpolizei bei einem Antrag auf Sozialhilfe durch eine Verwaltungsvorschrift vom 13.8.81 (Amtsblatt 59, 18. September 1981) wieder aufgehoben. Gleichwohl — so vermuten Kenner der Materie übereinstimmend — erhält die Ausländerbehörde häufig Meldung. Nach Angaben von Sozialarbeitern müssen seit Herbst '82 ein Teil der Sozialhilfe-und Wohngeldanträge von Ausländern dem Amtsstellenleiter vorgelegt werden. Auch sie sind sich über die Folgen, die die Anträge, die sich nicht nur auf kurzfristige Hilfen beziehen, für die Betroffenen haben, unsicher.
SZ, 15.11.82, Türkei registriert doppelte Zahl von Heimkehrern.
Es heißt denn auch in der Regierungserklärung Kohls: „Die Integration der bei uns lebenden Ausländer ist ein wichtiges Ziel unserer Ausländerpolitik" mit der Betonung auf: ein Ziel. Vgl. Plenarprotokoll, 9/121, S. 7219.
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Funk, A., Haupt, H.G., Narr, WD., Werkentin, F. (1984). Das Ausländerproblem — oder: Wie man die Probleme der Arbeitsimmigranten administrativ verdrängt. In: Verrechtlichung und Verdrängung. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-87754-3_4
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