Zusammenfassung
Die Studie vergleicht den kommunalen Wohnungsbau in Großbritannien mit dem sozialen Wohnungsbau in der Bundesrepublik. Sie analysiert die Konstruktionsprinzipien dieser beiden Weisen von Wohnungsversorgung und bezeichnet sie als organisierendes bzw. tauschförmiges Recht. Sie untersucht Verwirklichung und—insbesondere finanzielle—Auswirkungen beider Grundkonzepte. Dies geschieht auf einer Handlungsebene und einer Strukturebene. Auf der Handlungsebene wird die „Eigendynamik“ der Organisation Kommune bzw. Wohnungsunternehmen, wie sie nach organisationstheoretischen Erkenntnissen auf dem Boden-, Bau-, Kapital- und Wohnungsmarkt zu erwarten ist, den darauf bezogenen rechtlichen Regelungen konfrontiert, und es wird, soweit möglich, empirisch ermittelt, welche Folgen sich ergeben. Auf der Strukturebene wird gefragt, inwieweit die beiden Grundkonzepte gesamtgesellschaftlich verankerte Prämissen der Boden-, Bau- und Kreditpreise zu modifizieren vermögen. —Die Studie kommt zu dem Ergebnis, daß die Grundkonzepte weniger unterschiedliche Auswirkungen haben, als die jeweiligen Verteidiger eines Modells vom anderen Modell vermuten, daß die Modelle aber dennoch nicht folgenlos austauschbar sind.
Summary
Comparing local authority housing in Great Britain and social housing (sozialer Wohnungsbau) in West Germany, the study characterizes the respective legal concepts as setting up an embracing organisation or arranging an exchange (viz., where the state pays subsidies and the housing companies „pay“ submission under various legal restrictions). In order to clarify differences of the concepts in providing housing accommodation their potential to influence structural determinants of the housing markets and behavior at the housing markets is researched. As to the structural level, the concept of organisation seems to have the greater potential of impact. As to the behavioral level it is shown how and with what success the exchange-type law deals with profit-searching of housing companies and the organisation-type law deals with bureaucracy and the political scene of local authorities. It seems that the organisational legal concept does slightly better so that housing is cheaper though it is not more exactly allocated to those most in need. However, it remains open if the differences are closely tied to the different legal concepts, or if they would not disappear through rearrangements within the exchange-type legal concept.
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Anmerkungen
Im folgenden übersetzt als„Gemeinden”. Genauer handelt es sich nicht um die einzelnen Gemeinden, sondern um die untere Verwaltungseinheit (District Council), die mehrere Gemeinden umfassen kann.
Wohnungspolitisch interessierte Leser möchte ich auf einen parallel erscheinenden Artikel im Leviathan 4/80 verweisen, der die inhaltliche Seite ausführlicher darstellt. Beide Untersuchungen fußen auf Recherchen, die von der Volkswagenwerk-Stiftung finanziell gefördert worden sind. Vergl. weiterhin auch G. Winter, Housing in West Germany: Legal Instruments and Economic Structures, in: M. Partington/J. Jowell (ed.) Welfare Law and Policy, London 1979. Es ist schade, daß sich an inhaltlichen Politiken Interessierte meist wenig um Rechts-und Organisationstheorie, an letzterem Interessierte meist wenig um inhaltliche Politiken kümmern.
Ich betrachte hier nur den finanziellen Aspekt der Wohnungsversorgung. Der qualitative Aspekt müßte eigentlich zusätzlich behandelt werden. Doch scheint mir die Beschränkung—wenn sie nun einmal aus Platzgründen geboten ist—legitimerweise den finanziellen Aspekt hervorzuheben, weil von ihm viele qualitative Probleme abhängen. Wer Geld hat, kann sich Qualität beschaffen, wer es nicht hat, wird qualitativ schlecht versorgt.
Dabei ist nicht unterstellt, daß jeder Grundeigentümer für sich den vollen Wert geschenkt erhält und verkaufen kann. Er bezahlt dafür, wenn er kauft, kassiert aber für den danach eintretenden Wertzuwachs. Das Geschenk wird also sukzessive auf die Eigentümer als Gruppe verstreut.
Ein Beispiel: In einer größeren Wirtschaftseinheit eines Bremer Wohnungsunternehmens fallen DM 6 Mio jährlich für Gartenarbeiten an, die als Betriebskosten erscheinen.
Die zugleich eintretende Bodenwertsteigerung ist nur bei Eigentümern, nicht bei Mietern eine Kompensation. Bei Eigentümern, die ihr Grundstück selbst bewohnen, bedeutet die Wertsteigerung im übrigen nur einen Zuwachs im Vermögen, nicht in der Liquidität.
Gewinnerzielung heißt nicht notwendig Erzielung von hohen Ausschüttungen an die Kapitalgeber. Bei gemeinnützigen Unternehmen fließt der Gewinn in Rücklagen, Beteiligungen und Neuinvestition und trägt so zum Wachstum bei.
Zur Vergleichbarkeit privater und öffentlicher Bürokratien s. H. Bosetzki, Bürokratische Organisationsformen in Behörden und Industrieverwaltungen, in: R. Mayntz (Hrsg.) Bürokratische Organisation, Köln 1968, S. 179–188, bes. 182-184.
Vgl. St. Macaulay, Non-contractual relations in business: a preliminary study, in: Friedman, Macaulay, Law and the Behavioral Sciene, 1969, S. 145 ff.
Vgl. schon O. H. v. d. Gablentz, Industriebureaukratie, in: Schmollers Jahrbuch 1926, S. 43–76. Aus neuerer Literatur R. J. Monsen, A. Downs, A Theory of Large Managerial Firms, in: P. Le Breton (ed.), Comparative Administrative Theory, Seattle 1968, S. 45-48.
Monsen/Downs, a. a. O. S. 38 u. 50.
Vgl. das Referat verschiedener historischer Studien zur Überlebenskraft von Bürokratien bei H. Jacobi, Die Bürokratisierung der Welt, Neuwied 1969, S. 246–252. Aus organisationssoziologischer Sicht s. H. Bosetzki, a.a.O.; P.M.Blau, Orientation toward clients in a public welfare agency, in: E. Katz, B. Danet (ed.) Bureaucracy and the Public, New York 1973, S. 232.
S. Clarke, N. Ginsburg, The Political Economy of Housing, in: Political Economy and the Housing Question, CSE 1975, S. 3–33. Bis 1949 galten auch—als gesetzlich festgeschriebene—Zielgruppen die “. working classes”. Vgl. DoE, Council Housing. Purposes, Procedures and Priorities (sog. Cullingworth Report), London (HMSO) 1969, S. 18.
S. Dazu P. Kershaw, Democracy and the Management of Local Authorities, in: R. Darke, R. Walker, Local Government and the Public, London (L. Hill) 1977, S. 37–48.
Wie es z. B. von immer weiteren Schritten der Mitbestimmungsgesetzgebung für Arbeitnehmer befürchtet wird. Langfristig gesehen, handelt es sich möglicherweise um einen Vorgang, der im 19. Jahrhundert „Entwährung“. genannt wurde. Vgl. G. Winter (Hrsg.), Sozialisierung von Unternehmen, Frankfurt (EVA) 1976, S. 20 f.
Vgl. zß. F. A. Hayek, Law, Legislation and Liberty, London 1973, vol. I, S. 37–39 (“. spontaneous order”.); dagegen F. Neumann, Demokratischer und autoritärer Staat, Ausg. Frankfurt 1967, S. 171–174
Eine Bemerkung zur Anlage rechtssoziologischer Studien: Man kann Rechtsformen und ihre Wirkungen aus drei Blickwinkeln untersuchen. Den einen Blickwinkel, den man input-orientiert nennen kann, nimmt ein, wer das Recht benutzen will. Ganz vorherrschend ist hier heutzutage—typisch für den interventionistischen Staat und die auf Politikberatung eingeschworene SozialWissenschaft—die Sicht des Staates, seltener die von Interessenten. Der input-orientierte Blickwinkel des Staates ist zugleich meist stark auf Recht zentriert. Denn die hauptsächliche Äußerungsform des Staates, wenn ein Lebensbereich auf Dauer gestaltet werden soll, ist immer noch das Recht; dies selbst dann, wenn das Recht die Gestaltung nicht (wie es im Privatrecht der Fall ist) erschöpft, sondern durch einzelne Verwaltungsakte, Geldzahlungen, Dienstleistungen o.a. erst noch umgesetzt werden muß. Nichtrechtliche Einflüsse auf den angestrebten Zustand erscheinen in diesem Konzept als Randbedingungen und intervenierende Variablen. Der zweite Blickwinkel, den man output-orientiert nennen kann, ist derjenige des Verwaltungsstabes und der justizbezogenen Positionen. Diesen gegenüber ist das Recht Verhaltensrestriktion, und zwar je nach Sachbereich eine solche mit größerer oder geringerer Tragweite im Vergleich zu anderen Restriktionen. Der dritte Blickwinkel, den man outcome-orientiert nennen kann, ist an der Erklärung von Problemfeldern interessiert. Für ihn ist Recht eine unter vielen Determinanten. Sozialwissenschaftler neigen hier zur Unterschätzung oder gar Ignorierung des Rechts. Dabei wird übersehen, daß das als mitdeterminierend anzusehende Recht sich nicht auf dasjenige beschränkt, welches die unmittelbar an die Beteiligten gerichteten Erwartungen enthält, sondern auch (und sogar primär) das Recht umfaßt, welches als „faktisch“ angesehene Faktoren (zB. Leistungen der Unternehmen, Geldzahlungen des Verwaltungsstabes) arrangiert, also eher mittelbar einwirkt. Dieser dritten Blickwinkel ist der der vorliegenden Studie. Es wird von dem Problemfeld Einkommen-Kosten-Lücke auf Determinanten der Entstehung und Schließung dieser Lücke zurückgefragt. Der Ansatz ist dabei insofern rechtszentriert, als er sich besonders für die Wirkungen des Rechts interessiert, und zwar des Rechts, das die „faktischen“ Einflußgrößen arrangiert. Das heißt nicht notwendig, daß so die Bedeutung des Rechts als Determinante des Problemfeldes überschätzt wird; im Gegenteil geht es gerade darum, die Wirkungsgrenzen des Rechts auszumachen. Der hier verfolgte Ansatz unterstellt auch nicht, daß der Rechtsetzer mit dem untersuchten Recht auf das untersuchte Problemfeld gezielt hat, m.a.W. daß die Parlamente in England und der BRD das Recht des council housing bzw. des sozialen Wohnungsbaus bewußt zur Überbrückung der Einkommen-Kosten-Lücke haben einsetzen wollen. Der Ansatz fragt nicht nach der Verwirklichung subjektiver Ziele, sondern nach objektiven Konsequenzen. (Zwar bewerte ich es implizit als negativ, wenn das eingesetzte Recht die Einkommen-Kosten-Lücke nicht stärker schließt als es ihm möglich wäre, doch ist das im Rahmen einer Analyse objektiver Konsequenzen nebensächlich.)
§§ 4 u. 6 II. Berechnungsverordnung (II. BV); § 16 Wohnungsbindungsgesetz.
Housing Policy. A Consultative Document. HMSO 1977 S. 86.
Vgl. §6 II. BV.
Brede, Kohaupt, Kujath, ökonomische und politische Determinanten der Wohnungsversorgung, Frankfurt 1975, S. 45.
So “Local Government Finance” (Layfield Report), HMSO 1976, App. 2, S. 403.
Housing Rents and Subsidies Act 1975.
Novak, Das „gemeinnützige Unternehmen“ als Instrument der Wohnungspolitik, Berlin 1973, S. 194.
§ 7 II. BV.
Enthalten in den Wohnungsbauförderungsrichdinien der Länder.
Department of the Environment (DoE), Circular 24/78 v. 23. 3. 1978.
§§ 535, 537 BGB; Housing Act 1961 sec. 32, 33; D. Hoath, Council Housing, London 1978, S. 78.
R. Bailey, The Squatters, Middlesex (Penguin) 1973, S. 44 u. 107.
Einen schwachen Ansatzpunkt enthält § 104 II. Wohnungsbaugesetz.
§ 19 IL BV.
§ 23a II. BV.
DoE, Manual on Local Authority Housing Subsidies and Accounting, HMSO 1975, S. 80 f.
N. P. Hepworth, The Finance of Local Government, 5. Aufl. London 1979, S. 145–148.
Auf den ersten Blick könnte man meinen, es sei doch effizienter, viele Haushalte mit geringer Einkommen-Kosten-Differenz als wenige mit hoher Differenz zu fördern, weil die vielen dann billige Wohnungen für die besonders Bedürftigen freimachten. In der Tat behauptet dies die„Theorie der Sickereffekte“ für die Wohneigentumsförderung. Im Rahmen des Mietwohnuttgsbaus stimmt die Theorie aber schon deshalb nicht, weil bei der Kapitalsubvention die öffendichen Mittel in einer bestimmten Anzahl von Wohnungen verbaut sind. Diese Anzahl bleibt gleich, ohne Rücksicht darauf, ob Betuchte oder Arme einziehen. Anders ist es bei der Ertragssubvention. Hier wäre mit der grundsätzlichen Kritik an der Sickereffekt-Theorie zu entgegnen, die hier jedoch nicht ausgebreitet werden kann.
§ 4 Wohnungsbindungsgesetz.
An der Universität Bremen wird derzeit eine entsprechende empirische Untersuchung durchgeführt.
Housing Services Advisory Group, Allocation of Council Housing, HMSO 1979.
J. Lambert, C. Paris, B. Blackaby, Housing Policy and the State. Allocation, Access and Control. London 1978, S. 36–62, bes. S. 51.
Genauere Daten in Housing Policy, Technical Vol. I, HMSO 1977, S. 82 f.
Auch zu dieser Frage wird zZt. an der Universität Bremen ein Forschungsprojekt durchgeführt.
Vgl. § 7 b Einkommenssteuergesetz. Finance Act 1974.
Vgl. H. K. Schneider, R. Kornemann, Soziale Wohnungsmarktwirtschaft, Bonn 1977.
M. Harloe, Le logement de l’Etat: r écent d éveloppements au Royaume-Uni, Rev. int. Sc. soc, vol XXX (1978), S. 626 spricht von “. recapitalisation”
Wohngeldgesetz i.d.F. v. 29.8.1977, BGBl. I 1685.
§ 12 Bundessozialhilfegesetz v. 13.2.1976, BGBl. I 289.
Wohngeld-und Mietenbericht 1975, BT-Drucksache 7/4460.
Vgl. Grauhan/ Leibfried, Die Sozialverwaltung zwischen politischer Herrschaft und politischer Produktion, in: Zeitschrift für Sozialreform 1977, S. 65–78.
S. § 28 Wohngeldgesetz.
Housing Finance Act 1972, sec. 18 u. 19. Dazu DoE Circular 47/72. Im freien Sektor heißen die Hilfen rent allowances und werden den Mietern unmittelbar ausgezahlt.
Elks, How rent rebates fail to protect tenants, Roof 1/76, 12-14. Im freien Mietsektor ist die Quote sehr viel geringer (0–25%).
Diese Sichtweise ist unter Wohnungswirtschaftlern üblich. Vgl. H. Jaschinski, Die Finanzierung des Wohnungsbaus im Wandel der Zeit, in: H. K. Schneider (Hrsg.) Wohnungsbaufinanzierung. Köln-Braunsfeld 1964, S. 18 f.
Gemeint sind die gemeinnützigen Wohnungsunternehmen, die sich„satzungsgemäß und tatsächlich mit dem Bau von Kleinwohnungen im eigenen Namen befassen“ müssen (§ 6 WGG), und dafür sowie für weitere Bindungen von der Einkommensteuer befreit sind.
Vgl. R. Stützle, Verträge und Abgaben zur Deckung kommunaler Folgelasten der Wohnsiedlungstätigkeit, Diss. Göttingen 1974; J. Jowell, The Limits of Law in Urban Planning, in: Current Legal Problems 30 (1977) S. 64 ff.
Vgl. G. Winter, Das Vollzugsdefizit im Wasserrecht, Berlin 1975, S. 35 f.; E. Bohne, Informales Handeln im Gesetzesvollzug, in diesem Band.
Dazu G. Winter, KJ 1978, S. 261 ff.
Vgl. zum folgenden Konzept und den aufgestellten Hypothesen näher G. Winter, a.a.O. S. 257 f.
Zu weiteren vermuteten Effekten der Tauschform, die über den hier gewählten Bezugspunkt der Einkommen-Kosten-Lücke hinausgehen, vgl. G. Winter, a.a.O. S. 258-261.
Dazu M. Partington, Landlord and Tenant, London 1975, S. 173 ff.
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Winter, G. (1980). Tauschförmiges und organisierendes Recht. In: Blankenburg, E., Lenk, K. (eds) Organisation und Recht. Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, vol 7. VS Verlag für Sozialwissenschaften. https://doi.org/10.1007/978-3-322-83669-4_5
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