Zusammenfassung
Mehr als ein Vierteljahrhundert ist seit der Formulierung der Politikverflechtungstheorie vergangen, siebzehn Jahre alt ist ihre Erweiterung als Rationalitätsfallentheorie auf die Europäische Union1. Allein die Rezeptionsgeschichte dieser beiden Theorien könnte Bände füllen. Das Kapitel beginnt mit einem knappen problemorientierten Überblick über die Rationalitätsfallentheorien, die Strukturbruchtheorie und die Theorie des dynamischen Föderalismus. Anschließend wird die Rezeption dieser Theorien und ihre Erklärungskraft angesichts der empirischen Befunde erörtert. Dabei kommen auch Theorien ins Blickfeld, welche die territoriale Organisation des Staates nur als eine von mehreren möglichen Faktoren zur Erklärung seines Handelns betrachten, wie das Vetospielertheorem aus der vergleichenden Institutionenlehre.
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Literatur
Siehe u.a. Naschold 1972, Naschold und Väth 1975, Scharpf 1973.
Interview mit Bernd Reissert am 21.10.1996 in Berlin.
Interview mit Fritz Schnabel in Dresden am 11.10.1996.
Lehmbruch 1976; Neubearbeitung 1998 und 2000.
Scharpf nennt als Beispiel Umweltverschmutzung und Überangebot von Eigentumswohnungen (Scharpf/Reissert/Schnabel 1976: 67f., Anm. 40).
Scharpf unterscheidet hier normative Verteilungsprobleme (Bau von Kernkraftwerken) und die Notwendigkeit, Aktivitäten “objektiv” effizient zu verteilen. Solche Effizienzkriterien können auf der Angebotsseite wie auf der Bedarfsseite verletzt werden. Im ersten Fall z.B. dann, wenn die technologische Effizienz öffentlicher Leistungen größere Vorhaben begünstigt (Kläranlagenbau), oder wenn Leistungen überhaupt erst ab einer bestimmten Größe erbracht werden können (spezialisierte Kliniken). Im letzteren Fall dann, wenn öffentliche Leistungen sich nicht am Bedarf ausrichten, weil die dezentrale Entscheidungseinheit nicht die nötigen finanziellen Mittel hat oder an dem Vorhaben nicht interessiert ist (Ebenda: 26–27).
Scharpf illustriert diesen Problemtyp mit der Regionalentwicklungspolitik, die durch “planmäßige Interaktion” kommunaler und staatlicher Entscheidungen im Bereich der Industrieansiedlungspolitik, der Wohnungsbaupolitik, der Verkehrspolitik, der Energiepolitik und der Schulpolitik gekennzeichnet ist (Ebenda: 27). Ein typisches Interaktionsproblem ist auch die deutsche Einheit.
So schon Scharpf 1973:43.
Analysiert wurden die Gemeinschaftaufgaben “Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur” und “Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes”, die Gemeindeverkehrsfinanzierung, die Städtebauförderung, die Förderung des sozialen Wohnungsbuas, und die Krankenhausfinanzierung (Scharpf/Reissert/Schnabel 1976).
Scharpf 1985, hier zit. n. Scharpf 1994h: 11.
Scharpf 1985, hier zit. n. Scharpf 1994h: 15.
Nach Buchanan/Tullock (1962: 85–96) ist Einstimmigkeit die einzige Entscheidungsregel, die garantiert, dass an einer Kollektiventscheidung beteiligte Individuen nicht einem fremden Willen unterworfen werden; und nur solche Kollektiventscheidungen, denen von allen Mitgliedern freiwillige Zustimmung zuteil werde, böten auch die Gewähr für die Annäherung an das wohlfahrtsökonomische Kriterium der Pareto-Optimalität. Siehe Scharpf 1985, hier zit. n. Scharpf 1994h: 28.
Scharpf 1985, hier nach Scharpf 1994h: 29.
Oates 1993, 1. Aufl. 1972.
Gemeint sind die Normen und Rollen im System, kollektive Ziele und das Aufgabenverständnis der Organisation, vgl. Benz 1985.
In den USA ist die Übertragung von Kompetenzen auf dezentrale Gebietskörperschaften nach Überzeugung der Autoren gescheitert, in Frankreich konnte ein Dezentralisierung der Staatsorganisation nur um den Preis einer zunehmenden Verflechtung der gebietskörperschaftlichen Ebenen erreicht werden, und die britische Politik der Dezentralisierung erschien gerade deshalb so erfolgreich, weil sie einen genau entgegengesetzten Ansatz — hoheitliche Steuerung und Kontrolle dezentraler Politik — verfolgte. Hesse/Benz 1990: 152.
Unter dem Gesichtspunkt der Problemlösungseffektivität, also auf der normativen Ebene, müssten Verteilungsprobleme zentralisiert gelöst werden, weil nur so regionale Disparitäten abzubauen sind, während bei Entwicklungsaufgaben eine Dezentralisierung durchaus sinnvoll sei, um den Besonderheiten der jeweiligen räumlichen Situation gerecht zu werden. Die politischen Interessen der Gebietskörperschaften entsprächen allerdings dieser Aufteilung nicht unbedingt (Hesse/Benz 1990: 212).
Siehe etwa Scharpf 1994c: 114 und Schultze 1993: 243.
Hesse/Benz 1990, 233. In späteren Schriften hat Fritz Scharpf den Gedanken, dass Institutionen nicht nur handlungsbeschränkende, sondern auch ermöglichende Strukturen sind, mehrfach geäußert (Scharpf 1997:34).
Lehmbruch 1998:178. Siehe auch Schmidt 1996.
Die Vorzüge einer konkurrenzföderalistischen Organisation wiegen nach Lehmbruchs Meinung die Kosten eines Verzichts auf das unitarische Verflechtungssystem bei weitem auf (Lehmbruch 1998:184).
Lehmbruch 1990: 481 (zit. n. Lehmbruch 1998:184f).
Die erste Demokratisierungswelle setzte nach dem ersten Weltkrieg ein, die zweite folgte nach dem zweiten Weltkrieg. Die dritte Welle der “regime-induzierten Demokratisierung” (Schmidt 2000a:470)
erfasste in den siebziger Jahren Griechenland, Portugal und Spanien und in den achtziger Jahren begann die Ablösung der Militärdiktaturen in den Transformationsstaaten Lateinamerikas (Nohlen/Thibaut 1994).
Die vierte Welle der Demokratisierung erreichte in den neunziger Jahren die ex-sozialistischen Staaten Mittel- und Ostdeuropas (von Beyme 1994).
Zum gegenwärtigen Forschungsstand und den Problemen, die gesicherten verallgemeinerbaren Aussagen über Staatsorganisationseffekte noch entgegenstehen, siehe Wachendorfer-Schmidt (Hg.) (2002).
Pierson (1995: 459) zählt dazu Entscheidungssysteme, in denen nationale oder mitgliedstaatliche Einheiten über ein Vetorecht oder zumindest beachtliche Obstruktionsfähigkeit verfügen. In seinem Werk “Games Real Actors Play” zählt Scharpf zu den institutionalisierten Systemen der Politikverflechtung (“joint-decisons systems”) eine Vielzahl von Arrangements: private Partnerschaften und Joint Ventures, TarifVerhandlungen, Regierungskoalitionen, die Entscheidungen durch wechselnde politische Mehrheiten ausschließen, Konstellationen des “divided government”, in denen Entscheidungen nur mit Hilfe der Opposition gefällt werden können, und Konstellationen im deutschen Föderalismus und in der Europäischen Union, in denen bestimmte Entscheidungen de iure und die meisten Entscheidungen de facto von der Zustimmung aller Mitgliedsregierungen abhängig sind (Scharpf 1997: 143).
So schon Reissert und Schnabel (1976) in den empirischen Kapiteln der Politikverflechtungstheorie über die alte Bundesrepublik. Ein neueres Beispiel ist die Länderneugliederung, die nach Ansicht zahlreicher Autoren allein an der Politikverflechtung gescheitert ist (für viele Schultze 1993). Siehe auch Scharpf (1985), der die Subventions- und Überproduktionsspirale der Europäischen Gemeinschaft in der Agrarpolitik aus den institutionellen Bedingungen der Politikverflechtung erklärt (dagegen wird sie beispielsweise von Rieger als politische Entscheidung der Regierungen und Bevölkerungen von Europa dargestellt).
Siehe Schmidt (1994:84). Als Beispiel führt er den Fernstraßenbau an, bei dem der Bund die Entscheidungen trifft und die Länder lediglich Vollzugskompetenzen haben.
Abromeit 1997, Schultze 1993; zurückhaltender Schmidt 1993a:453.
Die Scharpf sehe Analyse erklärt jedenfalls den Durchbruch bei der europäischen Integration nicht (Peters 1997:25).
Scharpf glaubte, von der deutschen Vereinigung könnten starke Impulse für die europäische Verfassungsentwicklung ausgehen. Scharpf 1994d: 116f.
Scharpf 1996b:123; Kielmannsegg 1996; jedoch weniger skeptisch Schmidt 1998.
Z.B. Beim Sozialschutz Streeck 1995; für die Forschungs- und Technologiepolitik Behagel/Braun 1994; zurückhaltender Grande 1994.
Majone 1993, Joerges 1996, Eichener 2000, Héritier et al. 1994, Pollack 1994.
Die Fortschritte der europäischen Harmonisierung im Arbeits-, Umwelt- und Verbraucherschutz waren demnach möglich, weil diese Politiken funktional eher der negativen als der positiven Integration zuzuordnen seien. Die Interessengegensätze zwischen den Mitgliedstaaten der Union seien bei produktbezogenen Regelungen nicht so groß wie bei produktions- und standortbezogenen Regelungen. Hier seien aus der Sicht der reichen Länder europaweite Standards auf hohem Anspruchsniveau wünschenswert, für die armen Länder käme dies hingegen einer Vernichtung weniger produktiver Wirtschaftszweige gleich, da sie ihre Wettbewerbsvorteile verlören (Scharpf 1996a: 117).
Siehe die Bilanz bei Tsebelis (2000:467–468).
Von zwei institutionellen Vetospielern spricht Tsebelis (1995:305) in Deutschland nur bei Zustimmungsgesetzen.
Die politisch-institutionalistische Theorie betont, dass auf Staatstätigkeit gerichtetes Wollen, Können und Handeln durch institutionelle Bedingungen geprägt ist. Institutionelle Bedingungen sind interpersonale, formelle oder informelle Regeln und Normen, die historisch-kulturell kontingent und variabel sind und aufgrund ihrer Dinglichkeit nur in begrenztem Maße zur Disposition zweckrationalen Handelns stehen (Schmidt 1993a:378–379).
Die erweiterte Fassung des politisch-institutionalistischen Ansatzes berücksichtigt Machtverteilungen und Schranken der Mehrheitsherrschaft (Schmidt 1993a:389).
Bundestagswahl 1998. Berichte der Forschungsgruppe Wahlen Mannheim (Mannheim 1998).
Bentele/Reissert/Schettkat 1995:16, Katzenstein 1987, Scharpf 1999a, Schmidt 1998b und 1999b.
Überblick bei Schmidt 1993b.
Seit der Finanzverfassungsreform von 1969 sind dies die Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern nach Art. 91a und 91b GG und die Investitionshilfen des Bundes nach Art. 104a Abs. 4 GG.
Diese letzte Bedingung fügt Tsebelis (1999) hinzu, wenn der Schwierigkeitsgrad für einen Politikwechsel hoch ist.
Vgl. auch Katzenstein 1987 und Hesse/Renzsch 1990:31.
BVerfGE 72, 330.
In der Fassung vom 28.1.1988, BGBl I S.94.
BVerfGE 86, 148.
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Wachendorfer-Schmidt, U. (2005). Forschungsstand, Ansatz, Methoden. In: Politikverflechtung im vereinigten Deutschland. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden. https://doi.org/10.1007/978-3-322-80849-3_2
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DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-322-80849-3_2
Publisher Name: VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden
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