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Der Gesetzgebungsnotstand — Eine vergessene Verfassungsnorm

  • Klaus Stern

Zusammenfassung

Von 1971 bis 1976 war die vom Deutschen Bundestag eingesetzte Enquête-Kommission Verfassungsreform tätig. Ihr Vorsitzender war der Jubilar dieser Festschrift: Der Bundestagsabgeordnete und Staatssekretär a. D. Professor Dr. Friedrich Schafer. Seine in Parlament, Ministerium und Wissenschaft erworbenen Erfahrungen prädestinierten ihn zur Leitung dieses aus Abgeordneten, Ministerialbeamten und Wissenschaftlern zusammengesetzten Gremiums vorzüglich. Sie boten dem Verfasser dieser Zeilen Gelegenheit, die Gedankenwelt und Argumentationsweise Friedrich Schäfers nicht nur aus seinen Beiträgen zur Kommissionsarbeit, sondern auch in unmittelbarem persönlichen Kontakt kennenzulernen. Zugleich vermittelte die gemeinsame Arbeit in der Kommission einen Einblick in den Menschen Friedrich Schäfer. Gern bin ich daher der Bitte der Herausgeber gefolgt, an der Festgabe zum 65. Geburtstag unseres Jubilars mitzuwirken. Es lag nahe, einen Bereich auszuwählen, der die Enquête-Kommission beschäftigt hat und der dem Denken und Handeln Friedrich Schäfers in mannigfacher Weise verbunden ist.

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Anmerkungen

  1. 1.
    F. A. Frhr. v. d. Heydte unterscheidet zwischen echtem und unechtem Gesetzgebungsnotstand; der erstere liegt nach ihm vor, wenn die Gesetzgebungsarbeit tatsächlich oder recht-licht behindert wird; Art. 81 GG ist für ihn nur ein unechter Gesetzgebungsnotstand (Festschrift W. Laforet, 1952, S. 62 f.,)Google Scholar
  2. 2.
    Zur Entstehungsgeschichte vgl. Abg. Dr. Lehr (CDU), Hauptausschuß-Protokoll, S. 223; Dr. Katz (SPD), ebda., S. 417; ferner R. W. Fußlein,AöR Bd. 75 (1949), S. 353 ff.Google Scholar
  3. 3.
    AöR n. F. Bd. 22 (1932), S. 257 ff., 276 m. w. N. Im Hinblick auf Art. 81 GG hat darauf wieder besonders Bezug genommen H. Schneider, VVDStRL Heft 8 (1950), S. 34. Weitgehend ist ihm das staatsrechtliche Schrifttum gefolgt (vgl. K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 1978, § 23 1 1, S. 285; Th. Maunz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 3. Abw. O. Koellreutter, Deutsches Staatsrecht, 1953, S. 208 ff.; F. K. Fromme, DÖV 1960, 735.Google Scholar
  4. 4.
    A.a.O., S. 275.Google Scholar
  5. 5.
    Vgl. Th. Schieder,Einmaligkeit oder Wiederkehr — Historische Dimension der heutigen Krise, in: Regierbarkeit, hrsg. von W. Hennis, P. Graf Kielmansegg, U. Matz, Bd. 1, 1977, S. 22 ff.Google Scholar
  6. 6.
    Vgl. N.-P. Kleiner,ZRP 1974, 130.Google Scholar
  7. 7.
    Diese Fälle sind anschaulich beschrieben im Archiv der Gegenwart, XXXVI. Jahrg. 1966, 12776 D/3, 12799 E; 42. Jahrg. 1972, 17044 D, 1/351 A; 46. Jahrg. 1976, 20004 F, 20516 A, 20664 A; 47. Jahrg. 1977, 21422 G; siehe ferner U. Bermbach,ZParl 1977, 167 ff., 173 ff.; W. Blischke,der Staat Bd. 12 (1973), S. 65 ff.; J. Domes,Festschrift D. Sternberger, 1977, S. 53 ff.Google Scholar
  8. 8.
    Eingehend W. R. Schenke,Die Verfassungsorgantreue, 1977.Google Scholar
  9. 9.
    Gesammelte Schriften, Bd. I, 1960, S. 376 f.Google Scholar
  10. 10.
    Die Enquête-Kommission Verfassungsreform hat hier unter dem Eindruck des 1972 „künstlich“ beschrittenen Wegs des Art. 68 GG Abhilfe vorgeschlagen und eine Auflösung des Bundestags mit Zweidrittelmehrheit eröffnet (Art. 39 Abs. 2 bis 4 GG neu); siehe Zur Sache 3/76, Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsreform (I), Kap. 3, Nr. 1.2.1, S. 92 f.Google Scholar
  11. 11.
    Vgl. F. Mönch,Die Bundesregierung, 1954, S. 180; O. Koellreutter,Staatsrecht, 1953, S. 208: „Verfassungstrick“.Google Scholar
  12. 12.
    So W. Jellinek, VVDStRL Heft 8 (1950), S. 19; ebenso positiv H. Schneider, ebda, S. 42; Th. Maunz, in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 28; F. A. Frhr. v. d. Heydte, Festschrift W. Laforet, 1952, S. 76.Google Scholar
  13. 13.
    Siehe B. Börner,DÖV 1950, S. 239 f.Google Scholar
  14. 14.
    Vgl. Zur Sache 3/76, Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsreform (I), Kap. 3 Nr. 4. 3, S. 113.Google Scholar
  15. 15.
    Vgl. v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. 11 2 b.Google Scholar
  16. 16.
    Vgl. H. C. F. Liesegang,in: v. Münch, Art. 81 Rdnrn. 26 ff.; Th. Maunz,in:Maunz-DürigHerzog-Scholz, Art. 81 Rdnm. 12, 29; v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. II 6. a—c, S. 1989 f. m. w. Nachw. — Sehr weitgehend K. Hesse,Grundzüge, 11. Aufl., § 23 II, S. 288: „Das einzige, was sich mit Art. 81 GG erreichen läßt, ist also eine Verlängerung der politischen Krise, gegen deren Folgen er sichern soll. Mittel einer wirksamen Abhilfe enthält er nicht.“ Siehe ferner F. Munch,Die Bundesregierung, 1954, S. 180: „ ... die Notgesetzgebung über Art. 68 und 81 GG ist ein Behelf von unsicherem Wert.”Google Scholar
  17. 17.
    Zu dieser Streitfrage v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. II 2 m. w. N. Eine ähnliche Konstellation besteht bei Art. 113 GG.Google Scholar
  18. 18.
    So H. v. Mangoldt,Das Bonner Grundgesetz, 1. Aufl. 1953, Art. 81 Anm. 1, und JöR Bd. 1 (1951), S. 593.Google Scholar
  19. 19.
    So H. Schneider,VVDStRL Heft 8 (1950), S. 32.Google Scholar
  20. 20.
    Darstellender Teil, S. 41, 44.Google Scholar
  21. 21.
    Vgl. hierzu H. Herrfahrdt,Bonner Kommentar, Art. 81 (Erstbearbeitung) Anm. I, S. 2 ff.; H. v. Mangoldt, a.a.O.; JöR Bd. 1 (1951), S. 593 ff.Google Scholar
  22. 22.
    JöR Bd. 1 (1951), S. 596.Google Scholar
  23. 23.
    Hauptausschuß, S. 753.Google Scholar
  24. 24.
    Allg. Auffassung; siehe H. Schneider,VVDStRL Heft 8 (1950), S. 47 f.; H. C. F. Liese-gang,in: v. Munch, Art. 81 Rdnr. 19.Google Scholar
  25. 25.
    So arbeitet H. Schneider,den Unterschied von Art. 48 WRV und Art. 81 GG deutlich heraus (VVDStRL Heft 8 [1950], S. 34 ff.) Google Scholar
  26. 26.
    Vgl. Kap. 3 Nr. 4.3.2.1. (Zur Sache 3/76, S. 113). Der Vorschlag hat keine Kritik in der politischen Diskussion gefunden; die Staatsrechtswissenschaft hat ihn (leider) bisher nicht beachtet (vgl. zuletzt die Gesamtwürdigung von R. Wahl,AöR Bd. 103 [1978], S. 479 ff. — ohne Stellungnahme).Google Scholar
  27. 27.
    H. M., siehe v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. III, la; H. C. F. Liesegang,in: v. Munch, Art. 81 Rdnr. 1; Th. Maunz,in:Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 4; H. Schneider,VVDStRL Heft 8 (1950), S. 41 f.Google Scholar
  28. 28.
    Siehe v. Mangoldt-Klein,Art. 67 Anm. II 5, S. 1294 f., Art. 81 Anm. III la, S. 1991 m. FN 44.Google Scholar
  29. 29.
    Vgl. H. Trossmann,Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, Kommentar 1977, § 102 GO-BTag, Rdnrn. 4–6; H. C. F. Liesegang,in: v. Munch, Art. 81 Rdnr. 8; v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. III 2b, S. 1993.Google Scholar
  30. 30.
    H. Trossmann,a.a.O., § 102 GO-BTag, Rdnr. 31; B. Börner,DÖV 1950, 237; v. MangoldtKlein,Art. 81 Anm. Ill 2a aa), S. 1992; Th. Maunz,in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 6 m. FN 2.Google Scholar
  31. 31.
    Vgl. K. Stern,Verwaltungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 4. Aufl. 1978, S. 27. H. C. F. Liesegang,in: v. Munch, Art. 81 Rdnr. 9, zieht nur die allgemeine Mißbrauchsgrenze.Google Scholar
  32. 32.
    H. Trossmann,a.a.O., § 102 GO-BTag, Rdnr. 7; v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. Ill 3c.Google Scholar
  33. 33.
    VVDStRL Heft 8 (1950), S. 45.Google Scholar
  34. 34.
    Ebenso die h. M. (vgl. H. Schneider,a. a.O.; H. C. F. Liesegang,in: v. Munch, Art. 81 Rdnr. 11).Google Scholar
  35. 35.
    H. M.; vgl. F. Glum, Festgabe E. Kaufmann, 1950, S. 60; H. Schneider, VVDStRL Heft 8 (1950), S. 44; ders., ebenda, Heft 16 (1958), S. 139; H. C. F. Liesegang, in: v. Minch, Art. 81 Rdnr. 12; M. Nierhaus, Entscheidung, Präsidialakt und Gegenzeichnung, 1973, S. 52 m. w.Nachw.; a.A. E. Friesenhahn, VVDStRL Heft 16 (1958), S. 151; W. Kaltefleiter, Die Funktionen des Staatsoberhauptes in der parlamentarischen Demokratie, 1970, S. 245.Google Scholar
  36. 36.
    W.-R. Schenke,BK, Art. 58 (Zweitbearbeitung) Rdnrn. 55 ff. m. Nachw. zum Streitstand Rdnr. 55.Google Scholar
  37. 37.
    W.-R. Schenke,BK, Art. 58 Rdnr. 40 m. w. Nachw.; a.A.: Giese-Schunck,GG, Art. 81 Anm. lt 2; H. Herrfahrdt,BK, Art. 81 Anm. II 2; B. Börner,DÖV 1950, 237. Zum Bedeutungswandel der Gegenzeichnung in den fallen der Art 68 und 81 GG siehe R. Herzog Festschrift G. Müller, 1970, S. 126;M. Nierhaus,a.a.O., S. 50 ff. m. w. Nachw.Google Scholar
  38. 38.
    Vgl. v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. III 5a m. w. Nachw.; H. Trossmann,a.a.O., § 1(13 Rdnr. 11; J. Henkel, DÖV 1973, 74 m. w. Nachw. Er läßt auch ein „formloses Junktim“ zu, d. h. die Erklärung, der Bundeskanzler werde die Vertrauensfrage stellen, wenn der Bundestag die Gesetzesvorlage ablehne.Google Scholar
  39. 39.
    Th. Maunz,in:Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 15; H. C. F. Liesegang,in: v. Minch, Art. 81 Rdnr. 14.Google Scholar
  40. 40.
    Vgl. H. Trossmann,a.a.O., § 103 Rdnr. 12; teilweise abw. J. Bäcker,ZParl 1972, 292.Google Scholar
  41. 41.
    VVDStRL Heft 8 (1950), S. 14.Google Scholar
  42. 42.
    Ebenso J. Henkel,a.a.O., H. Trossmann,a.a.O., § 102 Rdnr. 7; v. Mangoldt-Klein,Art.81 Anm. III 5b, S. 2002; Tb. Maunz,in:Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 15 m. FN 1;B. Börner,DÖV 1950, 237 f.Google Scholar
  43. 43.
    Es liegt auch hier ausschließlich (in den Grenzen der allgemeinen Mißbrauchsschranken) im politischen Ermessen der Bundesregierung, ob sie die Gesetzesfassung als unannehmbar ablehnt (vgl. H. Trossmann,a.a.O., § 102 Rdnr. 16.2, H. C. F. Liesegang,in: v. Mönch, Art. 81 Rdnr. 17).Google Scholar
  44. 44.
    Abs. 1 GO-BTag gibt solchen Vorlagen Vorrang für die Tagesordnung.Google Scholar
  45. 45.
    H. Trossmann,a.a.O., § 102 Rdnr. 16.2., nimmt daher zu Unrecht Verfassungswidrigkeit an.Google Scholar
  46. 46.
    So etwa B. Börner,DÖV 1950, 238; H. Schafer,Der Bundesrat, 1955, S. 99; wohl auch Schmidt/Bleibtreu-Klein,Kommentar zum GG, 4. Aufl. 1977, Art. 81 Rdnr. 4.Google Scholar
  47. 47.
    So die h. M., vgl. W. Jellinek, VVDStRL Heft 8 (1950), S. 15; H. Schneider, ebda, S. 32; v. Mangoldt-Klein, Art. 81 Anm. IV 3a m. w. N.; H. Trossmann, a.a.O., § 102 Rdnr. 17; R. Simon, Gesetzgebungsnotstand und Notstandsgesetze, Diss. Münster 1963, S. 84 ff. m. w. N.; K. Wöhler, Aufgaben und staatsrechtliche Stellung des Deutschen Bundesrates nach dem Grundgesetz vom 23. Mai 1949, Diss. Münster 1953, S. 109.Google Scholar
  48. 48.
    JöR Bd. 1 (1951), S. 600, 602.Google Scholar
  49. 49.
    JöR Bd. 1 (1951), S. 604.Google Scholar
  50. 50.
    Ebenso H. C. F. Liesegang,in: v. Mönch, Art. 81 Rdnr. 18; Th. Maunz,in:Maunz-DürigHerzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 17; v. Mangolds-Klein,Art. 81 Anm. IV 3b.Google Scholar
  51. 51.
    De constitutione ferenda wäre allerdings zu erwägen, ob nicht die Hilfe des Vermittlungsausschusses zwischen Bundestag und Bundesregierung in Anspruch genommen werden ’:ann, um im Falle der Ablehnung oder Modifikation (Frage der Annehmbarkeit) durch Lösung der Konfliktsituation die Gesetzesvorlage doch noch auf dem parlamentarischen Weg zu verabschieden (so wohl auch H. Schneider,VVDStRL Heft 8 (1950], S. 45/46).Google Scholar
  52. 52.
    v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. VII lb m.w.N.Google Scholar
  53. 53.
    Vgl. BVerfGE 1, 184 (201).Google Scholar
  54. 54.
    Vgl. v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. VII 5 m. w. N., H. C. F. Liesegang,in:v. Mönch, Art. 81 Rdnr. 20; a.A. nur A. Hamann—H. Lenz,Das Grundgesetz, Kommentar, 3. Aufl. 1970, Art. 81 Anm. 7.Google Scholar
  55. 55.
    So H. Schneider,VVDStRL Heft 8 (1950), S. 47; H. Herrfahrdt,Bonner Kommentar, Art. 81 (Erstbearbeitung), Erl. II 4: nur Zustimmung des Bundesrates.Google Scholar
  56. 56.
    So H. Trossmann,a.a.O., § 102 Rdnr. 18.Google Scholar
  57. 57.
    In: v. Mönch,Art. 81 Rdnr. 20.Google Scholar
  58. 58.
    Vgl. dieses Zitat bei H. v. Mangoldt,Das Bonner Grundgesetz, 1. Aufl., Art. 81 Anm. 1.Google Scholar
  59. 59.
    So der Abg. Dr. Katz (SPD) in Hauptausschuß (Prot. S. 417). Diesen Aspekt will die Enquête-Kommission Verfassungsreform mit ihrem Änderungsvorschlag verstärken.Google Scholar
  60. Vgl. JöR Bd. 1 (1951), S. 596 ff. über die Entstehung der begrenzenden Vorschrift.Google Scholar
  61. 61.
    So der Abg. Dr. Lehr (CDU) im Hauptausschuß (Prot. S. 223).Google Scholar
  62. 62.
    Abg. Dr. Lehr (CDU), a.a.O.Google Scholar
  63. 63.
    Vgl. H. Trossmann,a.a.O., § 102 Rdnr. 10; v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. V la m.w. N.; H. C. F. Liesegang,in: v. Mönch, Art. 81 Rdnr. 21.Google Scholar
  64. 64.
    Dies ist im wesentlichen unbestritten (vgl. die Nachweise bei v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. V la).Google Scholar
  65. 65.
    Zur Sache 3/76, Kap. 3 Nr. 4.3.3.2., S. 115.Google Scholar
  66. 66.
    Abg. Dr. Seebohm (DP), Hauptausschuß-Prot. S. 224; die Abg. Dr. v. Brentano (CDU) und Dr. C. Schmid (SPD) griffen den Vorschlag auf.Google Scholar
  67. 67.
    Zur Problematik unter der Geltung der WRV vgl. K. Stern,Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1977, Bd. I, § 5 II 3.Google Scholar
  68. 68.
    Vgl. v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. VII 2; Th. Maunz,in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 22.Google Scholar
  69. 69.
    Vgl. v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. VII 2e; Th. Maunz,in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 23; a.A. H. Schneider,VVDStL Heft 8 (1950), S. 49.Google Scholar
  70. 70.
    C. Schmid (SPD) im Hauptausschuß (Prot. S. 224).Google Scholar
  71. 71.
    H. Schneider,VVDStRL Heft 8 (1950), S. 49.Google Scholar
  72. 72.
    So z. B. H. Schneider, VVDStRL Heft 8 (1950), S. 49 f.; Th. Maunz, in: Maunz-DürigHerzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 23; Schmidt/Bleibtreu-Klein, Komm., 4. Aufl. 1977; Art. 81 Rdnr. 5; wie im Text: v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. VII 3; H. C. F. Liesegang,in: v. Munch, Art. 81 Rdnr. 24; H. Trossmann,a.a.O., § 102 Rdnr. 2.Google Scholar
  73. 73.
    Vgl. namentlich die 2. Lesung im Hauptausschuß (Prot. S. 417 ff.).Google Scholar
  74. 74.
    Prot. S. 418.Google Scholar
  75. 75.
    Vgl. Zur Sache 3/76, Kap. 4.3., S. 113 ff.Google Scholar
  76. 76.
    Vgl. Th. Maunz,in:Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 13; H. Trossmann,a.a.O., § 102 Rdnr. 11; H. Schneider,VVDStRL Heft 8 (1950), S. 46 FN 54.Google Scholar
  77. 77.
    So W. Jellinek,VVDStRL Heft 8 (1950), S. 15 ; v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. V 2b.Google Scholar
  78. 78.
    Sprachlich ungenau im Grundgesetz: „des gleichen“.Google Scholar
  79. 79.
    Vgl. Th. Maunz,in:Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 81 Rdnr. 14; v. Mangold-Klein,Art. 81 Anm. V 2a; H. C. F. Liesegang,in: v. Munch, Art. 81 Rdnr. 22; Schmidt/Bleibtreu-Klein,Art. 81, Rdnr. 2. — Eine neue Amtszeit i. S. d. Art. 81 Abs. 3 Satz 2 GG ist allerdings dann anzunehmen, wenn derselbe Bundeskanzler von einem neuen Bundestag gewählt wird: Das positive Votum schafft eine neue Ausgangslage — die Perpetuierung der vorherigen Minderheitsregierung ist damit gegenstandslos und zugleich die in Art. 81 Abs. 3 Satz 2 GG vorausgesetzte Gefährdungslage.Google Scholar
  80. 80.
    Vgl. v. Mangoldt-Klein,Art. 81 Anm. VII m. w. Nachw.; H. C. F. Liesegang,in: v. Munch, Art. 81 Rdnr. 23.Google Scholar

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© Springer Fachmedien Wiesbaden 1980

Authors and Affiliations

  • Klaus Stern
    • 1
  1. 1.KölnDeutschland

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