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Sozialer Bundesstaat und parlamentarische Demokratie

  • Ernst-Wolfgang Böckenförde

Zusammenfassung

Die Diskussionen um die Wandlungen und Gefährdungen der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik sind in den letzten 20 Jahren unter den Leitworten des „unitarischen Bundesstaats“1, dann des „kooperativen Föderalismus”2 und schließlich der „Politikverflechtung“3 geführt worden. Mit diesen Leitworten wurde eine Entwicklung beschrieben und auf ihre Folgen hin analysiert, die ihren Grund zum einen in dem durch die Nachkriegsverhältnisse induzierten und durch das Sozialstaatsprinzip legitimierten enormen Anwachsen der leistungsstaatlichen Aktivitäten hatte, zum anderen in einer dem korrespondierenden strikten Erwartung der Einheitlichkeit der (wirtschaftlich-sozialen) Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet, ohne Rücksicht auf die politische Eigenständigkeit und Individualität der einzelnen Länder. Die Entwicklung führte zu einer Akkumulation leistungsstaatlicher Aufgaben und Zuständigkeiten beim Bund, sei es im Zuge stückweiser Kompetenzverlagerung, sei es im Zuge para-konstitutioneller Fonds-und Förderungspraxis — der soziale Bundessiaat Wu1dc unitarischer Bundesstaat4. Der damit sich abzeichnenden Schrumpfung des Zuständigkeitsbereichs und der politischen Eigenständigkeit der Länder suchte man auf zweifache Weise entgegenzuwirken: durch die Erweiterung der Zustimmungsbefugnisse des Bundesrats bei der Gesetzgebung5 und durch die Institutionalisierung und verfassungsmäßige Legalisierung des Zusammenwirkens zwischen Bund und Ländern, vornehmlich in Form der ausdrücklichen (Art. 91a und b GG) und indirekten (Art. 104a IV GG — sog. Finanzierungshilfen) Gemeinschaftsaufgaben, ergänzt durch einen labil-komplizierten Finanzverbund6. Hinzu kam, um weitere Kompetenzverlagerungen im Zuge der Unitarisierungstendenz hintanzuhalten, eine verstärkte und zunehmend institutionalisierte Kooperation der Länder untereinander, vornehmlich in Form beratender und (auf Einstimmigkeitsgrundlage) beschließender Ministerkonferenzen — der Ausbau der sog. Dritten Ebene7. Der unitarische Bundesstaat setzte, zur Erhaltung der Bundesstaatlichkeit, den kooperativen Föderalismus aus sich heraus. Die Praxis des kooperativen Föderalismus bewirkte, hervorgerufen durch die Notwendigkeit gemeinsamer Planungen und wechselseitiger Abstimmung, ein weitausgreifendes Verbundsystem in der Wahrnehmung der Aufgaben und Zuständigkeiten, das das im Grundgesetz von 1949 vorgesehene Trennsystem überlagerte und teilweise verdrängte7a. Dies System ist zutreffend als „Politikverflechtung“ analysiert worden8. Die verschiedenen Aufgabenträger sind, in der Wahrnehmung ihrer Aufgaben, notwendig aufeinander verwiesen und voneinander abhängig, können nicht mehr für sich, sondern nur in Abstimmung miteinander etwas politisch bewegen, was die Angewiesenheit auf Einigung, damit auf Kompromiß und komplizierte Verfahren, und eine Prämie für den status quo bedeutet.

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Anmerkungen

  1. 1.
    Grundlegend hierzu: Konrad Hesse, Der unitarische Bundesstaat, Karlsruhe 1961, und dazu, teilweise abweichend, Ulrich Scheuner, Struktur und Aufgabe des Bundesstaats in der Gegenwart (1962) = ders., Staatstheorie und Staatsrecht, Berlin 1978, S. 415 (425 ff.).Google Scholar
  2. 2.
    Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland (sog. Tröger-Gutachten), Stuttgart 1966, Tz 76, 77; R. Grawert, Finanzreform und Bundesstaatsreform: Der Staat 7 (1968), S. 63 ff.; W. Kewenig, Kooperativer Föderalismus und bundesstaatliche Ordnung, AöR 93 (1968), S. 433; Renate Kunze, Kooperativer Föderalismus in der Bundesrepublik, Stuttgart 1968; Konrad Hesse, Aspekte des kooperativen Föderalismus, in: Festschrift für Gebhard Müller, Karlsruhe 1971, S. 141 ff.; Gunter Kisker, Kooperation im Bundesstaat, Tübingen 1971.Google Scholar
  3. 3.
    Politikverflechtung zwischen Bund, Länder und Gemeinden, (Veröffentlichung der Hochschule Speyer, Bd. 55), 1975; Scharpf/Reissert/Schnabel, Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg/Ts. 1976. Joachim Jens Hesse (Hrsg.), Politikverflechtung im föderativen Staat, Baden-Baden, 1979.Google Scholar
  4. 4.
    Siehe dazu näher K. Hesse (FN 1), S. 12 ff.; A. Köttgen, Innerstaatliche Gliederung und moderne Gecellechaficnrrinnng in• Göttinger Festsr ritt für das OLGCdiic, Göztiiagcn 1961, S. 79 ff. vGoogle Scholar
  5. 5.
    Der Zusammenhang ist gesehen und festgestellt bei K. Hesse, Aspekte (FN 2), S. 153 f.Google Scholar
  6. 6.
    Initiiert wurde diese Entwicklung durch das sog. Tröger-Gutachten zur Finanzreform (siehe FN 2), das Gemeinschaftsaufgaben und Finanzverbund ausdrücklich postulierte; wesentliche Teile davon werden in Verfassungsrecht überführt durch die sog. Große Finanzreform (Finanzreformgesetz) des Jahres 1969. Zu deren Zielsetzung vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf, BT-Drucksache V /2861.Google Scholar
  7. 7.
    P. Feuchte, Die bundesstaatliche Zusammenarbeit in der Verfassungswirklichkeit der Bundesrepublik Deutschland: AöR Bd. 98 (1973), S. 473 ff.; ferner Meinhard Ade, Der Länderrat. Zur Zulässigkeit und Zweckmäßigkeit einer verfaßten Ländergemeinschaft, Diss. jur. Freiburg 1976, S. 20–35.Google Scholar
  8. 7a.
    Hinweise dazu, insbes. für den finanziellen Verbund, im Schlußbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform: Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsreform, Teil II: Bund und Länder (Zur Sache 2/77), Bonn 1977, S. 100–110, 173 ff.; J. A. Fro-wein, Gemeinschaftsaufgaben im Bundesstaat: VVDStL 31 (1972), S. 35 ff. Allgemein zu dieser Entwicklung U. Scheuger, Kooperation und Konflikt. Das Verhältnis von Bund und Ländern im Wandel (1972) = ders., Staatstheorie und Staatsrecht, Berlin 1978, S. 399 ff.Google Scholar
  9. 8.
    F. Scharpf, in: Scharpf/Reissert/Schnabel (FN 3), S. 13 ff.; ders., in: Hesse (Hrsg.), Politikverflechtung (FN 3 ), S. 21–31.Google Scholar
  10. 9.
    Siehe dazu den — die Diskussion selbst auch weiterführenden — Literaturbericht von R. Grawert, Zusammenarbeit und Steuerung im Bundesstaat: Der Staat 14 (1975), S. 22952.Google Scholar
  11. 10.
    Kisker (FN 2), S. 117 ff.; 143 f.; 293 f.; im Ansatz auch Grawert (FN 9), S. 249 f.Google Scholar
  12. 11.
    Keineswegs überall und insb. nicht im außenpolitischen Bereich, wie Abschluß und Ratifikation der Ostverträge gegen den deutlichen Widerstand der Bundestags-(und Bundesrats-)Opposition zeigt.Google Scholar
  13. 12.
    Sondervotum zum Schlußbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform, Kap. 7, in: Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsreform, Teil 1: Parlament und Regierung (Zur Sache 3/76), Bonn 1976, S. 227.Google Scholar
  14. 13.
    K. Hesse (FN 1), S. 13 ff.; auch zum folgenden.Google Scholar
  15. 14.
    Dazu Köttgen (FN 4), S. 79 ff.Google Scholar
  16. 15.
    Diese — bislang wenig beachtete — Wirkung ergibt sich daraus, daß die im Grundgesetz gewährleisteten ‘Grundrechte kraft Art. 31n. 1 III GG auch unmittelbar in den Ländern und für die Ausübung der Landesstaatsgewalt gelten; sie stellen „gemeines Bundesrecht“ dar (E.-W. Böckenförde, Verfassungsfragen der Richterwahl, Berlin 1974, S. 44) und erlauben keine nach Ländern oder Landeszugehörigkeit differenzierte Geltungsintensität. Eine praktische Auswirkung zeigt sich in der Einwirkung von Art. 121 GG auf die (einheitliche) Vergabe von Studienplätzen nach gleichen Kriterien und die Unzulässigkeit eines sog. Landeskinderbonus, wie sie BVerfGE 33, 303 (351 ff.) festgestellt hat.Google Scholar
  17. 16.
    Zusammenfassende Schilderung bei Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1, München 1977, S. 594 ff.; vorher Scheuner, Wandlungen im Föderalismus der Bundesrepublik (1966) = ders., Staatstheorie und Staatsrecht, Berlin 1978, S. 435 ff.Google Scholar
  18. 16a.
    Siehe A. Köttgen, Fondsverwaltung in der Bundesrepublik, Stuttgart 1965.Google Scholar
  19. 17.
    Sie erfolgte und erfolgt über die verschiedenen Ministerkonferenzen, die teils selbst einheitliche „Richtlinien“ beschließen, wie die Kultusministerkonferenz, teils einheitliche Entwürfe bestimmter, von den einzelnen Ländern in Kraft zu setzender Gesetze verabschieden, wie zuletzt 1977 den Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und der Länder.Google Scholar
  20. 18.
    K. Hesse, (FN 1), S. 21.Google Scholar
  21. 19.
    K. Hesse (FN 1), S. 23 f.; ders., Aspekte (FN 2), S. 146 ff.; die Betonung des “procedere” vor allem bei Peter Lerche, Föderalismus als nationales und internationales Ordnungsprinzip: VVDStL 21 (1964), S. 66 ff.; ferner U. Scheuner (FN 16), S. 437 f.; 447 f.Google Scholar
  22. 20.
    So die Zustimmungsvorbehalte für den Bundesrat in Art. 74a Abs. 2, Abs. 3 (i.V.m. Art. 73 Nr. 8), Abs. 4 (i.V.m. Art. 98 Abs. 1); Art. 87a Abs. 4, letzter Satz; Art. 87b Abs. 1 und Abs. 2; Art. 87c; Art. 87d Abs. 2; Art. 109 Abs. 3 und 4.Google Scholar
  23. 21.
    Ausfluß und Erscheinungsform des Finanzverbundes sind folgende Zustimmungsvorbehalte: Art. 104a Abs. 3 (Geldleistungsgesetze); Art. 106 Abs. 3 (Umsatzsteuerverteilung), Abs. 4 (Finanzzuweisung), Abs. 5 (Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer), Abs. 6 (Gewerbesteuerumlage); Art. 107 Abs. 1 (Bestimmung des örtlichen Steueraufkommens und der Ergänzungsanteile im Rahmen des Finanzverbundes); Art. 108 Abs. 4 (Zusammenwirken bei der Verwaltung von Steuern). Aus der Konstitutionalisierung der Gemeinschaftsaufgaben ergeben sich die Zustimmungsvorbehalte nach Art. 91a Abs. 2 GG (Ge-Google Scholar
  24. setze zur näheren Bestimmung und Ausführung der einzelnen Gemeinschaftsaufgaben) und Art. 104a Abs. 4 GG (nähere Bestimmung der Investitionshilfen des Bundes an die Länder).Google Scholar
  25. 22.
    Zugelassen durch Art. 52 Abs. 4 GG, weshalb vom Bundesrat gelegentlich auch als dem „Parlament der Oberregierungsräte“ gesprochen wird, vgl. Werner Weber, Die Gegenwartslage des deutschen Föderalismus (1967) = ders., Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem, 3. Aufl. Berlin 1970, S. 291.Google Scholar
  26. 23.
    Auf einen interessanten Bereich solchen Zusammenwirkens (Straßenauftragsverwaltung) machte 1967 W. Blümel, Bundesstaatsrechtliche Aspekte der Verwaltungsvorschriften: AöR 93 (1968), S. 200 (202 ff.) aufmerksam.Google Scholar
  27. 24.
    Siehe im einzelnen E. Friesenhahn, Die Rechtsentwicklung hinsichtlich der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen und Verordnungen des Bundes, in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft, Bad Honnef/Darmstadt 1974, S. 251–76.Google Scholar
  28. 25.
    BVerfGE 37, 368 (379–83).Google Scholar
  29. 26.
    Hesse, Aspekte (FN 2), S. 144 ff.; siehe auch BVerfGE 1, 299 (315).Google Scholar
  30. 27.
    Stimmen und jedes Land 1 Stimme; Beschlüsse werden mit Dreiviertelmehrheit gefaßt, vgl. § 7 HochschulbauförderungG vom 1.9.1969 (BGBI. I, 1556), § 6 Gesetz über die Gemeinschauftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ v. 6.10.1969 (BGBI. I, 1861 ), § 6 Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes” vom 3.9.1969 ( BGBI. I, 1573 ).Google Scholar
  31. 28.
    Frühzeitig gesehen bei Leisner, Schwächung der Landesparlamente durch grundgesetzlichen Föderalismus: DöV 1968, S. 389 ff.; eingehend Kisker (FN 2), S. 117 ff.; 133 f., 290 f.; vgl. ferner Grawert (FN 9), S. 249, Frowein (FN 7a), S. 24 ff.; Stern (FN 16 ), S. 597.Google Scholar
  32. 29.
    Kisker (FN 2) spricht von „oligarchischem Bundesstaat“. Die vorbehaltenen Entscheidungs-und Bewilligungszuständigkeiten, wie etwa in Art. 91a Abs. 4 und Art. 104a Abs. 4 GG, begründen keine politische Entscheidungsmacht, im Rahmen der — direkten und indirekten — Gemeinschaftsaufaben wirkt sich zudem die vielberufene „Angebotsdiktatur” des Bundes aus (siehe dazu Barbarino, Zur Revision des Grundgesetzes. Planerische und finanzielle Aspekte des Bund-Länder-Verhältnisses unter besonderer Berücksichtigung der Gemeinschaftsaufgaben: DöV 1973, S. 19 ff.), die die Kostenbeteiligung und Finanzhilfen des Bundes als (gesamtwirtschaftliche) Steuerungsinstrumente geeignet macht.Google Scholar
  33. 30.
    Sie beschränkten sich im wesentlichen darauf, die Anmeldefristen für Vorhaben zur gemeinsamen Rahmenplanung zu verlängern und die Regierungen zu verpflichten, die Entwürfe solcher Anmeldungen rechtzeitig den Landtagen (und dem Bundestag) vorzulegen, damit im Parlament eine Sachdebatte darüber geführt werden kann (vgl. Frowein (FN 7a), S. 25 f. mit Anm. 49. Daß die Parlamente ungeachtet dessen an der Kompromißfindung in den Planungsgremien nicht beteiligt sein können und später der Ratifikationslage aus~~~“„t bleiben ict unbestritten und liegt in der Sachlogik kooperativen Handelns, vgl. auch Stern (FN 16 ), S. 597.Google Scholar
  34. 31.
    Hesse (FN 1), S. 27 ff. m.w.Nachw.; ders., Aspekte (FN 2), S. 148 f.; F. Meyers, A. Süsterhenn, in: Süsterhenn (Hrsg.), Föderalistische Ordnung heute, Koblenz 1961, S. 30 (Süsterhenn), S. 52 (Meyers); Diskussionsbeiträge von E. W. Fuß, J. Salzwedel und H. Zacher, in: VVDStL 21 (1964), S. 106, 130, 132 f.; Werner Weber (FN 22), S. 294 f.; eher ablehnend Scheuner, Das Grundgesetz in der Entwicklung zweier Jahrzehnte: AöR 95 (1970), S. 350 (399), der den Gedanken politischer Vielfalt und regionaler Gliederung als entscheidend ansieht.Google Scholar
  35. 32.
    Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. München 1974, § 16 (S. 67 ).Google Scholar
  36. 33.
    Siehe die Hinweise FN 31. R. Smend, Verfassung und Verfassungsrecht (1928) = ders., Staatsrechtliche Abhandlungen, 2. Aufl. 1968, S. 269 f. legte bereits für den Weimarer Bundesstaat das Schwergewicht auf die Beteiligung der Länder an der Reichsgewalt und die darin liegende Selbstdarstellung und Selbstbewahrung.Google Scholar
  37. 34.
    Carl Schmitt, Verfassungslehre, München/Berlin 1928, S. 389.Google Scholar
  38. 35.
    Die Präambel zur Reichsverfassung von 1871 spricht davon, daß die beteiligten Fürsten und Freien Städte „einen ewigen Bund“ schließen - diese Formulierung der Verfassung des Norddeutschen Bundes wurde 1871 als Reichsgesetz (!) verkündet -, in der Präambel der Weimarer Verfassung heißt es, daß „das Deutsche Volk, einig in seinen Stämmen und von dem Willen beseelt, sein Reich in Freiheit und Gerechtigkeit zu erneuern und zu festigen”, sich die Verfassung gegeben habe.Google Scholar
  39. 36.
    Der Weimarer Bundesstaat als „territoriale Dezentralisation“: Carl Schmitt, Der Hüter der Verfassung, Tübingen 1931, S. 96. Dem entsprach der Neugliederungsartikel der WRV (Art. 18), der die Existenz der Länder zur Disposition des verfassungsändernden Reichsgesetzgebers stellte, wobei dem Reichsrat kein volles Zustimmungsrecht, sondern nur ein durch Volksentscheid überwindbares Veto zukam (Art. 76 Abs. 3 WRV). Richard Thoma, HDStR Bd. 1, Tübingen 1930, § 15, S. 184 hat insofern zutreffend von einer „singulären bundesstaatlichen Rechtsordnung des labilen Föderalismus” gesprochen.Google Scholar
  40. 37.
    Werner Weber, Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem, 3. Aufl. Berlin 1970, S. 55 ff.; insb. 60–65, ferner ebd. S. 292 f.; K. Hesse (FN 1), S. 12 f.Google Scholar
  41. 38.
    Exemplarisch hierfür die Darlegung bei K. Hesse (FN 1), S. 26 ff. und - mehr referierend - Werner Weber (FN 22), S. 294–97. Ferner Schlußbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform (FN 7a ), S. 204.Google Scholar
  42. 39.
    A. A. Scheuner (FN 31), S. 399, der das Element der politischen Vielfalt und regionalen Gliederung in den Vordergrund rückt; dieses erscheint indessen in der Bundesrepublik nicht an sich, sondern über den in der Gewaltengliederungsfunktion mitenthaltenen Teilhabe-und Selbständigkeitsaspekt - und nur soweit dieser reicht, als den Föderalismus legitimierendes Prinzip; eine weitergreifende Legitimation wird durch die,kategorische’ (K. Hesse, Aspekte (FN 2), S. 155) Aufgabe und das ihr entsprechende Postulat der Einheitlichkeit/Gleichartigkeit der Lebensverhältnisse verhindert.Google Scholar
  43. 40.
    Dazu Wolff/Bachof (FN 32), § 16 II, S. 68 ff.Google Scholar
  44. 41.
    U. Lange, Trennung und Teilung der Gewalten bei Montesquieu, Manuskript, S. 7 ff.; demnächst in: Der Staat 19 (1980), Heft 2.Google Scholar
  45. 42.
    Lange (FN 4), S. 12 f. Ähnliche Richtung früher schon Martin Drath, Die Gewaltenteilung im heutigen deutschen Staatsrecht, in: Faktoren der Machtbildung, Berlin 1962, S. 95 ff.Google Scholar
  46. 43.
    Daraus erklärt sich die überwiegende Ablehnung von Montesquieus Gewaltenteilungslehre in der Staatsrechtslehre des frühen 19. Pubs.; sie wurde als Gefährdung der müsam errungenen Einheit und Souveränität der Staatsgewalt angesehen, vgl. etwa R. v. Mohl, Das Staatsrecht des Königreichs Württemberg, Bd. 1, Tübingen 1829, S. 18, 23, 435; v. Aretin/ Rotteck, Das Staatsrecht der konstitutionellen Monarchie, Bd. 1, 1, Altenburg 1827, S. 168 f.; L. v. Rönne, Das Staatsrecht der preußischen Monarchie, Bd. 1, 4. Aufl. 1881, S. 345, Anm. 4.Google Scholar
  47. 44.
    Grundlegend Art. 3 der Déclaration des droits de l’homme et du citoyen vom 4.8. 1789: “Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation; nul corps, nul individu ne peut exercer d’autorité, qui n’en émane expressement.” Dieses Prinzip wird aufgenommen und fortgeführt in Tit. III, Art. I-III französische Verfassung von 1791, Art. 25 belgische Verfassung von 1831, Art. 18 und 19 französische Verfassung von 1848. Art. 20 Abs. 2 GG steht ganz in dieser Tradition: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke durch Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“Google Scholar
  48. 45.
    Siehe dazu E.-W. Böckenförde, Verfassungsfragen der Richterwahl, Berlin 1974, § 11, S. 66–68.Google Scholar
  49. 46.
    Ein parlamentarisches Regierungssystem, wie es die Verfassungen der Länder der Bundesrepublik größtenteils normieren, ist mit dieser Form der Gewaltenteilung keineswegs unvereinbar; die funktionelle und personelle Trennung zwischen Exekutive und Legislative wird dadurch zwar (punktuell) durchbrochen, die Rückführbarkeit der verschiedenen „Gewalten“ auf den Träger der Souveränität und ihre Legitimation von daher bleibt indessen unberührt.Google Scholar
  50. 47.
    Zur Tradition der „gemischten Verfassung“ und ihrer Verbindung mit dem frühen rechtsstaatlichen Denken sieht Carl Schmitt (FN 34), S. 202 ff.Google Scholar
  51. 48.
    Dazu E.-W. Böckenförde, Der deutsche Typ der konstitutionellen Monarchie (1967) = ders., Staat, Gesellschaft, Freiheit, Frankfurt 1976, S. 112 (125 ff.).Google Scholar
  52. 49.
    Der Begriff der Staatsform ist bezogen auf den Träger der politischen Herrschaftsgewalt, die im Staat zusammengefaßt und organisiert ist, nicht auf den Inhalt des politischen Regimes, das von diesem Träger der Staatsgewalt legitimiert bzw. ausgeübt wird.Google Scholar
  53. 50.
    So ausdrücklich K. Hesse (FN 1), S. 24.Google Scholar
  54. 51.
    Daß demokratische Legitimation nicht eine unmittelbare sein muß, sondern sich als gestufte Legitimationskette darstellen kann, ist allgemein anerkannt. Für einen gegliederten demokratischen Staatsaufbau ist gerade diese Legitimationskette wichtig und entscheidend, vgl. Roman Herzog, Staatslehre, Frankfurt 1971, S. 208 ff.; ders., in: Maunz/Dürig/ Herzog/Scholz, Grundgesetz; Kommentar,. Rdn. 52 f. zu Art. 20; E.-W. Böckenförde (FN 45), § 14, S. 73 ff.Google Scholar
  55. 52.
    Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz. Rdn. 48 zu Art. 20 (Bearbeitung 1960 ).Google Scholar
  56. 53.
    Näher hierzu Kisker (FN 2), S. 116 ff.Google Scholar
  57. 54.
    Das ist im Schlußbericht der Enquéte-Kommission Verfassungsreform (wie FN 12) Zur Sache 3/76, S. 205 übersehen. Der Bundesrat wird ohne weiteres als „mittelbar“ demokratisch legitimiert angesehen, ohne daß auf die unterschiedlichen Legitimationskörper auch nur hingewiesen wird.Google Scholar
  58. 55.
    Siehe oben bei FN 47.Google Scholar
  59. 56.
    Um ein Mißverständnis abzuwehren: Das schließt nicht aus, daß diese insofern unitarischen Parteien eine föderalistische Zielsetzung für die staatliche Organisation der Bundesrepublik vertreten.Google Scholar
  60. 57.
    Die „Bayerische Staatspartei“ kann in diesem Zusammenhang vernachlässigt werden.Google Scholar
  61. 58.
    Dazu statt anderer Stern (FN 16), S. 818 ff.Google Scholar
  62. 59.
    Siehe dazu die eindrucksvolle Analyse bei Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Stuttgart 1976, S. 160 ff., 174 f.Google Scholar
  63. 60.
    Bei bedeutsamen und zwischen Bundestagsmehrheit und -opposition kontroversen Gesetzgebungsvorhaben hat sich seit einigen Jahren die Praxis eingebürgert, für die Kompromißfindung im Vermittlungsausschuß bestimmte Punkte „aufzubewahren“ und nicht schon in die parlamentarische Debatte einzubringen. Verstärkt sich diese Tendenz, läuft die parlamentarische Beratung auf eine bloße Erstentscheidung oder gar den „1. Akt” des Gesetzgebungsverfahrens hinaus.Google Scholar
  64. 61.
    Siehe oben II, 2 a. E. (S. 186).Google Scholar
  65. 62.
    Das folgt schon aus der Wortfassung von Art. 20 Abs. 2 GG; vgl. auch Herzog, in: Maunz/ Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Rdn. 81 f. zu Art. 20 (Neubearbeitung 1978) und Stern (FN 16), S. 746 f.Google Scholar
  66. 63.
    Festgehalten ist in Art. 20 II GG das Prinzip repräsentativer Demokratie (und damit ein Ausschluß rätedemokratischer Organisation); dies ist aber nicht gleichbedeutend mit parlamentarischem Regierungssystem, vgl. Herzog (FN 62), Rdn. 82 zu Art. 20.Google Scholar
  67. a Diese Lage findet, bezogen auf die Stellung und Funktion des Bundesrats, eine im wesentlichen positive Beurteilung als „wirksamste aller checks and balances of power“ und „Ansatz eines politischen Gegen-und Abstützungsgefiiges”, ohne daß allerdings der darin liegende Charakter der Allparteienregierung hervorgehoben wird, bei Klaus Stern, Die föderative Ordnung im Spannungsfeld zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, Berlin 1975, S. 25, siehe auch daselbst S. 32; ähnlich jüngst Friedrich Vogel (MdB), in: Das Parlament, Nr. 34/3 5 (1979).Google Scholar
  68. 64.
    Siehe dazu u.a. die Beiträge von Peter Graf Kielmansegg, Demokratieprinzip und Regierbarkeit (S. 118–133); Wilhelm Hennis, Parteienstruktur und Regierbarkeit (150–195); Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die politische Funktion wirtschaftlich-sozialer Verbände und Interessenträger in der sozialstaatlichen Demokratie (223–254) in dem Sammelband: Regierbarkeit. Studien zu ihrer Problematisierung. Hrsgg. von W. Hennis, P. Graf Kielmansegg, Ulrich Matz. Stuttgart 1977.Google Scholar
  69. 65.
    Das Problem erhält dadurch noch einen zusätzlichen Aspekt, daß die derzeitigen Regierungsparteien SPD und F.D.P. insgesamt als innovativ und reformfreudig gelten, die derzeitigen Oppositionsparteien CDU und CSU als eher beharrend und stabilisierend. Es kann sich daher gerade bei der Gruppe politisch bewußter, aber parteipolitisch nicht gebundener Wähler als die bessere politische Logik und ideale Form von „Ausgewogenheit“ darstellen, den reform-und innovationsfreudigen Parteien die Initiativrolle zu überlassen, die der Regierung(smehrheit) zufällt, die eher beharrenden Parteien hingegen in der Korrektur-und Bremsfuunktion zur Verhinderung von Auswüchsen innovatorischer Politik zu bestätigen.Google Scholar
  70. 66.
    Siehe oben III, 2, S. 188.Google Scholar
  71. 67.
    Siehe dazu das Sondervotum Heinsen/Rietdorf/Böckenförde zu Kap. 7 des Schlußberichts der Enquéte-Kommission Verfassungsreform (wie FN 7a), Zur Sache 3/76, S. 220 ff. Dieses Sondervotum ist von insgesamt 10 der 21 Mitglieder der Kommission unterstützt worden.Google Scholar
  72. 68.
    Dieser Vorschlag hat eine weitreichende Entflechtungswirkung, ohne in das bundesstaatliche Gefüge, etwa zu Lasten des Bundes, erheblich einzugreifen. Es ist heute vergessen, daß selbst die unitarisch gestaltete Weimarer Verfassung eine dem Art. 84 I GG entsprechende Ingerenzbefugnis des Reiches in die Organisations-und Verfahrenshoheit der Länder nicht kannte. Gemäß Art. 14 WRV konnte zwar durch einfaches Reichsgesetz bestimmt werden, daß Reichsgesetze nicht durch Landesbehörden, sondern durch Reichsbehörden auszuführen waren; soweit aber die Ausführung den Landesbehörden oblag (was die Regel war), konnte das Reich weder die Organisation der Landesbehörden noch das Verwaltungsverfahren (noch — wie jetzt durch BVerfGE 22, 180 (181) zugelassen — die Organisation der Gemeinden) regeln, sondern nur gemäß Art. 15 II WRV „allgemeine Anweisungen“ an die Landesbehörden erteilen — was z. T. den heutigen Verwaltungsvorschriften des ARt. 84II GG entspricht. Vgl. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933, Bem. 5 zu Art. 15, S. 119 f.Google Scholar
  73. 69.
    Siehe dazu die Problemanalyse im Schlußbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform (wie FN 7a), Zur Sache 2/77, S. 180–198, die freilich nicht zu relevanten Reformvorschlägen geführt hat. Die Crux einer sachgerechten Fortschreibung der Aufteilung der Verbundsteuern liegt darin, daß der sich aus den Aufgaben ergebende Ausgabenbedarf bei Bund und Ländern jeweils größer ist als die verfügbaren Mittel und für eine Abgrenzung und Abwägung der „notwendigen Ausgaben“ von Bund und Ländern, deren Deckung gleichmäßig gewährleistet werden soll (Art. 106 IIl Ziff. 1 GG), objektive Kriterien mangels einer von politischen Prioritätssetzungen unabhängigen Aufgabenbewertung nicht ersichtlich sind, dies also jeweils politisch entschieden bzw. ausgehandelt werden muß.Google Scholar
  74. 70.
    Siehe oben III, 1, S. 187.Google Scholar

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© Springer Fachmedien Wiesbaden 1980

Authors and Affiliations

  • Ernst-Wolfgang Böckenförde
    • 1
  1. 1.FreiburgDeutschland

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