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Judicial Review of Tax Laws: The Coherence Requirement (Folgerichtigkeitsgebot)

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Rational Lawmaking under Review

Part of the book series: Legisprudence Library ((LEGIS,volume 3))

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Abstract

With the Coherence Requirement (Folgerichtigkeitsgebot), the German Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht) has created a far-reaching demand on the legislator regarding the rational design of tax laws. The court considers the legislator to be free in its choice of the taxable object, i.e. in its decision of what to tax. However, once the legislator has taken that decision, the court examines whether such decision has been implemented in a coherent manner. The Court sees this obligation as an emanation of the constitutional equality principle. The impact of the Coherence Requirement in its recent case law can hardly be overestimated. This contribution presents the Court’s case law and gives an overview of pertinent contributions in the scholarly literature. It also critically offers a critical appraisal of the general question whether the Coherence Requirement can truly be considered as a binding principle of constitutional law.

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Notes

  1. 1.

    Permanent jurisprudence, see e.g. BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.no. 123 with further references.

  2. 2.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50. The same freedom applies to the determination of the tax rate.

  3. 3.

    On details regarding the delimitation between the choice of the taxable object and the implementation of that choice see e.g. Wernsmann (2005: 311 et seqq.).

  4. 4.

    Permanent jurisprudence, see e.g. BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.no. 123 with further references.

  5. 5.

    Ibid.

  6. 6.

    For comprehensive treatises on this principle see Birk (1983); Lehner (1993); Tipke (2000: 2000 et seqq.); See also BVerfG, Decision of 27 June 1991, 2 BvR 1493/89 (Taxation of Income from Capital), 84 BVerfGE 239 at 269.

  7. 7.

    But see BVerfG, Decision of 30 July 2008, 1 BvR 3262/07 et al. (Prohibition of smoking in pubs and restaurants), 121 BVerfGE 317; Decision of 9 February 2010, 1 BvL 1/09 et al. (Calculation of subsistence level for social welfare), 125 BVerfGE 17; Decision of 25 July 2012, 2 BvF3/11 (Equality principle in elections), 131 BVerfGE 31.

  8. 8.

    On this see Dann (2010: 630); Drüen (2011: 29); Englisch (2010: 167); Hey (2009: 2561); Kischel (2008: 175); Kirchhof (2008: 14 et seq.), (2010: § 181, m.nos. 209 and 226 et seqq.); Leisner-Egensperger (2013: 533); Mellinghoff (2012: 369); Payandeh (2011: 579); Prokisch (2000: 293); Schwarz (2007: 949); Thiemann (2011: 179); Tipke (2007: 201). On the preceeding discourse on systemic rationality ( Systemgerechtigkeit ) see inter al. Battis (1977: 11); Canaris (1983); Degenhart (1976); Peine (1985) as well as Ismer (2005: 102 et seqq.); Kischel (1999: 174). The Coherence Requirement (Folgerichtigkeitsgebot) should be separated from the prohibition of contradictions in the legal order (Gebot der Widerspruchsfreiheit), which has its legal base in the Rule of Law Principle (Rechtsstaatsprinzip) and which refers not to coherence within a tax law, but with respect to the legal order as a whole (see in particular BVerfG, Decision of 7 May 1998, 2 BvR 1991/95 et al., 98 BVerfGE 106, at 118 et seq.; as well as Felix (1998); Hanebeck (2002: 429); Sodan (1999: 864) and Wernsmann (2005: 183 et seqq.), which becomes particularly relevant in the federal state, see e.g. Haack (2002). Finally, it should be noted that the German discourse on the Coherence Requirement is lamentably largely disjunct from the international discourse on the role of coherence beyond Ronald Dworkin, see e.g. Raz (1992: 273).

  9. 9.

    BVerfG, Decision of 27 June 1991, 2 BvR 1493/89 (Taxation of Income from Capital), 84 BVerfGE 239, m.no. 108; Decision of 22 June 1995, 2 BvL37/91 (Net Wealth Tax), 93 BVerfGE 121; Decision of 22 June 1995, 2 BvR 552/91 (Inheritance Taxation I), 93 BVerfGE 165.

  10. 10.

    Cf. BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, Decision of 7 May 2013, 2 BvR 909/06 et al. (Discrimination of registered same-sex partnerships under income tax), 133 BVerfGE 377; Decision of 21 July 2010, 1 BvR 611/07 et al. (Discrimination of registered same-sex partnership under inheritance tax), 126 BVerfGE 400; Decision of 6 July 2010, 2 BvL 13/09 (Home office), 126 BVerfGE 268; BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210; Decision of 13 February 2008, 2 BvL 1/06 (Health insurance contributions), 120 BVerfGE 125; Decision of 7 November 2006, 1 BvL 10/02 (Inheritance Taxation II), 117 BVerfGE 1; Decision of 4 December 2002, 2 BvR 400/98 et al. (Maintenance of two households), 107 BVerfGE 27; Decision of 6 March 2002, 2 BvL 17/99 (Taxation of Pensions), 105 BVerfGE 73; Decision of 11 November 1998, 2 BvL 10/95 (Additional Remuneration for Activity in Eastern Germany), 99 BVerfGE 280; Decision of 30 September 1998, 2 BvR 1818/91 (Loss relief for other income), 99 BVerfGE 88; Decision of 22 June 1995, 2 BvL37/91 (Net Wealth Tax), 93 BVerfGE 121; Decision of 22 June 1995, 2 BvR 552/91 (Inheritance Taxation I), 93 BVerfGE 165; Decision of 27 June 1991, 2 BvR 1493/89 (Taxation of Income from Capital), 84 BVerfGE 239.

  11. 11.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210. See below at II 1 c).

  12. 12.

    Generally in favour of the principle e.g. Mellinghoff (2012: 369).

  13. 13.

    Dann (2010: 630); Payandeh (2011: 579); Wernsmann (2014: § 4 AO m. nos. 516 et seqq.).

  14. 14.

    On the Commuting Expenses Case: Müller-Franken (2009: 48 et seq.), plausibly arguing that the Constitutional Court itself was incoherent; Wernsmann (2014: § 4 AO m.nos. 519 et seq.).

  15. 15.

    Lepsius (2014: 495 et seq.).

  16. 16.

    Dann (2010: 630).

  17. 17.

    Englisch (2010: 172 et seqq.); Hey (2009: 2563), (2015: § 3 m.no. 119); Tipke (2007: 208), (2009: 535).

  18. 18.

    Prokisch (2000: 306 et seqq.).

  19. 19.

    Birk et al. (2014: m.no. 187); Musil (2014: 136 et seqq.). Similarly regarding the equality principle Prokisch (2000: 308). This is in line with the jurisprudence of the Constitutional Court on systemic rationality (Systemgerechtigkeit ), see BVerfG, Decision of 5 March 1974, 1 BvL 17/72 (Equalisation mechanism), 36 BVerfGE 383.

  20. 20.

    See fn. 10.

  21. 21.

    For a notable exception on VAT see BVerfG, Decision of 29 October 1999, 2 BvR 1264/90 (Healing eurythmy), 101 BVerfGE 132, which, however, could also have been resolved based on the neutrality principle under the VAT Directive.

  22. 22.

    BVerfG, Decision of 27 June 1991, 2 BvR 1493/89 (Taxation of Income from Capital), 84 BVerfGE 239.

  23. 23.

    A new attempt is currently going through the legislative process, which, however, is likely to constitute state aid prohibited by European Union law, see Ismer and Piotrowski (2015a: 1998).

  24. 24.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210.

  25. 25.

    BVerfG, Decision of 12 May 2009, 2 BvL 1/00 (Provisions for Gratifications), 123 BVerfGE 111.

  26. 26.

    BVerfG, Decision of 27 June 1991, 2 BvR 1493/89 (Taxation of Income from Capital), 84 BVerfGE 239.

  27. 27.

    BVerfG, Decision of 22 June 1995, 2 BvR 552/91 (Inheritance Taxation I), 93 BVerfGE 165.

  28. 28.

    Decision of 22 June 1995, 2 BvL37/91 (Net Wealth Tax), 93 BVerfGE 121.

  29. 29.

    Both decisions also rely on the constitutional freedoms for further monita.

  30. 30.

    Decision of 22 June 1995, 2 BvL37/91 (Net Wealth Tax), 93 BVerfGE 121at 136.

  31. 31.

    Decision of 22 June 1995, 2 BvL37/91 (Net Wealth Tax), 93 BVerfGE 121 at 147 et seq. This is pursued in BVerfG, Decision of 6 March 2002, 2 BvL 17/99 (Taxation of Pensions), 105 BVerfGE 73 at 112 et seq.

  32. 32.

    BVerfG, Decision of 7 November 2006, 1 BvL 10/02 (Inheritance Taxation II), 117 BVerfGE 1.

  33. 33.

    BVerfG, Decision of 7 November 2006, 1 BvL 10/02 (Inheritance Taxation II), 117 BVerfGE 1 at 33 et seqq.

  34. 34.

    BVerfG, Decision of 7 November 2006, 1 BvL 10/02 (Inheritance Taxation II), 117 BVerfGE 1 at 35.

  35. 35.

    BVerfG, Decision of 7 November 2006, 1 BvL 10/02 (Inheritance Taxation II), 117 BVerfGE 1 at 69 et seq.

  36. 36.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50.

  37. 37.

    On the procedural problems see Crezelius (2015: 2).

  38. 38.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.no. 125.

  39. 39.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.no. 125.

  40. 40.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.no. 126.

  41. 41.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.no. 134.

  42. 42.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.nos. 135 et seqq.

  43. 43.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.no. 138.

  44. 44.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.no. 139.

  45. 45.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.nos. 140 et seqq.

  46. 46.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.nos. 150 et seqq.

  47. 47.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.nos. 155 et seqq.

  48. 48.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.nos. 170 et seqq.

  49. 49.

    BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50, m.nos. 253 et seqq. Further technical points have also been declared unconstitutional, see m.nos. 201 et seqq. and 231 et seqq.

  50. 50.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210. On this see e.g. Dann (2010: 632 et seqq.); Hey (2009: 2363 et seqq.); Lehner (2009: 185); Lepsius (2014: 488 et seqq.); Payandeh (2011: 593 et seqq.); Tipke (2009: 533); as well as from a law and economics perspective Ismer et al. (2008: 56).

  51. 51.

    25–20 = 5 kilometers times 0.30 Euro.

  52. 52.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210, m.nos. 66 et seqq.

  53. 53.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210, m.no. 69.

  54. 54.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210, m.no. 70.

  55. 55.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210, m.no. 81.

  56. 56.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210, m.no. 79 et seqq.

  57. 57.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210, m.no. 80: “Einen zulässigen Systemwechsel kann es ohne ein Mindestmaß an neuer Systemorientierung nicht geben.”

  58. 58.

    BVerfG, Decision of 12 May 2009, 2 BvL 1/00 (Provisions for Gratifications), 123 BVerfGE 111. On this decision see Hey (2009: 2365 et seqq.); Mellinghoff (2012: 372 et seq.).

  59. 59.

    BVerfG, Decision of 12 May 2009, 2 BvL 1/00 (Provisions for Gratifications), 123 BVerfGE 111, at m.no. 32.

  60. 60.

    BVerfG, Decision of 12 May 2009, 2 BvL 1/00 (Provisions for Gratifications), 123 BVerfGE 111 at m.nos. 40 et seqq. and 45.

  61. 61.

    See the discussion in Drüen (2011: 42 et seqq.).

  62. 62.

    BVerfG, Decision of 5 March 1974, 1 BvL 17/72 (Equalisation mechanism), 36 BVerfGE 383.

  63. 63.

    See above at fn. 10.

  64. 64.

    BVerfG, Decision of 15 January 2008, 1 BvL 2/04 (Local Trade Tax), 120 BVerfGE 1. On this decision see Hey (2009: 2563).

  65. 65.

    Mellinghoff (2012: 373).

  66. 66.

    BVerfG, Order of 22 June 1995, 2 BvL 37/91, 93 BVerfGE 121 at 147 et seq.; Order of 11 November 1998, 99 BVerfGE 280 at 296.

  67. 67.

    BVerfG, Order of 7 November 2006, 1 BvL 10/02, 117 BVerfGE 1 at 31; Order of 21 July 2010, 1 BvR 611/07 et al., 126 BVerfGE 400 at 417; Order of 18 July 2012, 1 BvL 16/11, 132 BVerfGE 179 at 189, m. no. 32.

  68. 68.

    See BVerfG, Order of 7 November 2006, 1 BvL 10/02, 117 BVerfGE 1 at 32.

  69. 69.

    See e.g. BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210, m.no. 61.

  70. 70.

    A possibility which was discussed by Battis (1977: 21).

  71. 71.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210, m.no. 79 et seqq.

  72. 72.

    Mellinghoff (2012: 373).

  73. 73.

    See Mellinghoff (2012: 372).

  74. 74.

    In this vein Kirchhof (2010).

  75. 75.

    Waldhoff (2002: 285).

  76. 76.

    Kirchhof (2008: 14).

  77. 77.

    Mellinghoff (2012: 372).

  78. 78.

    Petersen (2014: 650–669).

  79. 79.

    See e.g. Kischel (2015: Article 3 m.no. 95 et seqq.); Lepsius (2014: 495 et seq.).

  80. 80.

    Lepsius (2014: 495 et seq.).

  81. 81.

    Lepsius (2014: 495).

  82. 82.

    Lepsius (2014: 495). Under Article 105(3) of the Basic Law, approval by the Second Chamber of Parliament (Bundesrat) is needed for legislation on all major taxes except excises.

  83. 83.

    Lepsius (2014: 496).

  84. 84.

    Lepsius (2014: 496).

  85. 85.

    Kischel (2015: Article 3 m.no. 96).

  86. 86.

    Leisner-Egensperger (2013: 539).

  87. 87.

    Lehner (2002: 774), (2009: 187).

  88. 88.

    See Ismer (2005: 102 et seqq.) with further references.

  89. 89.

    Drüen (2010: 94); Lehner (2009: 191).

  90. 90.

    Leisner-Egensperger (2013: 539).

  91. 91.

    See above at 9.3.2 at the end.

  92. 92.

    Auer and Rottmann (2015: 32).

  93. 93.

    Dreger et al. (2014: 250 et seqq.).

  94. 94.

    BVerfG, Decision of 12 May 2009, 2 BvL 1/00 (Provisions for Gratifications), 123 BVerfGE 111 at 123.

  95. 95.

    BVerfG, Decision of 20 April 2004, 1 BvR 905/00, 110 BVerfGE 274 at 298 et seqq. Same view held by Wernsmann (2014: § 4 AO m.nos. 519 et seq.). For more details on the tax rebates see Ismer (2014).

  96. 96.

    Müller-Franken (2009: 48 et seq.).

  97. 97.

    BVerfG, 2 BvL 23/14 (not yet decided) following the referral by the BFH, Decision of 7 November 2014, VI R 2/12, 247 BFHE 25. On this see e.g. Thiemann (2015: 866).

  98. 98.

    Such clarity requirement goes beyond a mere constituto-political argument, to which calls for judicial restraint often amount, see Thiemann (2011: 188 et seqq.).

  99. 99.

    See also Dann (2010: 643 et seq.), who generally proposes to limit the control by the Federal Constitutional Court to instances where the Court is the most apt institution for fulfilling the task at hand.

  100. 100.

    Payandeh (2011: 611); Schmehl (2013: 470).

  101. 101.

    Payandeh (2011: 593).

  102. 102.

    Different view held by Payandeh (2011: 595 et seqq.).

  103. 103.

    See Lehner (2009: 187).

  104. 104.

    BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL 1/07 et al. (Commuting Expenses), 122 BVerfGE 210, m.no. 79 et seqq.

  105. 105.

    The judge Bryde has put such concerns succinctly when he writes in his dissenting vote on BVerfG, Decision of 30 July 2008, 1 BvR 3262/07, et al. (Prohibition of smoking in pubs and restaurants), 121 BVerfGE 317: “Kompromiss ist geradezu Wesensmerkmal demokratischer Politik. Das Bundesverfassungsgericht darf keine Folgerichtigkeit und Systemreinheit einfordern, die kein demokratischer Gesetzgeber leisten kann. Zwingt man den Gesetzgeber unter solchen politischen Rahmenbedingungen in ein alles oder nichts, indem man ihm zwar theoretisch eine – politisch kaum durchsetzbare – Radikallösung erlaubt, aber Ausnahmen und Unvollkommenheiten benutzt, die erreichten Fortschritte zu kassieren, gefährdet das die Reformfähigkeit von Politik.” (Compromise is an essential feature of democratic politics. The Federal Constitutional Court must not require coherence and systemic purity which no democratic legislator can provide. When the legislator is forced to choose between all or nothing in such a situation by theoretically permitting a – politically hardly realizable – radical solution, but by using exceptions and imperfections to undo any progress made, this endangers the capacity of politics to undertake reforms. [My translation].). This view is shared by Schmehl (2013: 480). See also Vogel (1977: 103): “Eine Rechtsordnung lebt; ihr System gleicht nicht einer Konstruktionszeichnung, sondern weit eher einem Garten – meist einem etwas verwilderten –, in dem sehr verschiedene Gewächse nebeneinander gedeihen, sich oft auch gegenseitig in die Quere kommen, einander gelegentlich sogar erdrücken. Der Gärtner – der Gesetzgeber – ist mit Arbeit so überlastet, dass er nicht ständig an allen Enden für Ordnung sorgen kann.” (A legal order is alive; its system does not resemble a construction plan, but a garden – mostly a wild one – in which very different plants grow alongside each other, oftentimes obstruct and sometimes even suffocate each other. The gardener – the legislator – is so overburdened with work that he cannot maintain order at all ends all the time. [My translation].).

  106. 106.

    Musil (2014: 138 et seq.).

  107. 107.

    See Sect. 9.2 for a list of cases where tax legislation was struck out by the Court.

  108. 108.

    See the references in Englisch (2010: 168).

  109. 109.

    On this, see in particular Petersen (2014: 650–669); skeptical of such promises Dann (2010: 630).

  110. 110.

    Ismer and Piotrowski (2015a: 1998).

  111. 111.

    See the Dissenting Vote by Judges Baer, Gaier and Masing in BVerfG, Decision of 17 December 2014, 1 BvL 21/12 (Inheritance Taxation III), 2015 BStBl 50.

  112. 112.

    Drüen (2011: 44 et seqq.).

  113. 113.

    Haslehner (2013: 737).

  114. 114.

    On this and the following see Ismer and Piotrowski (2015b: 559).

  115. 115.

    ECJ Joined Cases from C-78/08 to C-80/08, judgment of 8 September 2011, ECR I-7611 – Paint Graphos.

  116. 116.

    ECJ Joined Cases from C-78/08 to C-80/08, judgment of 8 September 2011, ECR I-7611 – Paint Graphos, para. 49; ECJ Case C-6/12, judgment of 18 July 2013, not yet published – P Oy, para. 19.

  117. 117.

    ECJ Joined Cases from C-78/08 to C-80/08, judgment of 8 September 2011, ECR I-7611 – Paint Graphos, para. 49; ECJ Case C-6/12, judgment of 18 July 2013, not yet published – P Oy, para. 19. Along similar lines: ECJ Case C-143/99, judgment of 8 November 2001, ECR I-8365 – Adria Wien Pipeline, para. 41; ECJ Case C-75/97, judgment of 17 June 1999 ECR I-3671 – Belgium/Commission, paras. 28 et seqq.; ECJ Case C-88/03, judgment of 6 September 2006, ECR I-7115 – Portugal/Commission, para. 54.

  118. 118.

    Ismer and Piotrowski (2015b: 559).

  119. 119.

    BVerfG, Decision of 21 June 2011, 1 BvR 2035/07 (Student grants for students of medicine), 129 BVerfGE 49.

  120. 120.

    Which are present in the jurisprudence of e.g. BVerfG, Decision of 9 December 2008, 2 BvL et al., 122 BVerfGE 210 at 230 with further references calling for a concretization of the equality principle depending on the area of law in question.

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Authors and Affiliations

  1. Universität Erlangen-Nürnberg, Lehrstuhl für Steuerrecht und Öffentliches Recht, Lange Gasse 20, D-90403, Nürnberg, Germany

    Roland Ismer

Authors
  1. Roland Ismer
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Correspondence to Roland Ismer .

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Editors and Affiliations

  1. Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg, Nürnberg, Germany

    Klaus Meßerschmidt

  2. Facultad de Derecho, Universidad de Zaragoza, Zaragoza, Spain

    A. Daniel Oliver-Lalana

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Ismer, R. (2016). Judicial Review of Tax Laws: The Coherence Requirement (Folgerichtigkeitsgebot) . In: Meßerschmidt , K., Oliver-Lalana, A. (eds) Rational Lawmaking under Review. Legisprudence Library, vol 3. Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-319-33217-8_9

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