Zusammenfassung
Eine Diskussion über die Verantwortung der Regierung * in diesen drei Ländern, die sich in manchen Grundlagen ihrer Politik so sehr ähneln und doch in ihren politischen Traditionen stark voneinander abweichen, setzt voraus, daß man sich darüber klar wird, was unter politischer Verantwortung zu verstehen ist1. Um das Thema zu beschränken, soll von einer ins einzelne gehenden Betrachtung dreier Verantwortungssphären abgesehen werden, nämlich 1. der Verantwortung gesetzgebender Körperschaften und ihrer einzelnen Mitglieder gegenüber ihren Wählern, 2. der Verantwortung in der Verwaltung und 3. der Verantwortung in der Rechtsprechung2. Alle diese Formen der Verantwortung sind wichtig und vielleicht gelegentlich sogar wichtiger wie die Verantwortung der Regierung. Unter Regierung soll dabei verstanden werden einmal in den Vereinigten Staaten der Präsident und seine unmittelbaren Mitarbeiter, vor allem der Secretary of State, Secretary of the Treasury und Secretary of the Interior, zum anderen der Premierminister und sein Kabinett in Großbritannien und schließlich der Kanzler und sein Kabinett in der Bundesrepublik. Eine Reihe der theoretischen Aussagen gelten natürlich auch für andere Verantwortungssphären, aber sie sind für ein Verständnis der Regierungsverantwortung besonders wichtig. Am Rande sei bemerkt, daß dieses Problem nicht so veraltet ist, wie diejenigen anzunehmen geneigt sind, deren Hauptinteresse Parteipolitik ist3.
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Literature
Für die folgenden Ausführungen werde ich einige Teile aus Kap. 17 meines Buches “Man and His Government”, 1963, verwenden.
Siehe C. J. Friedrich: Der Verfassungsstaat der Neuzeit, 1953, Kap. XIX — »Der Staatsdienst«, und den Artikel des Verfassers “The Dilemma of Administrative Responsibility”, in: Nomos III, 1960.
Siehe Samuel H. Beer: British Politics in the Collectivist Age, 1965, dem aber das Problem nicht wichtig erscheint.
Diese latente Neigung hat Robert Michels in seinem klassischen Werk »Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie«, 1911, zu stark betont und sie als das »eiserne Gesetz der Oligarchie« bezeichnet. Siehe dazu das in Anm. 1 genannte Werk, S. 133 f.
Siehe den in Anm. 2 aufgeführten Artikel; auch mehrere andere Beiträge in Nomos III sind in diesem Zusammenhang wichtig.
Siehe John Stuart Mill: Considerations on Representative Government, und die Ausführungen in Nomos IV, 1962, insbes. die Beiträge von Aiken, Spitz, Harry W. Jones und William Ebenstein.
Siehe dazu das in Anm. 2 zitierte Werk, S. 319 ff.
Siehe das in Anm. 1 zitierte Werk, S. 302. Die Terminologie der Repräsentation ist sehr sorgfältig untersucht worden, von Hanna F. Pitkin: “Hobbes’s Concept of Representation”, in: The American Political Science Review, Juni und Dezember 1964. Zu Burkes Auffassung siehe seine Rede an die Wähler von Bristol (Burke, Works, Boston 1839, Bd. II, S. 12 ff.) Siehe auch die interessanten Ausführungen in Harvey Mansfield, Jr.: Statesmanship and Party-Government 1965, Kap. 2, 6 und 7, sowie meine eigenen Ausführungen in dem in Anm. 2 genannten Buch, S. 302 ff. Man sollte keineswegs streng dichotomisch zwischen Repräsentation und Delegation (“delegation”) unterscheiden, wie das einige Juristen getan haben. Siehe Gerhard Leibholz: Das Wesen der Repräsentation unter besonderer Berücksichtigung des Repräsentativsystems, 1929, und Hans J. Wolff: Organschaft und juristische Person, Bd. II: Theorie der Vertretung, 1934.
A. H. Birch: Representative and Responsible Government — An Essay on the British Constitution, 1964, S. 17–21, führt aus, daß der Begriff der Verantwortung im allgemeinen Sprachgebrauch drei verschiedene Bedeutungen habe. Uns geht es hier in erster Linie um die dritte, durch die sie in Beziehung zur Rechenschaftslegung steht. Siehe auch Herbert J. Spiro: Government by Constitution, 1959, Kap. 3.
B. Malinowski: Crime and Custom in Savage Society, 1926, S. 46–47.
Näheres dazu siehe in dem in Anm. 2 zitierten Werk, S. 304–305.
Für die Entwicklung der öffentlichen oder staatlichen Politik (public policy) zum Mittelpunkt der Politik siehe “Man and His Government”, Kap. 3, mit dem Titel “The Interdependence of Institution, Decision and Policy” und die dort zitierte Literatur. Eine deutsche Ausgabe von Teil I dieses Buches erscheint demnächst unter dem Titel »Prolegomena der Politik — Politische Erfahrung und ihre Theorie«.
An dieser Stelle kommt die Rolle der Autorität in dem besonderen und verfeinerten Sinne »der Fähigkeit, etwas vernünftig zu begründen« ins Spiel; aber diese Dimensionen kann ich hier nicht untersuchen. Siehe außer Nomos I, 1958, passim, die neueren Untersuchungen von Yves R. Simon: A General Theory of Autority, 1962
Henry S. Kariel: In Search of Authority Twentieth Century Political Thought, 1964, wo entgegengesetzte Ansichten vertreten werden.
The Federalist (Hg. H. C. Lodge) 1888, S. 481 (in Nr. 77). Hamilton betont das Problem der Verantwortlichkeit nachdrücklich. Er führt den Begriff der »persönlichen« Verantwortlichkeit ein, und er sieht unter anderem die direkte Wahl durch das Volk, die Möglichkeit der Ministeranklage (impeachment), der gerichtlichen Verfolgung und der Amtsenthebung als die wichtigsten Mittel an, durch die eine solche Verantwortlichkeit gewährleistet wird. Im Verlauf seiner Darstellung sagt er verallgemeinernd, daß “the sense of responsibility is always strongest in proportion as it is undivided” (S. 463, in Nr. 74). Er spricht sich insbesondere gegen die Verantwortlichkeit gegenüber einer Repräsentativkörperschaft wie dem englischen Unterhaus aus, weil dadurch die Exekutive unnötig »geschwächt« werde (Nr. 70); denn “he might be temped to sacrifice his duty to his complaisance for those whose favor was necessary to the duration of his official consequence” (S. 426, in Nr. 68).
Siehe Clinton Rossiter: 1787 — The Grand Convention, 1966, bes. S. 221–224.
Siehe E. P. Herring: Presidential Leadership, 1940
Wilfried C. Binkley: The President and Congress, 1947, die in den vergangenen Jahren einer ziemlich großen Zahl ähnlicher Schriften als Anregung gedient haben.
Siehe außer den genannten Werken auch Ernst Fraenkel: Das amerikanische Regierungssystem, 1962, Kap. 5.
Viel wichtiges Material hierzu ist in den letzten Jahren vom “Committee on Government Operations” des amerikanischen Senats, das seit 1951 Berichte veröffentlicht, erarbeitet worden.
Herbert Morrison: Government and Parliament, 1956: eine eindringliche Stellungnahme dazu gibt A. H. Birch, a.a.O., bes. S. 76–79. Ein englischer Wissenschaftler hat vor einiger Zeit ziemlich apodiktisch festgestellt: “The British system of government is in essentials quite simple: a Prime Minister dominates a Cabinet which in turn dominates a Party majority in the House of Commons; this Party, under the same leaders, has to fight periodic General Elections. If the Party wins the elections, then the Prime Minister and his Cabinet control the entire machinery of legislation and administration, if they lose, they go into opposition.”
Bernhard Crick: The Reform of Parliament, 1964, S. 16.
Norman D. Chester und Nona Bowring: Questions in Parliament, 1962, haben dieses Thema ausführlich behandelt; siehe auch die klassische Darstellung der historischen Entwicklung dieser und verwandter parlamentarischer Kontrollinstitutionen von Josef Redlich: Recht und Technik des englischen Parlamentarismus, 1905.
Einige wichtige Statistiken gibt Birch, a.a.O., S. 136–137.
Durch die sehr umfangreiche Untersuchungstätigkeit der Ausschüsse des amerikanischen Kongresses und der einzelnen Staatsparlamente ist diese Aufgabe wirkungsvoll in Angriff. genommen worden. Der Gedanke eines besonderen Amtes, dessen Inhaber dem Parlament direkt verantwortlich ist, ist in den skandinavischen Ländern entwickelt worden, insbesondere in Dänemark, wo ein »Ombudsman« oder Kontrollbeamter über die Verwaltung sich mit den gegen die Verwaltung vorgebrachten Beschwerden befaßt (wie der « Conseil d’Etat » in Frankreich); auch Neuseeland hat diesen Gedanken inzwischen aufgegriffen. Siehe Stephan Hurwitz: Der Ombudsman — Der Dänische Parlamentskommissär für die Zivil- und Militärverwaltung, Kopenhagen 1962
Fritz Bauer: Die Neue Gewalt, 1964. In der Bundesrepublik ist bekanntlich das Amt des Wehrbeauftragten des Bundestages damit vergleichbar (gem. Art. 456). Der Bericht des Whyatt-Ausschusses (Whyatt Commission Report) mit dem Titel “The Citizen and the Administration” trat für die Bestellung eines solchen ›Parlamentskommissärs‹ ein. Der Bericht ist sehr heftig kritisiert worden, besonders im Hinblick auf die traditionelle engliche Ministerverantwortlichkeit (ministerial responsibility). Siehe auch Crick, a.a.O., S. 194 ff.
House of Commons Debates, 8. Nov. 1962.
R. A. Butler in einer Parlamentsdebatte am 31. Januar 1958, u. Herbert Morrison vor dem Ausschuß.
Siehe Bernhard Crick, a.a.O., bes. S. 153 ff. (Kap. VII), der sich kritisch mit dem “Select Committee on Procedure” von 1959 befaßt. Er hält Ständige Ausschüsse für die beste Lösung und sagt mit Recht: “… it is one of the pressing needs of our time that the MP should not have to depend entirely upon the Government bureaucracy for the knowledge on which he will wish to evaluate their policies.” Aber wollen das denn überhaupt viele Abgeordnete? Oftmals hat es vielmehr den Anschein, als wüßten sie gar nicht, welche Abstimmungen gerade anstehen und bemühten sich auch nicht einmal darum, es herauszufinden. Siehe auch Cricks spezifische Vorschläge in Kap. IX, bes. S. 206 ff.
A. L. Lowell sagte bereits 1908: “the cabinet legislates with the advice and consent of Parliament”; diese Stelle aus “The Government of England” wird von Birch, a.a.O., S. 77, zustimmend angeführt.
Crick, a.a.O., S. 206 ff. befürwortet “Standing Committees of Advice, Scrutiny and Investigation”. Sie sollen nicht an der Arbeit der Exekutive teilhaben, obwohl dies ein immer wieder vorgebrachter Einwand gegen solche Vorschläge ist. Es ist zu Recht von Birch, Crick und anderen darauf hingewiesen worden, daß solche Ausschüsse die Ministerverantwortlichkeit keineswegs schmälern, sondern sie vielmehr noch sehr verstärken würden, insbesondere wenn auch eine detaillierte Finanzkontrolle zu ihren Aufgaben gehören würde. Siehe Birch, a.a.O., Kap. 12. An dieser Stelle wird eine wichtige Seite der Verwaltungsverantwortung sichtbar, die wir hier nicht behandeln können, nämlich die ex posto facto finanzielle Rechnungslegung; siehe dazu Gordon Reid: The Politics of Financial Control — The Role of the House of Commons, 1966; er stellt abschließend ziemlich sphinxhaft fest, daß “parliamentary control of finance although characterized by mythical qualities is not itself a myth”.
Birch, a.a.O., S. 160 ff. Siehe auch (Sir) Ivor Jennings: Parliament, 1939.
Der Ausdruck »plebiszitär« ist für diese Zusammenhänge etwas unglücklich und hat zu einer Verabsolutierung des Gegensatzes von repräsentativer und plebiszitärer Demokratie geführt. Siehe hierzu insbesondere E. Fraenkel: Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente im demokratischen Verfassungsstaat (Recht und Staat in Geschichte und Gegenwart, eine Sammlung von Vorträgen und Schriften aus dem Gebiet der gesamten Staatswissenschaften, Nr. 219/220), 1958.
Siehe G. Leibbolz und H. J. Rink: Grundgesetz… 1966, S. 370 ff.
Siehe Peter H. Merkl: Germany: Yesterday and Tomorrow, 1965, S. 249
Rüdiger Altmann: Das Erbe Adenauers, 1960. Beide neigen zu überspitzten Formulierungen.
Vgl. daneben F. R. Allemann: Bonn ist nicht Weimar, 1956
Alfred Grosser La Democratie de Bonn. 1958; dies sind beachtliche Beiträge kluger Beobachter, wenn auch nicht immer vorurteilslos.
Daneben jetzt vor allem Thomas Ellwein: Die Bundesrepublik Deutschland, 1963.
Arnold Brecht: Aus nächster Nähe — Lebenserinnerungen eines beteiligten Beobachters, 1884–1927, 1966, Kap. 23 und 30, gibt eine sehr eindringliche Analyse des Problems einer verantwortlichen Regierung in einem System, wie dem Weimars, wo die Mehrheit nicht mehr das System selber bejaht.
Karl D. Bracher: Die Auflösung der Weimarer Republik, 1957, hat diese komplizierten Vorgänge geschildert und gezeigt, wie stark der Autoritätsverfall der Regierung vor dem Zusammenbruch der Weimarer Republik war.
Über Wahlen und insbesondere die Wahlen von 1961 vgl. Bernd Vogel und Peter Haungs: Wahlkampf und Wählertradition, 1965.
Das Grundgesetz befaßt sich mit Finanzfragen in den Artikeln 106–115; siehe dazu Leibholz und Rink, a.a.O., S. 519 ff.
Karlheinz Neunreither: Der Bundestag zwischen Politik und Verwaltung, 1959.
Vgl. die Artikel in Nomos III, 1960, “Responsibility”, bes. den Beitrag Paul Freunds. 37 Ibid., Artikel von Norton Long.
Ibid., Artikel von Norton Long.
Zitiert von Birch, a.a.O., S. 18. Man möchte meinen, daß dies auch die Stärke des amerikanischen und überhaupt eines jeden Systems verantwortlicher demokratischer Regierung ist.
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Friedrich, C.J. (1997). Die Verantwortung der Regierung in den Vereinigten Staaten, Grossbritannien und der Bundesrepublik. In: Seibel, W., Medick-Krakau, M., Münkler, H., Greven, M.T. (eds) Demokratische Politik — Analyse und Theorie. Politische Vierteljahresschrift im Westdeutschen Verlag. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-85112-3_8
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