Advertisement

Mehr direkte Demokratie wagen? Verfassungsrechtliche Probleme plebiszitärer Entscheidungsverfahren im parlamentarischen System

  • Dian Schefold
Part of the Schriften des Zentralinstituts für sozialwissenschaftliche Forschung der Freien Universität Berlin book series (SZFB, volume 70)

Zusammenfassung

Zum Thema direkt-demokratischer Elemente in der repräsentativen Demokratie etwas zu sagen, ist für mich aus zwei Gründen verfänglich, die ich an einem Anlaß festmachen kann. Bei der Vorbereitung habe ich in alten Akten ein Thesenpapier gesucht und ausgegraben, das ich vor fast genau zwanzig Jahren, im Mai 1968, also in einer geschichtsschwangeren Zeit, hier ganz in der Nähe, nämlich in der alten Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät, vorlegte. Ich war damals relativ kurz vorher aus der Schweiz gekommen, wo ich in einer verfassungsgeschichtlichen Arbeit die zur Konfliktlösung notwendige Entwicklung von der repräsentativen Demokratie zur Einbeziehung von Volksabstimmungen herausgearbeitet hatte1. In diesem Kontext sah ich auch die gegenwärtige Situation. Nun aber fand ich mich mit einem anderen jungen Schweizer konfrontiert, der in einem Stammer-Seminar seine Thesen zu “Plebiszit und pluralitäre Demokratie”2 vorlegte. Darin stellte er Initiativ- und Referendumsdrohung als Bargaining-Verfahren organisierter Interessen dar. Man spricht im internationalen Kontext oft von “querelles allemandes”. War es sinnvoll, mitten in der Diskussion um die Notstandsverfassung die Diskussion von “querelles suisses” vom Zaun zu brechen, und ist es sinnvoll, sie jetzt wieder aufzuwärmen?

Preview

Unable to display preview. Download preview PDF.

Unable to display preview. Download preview PDF.

Literatur

  1. 1.
    Dian Schefold, Volkssouveränität und repräsentative Demokratie in der schweizerischen Regeneration 1830–1848, Basel: Helbing und Lichtenhahn 1966.Google Scholar
  2. 2.
    Leonhard Neidhardt, Plebiszit und pluralitäre Demokratie, Bem: Stämpfli 1970.Google Scholar
  3. 3.
    Art. 28 I 3 GG, der Sache nach in Art. 72 I 4 BadWürttVerf., Art. 44 II Nds.Verf. wiederholt, aber nur noch in § 73 SchlH-Gemeindeordnung (für Gemeinden unter 70 Einwohnern, also ohne praktische Bedeutung) geregelt. Zum Vergleich: Nach Jean Meylan, Das schweizerische Kommunalsystem, in: Günter Püttner (Hrsg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 2, Berlin: Springer 1982 (2. Aufl.), S. 564, haben (abgesehen von Urnenabstimmungen) 84% der Schweizer Gemeinden Gemeindeversammlungen (und immerhin 5 von 26 Kantonen Landsgemeinden).Google Scholar
  4. 4.
    In: Otto Bachof u.a. (Hrsg.), Forschungen und Berichte aus dem öffentlichen Recht Jellinek-Gedächtnisschrift, München: Isar Verlag 1955, S. 155–174.Google Scholar
  5. 5.
    In: Theodor Maunz/Guenter Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, München: Beck (Loseblatt, Stand 1989), zu Art. 20 Teil 1 Rdnr. 10 ff.Google Scholar
  6. 6.
    Ebd., Teil 2 Rdnr. 37.Google Scholar
  7. 7.
    Ebd., Rdnr. 42.Google Scholar
  8. 8.
    Ebd., Rdnr. 44.Google Scholar
  9. 9.
    Ebd., Rdnr. 97.Google Scholar
  10. 10.
    In: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. 2, Heidelberg: Müller 1987, § 39, S. 313 ff.Google Scholar
  11. 11.
    In: Ernst Benda/Werner Maihofer/Hans-Jochen Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, Berlin: de Gruyter 1983, S. 1409 ff.Google Scholar
  12. 12.
    Claus-Henning Obst, Chancen direkter Demokratie in der Bundesrepublik, Köln: Theurer 1986.Google Scholar
  13. 13.
    Vgl. ebd., S. 249–260.Google Scholar
  14. 14a.
    Das ist die ganz vorherrschende Lehre. Vgl. außer den Zitierten z. B. Klaus Stern, Staatsrecht, Bd. 2, München: Beck 1980, S. 14 ff.Google Scholar
  15. 14b.
    Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 16. Aufl., Heidelberg: Müller 1988, S. 58Google Scholar
  16. 14c.
    Peter Badura, Staatsrecht, München: Beck 1986, S. 178 f.Google Scholar
  17. 14d.
    Seifert/Hömig, Grundgesetz, Kommentar, 3. Aufl., Baden-Baden: Nomos 1988, zu Art. 20 Rdnr. 8Google Scholar
  18. 14e.
    Christoph Degenhart, Staatsrecht, Bd. 1, 2. Aufl., Heidelberg: Müller 1986, S. 2.Google Scholar
  19. 14f.
    Anders allerdings Ekkehart Stein, Staatsrecht, 11. Aufl., Tübingen: Mohr 1988, S. 145, freilich ohne Art. 76 ff. GG zu erwähnenGoogle Scholar
  20. 14g.
    Albert Bleckmann, Die Zulässigkeit des Volksentscheides nach dem Grundgesetz, in: Juristenzeitung 1978, S. 217 ff., der “sich… mit einer rein formalen Verabschiedung der Bundesgesetze durch das Parlament begnügen” (S. 219) will — was dem Grundgesetz kaum gerecht wird.Google Scholar
  21. 14h.
    — Christian Pestalozzi Der Popularvorbehalt, Berlin: de Gruyter 1981, S. 15, Anm. 7, läßt die Frage offen.Google Scholar
  22. 15.
    Vgl. Theodor Spitta, Kommentar zur Bremischen Verfassung von 1947, Bremen: Schünemann 1960, zu Art. 74 S. 156. Das Ausführungsgesetz vom 1.4.1969 (Brem.GBl. S. 39, SaBremR 112-a-1) ist bisher ohne praktische Bedeutung geblieben.Google Scholar
  23. 16.
    Dazu Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, Berlin: Duncker & Humblot 1964.Google Scholar
  24. 17a.
    Dazu Gerhard Loewenberg, Parlamentarismus im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Tübingen: Wunderlich 1971Google Scholar
  25. 17b.
    Norbert Achterberg, Parlamentsrecht, Tübingen: Mohr 1984.Google Scholar
  26. 18.
    Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, Besonderer Teil (GGO II) i.d.F. der Bek. v. 15.10.1976 (GMB1. S. 550) mit Änderungen, §§ 22–27; s. dazu Thomas Ellwein/Joachim J. Hesse, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 6. Aufl., Opladen: Westdeutscher Verlag 1987, S. 263 ff.CrossRefGoogle Scholar
  27. 19.
    Beispiel: anläßlich des Änderungsgesetzes zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz vom 21.12.1970 (BGBl. I S. 1765) Bundestagsdrucksache VI/1471, S. 1 ff, VI/388, S. 15 ff.; anläßlich des Änderungsgesetzes vom 12.12.1985 (BGBl. I S. 2226) Bundestagsdrucksache 10/2951, S. 7 f, 10/4105, S. 11.Google Scholar
  28. 20a.
    Vgl. Art. 43 GG und insbes. §§ 42–44, 56, 68–70 der Geschäftsordnung des Bundestags und dazu Hans Peter Schneider, Das parlamentarische System, in: Benda/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts (Anm. 11), S. 239 (265 ff.);Google Scholar
  29. 20b.
    Winfried Brohm, Sachverständige Beratung des Staates, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts (Anm. 10), Bd. 2, S. 207 ff.Google Scholar
  30. 20c.
    Wolfgang Zeh, Parlamentarisches Verfahren, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts (Anm. 10) S. 425 (454 ff.)Google Scholar
  31. 20d.
    Fritz Ossenbühl, Verfahren der Gesetzgebung, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts (Anm. 10), Bd. 3, 1988, S. 351 ff.Google Scholar
  32. 21.
    BVerfGE 8,104 (121).Google Scholar
  33. 22a.
    Dazu grundlegend Jörg Paul Müller/Peter Saladin, Das Problem der Konsultativabstimmung im schweizerischen Recht, in: Erwin Bucher/Peter Saladin (Hrsg.), Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, Bern: Haupt 1979, S. 405 (mit Stellungnahme zur deutschen Rechtslage S. 432 ff.)Google Scholar
  34. 22b.
    neuerdings Ulrich Rommelfanger, Das konsultative Referendum, Berlin: Duncker & Humblot 1988.Google Scholar
  35. 23.
    Daher für Zulässigkeit konsultativer Volksbefragungen ohne spezielle verfassungsrechtliche Grundlage nach dem Grundgesetz — abgesehen von den (Anm. 14) zitierten Befürwortern auch von Volksentscheiden ohne spezielle Verfassungsgrundlage — etwa Hasso Hofmann, Verfassungsrechtliche Sicherungen der parlamentarischen Demokratie, in: Albrecht Randelzhofer/Werner Süß (Hrsg.), Konsens und Konflikt, Berlin: de Gruyter 1985, S. 267 (285 f.); ähnlich Bleckmann, Zulässigkeit des Volksentscheides (Anm. 14), S. 217 (223), dessen Argumentation für das konsultative Referendum überzeugt.Google Scholar
  36. 24.
    BVerfGE 8,104.Google Scholar
  37. 25.
    BVerfGE 8,104 (121 f.). Dies betont zu Recht Wolfgang Luthardt, Mehr Partizipation durch direkt-demokratische Formen?, 2. Aufl., Siegen: HiMon DB 104/88, S. 16.Google Scholar
  38. 26.
    BVerfGE 8,104 (121).Google Scholar
  39. 27.
    BVerfGE 8,122 (138 ff.).Google Scholar
  40. 28a.
    Bundestagsdrucksache III/303; der Antrag wurde in der 2. Beratung in namentlicher Abstimmung mehrheitlich abgelehnt, vgl. Peter Schindler (Hrsg.), Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1982, 3. Aufl., Baden-Baden: Nomos 1984, S. 852Google Scholar
  41. 28b.
    Peter Schindler (Hrsg.), Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1982, 3. Aufl., Baden-Baden: Nomos 1984, S. 1064.Google Scholar
  42. 29.
    Die bremische Verfassung (Art. 70 b) sieht die Volksabstimmung auf Vorlage des Parlaments ausdrücklich vor; nach Spitta, Kommentar (Anm. 15), S. 152, neben der konsultativen Volksbefragung.Google Scholar
  43. 30a.
    Zu diesem Grundkonflikt der Spätphase der Weimarer Republik s. Carl Schmitt, Legalität und Legitimität, Berlin: Duncker & Humblot 1932Google Scholar
  44. 30b.
    Otto Kirchheimer, Legalität und Legitimität (1932), in: ders., Politische Herrschaft, Frankfurt a. M: Suhrkamp 1967, S. 7,Google Scholar
  45. 30c.
    und die daran anknüpfende Untersuchung durch Hasso Hofmann, Legitimität gegen Legalität, Neuwied: Luchterhand 1964.Google Scholar
  46. 31.
    Dazu kritisch Ulrich K. Preuß, Legalität und Pluralismus, Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1973.Google Scholar
  47. 32.
    Dazu exemplarisch die Auseinandersetzung in BVerfGE 30,1 ff. mit dem Minderheitsvotum S. 33 ff. und der diesem folgenden Kritik von Peter Häberle, Die Abhörentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1970, in: Juristenzeitung 1971, S. 145 ff.Google Scholar
  48. 33.
    Vgl. Hermann Heller, Staatslehre, Leiden: Sijthoff 1934, S. 247 ff., wonach von einem Volk als “souveräner” Größe nicht gesprochen werden kann, da es notwendig im Staat organisiert ist; an diese (in der Weimarer Zeit häufige) Position knüpft insbes. Böckenförde an; dazu unten im Text.Google Scholar
  49. 34.
    Insbes. den Widerstand der Väter des Grundgesetzes gegen die von den Allierten Militärgouverneuren geforderte Annahme des Grundgesetzes durch Volksabstimmung; s. dazu R. Mußgnug, Zustandekommen des Grundgesetzes und Entstehen der Bundesrepublik Deutschland, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts (Anm. 10), Bd. 1, 1987, S. 228 (254).Google Scholar
  50. 35.
    Dazu die Beiträge von Josef Isensee, Papier, Rittstieg, Zuleeg, in: Kritische Vierteljahresschrift ßr Gesetzgebung und Rechtswissenschaft, H. 4,1987, S. 300 ff.Google Scholar
  51. 36a.
    So auf der Grundlage der klassischen, etwa bei Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl., Neudruck Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft 1960, S. 566 ff.Google Scholar
  52. 36b.
    Hasso Hofmann, Repräsentation, Berlin: Duncker & Humblot 1974,Google Scholar
  53. 36c.
    dargestellten Theorie neuerdings Ernst-Wolfgang Böckenförde, Demokratische Willensbildung und Repräsentation, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts (Anm. 10), Bd. 2, S. 29 ff.Google Scholar
  54. 36c.
    Johannes Kimme, Das Repräsentativsystem, Berlin: Duncker & Humblot 1988.Google Scholar
  55. 37.
    Vgl. insbes. BVerfGE 44, 125 (138 ff.).Google Scholar
  56. 38.
    Ernst-Wolfgang Böckenförde, Mittelbare/Repräsentative Demokratie als eigentliche Form der Demokratie, in: Festschrift ßr Kurt Eichenberger, Basel: Helbing & Lich-tenhahn 1982, S. 301 ff.Google Scholar
  57. 39.
    Im Sinn von Ernst Fraenkel, Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente im modernen Verfassungsstaat, 1958, in: ders., Deutschland und die westlichen Demokratien, 7. Aufl., Stuttgart: Kohlhammer 1979, S. 113 ff.Google Scholar
  58. 40a.
    Im Sinn von Max Imboden, Die politischen Systeme, Basel: Helbing & Lichtenhahn 1962Google Scholar
  59. 40b.
    in diesem Zusammenhang stand auch Schefold, Volkssouveränität (Anm. 1).Google Scholar
  60. 40c.
    Im Sinn solcher Ergänzung insbes. Jürgen Fijalkowski, Neuer Konsens durch plebiszitäre Öffnung?, in: Randelzhofer/Süß (Hrsg.), Konsens und Konflikt (Anm. 23), S. 236 ff.Google Scholar
  61. 40d.
    Im Sinn solcher Ergänzung insbes. Jürgen Fijalkowski, Neuer Konsens durch plebiszitäre Öffnung?, in: Randelzhofer/Süß (Hrsg.), Konsens und Konflikt (Anm. 23), S. 250 ff.Google Scholar
  62. 40e.
    ähnlich Wolfgang Luthardt, Elemente ‘direkter Demokratie’ als Möglichkeiten erweiterter politischer Teilhabe?, in: Wolfgang Luthardt/Arno Waschkuhn (Hrsg.), Politik und Repräsentation, Marburg: SP-Verlag 1988, S. 45 (54 f.)Google Scholar
  63. 40f.
    ders., Mehr Partizipation (Anm. 25), S. 7 ff., 20. Auch Böckenförde, in: Handbuch des Staats-rechts (Anm. 10), Bd. 2, S. 30, anerkennt allerdings, daß die repräsentative Demokratie “Elemente unmittelbarer Demokratie in sich aufnehmen und dadurch balanciert warden kann”, so daß sich der praktische Gegensatz abschwächt. Zur juristischen Bedeutung der ergänzenden Funktion unmittelbarer Demokratie hat jedoch insbesonders die neuere italienische Doktrin wesentliche Beiträge geleistet; vgl. zum Diskussionsstand Giulio Salerno, Referendum, in: Enciclopedia del Diritto, Bd. 39, Milano: Giuffrè 1988, S. 200 (217 ff., 234 ff.), mit umfassenden Nachweisen.Google Scholar
  64. 41.
    Vgl. Pestalozza, Der Popularvorbehalt (Anm. 14); ähnlich Salerno, Referendum (Anm. 40), S. 262 f.Google Scholar
  65. 42.
    Vgl. die Überlegungen zum Unabstimmbaren, von Jean-Jacques Rousseau, Du Contract Social, 1762, Buch IV, Kap. II, über das Konzept der starren Verfassung bis zu Art. 79 III GG und den aktuellen Gesichtspunkten bei Peter Saladin/Christoph A. Zenger, Rechte künftiger Generationen, Basel: Helbing & Lichtenhahn 1988; ähnlich Fijalkowski, Neuer Konsens (Anm. 40), S. 239 ff.Google Scholar
  66. 43a.
    Insbes. Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des modernen Parlamentarismus, Berlin: Duncker & Humblot 1925 (6. Aufl. 1985)Google Scholar
  67. 43b.
    Gerhard Leibholz, Das Wesen der Repräsentation, Berlin: de Gruyter 1929 (3. Aufl. 1966).Google Scholar
  68. 44a.
    Dazu Schefold, Volkssouveränität (Anm. 1), S. 234 ff.Google Scholar
  69. 44b.
    Dazu Schefold, Volkssouveränität (Anm. 1), S. 306 ff.Google Scholar
  70. 44c.
    vgl. schon Theodor Curti, Geschichte der Schweizerischen Volksgesetzgebung, Bern: Dalp 1882, insbes. S. 138 ff.,Google Scholar
  71. 44d.
    vgl. schon Theodor Curti, Geschichte der Schweizerischen Volksgesetzgebung, Bern: Dalp 1882, insbes. S. 199 ff.,Google Scholar
  72. 44e.
    vgl. schon Theodor Curti, Geschichte der Schweizerischen Volksgesetzgebung, Bern: Dalp 1882, insbes. S. 216 ff.Google Scholar
  73. 45a.
    Gerhard Leibholz, Wesen der Repräsentation (Anm. 43), S. 98 ff.Google Scholar
  74. 45b.
    Gerhard Leibholz, Wesen der Repräsentation (Anm. 43), S.118 ff.Google Scholar
  75. 46a.
    Siehe insbes. Gerhard Leibholz, Strukturprobleme der modernen Demokratie, 3. Aufl., Karlsruhe: Müller 1967.Google Scholar
  76. 46b.
    Dazu die grundlegende Darstellung und Kritik von Paolo Ri-dola, Rappresentanza e associazionismo, in: G. Pasquino (Hrsg.), Rappresentanza e democrazia, Roma/Bari: Laterza 1988, S. 99 (106 ff.).Google Scholar
  77. 47a.
    Fraenkel, Deutschland und die westlichen Demokratien (Anm. 39), S. 131,Google Scholar
  78. 47b.
    Fraenkel, Deutschland und die westlichen Demokratien (Anm. 39), S. 150 f.Google Scholar
  79. 47c.
    vgl. die von Winfried Steffani, Pluralistische Demokratie, Opladen: Leske 1980, S. 149 ff., vorgenommenen Präzisierungen.Google Scholar
  80. 48.
    Vgl. zu den hier angestellten Überlegungen die Beiträge bei Tilman Evers (Hrsg.), Autonomie als Verfassungsprinzip?, Hofgeismar: Evangelische Akademie, Protokoll Nr. 233, 1987; Uwe Günther, Parteienfinanzierung 1988, in: Kritische Justiz, H. 4, 1988, S. 416 ff.Google Scholar
  81. 49.
    Dazu Dian Schefold, Bewahrung der Demokratie und wirtschaftlich-technische Entwicklung, in: Zeitschrift fir Schweizerisches Recht, NF, Jg. 93/I, H. 1, 1974, S. 1 (27 ff., 33 f.).Google Scholar
  82. 50.
    Deren in den Anm. 25 und 40 zitierten Arbeiten bilden eine wesentliche Grundlage der hier gemachten Ausführungen.Google Scholar
  83. 51a.
    Dazu außer den Vorgenannten neuerdings insbes. Tilman Evers, Mehr Demokratie durch Volksentscheid?, in: Kritische Justiz, H. 4, 1986, S. 423 ff.Google Scholar
  84. 51b.
    Vera Slupik, Plebiszite Demokratie und Minderheitenschutz in der Bundesrepublik Deutschland, in: Kritische Vierteljahresschrift, H. 4, 1986, S. 287 ff.Google Scholar
  85. 51c.
    vgl. audi Arend Lijphart, Democracies, New Haven: Yale 1984, und dazu Christoph Gusy, in: Zeitschrift ßr Politik, 1986, S. 95 f.Google Scholar
  86. 51d.
    für Deutschland grundlegend Klaus G. Troitzsch, Volksbegehren und Volksentscheid, Meisenheim: Hain 1979, insbes. S. 118 ff.Google Scholar
  87. 52.
    Vgl. den bei aller Sympathie für den Finanzbedarf der politischen Parteien die Probleme recht offen schildernden Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung der vom Bundespräsidenten berufenen Sachverständigenkommission, Köln: Bundesanzei-ger 1983. Google Scholar
  88. 53a.
    Hier scheint mir das Hauptverdienst der zitierten Arbeit Neidhardts, Plebiszit, (Anm. 2) und der darauf basierenden neueren Untersuchungen zu liegen, z. B.Google Scholar
  89. 53b.
    Leonhard Neid-hardt/Jean-Pierre Hoby, Ursachen der gegenwärtigen Stimmabstinenz in der Schweiz, Bern: Eidg. Justiz- und Polizeidepartement 1977.Google Scholar
  90. 54a.
    Dies dürfte, abgesehen von einzelnen Hoffnungsfrohen im Kreis der Grünen, die heute vorherrschende Auffassung sein. Vgl. z. B. Luthardt, Mehr Partizipation (Anm. 25), S. 11 ff.; ders., Elemente (Anm. 40), S. 55 f.Google Scholar
  91. 54b.
    Evers, Mehr Demokratie (Anm. 51), S. 425Google Scholar
  92. 54c.
    Troitzsch, Volksbegehren insbes. (Anm. 51), S. 118 ff.Google Scholar
  93. 55.
    So Walter Momper, nach: Der Tagesspiegel v. 24.11.1988.Google Scholar
  94. 56.
    Vgl. Pestalozza, Popularvorbehalt, (Anm. 14), S. 19 ff.Google Scholar
  95. 56b.
    Troitzsch, Volksbegehren (Anm. 51), S. 118 ff.Google Scholar

Copyright information

© Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen 1993

Authors and Affiliations

  • Dian Schefold

There are no affiliations available

Personalised recommendations