Zusammenfassung
Erfolgten der Vorschlag und die Auseinandersetzung mit dem Verfahren zur Erstellung einer umfassenden Grundlage für die raumplanerische Nutzenbewertung vordringlich unter dem Ziel der Verbesserung dieser Bewertung, so ergeben sich an unterschiedlichen Stellen Aspekte, diese Verbesserungen an den gesamten Planungs- und Entscheidungspro-zeß weiterzuleiten. Somit könnte die Planung weitreichend verbessert werden in dem Sinne, solche Pläne zu erstellen, die auf in breiter Öffentlichkeit akzeptierten Entscheiden beruhen und am ehesten die Verbesserung der Lebensqualität der hiervon Betroffenen nachhaltig erwarten lassen. Hierbei sollen Möglichkeiten zur Lenkung der Bestandsaufnahme, der systematischen Alternativenentwicklung, der bewußten Beachtung des Problems der Unsicherheit und der Demokratisierung der Planung in den Vordergrund gestellt werden.
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Literatur
Die darin enthaltene Auffassung, Bestandsaufnahme bedeute eine möglichst umfassende Inventarisierung aller für wichtig erachteter Elemente, hat sich in gebräuchlichen Anweisungen zur Datenerhebung niedergeschlagen, die z.B. über 100 Elemente der Bestandsaufnahme einbeziehen und hierauf aufbauend 70 (1) verschiedene Kartierungen vorsehen. Siehe LENORT, N.J.: Strukturforschung und Gemeindeplanung. Opladen 1960, S.257 ff und die dort angegebene Gliederung S. 88 ff.
FEHL/FRICK: Problembezogene Bestandsaufnahme, in: Stadtbauwelt 17 (1968), S. 1305
ebenda
Eine gewisse “Ehrenrettung” der zuvor kritisierten kanonischen Bestandsaufnahme muß hier unternommen werden: Natürlich werden solche Vorstellungen wesentlich durch die Beobachtung nicht-zielgerichteter Daten beeinflußt (siehe auch S. loo: Zielermittlung durch Datenvergleich, insbesondere statistisches Berichtswesen). Ein Versuch der “Automatisierung” des Prozesses, Planvorstellungen durch systematische kanonische Bestandsaufnahme zu erzeugen, sind die Überlegungen zu sog. Indikatorwarnsystemen, Vgl. BIRRECK/KOELLE: Warnsystem bezüglich der Lebensfähigkeit von Berlin (West), Projektdefinitionsstudie. ZBZ-Bericht Nr. 13. Zentrum Berlin für Zukunftsforschung 1971
EEKHOFF/ZAHL: Zielfindung und Zielgewichtung in der Stadtentwicklungsplanung bei unvollkommener Information, in: Raumforschung und Raumordnung 1974, H. 5, S. 212 f Zum Verständnis: EEKHOFF/ZAHL unterscheiden nicht zwischen Zielgewichtung und Zielertragszuordnung, sondern nennen beides zusammen “Zielgewichtung”.
In den Anfängen dieses Prozesses braucht kein so aufwendiges wie das beschriebene Verfahren angewendet zu werden. U.U. genügt es, anfänglich sowohl Ziele/Kriterien als auch deren Gewichte in einer Bewertungskonferenz mit einem überschaubaren Gremium festzulegen. Unter dieser Beschränkung darf jedoch die intersubjektive Meinungsvielfalt nicht leiden. Auch sollten sowohl aus grundsätzlichen als auch pragmatischen Überlegungen Minderheitenmeinungen geschützt sein. Nacherhebungen bei der Bestandsaufnahme und Entwurfsänderungen bei der Alternativenentwicklung wegen anfänglicher Mißachtung von Zielen/Kriterien dehnen den Planungsaufwand finanziell und zeitlich erheblich aus.
vgl. VELSINGER, P.: Entscheidungen ohne explizit formulierte Ziele bei unvollkommener Information. Opladen 1971, S. 16 ff
vgl. KIRSCH, W.: Entscheidungsprozesse, Bd. II. Wiesbaden 1971, S. 145 ff
vgl. FRIEND/JESSOP: Entscheidungsstrategie in Stadtplanung und Verwaltung. Düsseldorf 1973, S. 220
Wenn auch mehr implizit und vor allem ohne eigentlich alternatives Planen, gibt die Praxis der Raumplanung in mehreren behördlichen Planungsebenen ein Bild systematischen Erarbeitens von Plänen. Die jeder systematischen Tätigkeit zugrundeliegende Regel des “Arbeitens vom Großen ins Kleine” äußert sich in den Ergebnissen höherer Planungsebenen als verbindlichem Rahmen für die Planungsmöglichkeiten der nachfolgenden Ebenen.
z.B. der Schritt von der Flächennutzungsplanung (deshalb auch “vorbereitende Bauleitplanung” genannt) hin zur Bebauungsplanung: Wegen der erforderlichen Zeitspanne zwischen beiden Plänen macht der Flächennutzungs-plan überall dort keine genauen Aussagen, wo endgültige Lösungen von zeitlichen Einflüssen abhängen. (V Strategien stehen ursprünglich meist mit dem Militärwesen und dem Spielverhalten in Verbindung. In neuerer Zeit werden sie wegen des Auftretens einer großen Anzahl unsicherer Ereignisse zunehmend in der Weltraumtechnik angewendet. Über die Spieltheorie und Systemtechnik sind sie wissenschaftlich in die Stadt- und Regionalplanung eingegangen, siehe FRIEND/JESSOP, a.a.O., S. 75 ff und TIMMERMANN, M.: Entscheidungsbaumverfahren, in: TUMM, G. (Hrsg.): Die neuen Methoden der Entscheidungsfindung. München 1972, S.286 ff Für die Planungspraxis haben die Strategienplanung und strategisch orientierte Entscheidungen wegen der ständigen Unsicherheit hohe Bedeutung.
vgl. GROSSHANS, H.: Öffentlichkeit und Stadtentwicklungsplanung. Gesellschaft und Konnunikation, Bd. 11. Düsseldorf 1972, S. 201
Entsprechende Methoden der Alternativenfindung existieren in vielfältiger Form. Der planerische Wettbewerb ist eine, woraus vor einigen Jahren das gutachtliche Planverfahren , z.B, für den neuen Stadtteil Hamburg-”Billwerder-Allermöhe” im Auftrag der Baubehörde der Freien und Hansestadt Hamburg, Landesplanungsamt, abgeleitet wurde. Siehe Hamburg: Billwerder-Allermöhe — Ein Stadtbauprojekt auf dem Prüfstand, in: Stadtbauwelt 42 (1974), S. 87 – 126 Neben der Möglichkeit, Planalternativen in entsprechenden Gremien zu entwickeln, seien als weitere Methoden die sog. ZWICKY-Box und das Prinzip des systematischen Zweifels genannt. Siehe BRANDT, S.: Demokratisierung des Planungsprozesses, in: Arch+ 9 (1970), S. 19 – 43
ROPOHL, G.: Grundlagen und Anwendungsmöglichkeiten der morphologischen Methode in Forschung und Entwicklung, in: WiSt 1972, Teil 1: H. 11, S. 495 – 499; Teil 2: H. 12, S. 541 – 546 und ZWICKY, F.: Morphologisches Denken und Vorgehen, in: Tumm, G., a.a.O., S. 130 — 143
siehe GROSSHANS, H., a.a.O.
Siehe insgesamt zu Modellen der Bürgermitwirkung S. 126 ff
GRAUHAN, R.-R.: Zur Struktur der planenden Verwaltung, in: Lauritzen, L. (Hrsg.): Mehr Demokratie im Städtebau. Hannover 1972, S. 37 – 57 und ders.: Modelle politischer Verwaltungsführung, in: Politische Vierteljahresschrift 10, 1969, S. 269 – 284
vgl. VELSINGER, P., a.a.O., S. 36
vgl. HUJER, R.: Kybernetik, Planung und Information, in: Planungs-In formations-Systeme für die Raumplanung. Städtebauliche Beiträge 2/1973. Institut für Städtebau und Wohnungswesen, München 1973, S. 106 und NAGEL, A.: Leistungsfähige Entscheidungen in Politik und Verwaltung durch Systemanalyse. Berlin 1971, S. 22
vgl. MÜNNICH, F.E.: Das Prinzip der Optimierung, in: Stadtbauwelt 24 (1969), S. 275 ff
vgl. hierzu GRAUHAN, R.-R.: Zur Struktur ..., a.a.O., S. 48 ff
Zu gesellschaftlichen Indifferenzkurven siehe PAHLKE, J.: Weifare Economies. Volkswirtschaftliche Schriften H. 50. Berlin 1960, S. 70 ff Entgegen PAHLKE sind durch Reduktion auf eine intersubjektive Bewertungsgrundlage auch gesellschaftliche Indifferenzkurven-Systeme möglich. Vgl. hierzu vor allem EEKHOFF/ZAHL, a.a.O.
vgl. FRIEND/JESSOP, a.a.O. , S. 80
vgl. BOHRET, C.: Entscheidungshilfen für die Regierung. Opladen 1970, S. 69 f und NAGEL, A., a.a.O., S. 113
vgl. NAGEL, A., a.a.O., S. 111 Zum mathematischen Instrument der Sensitivitätsanalyse siehe z.B.
GAL, T.: Betriebliche Entscheidungsprobleme. Berlin 1973 Ein Beispiel für eine ausführliche partielle Sensitivitätsanalyse enthält FINKE/KLEIN/KRÄMER: BENEF. Forschungsauftrag des Landschaftsverbandes Rheinland. Dortmund/Köln 1976, S. 33 ff
vgl. KOPPERSCHMIDT, J.: Rhetorik. Arbeitsberichte des Instituts für Umweltplanung, iup 5. Ulm 1971, S. 166 f
siehe HOFSTÄTTER, P.R.: Gruppendynamik. Hamburg 1968, S. 27 ff
vgl. NAGEL, A., a.a.O., S. 111
Zur Faktorenanalyse bzw. ihrer Anwendung auf räumliche Fragen siehe HOFSTÄTTER, P.R.: Faktorenanalyse, in: Handbuch der empirischen Sozialforschung, Bd. 1. Stuttgart 1967, S. 385 – 414
KLEMMER, P.: Die Faktorenanalyse im Rahmen der Regionalforschung, in: Raumforschung und Raumordnung 1971, H. 1, S. 6–11
KRAMPEN, M.: Faktorenanalyse, in: Arbeitsberichte des Instituts für Umweltplanung, iup 3. Ulm 1972, S. 1 – 128
ÜBERLA, K.: Faktorenanalyse. Berlin 1968
vgl. VOLWAHSEN, A.: Simulation und Plankontrolle in der Planungspraxis. in: Planungs-Informations-Systeme ..., a.a.O., S. 360
KRAUS, W.D.: Die Quantifizierung von Standortfaktoren als Grundlage einer Standortlenkung. Diss. Universität Würzburg 1970 Die Gewichte werden mit Hilfe eines multiplen Regressionsmodells berechnet. Als Standorterfolg gilt die Veränderung der Industriebeschäftigten-zahl an einem Ort in Beziehung zu dessen Einwohnerzahl. Geeignet aufbereitete Maßgrößen für die rein kostenbezogenen Faktoren, die Absatzlage, die Agglomerationsfaktoren, die Verkehrslage und die Infrastruktur repräsentieren die unabhängigen Variablen der Standortfaktoren. Hierfür werden mit Hilfe des vorgenannten Verfahrens die Parameter, also die Gewichte des Einwirkens auf den Standorterfolg, errechnet.
Siehe z.B. für den Raum Zürich IBLHER/JANSEN: Die Bewertung städtischer Entwicklungsalternativen mit Hilfe sozialer Faktoren. Göttingen 1972, S. 409
Siehe z.B. zu einem Anwendungsversuch auf die Kreise Baden-Württembergs MÜLLER/RITTENBRUCH: Die Methoden der Regionalanalyse. Institut für Regionalpolitik und Verkehrswissenschaft der Universität Freiburg, 1968, S. 30 ff und GEISENBERGER/MÄLICH/MÜLLER/STRASSERT: Zur Bestimmung wirtschaftlichen Notstands und wirtschaftlicher Entwicklungsfähigkeit von Regionen. Veröffentlichungen der Akademie für Raumforschung und Landesplanung Bd. 59, Hannover 1970
siehe z.B. Fremdenverkehrsgutachten Rheinland-Pfalz. Forschungsgruppe TRENT im Auftrag des Ministers für Wirtschaft und Verkehr des Landes Rheinland-Pfalz, Dortmund/Mainz 1975, S. 36 ff
siehe KRAUS, W.D., a.a.O.
Vgl. umfassend zu dieser Problematik:
LAURITZEN, L. (Hrsg.): Mehr Demokratie im Städtebau. Hannover 1972 und die Schwerpunktmäßige Auseinandersetzung hauptsächlich aus regional- und landesplanerischer Sicht in: Raumforschung und Raumordnung 1974, H. 1 mit den Beiträgen BAHR, G.: Die Beteiligung der Bürger an der Landesplanung. S. 40 – 44 BIERMANN, H.: Kooperationstheoretische Ansätze in der Stadt- und Regionalplanung. S. 17 – 30 BLOCH, A.: Aspekte des Planers zur Entscheidungsfindung in der Regionalplanung unter bürgerschaftlicher Beteiligung. S. 30 – 34 DIENEL, P.C.: Das Problem der Bürgerbeteiligung an Landesplanung und Raumordnung. S. 7–17 FISCHER, K.: Regionalplanung unter bürgerschaftlicher Beteiligung? S. 34 – 39 SCHÄFERS, B.: Zur Genesis und zum Stellenwert von Partizipationsforderungen im Infrastrukturbereich. S. 1 – 6
siehe z.B. GROSSHANS, H., a.a.O.
siehe z.B. LAURITZEN, L.: Planung und Planungskontrolle in der Demokratie, in: ders. (Hrsg.), a.a.O., S. 9–34 und Städtebaubericht 1970. Bundesminister für Wohnungswesen und Städtebau (Hrsg.), Bonn-Bad Godesberg 197o, S. 49 ff
siehe z.B. BOESE, N.: Wie steht’s um die Bürgermitsprache, in: Die Demokratische Gemeinde 1973, Nr. 4, S. 336 – 338
siehe GRAUHAN, R.-R.: Zur Struktur ..., a.a.O. und PFLAUMER, H.: Öffentlichkeit und Verwaltung in einem demokratischen Planungsprozeß. Beiträge zur Stadtforschung und Stadtentwicklungsplanung, Nr. 4. München 1970 gekürzte Fassung in: Lauritzen, L. (Hrsg.), a.a.O., S. 58 – 81 Die hiermit zusammenhängenden Bedingungen, Aspekte und Konsequenzen in bezug auf die Entwicklungstendenzen kommunaler Planung behandelt intensiv SIEBEL, W.: Entwicklungstendenzen kommunaler Planung. Schriftenreihe 03 “Städtebauliche Forschung” des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, H. 028. Bonn-Bad Godesberg 1974, S. 73 ff
vgl. UMLAUF, J.: Mitsprache der öffentlichkeit im Planungsprozeß der Raumplanung, in: Berichte zur Raumforschung und Raumplanung 1972, Nr. 5, S. 3
Diese Probleme werden sich in Zukunft voraussichtlich noch verstärken: Zunehmende Forderungen und Bemühungen um Demokratisierung der Planung stehen nämlich vor allem der Kommunalreform und wachsenden Konzentration der Planungsbefugnisse z.B. bei regionalen Planungsträgern und höheren staatlichen Verwaltungsbehörden gegenüber. Beides bewirkt einen wachsenden Identifikationsmangel bei den Bürgern. Identifikation ist jedoch eine Grundvoraussetzung für konstruktive, demokratische Mitarbeit und gleichzeitig für die notwendige persönliche Anpassung bei der Planung. In überschaubaren Planungsräumen sind diese Voraussetzungen für eine bürgerschaftliche Beteiligung gegeben. Nachbarschaftliche Organisation stärkt die Identifikation.
Wesentliche Gedanken hierzu sind angelehnt an LÜCKE, M.: Kollektive Planungs- und Entscheidungsprozesse. Schriften zur Kooperationsforschung, Studien Bd. 12. Tübingen 1975
vgl. KOPPERSCHMIDT, J., a.a.O., S. 118 und 122
vgl. Städtebaubericht 197o, a.a.O., S. 48
Eine eingehende Darstellung ergibt sich aus folgenden Beirägen bei LAURITZEN, L. (Hrsg.), a.a.O.: ARNSTEIN, S.R.: A Ladder of Citizen Participation, in: AIP-Journal, July 1969, S. 216 – 224, deutsch dort S. 192 – 218 DAVIDOFF, P.: Advocacy and Pluralism in Planning, in: AIP-Journal, Nov. 1965, S. 331 – 338, deutsch dort S. 149 – 173 DIENEL, P.C.: Partizipation an Planungsprozessen. S. 103 – 122 NAUMANN, H.-G.: Partizipationsversuch Münchner Forum. S. 221 – 224 SCHÄFERS, B.: Partizipationschancen nach dem Städtebauförderungsgesetz. S. 257 – 272 (Fortsetzung S. 127) (Fortsetzung Fußnote 5 von S. 126) WERTZ, E.: Realisierung der Beteiligung der Bevölkerung an Planungen in Großbritannien. S. 284 – 294 und ZINN, H.: Mehr Öffentlichkeit in der Stadtplanung. S. 82 – 102 sowie BURKE, E.M.: Citizen Participation Strategies, in: AIP-Journal, Sept. 1968, S. 287 – 294
DIENEL, P.C.: Wie können die Bürger an Planungsprozessen beteiligt werden? in: Der Bürger im Staat 1971, H. 3, S. 151 – 156 ders.: Das Problem ..., a.a.O.
DIETZE, P.: Institutionalisierung von Partizipation — Beteiligung der Bürger durch neue Planungsgesetze? in: Nutzerbeteiligung an Planungsprozessen. Arbeitsberichte zur Planungsmethodik 6. Stuttgart 1972, S. 79 – 134
NEUFFER, M.: Entscheidungsfeld Stadt. Stuttgart 1973, S. 183 ff und Städtebaubericht 197o, a.a.O., S. 51 ff
Ansätze hierzu enthält schon das BBauG mit seiner in § 2 Abs. 6 und § 12 festgesetzten Auslegung von Bauleitplänen. Verstärkt spielt dieser Aspekt bei der britischen “Town and Country Planning Act 1968” und dem “Städtebauförderungsgesetz” eine Rolle.
siehe z.B. Städtebaubericht 1970, a.a.O., S. 50 f
siehe HIRSCHMANN, A.O.: Abwanderung und Widerspruch, Reaktion auf Leistungsabfall bei Unternehmungen, Organisationen und Staaten. Schriften zur Kooperationsforschung, Studien Bd. 8. Tübingen 1974
vgl. z.B. AFHELDT, H.: Beteiligung von Bürgern an der Stadtplanung, in: Garten und Landschaft 1973, Nr. 4, S. 157 – 160
Aus diesem Grunde sind auch die Anhörungen durch die höhere Verwaltungsbehörde im Rahmen der Genehmigung von Bebauungsplänen so unbefriedigend. Abgesehen davon, daß hier nur eine formale und keine inhaltliche Prüfung erfolgt, wird deutlich, daß dieser Verfahrensteil nicht der argumentativen Abwägung, sondern der Zurückweisung von Einwänden dient, um einen Entscheid, dessen Änderung faktisch unmöglich ist, zu stützen und somit die Planung zu sichern.
Die Überlegungen, Planung zu demokratisieren, muß man stets vor dem Hintergrund sehen, wie jeweils entschieden wird, bzw. lt. Gemeindeverfassung werden kann. Hier gibt es beispielsweise nach Bundesländern merkliche Unterschiede: Baden-württembergischen Gemeinden ist heute formal — wenn auch zu wenig genutzt — eine weitergehende Demokratisierung der Entscheidung möglich als vergleichsweise nordrhein-westfälischen. In NRW und Niedersachsen bestehen jedoch in politischen Kreisen teilweise Bestrebungen, als Folge vieler Bürgerinitiativen “Bürgerantrag”/”Volksbegehren” gesetzlich in die Kommunalordnungen aufzunehmen.
siehe z.B. LÜCKE, M., a.a.O., S. 132
Die gleiche Einstellung bringt GROSSHANS zum Ausdruck, der diesen Gruppen als Teilöffentlichkeit eine bedeutsame Rolle bei der Demokratisierung der Planung zumißt. GROSSHANS, H., a.a.O., S. 61 ff
ARNDT, R.: Mehr Demokratie in Gemeinden, aber wie? in: Die Demokratische Gemeinde 1974, Nr. 10, S. 104 Speziell hierzu muß man anfügen, daß einseitige parteipolitische Ausnutzung des Themas “Demokratisierung der Planung” in keinem sachlichen Zusammenhang zu dieser Problematik steht. Auch sind zwischen Proklamation und Verwirklichung Diskrepanzen feststellbar bzw. dringt die angesprochene Frage erst allmählich ins politische Bewußtsein, sieht man das Verhalten ARNDTs als hessischer Verkehrsminister im Fall der B 42/Eltville. Siehe Bürger und Planung, in: Bauwelt 1970, H. 43, S. 1614 – 1616
vgl. ZINN, H., a.a.O., S. 83
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Klein, R. (1978). Rückwirkungen auf den Planungs- und Entscheidungsprozess. In: Nutzenbewertung in der Raumplanung. Interdisciplinary Systems Research / Interdisziplinäre Systemforschung. Birkhäuser, Basel. https://doi.org/10.1007/978-3-0348-5539-6_7
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