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Einführung

  • Thomas Ellwein
Chapter
Part of the Die Wissenschaft von der Politik book series (WIPO)

Zusammenfassung

Als ich das Angebot der Herausgeber annahm, für die Reihe »Die Wissenschaft von der Politik« den Band über das westdeutsche Regierungssystem zu schreiben, mußte ich mit einigen sachlichen und persönlichen Schwierigkeiten rechnen. Von ihnen soll in der Einführung kurz die Rede sein.

Anmerkungen

Einführung

  1. 1.
    Feststellung der vier Siegermächte vom 5. Juni 1945: »Deutschland wird innerhalb seiner Grenzen, wie sie am 31. Dezember 1937 bestanden, für Besatzungszwecke in vier Zonen aufgeteilt ...« Zit. nach Ernst Deuerlein, Die Einheit Deutschlands, Frankfurt 1957, S. 246.Google Scholar
  2. 2.
    Zahlenangaben in: Deutschland heute, hrg. vom Presse-und Informationsamt der Bundesregierung, Wiesbaden 1959; Statistisches Jahrbuch für die BRD, hrg. vom Statistischen Bundesamt, Stuttgart jährlich; Oberblick bei Theodor Eschenburg, Staat und Gesellschaft in Deutschland, Stuttgart 1956; die Rechtslage siehe 6. Kap. und Theodor Maunz, Deutsches Staatsrecht, München 11. Aufl. 1961.Google Scholar
  3. 3.
    Anders Th. Maunz op. cit., dessen 2. Hauptteil die DDR behandelt, deren Verfassung usw. also unter »deutsches Staatsrecht» einordnet.Google Scholar
  4. 4.
    Fritz Münch, Artikel »Regierung«, in: E. Fraenkel und K. D. Bracher, Staat und Politik, Das Fischer-Lexikon Bd. 2.Google Scholar
  5. 5.
    Zu »government» vgl. Carl J. Friedrich, Die politische Wissenschaft, Freiburg 1961, S. 6 f. und ders., Der Verfassungsstaat der Neuzeit, Dt. Ausgabe Berlin 1953, sowie Claudius O. Johnson, Government in the United States, New York, ein seit 1933 in zahlreichen Auflagen erschienenes, für die USA typisches Lehrbuch.Google Scholar
  6. 6.
    Für diesen Vergleich verweise ich grundsätzlich auf C. J. Friedrich, Verfassungsstaat, sowie auf Ossip K. Flechtheim (Hrg.), Grundlegung der Politischen Wissenschaft, Dt. Ausgabe Meisenheim 1958.Google Scholar
  7. 7.
    Zu der »Wertfrage« vgl. Ralf Dahrendorf, Gesellschaft und Freiheit. Zur soziologischen Analyse der Gegenwart, München 1962, bes. S. 27 ff., C. J. Friedrich, Die politische Wissenschaft S. 6 ff., und — grundlegend — Arnold Brecht, Politische Theorie. Die Grundlagen politischen Denkens im 20. Jahrhundert, Dt. Ausgabe Tübingen 1961. Im übrigen liegt das methodische Problem jener Vorstellungen vor allem darin, daß sich in ihnen oft sach-und wertorientierte Betrachtungsweisen vermischen, z. B. also gegenüber der politischen Praxis Urteile gefällt werden, die Erfahrungen anderer Regierungssysteme zur Norm erheben und zugleich von nicht weiter diskutierbaren moralischen Positionen ausgehen. Einige Gedanken zu dieser Problematik habe ich im Schlußabschnitt des 3. Kapitels ausgeführt. — Auf ein weiteres Erschwernis sei wenigstens andeutend noch hingewiesen: Die Darstellung eines Regierungssystems hat eine kritische Komponente. Das Regierungssystem der Bundesrepublik hat sein Schwergewicht im Bund. Im Bund regiert seit 1949 die CDU/CSU mehr oder minder allein. Kritische Bemerkungen richten sich mithin eher gegen die regierende Partei als gegen die Opposition, die wohl Stilformen, aber kaum die Regierungspraxis mit-prägen konnte. Insoweit ist durch die Kürze des zu betrachtenden Zeitraumes auch eine Einseitigkeit bedingt, die in der wissenschaftlichen Diskussion zwar nicht weiter erklärt werden muß, in der sogenannten Öffentlichkeit aber leicht mißverstanden werden kann. Eine wissenschaftliche Darlegung kann dennoch nicht dem Brauch einiger Rundfunkredaktionen folgen und die Meldungen über die Parteien nach Zeilenlänge gegeneinander aufwiegen.Google Scholar
  8. 8.
    Dazu Peter Badura, Die Methoden der neueren allgemeinen Staatslehre, Erlangen 1959; Thomas Ellwein, Das Erbe der Monarchie in der deutschen Staatskrise, München 1954; Otto H. v. d. Gablentz,Staat und Gesellschaft, in: Politische Vierteljahresschrift (PVS) 1962 S. 2 ff.Google Scholar
  9. 9.
    Dazu K. D. Bracher, Die Auflösung der Weimarer Republik, Stuttgart 1955, z. B. S. 37 ff.; Willibalt Apelt, Geschichte der Weimarer Verfassung, München 1946, z. B. S. 417 f.; Friedrich Glum, Das parlamentarische Regierungssystem in Deutschland, Großbritannien und Frankreich, München 1950, bes. S. 246 ff.Google Scholar
  10. 10.
    Vgl. C. J. Friedrich, Die politische Wissenschaft, S. 25.Google Scholar
  11. 11.
    An Gesamtdarstellungen liegen vor Alfred Grosser, Die Bonner Demokratie, Düsseldorf 1960, und Th. Eschenburg op. cit., der zuerst in die allgemeine Staatslehre einführt und dann der Grundgesetzsystematik folgend die Grundrechte und die obersten Organe der BRD behandelt. — Einen Überblick über die Literatur geben ausführlich A. Grosser op. cit. und O. H. v. d. Gablentz, Politische Forschung in Deutschland, in: Otto Stammer (Hrg.), Politische Forschung, Köln 1960. Eine umfassende Bibliographie der deutschsprachigen Literatur bringt: Literaturverzeichnis der politischen Wissenschaften, hrg. von der Münchner Hochschule für politische Wissenschaften, München seit 1952 jährlich. Dort sind auch die einschlägigen Zeitschriften und Nachschlagewerke genannt. Als Einführung gedacht ist meine Bücherkunde für die politische Bildung, 4. Aufl. München 1963. Als kleines Nachschlagewerk ist »Staat und Politik« bereits genannt, von den großen verweise ich nur auf das Handwörterbuch der Sozialwissenschaften (HDSW, 1956 ff.). — Ober die Situation der Wissenschaft von der Politik in der Bundesrepublik unterrichten O. H. v. d. Gablentz und E. Fraenkel, Artikel »Wissenschaft von der Politik«, in: Staat und Politik; O. H. v. d. Gablentz, Politische Forschung usw., sowie: Das Otto-Suhr-Institut an der Freien Universität Berlin, Berlin 1962; vgl. hier O. K. Flechtheim über Innenpolitik S. 61. — Prinzipiell ist für diese Wissenschaft auf das HDSW und seine einschlägigen Artikel, bes.: »Staatswissenschaft«, zu verweisen, sowie auf die genannten Werke von A. Brecht, O. K. Flechtheim und C. J. Friedrich. Dieser schickt in »Die politische Wissenschaft« dem Quellenteil eine systematische Einführung voraus und beendet seinen Verfassungsstaat mit einem Überblick über Bereich und Methoden der politischen Wissenschaft. Wichtige Spezialfragen behandeln z. B.: Rainer M. Lepsius, Denkschrift zur Lage der Soziologie und der politischen Wissenschaft, Wiesbaden 1961; Hans Maier, Zur Lage der deutschen politischen Wissenschaft, in: Vierteljahreshefte für Zeitgeschichte 3/1962, S. 225 ff.; Hans Mommsen, Zum Verhältnis von politischer Wissenschaft und Geschichtswissenschaft in Deutschland, in: ebenda 4/1962, S. 341 ff.; Dieter Oberndorf er (Hrg.), Wissenschaftliche Politik, Freiburg 1962.Google Scholar
  12. 12.
    Ich übernehme diese Formulierung von H. R. G. Greaves, Grundlagen der politischen Theorie, Dt. Ausgabe Neuwied 1960, c VI.Google Scholar

1. KAPITEL Aufgaben und Aufbau der Bundesrepublik Deutschland

  1. 1.
    An Grundgesetzkommentaren sind vorwiegend verwandt: Andreas Hamann, Das Grundgesetz für die BRD vom 23. Mai 1949, Neuwied 2. Aufl. 1960; H. v. Mangoldt und F. Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. erscheint seit 1957, zitiert wird in der Regel nach der 1., die 1953 in Berlin erschienen ist; Th. Maunz und G. Dürig,Grundgesetz. Kommentar, München 1961 ff. (noch nicht vollständig); B. Dennewitz u. a., Bonner Kommentar zum Grundgesetz (Bonner Kommentar), Hamburg 1950; hilfreich in diesem Zusammenhang: Hans Schneider, Bibliographie zum öffentlichen Recht in der BRD, München 1960.Google Scholar
  2. 2.
    So Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I, 4. Aufl. München 1961, S. 44.Google Scholar
  3. 3.
    Zahlen ohne weitere Angaben aus dem Statistischen Jahrbuch; die Zahlen für 1961 aus einer Aufstellung des Bundesfinanzministeriums vom 14. 11. 1961. Ausführliche Angaben dazu im Quellenband.Google Scholar
  4. 4.
    Dementsprechend waren auch die Verwaltungskosten immer besonders hoch; vgl. z. B. K. D. Bracher a. a. O. S. 175.Google Scholar
  5. 6.
    Justus Ch. Leist,Lehrbuch des Teutschen Staatsrechts, Göttingen 1803.Google Scholar
  6. 8.
    Georg Meyer,Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts, 5. Aufl. Leipzig 1899, S. 635. Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1. Band, 6. Aufl. München 1956, S. 56. Forsthoff hat den Begriff der Daseinsvorsorge in die Verwaltungslehre eingeführt - vgl. seine Schrift: Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, Stuttgart 1959 (ursprünglich 1938) S. 9 ff. - und hat mitbewirkt, daß häufig vom sozialen »Verwaltungsstaat« die Rede ist. Dagegen wendet sich bündig Carl Hermann Ule, Ober das Verhältnis von Verwaltungsstaat und Rechtsstaat, in: Staats-und verwaltungswissenschaftliche Beiträge, hrg. von der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Stuttgart 1957, bes. S. 138 und S. 165. Im übrigen vgl. die Kapitel 4 und 6. 8 Vgl. z. B. Hans Hei/ritz,Allgemeines Staatsrecht, 5. Aufl. o. O. 1949, S. 61.Google Scholar
  7. 9.
    E. Forsthoff,Lehrbuch S. 64.Google Scholar
  8. 10.
    Walter Hamel, Die Bedeutung der Grundrechte im sozialen Rechtsstaat, Berlin 1957, Seite 37.Google Scholar
  9. 11.
    So z. B. Erich Fechner, Freiheit und Zwang im sozialen Rechtsstaat, Tübingen 1953, Seite 14.Google Scholar
  10. 12.
    So z. B. Christian F. Menger, Der Begriff des sozialen Rechtsstaates im Bonner Grundgesetz, Tübingen 1953, S. 14.Google Scholar
  11. 13.
    Dazu A. Hamann a. a. O. S. 28 ff.Google Scholar
  12. 14.
    E. Forsthoff a. a. O. S. 57 f.; ein hübsches Beispiel für die Politik von Fall zu Fall ist das Gesetz zur Förderung der deutschen Eierwirtschaft vom 31. 3. 1956. Danach erhalten Hühnerhalter je Ei einen Stützungsbetrag, weil die Futtergetreidepreise über den Weltmarktpreisen liegen. Daß letzteres der Fall ist, hängt wiederum ursächlich mit der Stützungspolitik der Bundesregierung zusammen. Man garantiert also zuerst den Landwirten Getreidepreise und entschädigt dann die Hühnerhalter unter ihnen dafür, daß das Getreide so teuer ist. Den Steuerzahler kostete dieser eigentümliche Vorgang 1961 rd. 90 Millionen DM (Bundeshaushaltsplan 1961 Kap. 1002 Titel 958). Besonders problematisch ist in diesem Zusammenhang der Lastenausgleich. Vgl. dazu O. H. v. d. Gablentz, Die versäumte Reform, Köln 1960, S. 18.Google Scholar
  13. 15.
    Vgl. Urteil des Bundesverfassungsgerichts (Erster Senat) vom 17. B. 1956 im sog. KPD-Prozeß, zit. nach Dokumentarwerk zu dem Verfahren ... hrg. von G. P f ei ff er und H. G. Strickert, Karlsruhe 1956, Band 3 S. 646 f.Google Scholar
  14. 16.
    Zum Geschichtlichen vgl. vor allem Heinrich Heff ter, Die deutsche Selbstverwaltung im 19. Jahrhundert, Stuttgart 1950, und Hans Peters (Hrg.), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 3 Bde., Berlin 1956, 1. Bd.Google Scholar
  15. 17.
    Art. 7/2 der Bayerischen Gemeindeordnung, zit. nach Wilhelm Loschelder, Die Gemeindeordnungen in den westdeutschen Ländern und die Verfassungen von Berlin, Hamburg und Bremen, Stuttgart 1956. Google Scholar
  16. 18.
    Niedersächsische Gemeindeordnung § 2/1; Hessische GO § 19/1; GO von Nordrhein-Westfalen § 18/1 usw. Google Scholar
  17. 19.
    So ausführlich nur die Bayerische GO in Art. 57/2. Google Scholar
  18. 20.
    So Hessische GO in § 2; ähnlich z. B. Nordrhein-Westfalen § 2, Niedersachsen § 2/1: »Die Gemeinden sind in ihrem Gebiet die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Aufgaben, soweit die Gesetze ...«Google Scholar
  19. 21.
    Vgl. z. B. die Verwaltungsgliederung der Stadt Gelsenkirchen: 1. Allgemeine Verwaltung (Haupt-, Personal-, Statistisches und Rechnungsprüfungsamt), 2. Finanzverwaltung, 3. Rechts-und Ordnungsverwaltung, 4. Schul-und Kulturverwaltung, 5. Sozial-und Gesundheitsverwaltung, 6. Bauverwaltung, 7. Verwaltung für öffentliche Einrichtungen, B. Verwaltung für Wirtschaft und Verkehr. H. Peters a. a. O. S. 111 unterscheidet Ordnungs-, Sozial-, Kultur-und Wirtschaftsaufgaben.Google Scholar
  20. 22.
    Zu den Kreisordnungen vgl. einführend Willy Kantel, Gemeindeverfassung und Gemeindeverwaltung, Göttingen 1956, und grundlegend H. Peters op. cit. Bayerische Landkreisordnung Art. 1: »Die Landkreise sind Gebietskörperschaften mit dem Recht, überörtliche Angelegenheiten, deren Bedeutung über das Kreisgebiet nicht hinausgeht, im Rahmen der Gesetze zu ordnen und zu verwalten. Ihr Gebiet bildet zugleich den Bereich der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde.« Art. 4/1: »Den Landkreisen steht die Erfüllung der auf das Kreisgebiet beschränkten öffentlichen Aufgaben zu, die über die Zuständigkeit oder das Leistungsvermögen der kreisangehörigen Gemeinden hinausgehen, soweit es sich nicht um Staatsaufgaben handelt.«Google Scholar
  21. 23.
    Besser Kulturverwaltungshoheit nach Helmut Schelsky, Anpassung oder Widerstand? Soziologische Bedenken zur Schulreform, Heidelberg 1961, S. 176; die Länder haben auch nur die Justizverwaltungshoheit, obgleich es im Gegensatz zur Kulturhoheit eine Justizhoheit gibt. Sie liegt aber faktisch beim Bund, der die wesentlichen Justizgesetze erläßt, die Gerichtsverfassung bestimmt und die obersten Gerichte bestellt.Google Scholar
  22. 24.
    Gemeint sind der Konkordatsprozeß zwischen der Bundesregierung und dem Land Niedersachsen und der Fernsehstreit zwischen der Bundesregierung und mehreren Ländern, in denen übereinstimmend die Kulturhoheit gänzlich den Ländern zugesprochen worden ist.Google Scholar
  23. 25.
    Aus der umfangreichen Literatur vgl. Verfassungskommentare zu Art. 7 GG und Hans Heckel-Paul Seipp, Schulrechtskunde, Neuwied 1957. Google Scholar
  24. 26.
    Vgl. die Auseinandersetzung mit dem sog. Verwaltungsmonopol der Länder bei Werner Weber, Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem, 2. Aufl. Stuttgart 1958,v. a. S. 80 ff. Google Scholar
  25. 27.
    Weitere Zuständigkeiten des Bundes ergeben sich aus den. Grundgesetzartikeln 4/3,21/3, 24/1, 26/2, 29, 38/3,41/3, 48/3, 54/7, 59/2, 79/1, 80/1,87/1, 87 b, 94/2, 95/4, 96/2, 98/1 und 3, 105, 106/4 und 5, 107, 108/1 und 3 und 5, 110/2, 114/2, 115, 117/2,118, 119, 131, 134/4, 135/4 und 5 und 6, 143; Einzelheiten vgl. bei A. Hamann und Tb. Maunz op. cit.Google Scholar
  26. 28.
    Vgl. dazu Tb. Maunz und A. Grosser op. cit. Einen kurzen Überblick über die Wehrordnung geben H. Bierner u. a., Wehrdienst-Kalender, München jährlich. Ausführlich dann: Handbuch des Wehrrechts, Berlin seit 1956. Google Scholar
  27. 29.
    betrugen z. B. die Gesamtausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden (einschließlich Berlin, ausschließlich Saarland) zusammen mit dem Lastenausgleichsfonds 71,4 Mrd. DM, von denen 54,2 Mrd., vermögensunwirksam waren. Die Hauptposten waren: Personalausgaben mit 16,8 Mrd., Renten und Unterstützungen mit 10,2 Mrd., Zuweisungen an die Träger der Sozialversicherungen 5,1 Mrd., Zuweisungen an Zweckverbände und sonstige Körperschaften 4,1 Mrd., Zinsen 1,7 Mrd., Subventionen und Preisausgleich 1,2 Mrd. Näheres siehe Quellenband.Google Scholar
  28. 30.
    Diese Garantie ist durch Art. 79/3 ausgesprochen und betrifft die Gliederung des Bundes in Länder sowie die »grundsätzliche Mitwirkung« der Länder bei der Gesetzgebung. Bei allen Verfassungsänderungen bedarf es überdies der Zustimmung von 2/3 der Mitglieder des Bundesrates. Nicht garantiert ist dagegen der Gebietsstand der Länder, sondern es ist sogar dem Bund zur Pflicht gemacht (Art. 29/1), das Bundesgebiet unter verschiedenen Gesichtspunkten neu zu gliedern und dabei leistungsfähige Länder zu schaffen. Diese Pflicht gilt theoretisch weiter, ist insgesamt jedoch nicht aktuell. Im einzelnen vgl. Th. Maunz und A. Hamann op. cit. sowie Richard Jaeger, Die Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 GG, in: Vom Bonner Grundgesetz zur gesamtdeutschen Verfassung, Festschrift für Hans Nawiasky, München 1956, S. 359 ff., A. Grosser a. a. O. S. 59 ff. sowie 011e Nyman, Der westdeutsche Föderalismus, Studie zum Bonner Grundgesetz, Stockholm 1960. Für die tatsächliche Neugliederung des Bundesgebietes liegt vor: Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses, Bonn 1955. Zur Zeit der Veröffentlichung dieses Buches ist wieder virulent geworden das Begehren »altbadener« Kreise, Baden von Württemberg zu trennen.Google Scholar
  29. 31.
    Ober die Unterschiede zwischen den USA und Deutschland vgl. z. B. Herman Finer, Der moderne Staat. Theorie und Praxis, Dt. Ausgabe Stuttgart 1957, Band I S. 328 ff. Die Einzelheiten der Übernahme des amerikanischen Modells sind untersucht in meiner Diss. (Erlangen 1950, ungedr.), Der Einfluß des nordamerikanischen Bundesverfassungsrechtes auf die Verhandlungen der Frankfurter Nationalversammlung 1848/49.Google Scholar
  30. 32.
    Zur Berlin-Literatur vgl. A. Grosser, A. Hamann, Th. Maunz op. cit., Einzelheiten hier in Kap. 6.Google Scholar
  31. 33.
    Vgl. z. B. Adolf Süsterhenn, Das Subsidiaritätsprinzip als Grundlage der vertikalen Gewaltenteilung, in: Nawiasky-Festschrift. Demgegenüber verweist Walter Dirks, Ghetto im Angriff, in: Frankfurter Hefte 5/1962 S. 295 ff. auf die fragwürdige Praxis der katholischen Subsidiaritätspolitik. »Im ideologisch verzerrten Blick dieser allzu Prinzipiellen erscheint etwa der mächtige Caritas-Verband ... als die untere, kleinere, intimere Gruppe denn die Kommunen.« Dirks hebt besonders hervor, daß es im Föderalismus »Bundestreue« und in der »pluralistischen Gesellschaft« Solidarität geben müsse und daß es bedenklich sei, Staat und Kommunen zu »Bütteln« der Verbände zu degradieren, um auf diese Weise viel mehr die »Würde« des Staates zu gefährden als es etwa die »Nonkonformisten« tun.Google Scholar
  32. 34.
    Scharfe Kritik z. B. bei W. Weber a. a. O. S. 65 und Heinz Kreutzer, Bund und Länder in der Bundesrepublik Deutschland, in: Bund und Länder, hrg. v. O. K. Flechtheim, Berlin 1959.Google Scholar
  33. 35.
    Sofern die Neugliederung vor allem darauf abzielen soll, leistungsfähige Länder zu schaffen, sind einige Gründe durch den in Art. 107 GG vorgesehenen Länderfinanzausgleich beseitigt worden, welcher gravierende Unterschiede überbrückt. Diese bestehen z. B. darin, daß 1958 an Landes-und Gemeindesteuern je Kopf der Bevölkerung anfielen in Schleswig-Holstein 383 DM, in Rheinland-Pfalz 393 DM, in Hessen dagegen 611 DM, in Nordrhein-Westfalen 682 DM bis hin zu Hamburg mit 1157 DM.Google Scholar
  34. 36.
    Dieser Vorwurf z. B. bei W. Weber op. cit.; im übrigen vgl. die Lit. zur Entstehung des Grundgesetzes bei A. Grosser op. cit.; dort Hinweise auf die Rolle Dr. Schumachers; interessant auch die Auffassung des Vorsitzenden des Parlamentarischen Rates. Dr. Adenauer erklärte im Juni 1961 in Würzburg u. a.: »Das GG und die parlamentarischen Beschlüsse mußten von den Besatzungsmächten genehmigt werden. Die Besatzungsmächte haben uns den föderativen Gedanken aufgezwungen.« Zit. nach Süddeutsche Zeitung (SZ) vom B. 6. 1961 S. 1.Google Scholar
  35. 37.
    So der hess. Kultusminister Ernst Schütte, Kulturpolitik und Föderalismus, in: Kultur und Politik in unserer Zeit, hrg. vom Parteivorstand der SPD, Hannover 1960, S. 55.Google Scholar
  36. 38.
    Dazu A. Hamann und Th. Maunz op. cit. und W. Weber a. a. O. S. 83 ff.Google Scholar
  37. 39.
    Einzelheiten bei Tb. Maunz a. a. O. S. 242 ff.Google Scholar
  38. 40.
    Einführend Gert von Eynern, Der Finanzausgleich zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, in: Bund und Länder a. a. O. S. 124 ff.Google Scholar
  39. 41.
    Umsatzsteuer und andere indirekte Steuern fallen im gleichen Prozent-Verhältnis mit dem Umsatz an; die Besitz-und Einkommensteuern steigen dagegen progressiv zum Einkommen, vermehren sich also bei guten Einkommensverhältnissen rascher.Google Scholar
  40. 42.
    Einzelheiten dazu in Kap. 3, Abschnitt 5.Google Scholar
  41. 43.
    So einerseits Th. Maunz a. a. O. S. 296 und andererseits W. Weber a. a. O. S. 90.Google Scholar
  42. 44.
    So W. Weber op. cit. und — als Bundesratspräsident — Franz Meyers, Die föderalistische Struktur der BRD, in: Föderalistische Ordnung hrg. von A. Süsterhenn, Koblenz o. J. (1961), S. 59 f., der vermehrte Diskussion empfiehlt, um dem Eindruck zu begegnen, *der Bundesrat sei kein politisches Organ«.Google Scholar

2. KAPITEL Politische Willensbildung

  1. 1.
    Vgl. Fraenkel-Bracher op. cit. Stichwort; H. Finer a. a. O. Bd. II, S. 56 ff. und Gerhard Baumert, Meinungsbildung und öffentliche Meinung in der modernen Gesellschaft, in: Die politische Urteilsbildung in der Demokratie, hrg. von der FriedrichEbert-Stiftung, 2. Aufl. Hannover 1961, S. 13 ff. Zum Begrifflichen weiter die unten Anm. 17 genannte Literatur und grundlegend Jürgen Habermas, Strukturwandel der Offentlichkeit. Untersuchungen zu einer Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft, Neuwied 1962.Google Scholar
  2. 2.
    Dazu ausführlich A. Hamann und Th. Maunz op. cit.; zu Abs. 3 vgl. Ernst Friesenhahn, Staatsrechtslehrer und Verfassung, in: Recht, Staat, Wirtschaft, hrg. von Hermann Wandersleb, Bd. 3, Düsseldorf 1951.Google Scholar
  3. 3.
    Urteilsbegründung im Verfahren gegen H. W. Sass, September 1961.Google Scholar
  4. 4.
    Der Spiegel 1/2 1962 S. 22 — auch zum Folgenden.Google Scholar
  5. 5.
    So A. Grosser a. a. O. S. 259, der insgesamt ein günstiges Bild von der deutschen Presse zeichnet, dort auch weitere Zahlen. Im übrigen vgl. zu den Zahlen dieses Abschnittes Statistisches Jahrbuch und *Der Fischer Weltalmanach 1962«, jährl. hrg. von Gustav Fochler-Hauke in der Fischer Bücherei. Grundlegend: Institut für Publizistik der Freien Universität (Hrg.), Die deutsche Presse 1961; einen guten Überblick gibt der Bericht über eine Tagung der Katholischen Akademie in München: Karl Forster (Hrg.), Die Funktion der Presse im demokratischen Staat, München 1958; in dem Bericht u. a.: Willi Geiger, das Grundrecht der Pressefreiheit, und Anton Betz, Das Geld in der Zeitung. Ober die Besitzverhältnisse außerdem: Kurt Pritzkoleit, Wem gehört Deutschland? München 1957. Zu BILD und seinem Verlag vgl. Erich Kuby, das ist des Deutschen Vaterland, Stuttgart 1957, S. 252 ff.; aus S. 259: *BILD ist die Standardzeitung eines Volkes, das von der herrschenden Schicht systematisch im Zustand politischer Unmündigkeit gehalten wird und bar jeglicher geschichtlicher und staatsbürgerlicher Kenntnisse heranwächst. Die vielen schönen Reden, die an das Volk hingeredet werden, es müsse sich seiner Selbstverantwortung bewußt sein oder werden, haben keinen anderen Zweck, als den Rednern ein Alibi zu geben. Aber die Volksschule in ihrem heutigen Zustand widerlegt alle Behauptungen, die herrschende Schicht habe ein Interesse an der politischen Aufklärung des Volkes«.Google Scholar
  6. 6.
    BILD ist näherhin untersucht von W. Thomssen, Zum Problem der Scheinöffentlichkeit, inhaltsanalytisch dargestellt an der Bildzeitung, Frankfurt 1960, Manuskript. Daraus nähere Angaben bei J. Habermas a. a. O., S. 194. Die Sonderstellung dieser Zeitung und die publizistische Macht des Springer-Konzerns haben wiederholt zu heftiger öffentlicher Kritik geführt.1962 brachte die satirische Monatsschrift »Pardon« als Haupttitel die Überschrift: »Krieg wegen Axel Springer?« »Pardon« wurde daraufhin in einer Art verstecktem Zensurverfahren von einigen Großhändlern boykottiert, wobei der Verdacht unwidersprochen blieb, daß dies auf eine Anregung des Springer-Verlages zurückzuführen war. Vgl. Der Spiegel 42/1962 und Meldungen in der Tagespresse. Im Februar 1963 brachte der Norddeutsche Rundfunk eine »Panorama«-Fernsehsendung über die Bildzeitung und den Springer-Konzern, worauf die Bildzeitung sich am 12.2.1963 gegen die »Fernseh-Diktatur« wandte und in den folgenden Tagen besonders durch Leserzuschriften Stimmung gegen das Fernsehen machte.Google Scholar
  7. 8.
    U. W. Kitzinger, Wahlkampf in Westdeutschland. Eine Analyse der Bundestagswahl 1957, Dt. Ausg. Göttingen 1960, schätzt S. 219 die Gesamtauflage der Tageszeitungen, »die zu strittigen politischen Fragen einigermaßen Stellung nehmen«, auf etwa 4 Millionen. »Aber selbst diese Blätter drücken ihre Neigungen mehr in Leitartikeln und Kurzberichten aus als in der Verzerrung und unterschiedlichen Raumzuteilung von Tatsachenberichten in dem Maße, wie es in Großbritannien üblich ist.« Beispiele für nachdrückliche Kritik des deutschen Pressewesens bieten Hans Magnus Enzensberger, Einzelheiten, Frankfurt 1962, und Reimar Lenz, Die Presse und Algerien, in: Vorwärts vom 10. 12. 1962; in beiden Fällen ist bevorzugtes Angriffsobjekt die Frankfurter Allgemeine Zeitung. Josef Konrads, Ein Informationsdienst, in: Werkhefte 2/1962, setzt sich mit der Katholischen Nachrichtenagentur (KNA) auseinander. — Auch die Spiegel-Affäre gibt Anlaß zu kritischen Bemerkungen über die Presse der Bundesrepublik; ich meine aber auch hier: Wer sich in der Bundesrepublik informieren will, kann dies aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert tun. Ungehindert heißt freilich nicht mühelos; hier scheint ein Mißverständnis mancher Kritiker der deutschen Presse zu liegen. Nach Pressemeldungen im September 1960 wollte Dr. Adenauer als Alleingesellschafter seiner Deutschland-Fernseh-GmbH in deren Aufsichtsrat je einen Vertreter der Sozialpartner und der beiden Kirchen sowie des Zentralrats der Juden berufen. Daneben waren zehn Persönlichkeiten vorgesehen, die überwiegend der CDU angehörten, ihr nahestanden oder persönliche Bekannte Dr.Adenauers waren. Vgl. SZ vom 15. und 17. 9. 1960.Google Scholar
  8. 9.
    Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfGE) Band 12, S. 250 ff. dazu: H. Peters, Rechtslage von Rundfunk und Fernsehen nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 28. Februar 1961, Gütersloh 1961. Auf Eigentümlichkeiten des deutschen Regierungsstiles wirft es ein bezeichnendes Licht, daß nach dem Mißerfolg der Regierung Adenauer bei der Errichtung ihres regierungseigenen Fernsehens die Liquidationskosten der Freies Fernsehen GmbH, die das Regierungsfernsehen vorbereitete, vom Bund übernommen wurden. Somit fiel eine Ausgabe von rd. 35 Millionen DM an, ohne daß an Satz 2 des Art. 34 GG überhaupt gedacht wurde. Der Rundfunkrat des Bayerischen Rundfunks besteht z. B. aus etwa 40 Mitgliedern. 11 entsendet der Landtag, 3 der Senat. Vertreten sind der DGB, die DAG, der Bauernverband, die Arbeitsgemeinschaft der Industrie-und Handelskammern und die der Handwerkskammern, der Städteverband, der Bund der Vertriebenen, der Gesamtverband der Sowjetzonenflüchtlinge, die Arbeitsgemeinschaft katholischer Frauen, die Evangelische Frauenarbeit, der Jugendring, der Landessportverband, der Schutzverband dt. Schriftsteller, der Berufsverband der Schriftsteller im DGB, der Komponistenverband, der Landesverband bayerischer Tonkünstler, der Dt. Musikerverband im DGB, der Dt. Bühnenverein, der Journalistenverband, die Lehrerverbände, Elternvereinigungen, Organisationen der Erwachsenenbildung, die Familienverbände, der Heimattag, die Universitäten und Hochschulen, der Landkreisverband, die Staatsoper, die Schauspielbühnen, die beiden Kirchen, die israelitische Kultusgemeinde und die Staatsregierung.Google Scholar
  9. 10.
    Vgl. dazu U. Kitzinger a. a. O. S. 221 ff.Google Scholar
  10. 11.
    Dieses Amt untersteht dem Bundeskanzler und soll ihn und die Bundesregierung laufend unterrichten. »Ferner obliegen ihm die laufende Erforschung der öffentlichen Meinung als Unterlage für die politische Arbeit der Bundesregierung und die Förderung des deutschen Nachrichtenwesens im In-und Ausland ... (Es ist weiter) die Hauptstelle der Bundesregierung für den Verkehr mit der Presse und allen sonstigen Nachrichtenträgern und hat dabei die Politik der Bundesregierung gegenüber den Organen des Nachrichtenwesens zu vertreten. Es hat weiterhin die deutsche Bevölkerung über die politischen Ziele und die Arbeit der Bundesregierung zu unterrichten.« Bundeshaushaltsplan 1961, Vorbemerkung zu Kap. 0403.Google Scholar
  11. 12.
    Wilhelm Hennis, Meinungsforschung und repräsentative Demokratie, Tübingen 1957, S. 8 Anm. 4.Google Scholar
  12. 13.
    Z. B. Bundeshaushaltsplan 1961 Kap. 0802 Tit. 301 mit 180 000 DM; Kap. 0902 Tit. 615 mit 450 000 DM; Kap. 1002 Tit. 650 mit 2,7 Mill. DM; Kap. 1401 Tit. 306 mit 1,4 Mill. DM und Kap. 1402 Tit. 302 mit 9 Mill. DM (Nachwuchswerbung für die Bundeswehr); Kap. 2602 Tit. 300 mit 525 000 DM usw.Google Scholar
  13. 14.
    Vgl. z. B. Anordnung des Bundesinnenministeriums, erlassen im August 1960, daß alle Publikationen der Bundeszentrale, »soweit darin zur Zeitgeschichte oder zu aktuellen politischen Fragen Stellung genommen wird«, vor Drucklegung dem Ministerium vorgelegt werden müssen. Darüber ist in der 147. Sitzung des 3. Bundestages am B. März 1961 verhandelt worden. Vgl. Sten.Prot. auch für den folgenden Text.Google Scholar
  14. 15.
    Vgl. W. Hennis a. a. O. S. 13; in dieser Schrift auch Bibliographie zum Folgenden.Google Scholar
  15. 16.
    Der überfragte Wähler und das Salazar-Regime bei Winfried Martini, Das Ende aller Sicherheit, Stuttgart 1954; eine subtilere Elitetheorie bei W. Hennis op. cit.Google Scholar
  16. 17.
    Zum folg. W. Hennis op. cit. und grundlegend vom Standpunkt der Meinungsforschung aus: Gerhard Schmidtchen,Die befragte Nation. Über den Einfluß der Meinungsforschung auf die Politik, Freiburg 1959, außerdem A. Grosser a. a. O. S. 178 ff. und S. 489 f.Google Scholar
  17. 18.
    Vance Packard, Die geheimen Verführer. Der Griff nach dem Unterbewußten in Jedermann, Dt. Ausg. Düsseldorf 1958, hier auch das Kap. »Der manipulierte Wähler«.Google Scholar
  18. 19.
    Demgegenüber die Leiterin des Institutes für Demoskopie in Allensbach, Frau Dr. Elisabeth Noelle-Neumann,in einem »Spiegelgespräch« — Der Spiegel 34/1957 S. 18 ff. — nachdem sie zuerst die weitgehende Sicherheit der Umfrageergebnisse behauptet hat, u. a.: »Wenn es in Zukunft solche Widersprüche gibt wie vor kurzem in England, dann wird man zunehmend die Umfrage-Ergebnisse als die wirkliche COffentliche Meinung betrachten. Denn einfach ganz praktisch gesehen: Mit welcher Information kann sich der Politiker besser über die Lage unterrichten — wenn einflußreiche Leute schreiben, die Stimmung richte sich mehr und mehr gegen die Regierung, und die Umfragen weisen gleichzeitig aus, daß das Gegenteil der Fall ist? ... Ich glaube, die Ansichten der Bevölkerung, also die Öffentliche Meinung, wie sie die Umfragen ermitteln, werden einfach, indem sie jetzt laufend tatsächlich veröffentlicht werden, Macht gewinnen und die von Ihnen zitierte exklusive Öffentliche Meinung, die Einfluß hatte, ohne daß sie irgendwie greifbar und verantwortlich war, eine obskure politische Macht — die wird wahrscheinlich nicht länger Offentliche Meinung heißen.«Google Scholar
  19. 20.
    G. Schmidtchen a. a. O. S. 239; vgl. auch die Feststellung S. 238, »daß die Unterscheidung zwischen einer öffentlichen verantwortlichen Meinung und einer gemeinen Meinung, einer Massenmeinung, eine theoretische Maßnahme ist, mit der bestimmt werden soll, wer sich außerhalb der Wahlen am politischen Prozeß in der Demokratie beteiligen darf und wer nicht.«Google Scholar
  20. 21.
    Steuermittel: Bundeshaushaltsplan 1961 Kap. 0403 Tit. 304 mit 200 000 DM und s. o. S. 46 f.; Abstimmung der Reden: vgl. Spiegelgespräch der Anm. 19 und W. Hennis a. a. O. bes. S. 43; Wahlkampfgestaltung wie eben und dazu die Presseberichterstattung über den Wahlkampf 1961, s. auch Abschnitt 4 dieses Kapitels.Google Scholar
  21. 22.
    Dazu U. Kitzinger a. a. O. S. 133 ff. mit dem Bericht über die Versuche der FDP, gegen die beiden großen Institute Allensbach und EMNID, die andere Parteien bevorzugten, ein eigenes einzusetzen, weil »günstige Voraussagen für uns absolut notwendig« waren.Google Scholar
  22. 23.
    Der Spiegel 36/1961 berichtete über den »rein wissenschaftlichen« Wahlkampf von E. P. Neumann, dem Leiter des Allensbacher Instituts, der im Wahlkreis Groß-Gerau für die CDU kandidierte, dort aber gegen den Kandidaten der SPD unterlag. Neumann kam über die Landesliste der CDU in Hessen in den Bundestag. Im Wahlkreis begann er seinen Wahlkampf mit einer »Umfrage« über den SPD-Kandidaten.Google Scholar
  23. 24.
    Gerhard Schulz, Ober Entstehung und Formen von Interessengruppen in Deutschland, in: PVS 2/1961 S. 124 ff. hier S. 129, und Thomas Nipperdey, Interessenverbände und Parteien in Deutschland vor dem ersten Weltkrieg, in: PVS 3/1961 S. 226 ff.Google Scholar
  24. 25.
    Bericht der vom Bundesminister des Innern eingesetzten Parteienrechtskommission, Rechtliche Ordnung des Parteiwesens, 2. Aufl. Frankfurt 1958, S. 79 und 82.Google Scholar
  25. 26.
    Bundesverfassungsgericht KPD-Urteil a. a. O. S. 644 und 642.Google Scholar
  26. 27.
    W. Weber a. a. O. (1. Aufl. 1951 S. 20 und 49) S. 22 und 50; Th. Eschenburg, Staatsautorität und Gruppenegoismus, Düsseldorf 1955, und: Herrschaft der Verbände?, Stuttgart 1956.Google Scholar
  27. 28.
    Daß sie schon früher erkannt war, macht die Literaturübersicht bei G. Schulz op. cit. deutlich.Google Scholar
  28. 29.
    Vgl. z. B. A. Grosser op. cit., Rupert Breitling, Die Verbände in der BRD. Ihre Arten und ihre politische Wirkungsweise, Meisenheim 1955, W. Weber a. a. O. S. 40 ff. und S. 139 ff. mit der übrigen Literatur.Google Scholar
  29. 30.
    Ausgesprochene Einzelporträts von Verbänden geben in der bereits angeführten Literatur Breitling (Bund der Steuerzahler, Konsumgenossenschaften, Deutscher Beamtenbund, Arbeitsgemeinschaft selbständiger Unternehmer, Kath. Arbeiter-Bewegung, Volksbund Deutsche Kriegsgräberfürsorge), der im Haupttext aber auch wesentliche Daten für alle wichtigen Verbände bringt, Grosser (Gewerkschaften, Kirchen), Wolf Donner, Die sozial-und staatspolitische Tätigkeit der Kriegsopferverbände. Ein Beitrag zur Verbandsdiskussion, Berlin 1960, sowie O. H. v. d. Gablentz, Die versäumte Reform (Gewerkschaften, Unternehmerverbände, Kirchen).Google Scholar
  30. 31.
    Vgl. Haushaltsplan, Statistisches Jahrbuch, Der Spiegel 32/1959 S. 14 und SZ B. B. 1959 S. B.Google Scholar
  31. 32.
    Eine Argumentenauswahl bei R. Breitling a. a. O. S. 202 ff. und O. H. v. d. Gablentz a. a. O. S. 74 f.Google Scholar
  32. 33.
    Vgl. R. Breitling a. a. O. S. 105 f.; im 3. Bundestag waren 61 Abgeordnete Landwirte.Google Scholar
  33. 34.
    Der Einfluß reicht nicht immer aus. Als es 1957 zu der Auseinandersetzung mit Landwirtschaftsminister Heinrich Lübke, dem späteren Bundespräsidenten, kam, blieb Lübke im Amt.Google Scholar
  34. 35.
    Vgl. die verbandsamtliche Veröffentlichung: Der Bayerische Lehrer-und Lehrerinnenverein. Geschichte der zweiten fünfzig Jahre, 2 Bände München 1959 und 1961, v. a. Bd. 2.Google Scholar
  35. 36.
    Während in norddeutschen Ländern mit Zustimmung der dortigen Bauernverbände die Schulzeit verlängert wurde, wird in Bayern vielfach das B. Schuljahr früher beendet, um die Schüler für die Feldbestellung zu gewinnen. Die Einführung des 9. Schuljahres wird weithin bekämpft. — Die Formulierung im Text berücksichtigt nicht mehr die 1962 im BLLV eingetretene »Führungskrise«.Google Scholar
  36. 37.
    Das erschwert gelegentlich das Verhältnis zur Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft, mit der der BLLV zur Arbeitsgemeinschaft Deutscher Lehrerverbände verbunden ist. Mitglieder des BLLV sind über 2/3 der bayerischen Volksschullehrer; bei den Personalratswahlen kann der BLLV die Personalräte, soweit Lehrer zu vertreten sind, fast allein besetzen, während die GEW in den konfessionell ähnlich gegliederten Ländern Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz mit den katholischen Verbänden nur etwa gleich stark liegt.Google Scholar
  37. 38.
    Es handelt sich natürlich nicht um große Beträge, sondern etwa um das Porto und die Druckkosten für Postwurfsendungen und ähnliche Hilfen, insgesamt wohl um 20 000 bis 30 000 DM.Google Scholar
  38. 39.
    Vgl. z. B. Der Spiegel 33/61 S. 13.Google Scholar
  39. 40.
    Vgl. R. Breitling op. cit. und die Literatur bei A. Grosser op. cit.; über die Kritik an der Einmischung der Kirche in den Wahlkampf z. B. U. Kitzinger a. a. O. S. 189 ff. Ausführlich ist die Einflußnahme der katholischen Kirche auf Wahlkämpfe 1953–1955 geschildert in meinem Der Klerikalismus in der deutschen Politik, 2. Auflage München 1956. Bei den offiziellen Außerungen katholischer Verbände fällt auf, wie unbefangen gruppenspezifische Vorstellungen mit dem Gemeininteresse identifiziert werden. So protestierte man z. B. gegen eine geplante Direktorenernennung in einer Eingabe an das Kultusministerium in Düsseldorf u. a. mit folgenden Argumenten: »Der Verein katholischer deutscher Lehrerinnen erhebt schärfsten Protest dagegen, Atheisten die Leitung einer öffentlichen Schule zu übertragen. ... Begründung: I. Ein Schulleiter muß die nötige Befähigung für die Leitung der betreffenden Schule haben. Die Schulleitung kann deshalb nur einer christlichen Persönlichkeit übertragen werden. ... Die Bewährung nach dem Charakter kann einem Atheisten in bezug auf die Berufsaufgabe nicht zuerkannt werden, und den besonderen erzieherischen Anforderungen genügt er nicht. ... Es kann dagegen auch nicht der Artikel 3 des Grundgesetzes ins Feld geführt werden, wonach niemand wegen seines Glaubens benachteiligt werden darf. Abgesehen davon, daß ein Glaubensloser logischerweise nicht den Schutz des Glaubenden für sich beanspruchen könnte, handelt es sich hier um etwas anderes, nämlich um die mangelnde Qualifikation für ein Amt. ...« Vgl. »Vorgänge« Nr. 1/1962 hrg. v. G. Szczesny in Verbindung mit der »Humanistischen Union«.Google Scholar
  40. 41.
    Zum Folgenden R. Breitling op. cit. und Joseph H. Kaiser, Die Repräsentation organisierter Interessen, Berlin 1956. Zu den verschiedenen Begriffen R. Breitling, Die zentralen Begriffe der Verbandsforschung — Pressure groups, Interessengruppen, Verbände, in: PVS 1/1960 S. 47 ff. »Pressure groups« ist im Text vermieden, um nicht mit dem verbreiteten Sprachgebrauch identifiziert zu werden; der »Druck« ist nicht das Wesentliche an den Verbandsorganisationen. Auch Interessengruppen eignet sich nicht als umfassender Begriff, Lobbyismus ist zu sehr auf die Beeinflussung des Parlaments oder nur des einzelnen Abgeordneten abgestellt. Verband oder Organisation — soweit Stabilität gegeben ist — eignen sich zunächst am besten, auch wenn diese Begriffe mit Breitling nur Struktur und Aufbau ansprechen und nicht auch die Bestimmung und die Wirkungsweise der Verbände.Google Scholar
  41. 42.
    O. K. Flechtheim, Parteien und Organisationen, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 5/1957, S. 259 ff., hier S. 263 f.; ähnlich auch Wilhelm Bernsdorf, Artikel Pressure groups, in: Staat und Politik.Google Scholar
  42. 43.
    Aus der umfangreichen Literatur ist hier v. a. zu nennen Wolfgang Hirsch-Weber, Gewerkschaften in der Politik. Von der Massenstreikdebatte zum Kampf um das Mitbestimmungsrecht, Köln 1959. Die Sonderrechte der Tarifpartner werden im übrigen hier ausgeklammert, weil sie nicht im engeren Sinne zum Regierungssystem gehören. Die Auffassung, daß die Tarifpartner in den Tarifverträgen »normatives Recht« setzen — so Georg Leber (IG Bau, Steine, Erden) in Der Spiegel 3/1962, S. 23 —, nach dem die Gerichte Recht sprechen, wird demnach hier nicht geteilt.Google Scholar
  43. 44.
    Edmund Rehwinkel äußerte im Wahlkampf 1957 den Wunsch: »Eine starke CDU, aber keine so starke CDU, daß sie keine Verbündeten braucht.« Diese und weitere Stimmen bei U. Kitzinger a. a. O. S. 201 ff.Google Scholar
  44. 45.
    Darauf hat nachdrücklich W. Hennis, Verfassungsordnung und Verbandseinfluß, in: PVS 1/1961 S. 23 ff. hingewiesen. Wichtig die Bestimmungen Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) Allgemeiner Teil 5 62/3 (Beiräte) und § 77: »Die Ministerien verkehren grundsätzlich nur mit Zentral-oder Gesamtverbänden, nicht mit örtlichen oder gebietlichen Unterverbänden oder Geschäftsstellen.« Diese Bestimmung sollte nach Hennis ursprünglich zur Entlastung der Ministerien dienen, hat aber auch zum Entstehen der Verbandshierarchie beigetragen. Privilegierend dann v. a. § 23 des Besonderen Teiles: »(1) Zur Beschaffung von Unterlagen für die Verbreitung von Gesetzen können die Vertretungen der beteiligten Fachkreise herangezogen werden. ...« Wortlaut vgl. unten S. 391.Google Scholar
  45. 46.
    So der Titel der dt. Ausgabe des Buches von S. E. Finer, Köln 1960.Google Scholar
  46. 47.
    Diese ist für den 1. und 2. Bundestag von R. Breitling op. cit. untersucht; im übrigen gibt das Handbuch des Deutschen Bundestages Auskunft. Für England s. Anm. 46.Google Scholar
  47. 45.
    Beispiele dafür Parteienrechtskommission a. a. O. S. 87 ff. und J. Kaiser a. a. O. S. 262 ff., sowie W. Beutler, G. Stein, H. Wagner (Bundesverband der Deutschen Industrie), Der Staat und die Verbände, Heidelberg 1957.Google Scholar
  48. 49.
    Vgl. dazu Rüdiger Altmann, Das Erbe Adenauers, 3. Aufl. Stuttgart 1960, z. B. S. 47 ff.; S. 22 u. a.: »Zum Erbe Adenauers gehört in gewisser Weise auch das Funktionieren des Pluralismus. Für ihre wichtigsten Interessen haben die Verbände in ihm einen persönlichen Adressaten gefunden, der die Macht hat, Kompromisse zu erzwingen und den motorisierten Gesetzgeber entsprechend zu dirigieren. Umgekehrt bildet dieses Verhältnis einen Stützpfeiler für die Majorität der CDU, unerreichbar für die Sozialdemokraten, weil sie nicht in der Regierung sitzen.«Google Scholar
  49. 50.
    Zu den politischen Finanzen vgl. die beiden folgenden Abschnitte; die »Amterpatronage« ist im folgenden Abschnitt und in Kap. 4 behandelt, weitere Einzelheiten in Kap. 3.Google Scholar
  50. 51.
    Gerhard Leibholz, Der Parteienstaat des Bonner Grundgesetzes, in: Recht, Staat, Wirtschaft, Bd. 3 1951, S. 106 und ders., Strukturprobleme der modernen Demokratie, Karlsruhe 1958, S. 71 ff.Google Scholar
  51. 52.
    Diese wurde z. B. schon sehr früh vorgetragen von Th. Eschenburg, Der Beamte in Partei und Parlament, Frankfurt 1952.Google Scholar
  52. 53.
    In der öffentlichen Diskussion ist die »Konfessionalisierung« des öffentlichen Dienstes mehr betont worden als die parteipolitische Färbung, was z. T. vermutlich mit der Kritik evangelischer Stellen zusammenhängt und häufig die Auseinandersetzung in der CDU betrifft. In der evangelischen Zeitschrift »Christ und Welt« 23/1961 S. 5 heißt es: »Hier schwelt viel Mißtrauen, das aufzuhellen nur zu lange versäumt wurde. Die Meinung, daß die konfessionelle Disparität gemeinhin zuungunsten der protestantischen Seite ausschlage, kann für die Beamten im Bundesdienst unschwer widerlegt werden. ... Doch kann der Konfessionsstatistik für die Bonner Ministerien, die wir diesen Zeilen einfügen, ein recht anderes Bild in einzelnen Bundesländern entgegengehalten werden, wo die auf katholischer Seite zielklarere Aktivität zu unerfreulicher Ämterpatronage geführt hat.« Im Februar 1961 griff das evangelische »Sonntagsblatt« die Regierung von Nordrhein-Westfalen an und beklagte bei den höheren Beamten ein Verhältnis von 10 :4 zuungunsten der Protestanten. Ministerpräsident Meyers versuchte auszugleichen und erklärte öffentlich, daß es in Wahrheit Beanstandungen der evangelischen Seite nicht gäbe und die evangelische Kirche doch auch eine Verbindungsstelle zur Regierung einrichten solle, wie sie die katholische Kirche im Büro des Prälaten Fillbrandt habe. Lt. SZ v. 18. 3. 1961 antwortete darauf der Präses der evangelischen Kirche im Rheinland: »Es entspricht nicht den Tatsachen, wenn behauptet wird, wir hätten nichts beanstandet, was die Personalpolitik der Landesregierung betrifft. ... Wir sind durchaus nicht zufrieden. Das Innenministerium von Nordrhein-Westfalen ist geradezu integral katholisch. Und von der Gründung des Büros Fillbrandt in Köln haben wir rein zufällig erfahren und sind keineswegs aufgefordert worden, doch auch ein ähnliches Amt zu gründen.«Google Scholar
  53. 54.
    Es heißt bei H. Helfritz a. a. O. S. 29 weiter: »Dem steht nicht die Tatsache entgegen, daß es Gruppen gibt, die, um sich zur Geltung zu bringen, gezwungen sind, sich parteimäßig zu organisieren, in Wahrheit aber aus idealer Gesinnung heraus unparteiische, das Wohl der Gesamtheit betreffende Ziele verfolgen.«Google Scholar
  54. 55.
    Vgl. dazu Urteil des Bundesverfassungsgerichtes betr. Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Sozialistischen Reichspartei vom 23. 10. 1952 BVerfGE 2, 13 f.Google Scholar
  55. 56.
    Die Parteienrechtskommission schlägt a. a. O. S. 134 für das Parteiengesetz folgende Formulierung vor: »Die Vorschriften des Gesetzes finden Anwendung auf organisierte politische Vereinigungen, die sich in der Absicht länger dauernder Tätigkeit zum Ziele setzen, unmittelbar auf die politische Willensbildung des Volkes Einfluß zu nehmen, und die dieses Ziel durch Beteiligung an den Wahlen zum Bundestag oder zu den Vertretungskörperschaften der Länder zu verfolgen bereit sind.« Vgl. weiter mit zahlreichen Literaturangaben Konrad Hesse, Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien im modernen Staat, in: Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer (VVDStRL) Heft 17, Berlin 1959; Walter Seuffert, Zu den Grundlagen des Begriffes der politischen Partei, in: Festgabe für Carlo Schmid, Tübingen 1962; Werner Grundmann, Die Rathausparteien, Göttingen 1960, der sich gegen deren Benachteiligung in den Gemeindewahlgesetzen wendet.Google Scholar
  56. 57.
    Vgl. BVerfGE 2, 1 ff. und 5, 85 ff. Ober die freiheitliche Grundordnung im 2. Band S. 12 u. a.:»Dieser Grundordnung liegt letztlich nach der im Grundgesetz getroffenen verfassungspolitischen Entscheidung die Vorstellung zugrunde, daß der Mensch in der Schöpfungsordnung einen eigenen selbständigen Wert besitzt und Freiheit und Gleichheit dauernde Grundwerte der staatlichen Einheit sind. Daher ist die Grundordnung eine wertgebundene Ordnung.« S. 14: »Entspricht die innere Ordnung einer Partei demokratischen Grundsätzen nicht, so wird im allgemeinen der Schluß naheliegen, daß die Partei die Strukturprinzipien, die sie bei sich selbst verwirklicht hat, auch im Staate durchsetzen, damit also einen der wesentlichsten Bestandteile der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, nämlich die Bildung des Staatswillens als Ergebnis des freien politischen Kräftespiels zugunsten eines autoritären Systems beseitigen will.«Google Scholar
  57. 58.
    Die umfassendste Darstellung der westdeutschen Parteientwicklung von 1945 bis 1953 bringen M. G. Lange,G. Schulz, K. Schütz u. a., Parteien in der Bundesrepublik. Studien zur Entwicklung der dt. Parteien bis zur Bundestagswahl 1953, Stuttgart 1955, unter den übrigen Darstellungen hervorzuheben: Ludwig Bergsträßer, Geschichte der politischen Parteien in Deutschland, 10. Aufl. München 1960, eine gute Zusammenstellung bei O. K. Flechtheim (Hrg.), Dokumente zur parteipolitischen Entwicklung in Deutschland seit 1945, Berlin 1962 ff., 5 Bände; davon Band I 1962 mit Entstehung und Rechtsstellung der Parteien und die Bände II und III 1963 mit den Parteiprogrammen. Diese vollständig bei Wilhelm Mommsen, Deutsche Parteiprogramme, München 1960.Google Scholar
  58. 59.
    Das klassische deutsche Werk der Parteiensoziologie, vorwiegend der Auseinandersetzung mit den sozialistischen Parteien und ihrem oligarchischen Trend gewidmet, ist Robert Michels, Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie, Neudruck der 2. Aufl. (von 1925) mit einem Nachwort von W. Conze, Stuttgart o. J. (Kröners Taschenausgabe Band 250). Nach 1945 besonders zu beachten Maurice Du-verger, Die politischen Parteien, Dt. Ausgabe Tübingen 1959; materialreich F. A. v. d. Heydte und Karl Sacherl, Soziologie der deutschen Parteien, München 1955 und Wolfgang Hirsch-Weber und Klaus Schütz, Wähler und Gewählte. Eine Untersuchung der Bundestagswahlen 1953, Berlin 1957. Aktuelles Material bringen: O. K. Flechtheim, Politische Entwicklung und Finanzierung der CDU, in: die neue gesellschaft 3/1958 S. 182 ff., Arnold J. Heidenheimer, Schattierungen im Röntgenbild der Christlichen Demokraten, in: ebenda S. 172 ff.; örtliche Verhältnisse sind untersucht von Renate Mayntz, Parteigruppe in der Großstadt. Untersuchungen in einem Berliner Kreisverband der CDU, Köln 1959 und Hans Graf, Die Wahlen in Dortmund (1871–1957), Hannover 1958. Vgl. außerdem auch hier Rudolf Wildenmann, Partei und Fraktion, Meisenheim 1955.Google Scholar
  59. 60.
    Frdl. Mitteilung des Landesgeschäftsführers der CDU vom 24. 5. 1960 und » Jahresberichte 1957/58 Bezirk Schleswig-Holstein der SPD«.Google Scholar
  60. 61.
    Parteienrechtskommission a. a. O. S. 39.Google Scholar
  61. 62.
    Die Vorgänge in Starnberg richteten sich ziemlich eindeutig gegen die beiden prominenten FDP-Politiker Hildegard Hamm-Brücher und Otto Bezold, die bei den früheren Wahlen 1954 und 1958 jeweils die beiden oberbayerischen FDP-Mandate erhalten hatten. Sie bekamen 1962 auf der oberbayerischen FDP-Liste nach einigen Streitigkeiten den 2. (Bezold) und den 17. Platz (Brücher). Da nach dem bayerischen Wahlrecht aber Stimmkreis-und Wahlkreis- (= Regierungsbezirk) Stimmen eines Kandidaten zusammengezählt werden und die Wahlkreisstimme einem der Bewerber gegeben werden kann, ergab sich vor allem für Frau Hamm-Brücher die Chance, einen sehr persönlichen Wahlkampf zu führen. Im Ergebnis gelang es ihr dann, auf sich über 44 000 Stimmen zu vereinigen, während einer ihrer Kontrahenten als Listenführer nur auf knapp 22 000 Stimmen kam. — Oberhaupt läßt sich am bayerischen Wahlergebnis von 1962 ablesen, wie entscheidend Kandidaten mit persönlicher Reputation ihre Stellung gegenüber dem Platz verbessern können, den ihnen die Parteigremien zugewiesen haben.Google Scholar
  62. 63.
    Einzelheiten in Der Spiegel 17/1961 = Ausschluß aus der Berliner CDU, 1/1962 = Wahlverfahren in der CDU des Rheinlandes, 21/1961 == Wahlverfahren in der Berliner SPD, 51/1961 = Ausschluß aus der SPD in Zusammenhang mit dem SDS und seinem Fördererkreis. Ober die rechtliche Ausschlußproblematik unterrichten H. Lenz und Ch. Sasse, Parteiausschluß und Demokratiegebot, in: Juristenzeitung 8/1962 S. 233 ff.; über die inhaltlichen Fragen dieses Falles vgl. die Diskussion zwischen Jürgen Seifert (für den SDS) und Bruno Friedrich (für die SPD) sowie die Stellungnahme der Redaktion in: werkhefte. Zeitschrift für probleme der gesellschaft und des katholizismus Nr. 2, 4, 5/1962. Hinzuweisen ist auf die Problematik des § 29 im Organisationsstatut der SPD, nach dem in besonderen Fällen Bezirksvorstände und Parteivorstand ohne Antrag einen Beschuldigten ausschließen können. Eine Beschwerde gegen das Verfahren ist dann nicht möglich, wenn Beschlüsse über die Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft in der SPD und in anderen Organisationen vorliegen. Ober das Verhältnis von Partei-und Fraktionsdisziplin vgl. 3. Kap. 1. Abschnitt.Google Scholar
  63. 64.
    Zum Folgenden noch Parteienrechtskommission a. a. O. S.174 ff., U. Kitzinger a. a. O. S. 156 ff., für die SPD von 1945–1953 Klaus Schütz a. a. O. S. 191 ff. und besonders R. Breitling, Das Geld in der deutschen Parteipolitik, in: PVS 4/1961 S. 348 ff. Die Diskussion der ersten Jahre nach 1949 zusammengefaßt bei Erwin Hielscher, Die Finanzierung der politischen Parteien, in: Politische Studien Heft 64, München 1955.Google Scholar
  64. 65.
    Daß Mitglieder, die staatliche Ämter erhalten, einen Teil ihrer Einkünfte an die Partei abgeben, ist üblich. Am schärfsten »besteuert« waren vermutlich die BHE-Abgeordneten, gefolgt von denen der SPD. SPD-MdB führen rund 400 DM von ihren Diäten an Fraktion und Partei ab; dazu kommen laufende Spenden an die örtliche Parteiorganisation, die sich bei Wahlkämpfen steigern. Es ist alte SPD-Tradition — vgl. R. Michels a. a. O. S. 118 ff. — die Funktionäre nicht übermäßig gut zu besolden, aber insgesamt viele Arbeiten zu honorieren, um die Organisation zu festigen. Umgekehrt werden wohl heute derartige Abgaben verlangt, um u. a. die Abhängigkeit des Gewählten von der Organisation spürbar werden zu lassen.Google Scholar
  65. 66.
    Angaben des SPD-Sprechers Franz Barsig lt. SZ vom 16. 6. 1961 S. 4; die Summe wurde mit der Begründung genannt: »Wir wollen nicht als Arme-Leute-Partei dastehen«, während in früheren Wahlkämpfen entsprechende Vorwürfe gegen die »reiche« CDU eine erhebliche Rolle spielten. (»Unternehmermillionen kaufen politische Macht.«)Google Scholar
  66. 67.
    Einzelheiten bei R. Breitling op. cit.; entscheidend ist die nach 1945 erfolgte Abkehr von parteigebundenen Fördergesellschaften zugunsten zentraler Einrichtungen der Wirtschaft, die auf Landes-und Bundesebene die wirtschaftspolitisch genehmen Parteien unterstützen. Dabei ist nicht zu verkennen, daß die Fördergesellschaften auch als Schutz gegen den »Parteibettel« dienen. Die wichtigste Rolle spielte die »Staatsbürgerliche Vereinigung e. V. 1954«, deren Geschäftsführer der Geschäftsführer des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI) war. Dieser erklärte 1954, daß man sich bemüht habe, »im zweiten Bundestag durch eine der Bedeutung der Industrie angemessene Zahl von Abgeordneten vertreten zu sein. Ich darf feststellen, daß diese Aufgabe gelungen ist ... Von den rund 340 zu den Koalitionsparteien gehörenden Parlamentariern stammen etwa 100 aus der Wirtschaft. Die bisherige Tätigkeit des neuen Parlaments läßt auch bereits erkennen, daß wir recht glücklich vertreten sind und eine fruchtbare Einwirkung auf die wirtschaftliche Gesetzgebung sich abzeichnet.« BDIDrucksache 25 zit. nach R. Breitling a. a. O. S. 356. Vgl. auch Gespräch mit Geschäftsführer G. Stein in Der Spiegel 45/1959 S. 22 ff.Google Scholar
  67. 68.
    In erster Linie durch Anzeigen in den Parteipublikationen. Man vgl. etwa das SPD-Jahrbuch. In »Deutsches Monatsblatt« 5/1961, einer als solcher nicht deklarierten Werbezeitung der CDU, finden sich z. B. ganzseitige Anzeigen von SHELL, ARAL, DEA, des (bundeseigenen) Salzgitter-Konzerns und des Verteidigungsministeriums.Google Scholar
  68. 69.
    Bundeshaushalt 1961 Kap. 0602 (Bundesinnenministerium) Tit. 620 »Sondermittel für politische Bildungsarbeit« mit 5 Millionen DM. 1962 kamen weitere 15 Millionen DM für die allgemeine Arbeit der Parteien hinzu. Die Ausgabenprüfung erfolgt nur durch den Präsidenten des Bundesrechnungshofes, »die Mittel werden auf die im Bundestag vertretenen Parteien nach dem Schlüssel ihrer Stärke im Bundesparlament aufgeteilt«. Um die zuerst in Niedersachsen auftauchenden Schwierigkeiten — Klage des Bundes der Deutschen — mit den leer ausgehenden Parteien, die nicht im Landtag vertreten sind, zu überbrücken, ist dort 1961 die Summe von 500 000 DM als »Zuschüsse an die Fraktionen« bezeichnet worden. Außerdem brachte man es durch ein Rechenkunststück fertig, auch die kleinen Fraktionen des BHE und der FDP großzügig zu bedenken; vgl. Der Spiegel 13/1961, S. 36.Google Scholar
  69. 70.
    Initiator ist vor allem der Abgeordnete G. Stoltenberg, der als Vorsitzender der » Jungen Union«, der Nachwuchsorganisation der CDU, auch den Vorschlag einbrachte, der zur Aufnahme des 5-Millionen-Titels im Bundeshaushalt geführt hat.Google Scholar
  70. 71.
    Th. Eschenburg, Probleme der modernen Parteifinanzierung, Tübingen 1961, vorher Parteienrechtskommission a. a. O. S. 213. Die beste Darstellung der Parteienfinanzierungsproblematik stammt von Ulrich Diibber, Parteifinanzierung in Deutschland, Köln 1962, der — S. 88 — einen mittleren Weg in der Angabe der Herkunft der Gelder vorschlägt, nach dem »Herkunft nicht mehr als die Nennung der das Geld gebenden natürlichen oder juristischen Person verstanden würde, sondern als die Bekanntmachung der sozialen Gruppierungen, die das finanzielle Rückgrat der einzelnen Parteien bilden. Die Aufgliederung der Quellen nach Wirtschaftsbereichen, Parteivermögen, Verbänden und Organisationen beließe dem einzelnen Spender seine Anonymität, gäbe dem Wähler aber zugleich Aufschluß über den Standort der Partei im gesellschaftlichen Gefüge.«Google Scholar
  71. 72.
    Dort gibt es nur Parteiapparate ohne eigentliche Mitglieder; die Apparate sind sehr stark, die Funktionäre werden meist »auch heute noch mittels der den Parteien zur Verfügung stehenden Patronage in Stellungen des Bundes, v. a. aber auch der Einzelstaaten, der Kreise, Gemeinden und Städte untergebracht«. O. K. Flechtheim, Das Parteiensystem, Bad Homburg 1958.Google Scholar
  72. 73.
    Daß diese Chance jedenfalls für die CDU besteht, scheint die zunehmende Bedeutung der » Jungen Union« zu zeigen. Die » Junge Union« hat mit 80 000 nahezu ein Drittel aller Mitglieder der CDU und z. Z. praktisch den einzigen Mitgliederstamm, der ähnlich dem der SPD im Wahlkampf einzusetzen ist. Daraus ergibt sich notwendig, daß die Führer der » Jungen Union« in der CDU nicht nur rasch aufsteigen, sondern dort auch mit ihrer »Mannschaft« operieren können. Ziel der » Jungen Union« ist es erklärtermaßen, die CDU in eine Mitgliederpartei umzuformen, wozu sie u. a. darauf drängt, daß die Regierungs-und Parteiämter nicht miteinander verquickt werden. Problem der » Jungen Union« ist, wie bei der CDU insgesamt, die ungleichmäßige Mitgliederverteilung: In den katholischen Ländern Nordrhein-Westfalen und Bayern gibt es 22 000 und 16 000 Mitglieder, Schleswig-Holstein hat demgegenüber nur 3500, Hamburg nur 1000 und Bremen nur 500.Google Scholar
  73. 74.
    Den vollständigen Überblick gibt W. Mommsen op. cit.; zur Parteigeschichte genügt der Hinweis auf L. Bergsträsser op. cit. Den Trend nach »rechts« in der CDU schildert Heinz Theo Risse, Der »linke Flügel« in der CDU, in: Frankfurter Hefte 5/1962 S. 299 ff. Ober rechtsradikale Splittergruppen umfassend: Manfred Jenke, Verschwörung von rechts, Berlin 1961 und O. Busch und P. Furth, Rechtsradikalismus im Nachkriegsdeutschland. Studie über die SRP, Berlin 1957; über die KPD vgl. Hans Kluth, Die KPD in der Bundesrepublik, Köln 1959.Google Scholar
  74. 75.
    R. Altmann a. a. O. S. 47: »So zeigt zwar die parlamentarische Mehrheit, die sich der Kanzler geschaffen hat, eine parteipolitische Fassade. Die Inneneinrichtung entspricht jedoch pluralistischem Geschmack: Die Industrie hat darin ihr Appartement, Protestanten und Katholiken üben sich in der Parität, der linke Flügel kämpft um eine Eigentumswohnung, und die Landwirtschaft braucht nicht im Hinterhaus zu wohnen. Kurzum — die Majorität der Regierung ist ein vielfältig verschlungenes Konglomerat von Interessen und Interessenkompromissen. ... Die Sozialdemokraten haben sich deshalb auch schwer getan, dieses politische Untereinander zu begreifen. Sie haben über manchem unausgetragenen und schwebenden Gegensatz das Verbindende übersehen, das allen diesen Gruppen gemeinsam ist: Aktionäre der Kanzlerdemokratie zu bleiben, ...« Eine sorgfältige Analyse zu diesem Thema bringt A. J. Heidenheimer, Der starke Regierungschef und das Parteien-System: Der »Kanzler-Effekt« in der Bundesrepublik, in: PVS 2, 3/1961, vgl. v. a. S. 247 f., 251, 254 ff.Google Scholar
  75. 76.
    CDU: »Es ist Aufgabe des Staates, dem Menschen zu dienen. Der einzelne soll als freier Bürger Träger der Verantwortung für das Ganze sein. Die Staatsgewalt hat keinen Totalitätsanspruch.« SPD: »Die Würde des Menschen, sein Leben und sein Gewissen sind dem Staate vorgegeben. Der Staat soll so verstanden werden, daß die Menschen es sind, die ihn bilden.« CSU (1946): »Der Staat ist nach Wesen und Aufgabe der gottgewollte Ordnungszustand eines Volkes.« 1957 in der Präambel: »Dieses Ziel (gemeint: Überwindung des Zusammenbruchs. D. Verf.) kann nur erreicht werden, wenn die angestrebte weltliche Ordnung der Dinge sich gründet auf die Gebote Gottes. Die CSU will die dem Heil und der Wohlfahrt der Staaten und Völker dienende christliche Wahrheit ihrem politischen Wollen und Handeln zugrunde legen; ...« Später im Text: »Der Staat hat die Aufgabe, das Zusammenleben der Menschen in Frieden, Freiheit und Gerechtigkeit zu gewährleisten. ... Der Staat hat das Seine zu tun, daß die Staatsbürger und die Gemeinschaften in der Lage sind, das Ihre zu tun.«Google Scholar
  76. 77.
    Vgl. dazu Gerhard Schulz über die CDU in: Parteien in der BRD, bes. S. 147 ff.Google Scholar
  77. 78.
    Gustav Gundlach SJ, Katholizismus und Sozialismus, in: Christentum und demokratischer Sozialismus (Studien und Berichte der Katholischen Akademie in Bayern), München 1958 S. 20.Google Scholar
  78. 78.
    (Staatssekretär) Franz Heubl, Vom richtigen Menschenbild, in: SZ vom 24. 12. 1960 Seite 18.Google Scholar
  79. 88.
    O. H. v. d. Gablentz, Die versäumte Reform S. 57. Auch im »Evangelischen Arbeitskreis« der CDU wird immer wieder betont, daß sich der evangelische Christ nicht auf eine christliche Weltanschauung festlegen lassen könne und daß die CDU deshalb nicht zu einer »ideologisch ausgerichteten Weltanschauungspartei« werden dürfe. Der CDU-Bundesgeschäftsführer Dufhues erklärte auf einer Tagung in Wiesbaden im Oktober 1962 nach Pressemeldungen vom B. 10. 1962: »Unsere Politik ist eine Politik ohne Ideologie, es ist eine Politik des Realismus. Auf der Grundlage des christlichen Sittengesetzes wollen wir die Partei aller freiheitlich gesinnten Deutschen sein, auch derjenigen, die keine Beziehungen zu einer christlichen Konfession unterhalten.«Google Scholar
  80. 81.
    Kieler Parteitag der CDU, Protokoll S. 101. Daß sich auch hinter diesem Bild weltanschauliche Elemente verbergen können, macht die in CDU-Kreisen verbreitete Ablehnung einer Zusammenarbeit mit sozialistischen Parteien deutlich. Bundesverteidigungsminister v. Hassel begründete z. B. die Haltung Dr. Adenauers gegenüber dem Beitritt Englands zur EWG mit Argumenten, die international erhebliches Aufsehen erregt haben — zit. nach SZ vom 13. 2. 1963 —: »Der Kanzler sagt: Wie weitet sich dieses Europa dann aus, wie sieht das politische Bild dieses Europas aus? Es kommt hinein das sozialistische Dänemark, das sozialistische Norwegen, das sozialistische Island, vielleicht ein von Labour regiertes Großbritannien. Das sozialistische Schweden ist schon neutral, Finnland ebenfalls. Was in Italien auf die Dauer passiert mit links und rechts, weiß man nicht. Der Bundeskanzler hat also die politische Besorgnis, daß, wenn die anderen alle hineinkommen, dann das ganze Europa ein Gebilde wird, in dem plötzlich der Sozialismus tonangebend wird, der im Grunde neutralistische Grundhaltungen hat...«Google Scholar
  81. 82.
    Vgl. Meldung der dpa, in der Tagespresse abgedruckt am 2. 6. 1962, und Th. Eschenburg, Institutionelle Sorgen in der Bundesrepublik, Stuttgart 1961, S. 160.Google Scholar
  82. 83.
    Nach dem Bundeswahlgesetz sind die Uberhangmandate legal; hingegen soll die Wahlkreiseinteilung nach den Bevölkerungsverhältnissen von Fall zu Fall geändert werden. Das ist seit 1949 nicht geschehen; 1958 machte das Bundesinnenministerium zwar eine entsprechende Vorlage, durch die Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Bayern neun Wahlkreise verlieren und Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg neun gewinnen sollten. Da diese Änderung nicht erfolgt ist, hatte Schleswig-Holstein 1961 drei Wahlkreise zuviel und die CDU gewann von vier Oberhangmandaten drei in aufzulösenden Wahlkreisen. Mit Hilfe dieser drei Mandate blieb die CDU ohne CSU um zwei Mandate stärker als die SPD und behielt den Anspruch auf das Bundestagspräsidium. Nach der Bundestagswahl kamen die Dinge dann wieder in Fluß. Unter dem Druck von Verfassungsbeschwerden gegen die Wahlkreiseinteilung nahm das Bundeskabinett die Vorschläge der Wahlkreiskommission an und verabschiedete am 20. 3. 1963 einen entsprechenden Gesetzentwurf. Durch ihn sollen nunmehr 11 Wahlkreise verschoben werden. Als neue Durchschnittsbevölkerungszahl gelten 200 000; ihrzufolge bleiben 130 der bisherigen Wahlkreise unverändert, 117 werden mehr oder weniger stark verändert, wobei vor allem die Großstädte besser als bisher bedacht werden. Da die Mandatsverteilung nach der Zahl der Zweitstimmen geschieht, ändert die neue Wahlkreiseinteilung, wenn sie erfolgt, kaum etwas am Wahlergebnis; betroffen sind dagegen viele Abgeordnete meist der ländlichen Bezirke, denen entweder der Wahlkreis ganz genommen oder so geändert wird, daß sie sich örtlich auf neue Mehrheitsverhältnisse einrichten müssen. Außerdem wachsen die Chancen der SPD, mehr Direktmandate zu erhalten, was wiederum den jeweiligen Abgeordneten zugute kommt. S. dazu auch Abschnitt 1 des folgenden Kapitels.Google Scholar
  83. 84.
    Das Bundeswahlgesetz vom 7. 5. 1956 und die Bundeswahlordnung sind z. B. abgedruckt bei H. Lechner — K. Hülshoff, Parlament und Regierung (Textsammlung), 2. Aufl. München 1958; im übrigen grundlegend: Bericht der vom Bundesminister des Innern eingesetzten Wahlrechtskommission, Grundlagen eines deutschen Wahlrechts, Bonn 1955. An Kommentaren liegen vor: Karl-Heinz Sei f ert, Das Bundeswahlgesetz. Bundeswahlordnung und wahlrechtliche Nebengesetze, Berlin 1957, ergänzt 1961, und Klaus O. Nass, Wahlorgane und Wahlverfahren bei Bundestags-und Landtagswahlen, Göttingen 1959. Auf die Wahlrechtsgrundsätze des Artikels 38 Ziff. 1 GG — »Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.« — gehe ich hier nicht weiter ein. Von ihnen sind vier staatsrechtlich relevant, einer ist überflüssig. Relevant ist die Festlegung der Wahlen auf ihre Allgemeinheit, Unmittelbarkeit, Gleichheit und die geheime Stimmabgabe, weil mit dem Rechtsstaat auch andere Wahlgrundsätze vereinbar erscheinen, die genannten vier also einer bestimmten Auffassung von rechtsstaatlicher Demokratie entsprechen, die darzulegen keinesfalls überflüssig ist. Der Grundsatz der Freiheit der Wahl ist hingegen nur politisch-polemisch zu verstehen und ist in das Grundgesetz wohl aufgenommen worden, weil der Verfassungsgeber von der Erörterung über »freie gesamtdeutsche« Wahlen beeinflußt war. A. A. das Oberverwaltungsgericht Münster in seinem Urteil vom 14.2. 1962 —III A 726/61, durch das eine Klage gegen einen Hirtenbrief der katholischen Bischöfe zurückgewiesen wurde. In der Klage wurde eine unzulässige Wahlbeeinflussung behauptet. Innerhalb des Urteils der erstaunliche Satz: Die Kirche übt, »wenn sie ihr Wächteramt erfüllt, staatskirchenrechtlich innerhalb gewisser Grenzen anerkannte öffentliche Gewalt aus, rechtssystematisch etwa vergleichbar der Abstimmung des Bürgers bei einer Volksbefragung, die gleichfalls nicht Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung ist, sondern unter einen anderen staatsrechtlichen Begriff (Ausübung der Staatsgewalt) fällt.« Dazu äußert scharf: Helmut Ridder, Die Hirtenbrief-Urteilsbegründung — ein öffentlicher Skandal, in: Vorgänge 7/1962 S. 153 ff. und Juristenzeitung vom 14. 12. 1962. Google Scholar
  84. 85.
    Prinzipielle Überlegungen dazu bei R. Wildenmann op. cit., der allerdings den Einfluß der Führungsstäbe höher einschätzt, als es hier geschieht. Grundlegende Einzeluntersuchungen über die Aufstellung der Kandidaten in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz 1957 bei K. Kaufmann, H. Kohl und P. Molt, Kandidaturen zum Bundestag. Die Auswahl der Bundestags-Kandidaten 1957 in zwei Bundesländern, Köln 1961. Umfassend auch Heinz J. Varain, Kandidaten und Abgeordnete in Schleswig-Holstein 1947–1958, in: PVS 2/1961 S. 363 ff.; außerdem vgl. U. Kitzinger op. cit.Google Scholar
  85. 86.
    Für 1953 ziemlich verbindlich festgestellt von W. Hirsch-Weber und K. Schütz, a. a. O. S. 299 ff.Google Scholar
  86. 87.
    H. Varain a. a. O. S. 404 legt dar, daß die SPD in Schleswig-Holstein von 1947 bis 1958 insgesamt 135 Bundes-und Landtagsmandate errang, die wegen Wiederwahl usw. von nur 75 Personen wahrgenommen wurden. Auf Berufspolitiker, Parteisekretäre und SPD-Redakteure entfielen 52 der gesamten Mandate.Google Scholar
  87. 88.
    waren zum Schluß noch 228 der 1953 gewählten Wahlkreiskandidaten im Bundestag. Von ihnen wurden 174 im alten Wahlkreis wieder aufgestellt und 152 wieder gewählt. 22 kamen in anderen Wahlkreisen oder auf der Liste zum Zuge. Den Listenabgeordneten ging es weniger gut. 100 von den 259 Listenabgeordneten des 2. Bundestages wurden nicht in den 3. gewählt. Insgesamt hatte der Bundestag ohne Berlin und Saarland im Oktober 1957 489 Abgeordnete, von denen 156 oder 32°/o neu waren, über2/3 wurden wiedergewählt. Genauere Zahlen bei U. Kitzinger a. a. O. S. 27 ff.Google Scholar
  88. 89.
    Außer den in Anm. 87 genannten »Berufspolitikern« der SPD in Schleswig-Holstein kamen von den 135 Mandaten 23 Kommunalbeamten, 15 Gewerkschaftssekretären, 11 Angestellten und 9 Wissenschaftlern zugute, die anderen entfielen nicht auf erkennbare Gruppen. Die CDU hatte in der genannten Zeit 131 Mandate erhalten, die von 78 Personen besetzt waren. Von den Mandaten entfielen 54 auf Landwirte, 16 auf Rechtsanwälte, 13 auf Berufspolitiker und Parteisekretäre, 12 auf Beamte, 9 auf Oberschullehrer usw.Google Scholar
  89. 90.
    Anderer Meinung Th. Eschenburg, Wahlkampf und Staatspolitik, in: Heiße Eisen im Wahlkampf, hrg. von der Aktionsgemeinschaft für soziale Marktwirtschaft, Ludwigsburg 1960, S. 24.Google Scholar
  90. 91.
    Diese Wahlbeteiligung ist ungewöhnlich hoch und wird häufig als Erfolg der Demokratie bezeichnet. Wahrscheinlich ist, daß es sich um einen Mangel an politischer Einsicht handelt — wobei es die Einsicht des Unpolitischen wäre, zu wissen, daß er eigentlich nicht wählen sollte — und um einen Mangel an Vertrauen zum Parteiensystem insgesamt. Nur wenn die Parteien nicht als einigermaßen gleichwertig gelten, kann die Furcht vor einem Sieg dieser oder jener Partei derart mobilisiert werden, wie das bei uns der Fall ist.Google Scholar
  91. 92.
    Die Zahlen haben nur einen Erfahrungs-, keinen Beweiswert, da langfristige Untersuchungen des Wahlverhaltens verschiedener Gruppen nicht vorliegen. Relativ gesichert ist aber, daß bis etwa 1961 die Schwankungen der CDU in den verschiedenen Wahlen weniger von Schwankungen der Wählermeinung als von der Wahlbeteiligung abhängig waren. Mit den Umfragen vor den Wahlen stimmten diese Zahlen insofern überein, als die in den Umfragen noch Unentschiedenen später wohl den größten Teil der Nichtwähler stellten.Google Scholar
  92. 93.
    Vgl. dazu G. Schmidtchen a. a. O. S. 108 ff.Google Scholar
  93. 94.
    Ober 1953 liegt die umfassende Untersuchung von. Hirsch-Weber und Schütz op. cit. vor, über 1957 der sorgfältige Bericht von U. Kitzinger op. cit. Da hier ohnehin nur wenige Angaben gemacht werden, steht der Wahlkampf 1961 im Vordergrund und es wird grundsätzlich auf beide Werke verwiesen. Ober einen Sonderfall vgl. außerdem Stefanie Münke, Wahlkampf und Machtverschiebung. Geschichte und Analyse der Berliner Wahlen vom 3. Dezember 1950, Berlin 1952; einen sehr guten Überblick über die Wahlergebnisse von 1945–1959 bringen D. Sternberger, F. Erbe, P. Molt, Erwin Faul (Hrg.) Wahlen und Wähler in Westdeutschland, Villingen 1960 (Bibl.); Wahlergebnisse im Statistischen Jahrbuch und gesammelt bei Richard Schachtner, Die deutschen Nachkriegswahlen (1946–1956), München 1956, sowie unten S. 437 ff.Google Scholar
  94. 95.
    Einzelheiten dazu z. B. Der Spiegel 13 und 23/1961; hier Gespräch mit Dr. Mende.Google Scholar
  95. 96.
    Einen längeren Bericht über die Wahlkampfstrategie der SPD in Der Spiegel 37/1961.Google Scholar
  96. 97.
    Das Plakat wurde nach dem 13. B. von der SPD überklebt.Google Scholar
  97. 98.
    Von Anfang Mai bis Mitte Juli 1961 brachte die FAZ 26 Artikel über die CDU, 15 über die SPD und 7 über die FDP. SPD-Überschriften etwa: »SPD-Programm ist blauer Dunst für alle« oder »Brandt Feldheer ohne Armee«. — »Die Welt« brachte vom 15. 5. bis zum 15. 7. 12 Adenauerbilder auf der Titelseite gegenüber 2 von Brandt und verhielt sich auch sonst ziemlich reserviert gegenüber der SPD. — Die SZ bemühte sich in der Nachrichtenübermittlung um sichtliche Neutralität; in Kommentaren und Berichten gab sie kein einheitliches Bild. Nach dem 13. August wurde in mehreren großen Zeitungen Kritik an Adenauer geübt und Brandt entsprechend herausgestellt. Einen Sonderfall stellte Der Spiegel dar, der die These vertrat, Adenauer wählen, hieße F. J. Strauß wählen. Ihm wurde der heftigste Presseangriff in Der Spiegel 15/1961 zuteil, der m. W. im Wahlkampf außerhalb der Parteipresse überhaupt vorkam. Strauß sah in 62 Feststellungen des Artikels eine Beleidigung, in 8 Fällen wurde seiner Klage zunächst stattgegeben, »was nicht verboten wurde« brachte Der Spiegel noch einmal in 30/1961.Google Scholar
  98. 99.
    Im Hirtenwort der deutschen (kath.) Bischöfe zur Bundestagswahl 1961 wurde v. a. auf eine Äußerung Papst Pius’ XII. verwiesen: »Jeder hat nach dem Urteil seines eigenen Gewissens zu wählen. Es ist aber klar, daß die Stimme des Gewissens jedem aufrichtigen Katholiken befiehlt, seine Stimme dem Kandidaten oder der Liste zu geben, die gemäß dem Gesetz Gottes und der christlichen Sittenlehre wirklich hinreichende Garantien bieten für den Schutz der Rechte Gottes, der Familie und der Gesellschaft.« — Die FDP verwahrte sich gegen kirchliche Einmischung, die SPD verhielt sich auch hier der Gemeinsamkeitsparole entsprechend. Brandt begrüßte sogar den Hirtenbrief und dessen Aufforderung, vollzählig zu wählen und »sich nicht durch christlich klingende Worte und Reden irremachen zu lassen«. SZ vom 11.9. 1961, S. 4.Google Scholar
  99. 100.
    Vgl. dazu auch A. Grosser a. a. O. S. 176 ff.; wieweit insbesondere die Landtagswahlen von der Kulturpolitik beeinflußt sind, läßt sich nicht klären. Es scheint hier einer der wenigen Punkte zu sein, an dem die CDU in katholischen Ländern mit ihrer Konfessionsschulpolitik gegen den Willen der Mehrheit ihrer Wähler handelt; vgl. G. Schmidtchen a. a. O. S. 112 f. Google Scholar
  100. 101.
    Vgl. Hirsch-Weber/Schlitz a. a. O. S. 233 für 1953 und U. Kitzinger a. a. O. S. 249 und v. a. Sternberger,Erbe u. a. op. cit. 1957 lagen in Gemeinden unter 3000 Einwohnern die CDU-Stimmenanteile über 70°/o, wenn mindestens 60°/o der Einwohner katholisch waren; sinkt die Zahl der Katholiken unter 500/o, sinken entsprechend auch die CDU-Stimmen, liegen in dieser Gemeindeart aber immer über der SPD. Ein kleines Übergewicht über die CDU gewinnt die SPD erst in den Gemeinden mit über 50 000 Einwohnern und einem evangelischen Bevölkerungsanteil über 60°/o. Auf die häufige Kongruenz von Konfessionsmischung und Industrialisierung ist wiederholt hingewiesen worden; sie erklärt, daß in den überwiegend oder ausschließlich evangelischen Gebieten die Chancen der SPD wieder geringer sind. Zu den Umfragen vgl. noch G. Schmidtchen op. cit. und A. Grosser op. cit.Google Scholar
  101. 102.
    Das Wahlergebnis 1961, das bisher den stärksten Zug zu den großen Parteien brachte, zeigt, daß dies schwierig ist. Von den abgegebenen gültigen Stimmen entfielen nur wenig über 5°/o auf die Splittergruppen und über 94°/o auf CDU, SPD und FDP. Die SPD gewann gegenüber 1957 etwa 4,5°/o der abgegebenen Stimmen, die CDU verlor rund 5°/o, die FDP gewann rund 5°/0, das bedeutet, daß sich der Anteil »bürgerlicher« Stimmen, abgesehen von den Verlusten der DP und des BHE, nicht verändert hat.Google Scholar

3. KAPITEL Parlamente und Regierungen

  1. 1.
    Nur im bayerischen Landtag finden in der Regel die Ausschußsitzungen öffentlich statt.Google Scholar
  2. 2.
    Ober die Diskussion vgl. etwa A. Hamann a. a. O. bes. S. 276; R. Wildenmann op. cit. und Klemens Kremer, Der Abgeordnete zwischen Entscheidungsfreiheit und Parteidisziplin, München 1956. Zum Folgenden grundlegend Th. Eschenburg, Staat und Gesellschaft S. 496 ff.Google Scholar
  3. 3.
    Daß offensichtlicher Fraktionszwang verfassungswidrig wäre, hat der Staatsgerichtshof Bremens in seinem Urteil vom 13. 5. 1953 festgestellt; abgedr. u. a. in O. K. Flechtheim Dokumente etc. Bd. I S. 186 ff. Ebenda und im Quellenband auch die Fraktionsordnungen der CDU und der SPD im Bundestag. Vgl. CDU: §§ 10, 11, 13; SPD: §§ 2–6.Google Scholar
  4. 4.
    Vgl. dazu Heinz Markmann, Das Abstimmungsverhalten der Parteifraktionen in deutschen Parlamenten, Meisenheim 1955.Google Scholar
  5. 5.
    Nach dem Gesetz über die Entschädigung der Mitglieder des Bundestages vom 27. 5. 1958 erhält ein Bundestagsmitglied eine Unkostenpauschale von 600,— DM und eine Tagegeldpauschale von 500,— DM (von der bei unentschuldigter Abwesenheit Abzüge gemacht werden) sowie eine Reisekostenpauschale, die sich nach der Entfernung zwischen Wohnsitz und Bonn bemißt Dazu kommt dann die »Aufwandsentschädigung« in Höhe von 22,5°/o des Amtsgehaltes eines Bundesministers, was z. Z. mtl. 1180,— DM ausmacht. Laut Gesetz ist die Abgeordnetenentschädigung an das Ministergehalt gebunden, dieses steht in einem prozentualen Verhältnis zu den Beamtengehältern, so daß sich eigene »Lohnverhandlungen« für Minister und Abgeordnete erübrigen. S. unten S. 453 f.Google Scholar
  6. 6.
    Zum Besoldungsproblem der Abgeordneten vgl. Th. Eschenburg, Der Sold des Politikers, Stuttgart 1959.Google Scholar
  7. 7.
    So z. B. R. Wildenmann a. a. O. S. 139 ff.Google Scholar
  8. 8.
    Vgl. dazu Emil Obermann, Alter und Konstanz von Fraktionen, Meisenheim 1956; soziologisch und nach politischer Herkunft ergänzend zum Folgenden auch Lewis J. Edinger, Continuity and change in the Background of German Decision Makers, in: The Western Political Quarterly, Vol. XIV, No. 1, Part 1, März 1961.Google Scholar
  9. 9.
    Geschäftsordnung des Bundestages §§ 10 und 13.Google Scholar
  10. 10.
    GO des BT § 26 (3): »Gegenstände, die nicht auf der Tagesordnung stehen, dürfen nur beraten werden, wenn nicht fünf Mitglieder widersprechen ...«Google Scholar
  11. 11.
    Am 6. 12. 1961 fand z. B. im Bundestag die Aussprache über die Regierungserklärung statt, in der die Fraktionen nur vorbereitete Erklärungen abgaben, obgleich vorher eine längere Redezeit vom Ältestenrat beschlossen worden war und die Fraktionen Diskussionsredner beauftragt hatten. Bereits bei Sitzungsbeginn stand aber fest, daß die Fraktionsgeschäftsführer die Debatte »abwürgen« würden. Vgl. §§ 2 und 3 der in Anmerkung 3 angeführten SPD-Fraktionsordnung.Google Scholar
  12. 12.
    Vgl. dazu Bruno Dechamps, Macht und Arbeit der Ausschüsse, Meisenheim 1954.Google Scholar
  13. 13.
    Vgl. A. Grosser a. a. O. S. 93.Google Scholar
  14. 14.
    Die Literatur zu diesem Thema ist kaum zu übersehen; hervorzuheben sind :Th. Eschenburg, Staat und Gesellschaft ..., F. Glum op. cit., Ernst Friesenhahn, Parlament und Regierung im modernen Staat, in:VVDStRL Heft 16, Berlin 1958 und D. Sternberger, Gewaltenteilung und parlamentarische Regierung, in: PVS 1/1960 S. 22 ff. Google Scholar
  15. 15.
    Über diese ungemein komplizierte und durch die Besonderheiten der deutschen Staatsrechtslehre des ausgehenden 19. Jahrhunderts bis heute belastete Frage unterrichtet historisch mein Das Erbe der Monarchie ... S. 271 ff.; einen Überblick über den Stand der Diskussion vermitteln Ch. F. Menger und H. Wehrhahn,Das Gesetz als Norm und Maßnahme, in: VVDStRL Heft 15, Berlin 1957, ausführlicher auch E. Forsthoff, Lehrbuch und: Über Maßnahmegesetze, in: Jellinek-Gedächtnisschrift, München 1955; lange Zeit für die Diskussion bestimmend: Carl Schmitt, Verfassungslehre, Neudruck Berlin 1954; anschaulich auch Georg Dahm,Deutsches Recht, Stuttgart 1951, der S. 46 f. zwischen Rechtsbewahrungsgesetzen und Zweckgesetzen unterscheidet. Zum Vergleich wichtig Ernst Fraenkel, Das amerikanische Regierungssystem, Köln 1960, S. 236 ff.Google Scholar
  16. 16.
    Vgl. Karlheinz Neunreither, Der Bundesrat zwischen Politik und Verwaltung, Heidelberg 1959, S. 67.Google Scholar
  17. 17.
    Eine weitere Ausnahme bildet der Bayerische Senat, der gegenüber dem Landtag und der Regierung gutachtliche Funktionen hat, selbst aber Gesetzesentwürfe vorlegen kann. Seine etwas schwache Stellung ergibt sich aus Art. 40 der Bayerischen Verfassung, nach dem die Regierung sein Gutachten einholen »soll« und es nur beim Haushaltsgesetz und bei Verfassungsänderungen einholen muß.Google Scholar
  18. 18.
    Im Bund vgl. GO des Bundestages v. a. §§ 75–97; GO der Bundesregierung v. a. § 15 f., § 20 f., § 26 ff.; Gemeinsame GO der Bundesministerien Besonderer Teil II. Kapitel, alle in: Lechner-Hülshoff op. cit.; zum Folgenden auch Gerhard Loewenberg,Parlamentarism in Western Germany: The Functioning of the Bundestag, in: The American Political Science Review, Vol. LV, No. 1, März 1961, S. 87 ff. und Walter Krumholz, Wie ein Gesetz entsteht, Humboldt Taschenbuch, Berlin 1961; einen umfassenden, auch personellen Überblick gibt neben den Parlaments-Handbüchern: Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaff (Hrg.), Recht und Organisation der Parlamente, Bielefeld seit 1958 laufend, 2 Bde.Google Scholar
  19. 19.
    Der Vorgang ist ausführlich dargestellt in Der Spiegel 11/1962 S. 44 f.Google Scholar
  20. 20.
    Darüber hat sich z. B. bei der 3. Lesung des Bundeshaushaltsplanes 1962 der Abgeordnete Vogel (CDU) in der Bundestagssitzung am 12. 4. 1962 beklagt. Mündlichen Berichten seitens der SPD-Fraktion im Bundestag zufolge ergibt sich auf diesem Wege sogar gelegentlich ein guter Kontakt mit Beamten aus Ministerien, die sonst der Opposition etwas zurückhaltend gegenüberstehen.Google Scholar
  21. 21.
    Vgl. dazu B. Dechamps op. cit.Google Scholar
  22. 22.
    Vermutlich gibt es überhaupt keine Rechtfertigung dafür, daß Beamte, die Abgeordnete werden, weiterhin Dienst tun. Mit diesem Problem hat sich frühzeitig auseinandergesetzt: Th. Eschenburg, Der Beamte in Partei und Parlament. In der Regel wird so verfahren, daß Beamte nach ihrer Wahl aus dem aktiven Dienst ausscheiden, nach dem Ende der Legislaturperiode aber wieder reaktiviert werden. Bis zu einem gewissen Grade stellt auch das noch eine Bevorzugung der Beamten dar, die freilich gegenüber dem bayerischen Mißbrauch gering wiegt. Von Mißbrauch muß gesprochen werden, wenn ein erkennbarer Prozentsatz der Abgeordneten als Beamte amtiert und Abgeordnete während der Mandatsperiode sogar befördert werden. Dies ist in Bayern mehr als einmal geschehen.Google Scholar
  23. 23.
    Zum Vorstehenden mit etwas anderer Akzentuierung Waldemar Besson,Regierung und Opposition in der deutschen Politik, in: PVS 3/1962, S. 225 ff.Google Scholar
  24. 24.
    Eine genaue zahlenmäßige Auswertung für drei Landtage und den 2. Bundestag bringt: Die Interpellation als parlamentarisches Kontrollinstrument. (Ungedruckter) Ergebnisbericht der 1. Modellstudie des Sonderprogramms des Instituts für politische Wissenschaft an der freien Universität Berlin, Mai 1961.Google Scholar
  25. 25.
    Vgl. dazu Winfried Steffani, Funktion und Kompetenz parlamentarischer Untersuchungsausschüsse, in: PVS 2/1960 S. 153 ff.Google Scholar
  26. 26.
    Relativ viele Untersuchungsausschüsse hat der Bayerische Landtag in den ersten Nachkriegsjahren eingesetzt. Sie untersuchten Mißstände im Wirtschaftsministerium, in der Gesundheitsabteilung des Innenministeriums und im Verkehrsministerium. 1948 wurden die Organisation der Landpolizei und das Landwirtschaftsministerium sowie das Staatskommissariat für das Flüchtlingswesen in Zusammenhang mit Bauaufträgen untersucht. Die Ergebnisse dieser Ausschüsse waren mager; besser stand es mit den späteren Untersuchungen der Kreditgebarung des staatlichen Hofbräuhauses, des Wiederaufbaus des Residenztheaters und der Filmbürgschaftsverluste. Problematisch waren vor allem die Untersuchung der Vorgänge im Landesentschädigungsamt (»Fall« Auerbach) und der Vergabe der Spielbankenkonzessionen. Im Bund hat am meisten der sog. »Spiegelausschuß« Aufsehen erregt, der 1950 die Stimmabgabe in Zusammenhang mit der Wahl Bonns als Bundeshauptstadt untersuchte.Google Scholar
  27. 27.
    Dieses Urteil ist angesichts der veröffentlichten Protokolle wohl erlaubt, aus denen hervorgeht, welche Freiheiten der Ausschußvorsitzende Hoogen (CDU) einigen Zeugen ließ, wie SPD-Ausschußmitglieder befragten und wie CDU-Ausschußmitglieder Zeugen in Schutz nahmen. Auch daß die SPD den Abgeordneten Heinemann in den Ausschuß entsandte, der in der gleichen Angelegenheit als Rechtsanwalt des Spiegels im Prozeß mit Franz J. Strauß fungierte, dürfte mehr als ein taktischer Fehler gewesen sein. Zum Verfahren selbst ist zu sagen, daß im Bundestag ein Untersuchungsausschuß eingesetzt worden ist, nachdem Der Spiegel und ihm folgend andere Zeitungen dem damaligen Bundesverteidigungsminister F. J. Strauß gegenüber den Verdacht der Dienstpflichtverletzung äußerten, hinter dem der weitergehende Verdacht verborgen war, Strauß habe sich selbst bereichern wollen. Dieser letztere Verdacht gründete auf Aussagen einiger Zeugen, die derlei von Dr. Kapfinger, einem intimen Freund des Ministers gehört haben wollten. Strauß unternahm gegen den Spiegel und jene Zeugen die üblichen gerichtlichen Schritte, brachte sich aber dadurch in ein schiefes Licht, daß er gegen Kapfinger als Urheber jenes Verdachtes nicht vorging. Der Untersuchungsausschuß selbst vermochte die verworrenen Hintergründe nicht recht zu klären; er legte einen 1. Bericht vor, der im Bundestag am 28. 6. 1962 scheiterte, weil ein CDU-Abgeordneter versehentlich falsch abstimmte (wobei sich übrigens Strauß in eigener Sache an der Abstimmung beteiligte). In einem 2. Bericht wurden dann einige Fahrlässigkeiten von Strauß festgestellt; dieser Bericht wurde von der Mehrheit im Bundestag akzeptiert, unmittelbar darauf begann die nächtliche Aktion gegen den Spiegel, in die sich Strauß amtswidrig einschaltete, was dann auch zu seinem Sturz führte. — 1963 wurde im Bundestag die Untersuchungsausschußproblematik erneut deutlich. Gemäß Art. 45a (2) GG hat der Verteidigungsausschuß des Bundestages auch die Rechte eines Untersuchungsausschusses und muß als solcher tätig werden, wenn ein Viertel seiner Mitglieder es beantragt. Einen solchen Antrag stellte die CDU/CSU am 11. 3. 1963. Anlaß dazu bot die Tatsache, daß die Bundesanwaltschaft unter den von ihr beschlagnahmten Unterlagen der Redaktion des Spiegel zwei Protokolle des Verteidigungsausschusses fand, die geheim sind. Das eine davon bezog sich auf den Fall des Obersten Barth (dazu 4. Kapitel Anm. 57), und es wurde rasch geklärt, daß es von dem stellvertretenden Ausschußvorsitzenden Merten (SPD) an den Abgeordneten Jahn, der deswegen als parlamentarischer Geschäftsführer der SPD-Fraktion im Bundestag zurücktrat, gegeben und von diesem einem Spiegel-Redakteur ausgehändigt worden war. Durch wen die CDU über die Beschlagnahme des Protokolls unterrichtet wurde, blieb zunächst ungeklärt. Der Untersuchungsantrag der CDU ging dahin zu klären: »Auf welche Weise und durch wen sind geheimzuhaltende Schriftstücke oder Mitteilungen, die dem Verteidigungsausschuß oder einem seiner Mitglieder zugänglich gemacht oder Gegenstand von Beratungen des Ausschusses gewesen sind, an Unbefugte gelangt, und welche unbefugte Personen haben solche geheimzuhaltende Schriftstücke oder Mitteilungen erhalten, und wie sind diese Schriftstücke oder Mitteilungen verwertet worden?« Die SPD konnte die Konstituierung des Ausschusses nicht verhindern, bemühte sich aber darum, das Beweisthema auf den Fall Barth auszudehnen, wohl um dabei auch offiziell zu klären, daß Minister Strauß den Ausschuß im Falle Barth fehlerhaft informiert hatte, was wesentlich durch die Weitergabe jenes Protokolls an den Spiegel bekannt wurde. Die CDU lehnte die Erweiterung des ursprünglichen Beweisantrages aber ab, woraufhin die SPD ihrerseits den Verteidigungsaussdhuß zu einem zweiten Untersuchungsausschuß zu konstituieren beantragte. Diesem Antrag mußte ebenfalls stattgegeben werden. Die damit auftretenden Verfahrensprobleme liegen auf der Hand.Google Scholar
  28. 28.
    Deshalb ist es auch in den modernen Verfassungen üblich, Parlamentsbeschlüsse, die Haushalterhöhungen mit sich bringen, von der Zustimmung der Regierung abhängig zu machen. Vgl. Art. 113 GG, der in der Praxis allerdings nur gelegentlich große Bedeutung erlangt hat.Google Scholar
  29. 29.
    Im Text nicht erwähnte Kontrollmöglichkeiten des Parlaments ergeben sich weiter aus der Möglichkeit, vor dem Verfassungsgericht einen Prozeß anzustrengen, die im Bundestag auch den einzelnen Fraktionen zusteht (SS 63, 64 Abs.1 BVerfGG), daneben ist der Wehrbeauftragte des Bundestages ein Kontrollorgan, endlich vollzieht sich eine deutliche Annäherung zwischen Parlament und Rechnungshof, durch das letzterer ein Hilfsorgan des ersteren wird, das seine Berichte dem Parlament unmittelbar zuleitet und dessen führende Mitglieder z. T. vom Parlament ausgewählt werden.Google Scholar
  30. 30.
    Vgl. dazu Th. Eschenburg, Staat und Gesellschaft S. 657, der dort Georg Jellinek zitiert.Google Scholar
  31. 31.
    C. Schmitt a. a. O. S. 303 ff. unterscheidet vier »Unterarten« des parlamentarischen Systems, das präsidentielle, Parlaments-, Premier-und Kabinett-System.Google Scholar
  32. 32.
    Eine Ausnahme bilden naturgemäß die Staatssekretäre im Bundeskanzleramt, die in stärkerem Maße hervortreten müssen. Im übrigen sind einige Staatssekretäre aus dem Bundesdienst politisch mehr hervorgetreten als mancher Minister, so z. B. Prof. Hall-stein, Westrik oder Ritter von Lex. — Während die Senatssyndici in den Hansestädten etwa den Ministerialdirektoren als leitenden Beamten entsprechen, haben die Senatsdirektoren in Berlin eine Zwischenstellung. Rechtlich sind sie allerdings eindeutig politische Beamte; deshalb konnte nach dem Umbau der Berliner Koalition im März 1963 der langjährige Berliner Protokollchef Walter Klein (CDU) in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden, was in Berlin stark kritisiert wurde. Der Senat ließ aber erklären, daß er zwar an der Loyalität Kleins nicht zweifle, man aber damit rechnen müsse, daß er »von außen« beeinflußt würde. Vgl. Pressemeldungen vom 15. und 16. 3. 1963.Google Scholar
  33. 33.
    Auf Grund einer aus dem 19. Jahrhundert stammenden und schon damals gänzlich papiernen Tradition — es erfolgte in 100 Jahren konstitutioneller Verfassungen in den Ländern nur eine Ministeranklage (in Kurhessen), die erfolglos blieb — haben zwar einige Landesverfassungen die Möglichkeit der Ministeranklage noch vorgesehen. Nach der Verfassung von Baden-Württemberg kann der Staatsgerichtshof einem Minister sein Amt aberkennen und ihm ggf. ganz oder teilweise seine Versorgungsansprüche entziehen. Da die Anklage von einer qualifizierten Mehrheit im Landtag erhoben werden muß, ist Artikel 57 weitgehend durch Artikel 56 erübrigt, nach dem ein Minister entlassen werden muß, wenn zwei Drittel der Abgeordneten das beschließen. Das gesamte Verfahren hätte dann nur noch einen Wert, wenn man in einem Ausnahmefall jemandem die Versorgungsansprüche aberkennen will. — Sinnvoll ist dagegen Art. 61 GG, nach dem der Bundespräsident angeklagt werden kann, weil dieser selbst bei Rechtsbruch sonst nicht entlassen werden könnte.Google Scholar
  34. 34.
    Dagegen konnte naturgemäß das GG keine Garantie gegen »destruktive Mehrheiten« einbauen. Würde es eine solche geben, wäre praktisch die Regierung »geschäftsführend« wie häufig in der Weimarer Zeit auch. Vgl. dazu A. Hamann a. a. O. S. 319.Google Scholar
  35. 35.
    Eine genauere Übersicht z. B. bei E. Friesenhahn, Parlament und Regierung S. 41 ff., dort auch die einschlägige Literatur. Größere Unterschiede finden sich hinsichtlich der Mandatsdauer der Regierung, wenngleich diese mit der Ausnahme von Schleswig-Holstein regelmäßig an die des Parlaments gebunden ist. So ausdrücklich z. B. Art. 69 (2) GG, Art. 44 (1) Bayerische Verfassung, demgegenüber indirekt Art. 101 Abs. 1 und 4 Hessische Verfassung. Das neugewählte Parlament hat mithin überall das Recht und die Aufgabe, zunächst eine neue Regierung zu bilden, wobei als Neubildung auch die Wiederwahl der bisherigen Regierung gilt. Anders wird die Landessatzung von Schleswig-Holstein interpretiert: Bis 1962 gab es in diesem Land eine CDU-FDP-Koalitionsregierung; am 23. 9. 1962 fanden Landtagswahlen statt, in denen die CDU 34 der 69 Mandate erhielt. Neue Koalitionsverhandlungen mit der FDP scheiterten zunächst, und der bisherige FDP-Minister schied aus seinem Amt aus. Dennoch galt die verbleibende, allein durch die CDU gestellte Regierung nicht als »geschäftsführend«, da der Ministerpräsident nach einer Neuwahl nicht neu gewählt zu werden braucht, also lediglich durch ein konstruktives Mißtrauensvotum gestürzt werden kann, wenn er nicht von selbst zurücktritt. Außerdem benötigt er zur Ernennung und Entlassung von Ministern keine Zustimmung des Landtages. Eine weitere Besonderheit ist in diesem Bundesland die Einrichtung parlamentarischer Stellvertreter der Minister, wohingegen es keine Staatssekretäre, sondern nur Ministerialdirektoren als leitende Beamte gibt.Google Scholar
  36. 36.
    Vgl. z. B. Götz Roth,Fraktion und Regierungsbildung. Eine monographische Darstellung der Regierungsbildung in Niedersachsen im Jahr 1951, Meisenheim 1954.Google Scholar
  37. 37.
    Pakt und Ausschuß sind v. a. in rasterreich begründet und diskutiert worden. Vgl. z. B. Gustav E. Kafka,Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien im modernen Staat, in: VVDStRL Heft 17, Berlin 1959.Google Scholar
  38. 38.
    Vgl. dazu Wilhelm Hoegner, Der schwierige Außenseiter. Erinnerungen eines Abgeordneten, Emigranten und Ministerpräsidenten, München 1959.Google Scholar
  39. 39.
    Die verzweigte Literatur zu diesem Gesamtthema ist übersichtlich bei E. Friesenhahn op. cit. zusammengestellt; im übrigen hat es fast jede politische Darstellung auch und häufig zentral mit dem Verhältnis von Regierung und Parlament zu tun.Google Scholar
  40. 40.
    Vgl. zum Folgenden auch Fritz Münch,Die Bundesregierung, Frankfurt 1954.Google Scholar
  41. 41.
    Dazu G. Kafka a. a. O. S. 87.Google Scholar
  42. 42.
    Ebenso Th. Eschenburg, Staat und Gesellschaft S. 728, anders A. Hamann a. a. O. S. 317.Google Scholar
  43. 43.
    Vgl. dazu § 26 der Geschäftsordnung der Bundesregierung. Ein Beschluß der Regierung in einer Frage mit finanzieller Bedeutung, dem der Finanzminister widerspricht, muß in einer neuen Sitzung erneut von einer Mehrheit gefaßt werden, zu der der Kanzler gehört. Analog gesichert sind der Justiz-und der Innenminister, wenn sie gegen ein Gesetz oder eine Maßnahme »wegen ihrer Unvereinbarkeit mit geltendem Recht Widerspruch« erheben.Google Scholar
  44. 44.
    In der Verfassung Hamburgs heißt es in Art. 41 (2) auch ausdrücklich, der Senatspräsident (Erster Bürgermeister) habe die Aufgabe, »die Senatsgeschäfte zu leiten, das innere und äußere Gedeihen des Staatswesens zu überwachen, für wichtige Staatsangelegenheiten persönlich einzutreten und grundlegende Arbeiten auf dem Gebiet der Gesetzgebung und Verwaltung zu fördern«. Die Stellung des Präsidenten ist also nicht identisch mit der eines Ministerpräsidenten, wird aber »in vielen Fällen dazu führen, daß er namens des Senates, allerdings vorbehaltlich dessen endgültiger Billigung, handelt«. So W. Drexelius und R. Weber, Die Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 6. Juni 1952, Hamburg 1953, S. 41.Google Scholar
  45. 45.
    Ober andere Ansichten referiert E. Friesenhahn a. a. O. S. 47 Anm. 107; vgl. auch A. Hamann a. a. O. S. 312 ff., der ebenfalls meint, der Bundespräsident sei nicht verpflichtet, die Vorschläge des Kanzlers zu akzeptieren.Google Scholar
  46. 46.
    Dazu Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien Besonderer Teil (GGO II) § 21: Wird ein politisch wichtiger Gesetzentwurf ausgearbeitet oder die Arbeit an ihm durch bedeutsame Vorgänge beeinflußt, ist dies dem Bundeskanzleramt mitzuteilen. Es entscheidet, inwieweit das Presse-und Informationsamt der Bundesregierung unterrichtet werden soll.Google Scholar
  47. 47.
    Gustav Heinemann, Innenminister im 1. Kabinett Adenauer, trat 1950 u. a. mit der Begründung zurück, Dr. Adenauer habe den Informationsanspruch des Kabinetts mißachtet, als er das Sicherheitsmemorandum an die Außenministerkonferenz abgeschickt habe, ohne das Kabinett davon zu unterrichten.Google Scholar
  48. 48.
    Art. 50; von Interesse die ausführlichen Grundsätze in Art. 55 der Bayerischen Verfassung. Dazu skeptisch: W. Hoegner, Die Richtlinien der Politik im Bayerischen Verfassungsrecht, in: Wissenschaft und Politik, hrg. von der Hochschule für politische Wissenschaften, München 1960. Außerdem grundsätzlich: Th. Eschenburg, Die Richtlinien der Politik usw., in: Deutsche öffentliche Verwaltung 1954 S. 193.Google Scholar
  49. 49.
    Auch unter den Länderverfassungen ist Art. 52 der Bayerischen Verfassung Ausnahme: Zur Unterstützung des Ministerpräsidenten und der Staatsregierung in ihren verfassungsmäßigen Aufgaben besteht eine Staatskanzlei. Ihre Leitung kann einem eigenen Staatssekretär übertragen werden.Google Scholar
  50. 50.
    Die Staatskanzleien der Länder sind demgegenüber tatsächliche Hilfsbüros des Ministerpräsidenten, innerhalb derer z. B. nur die Rechtsabteilungen eine Sonderrolle spielen, wenn sie die Verfassungsmäßigkeit der Regierungsvorlagen überprüfen, was im Bund das Justiz-und das Innenministerium erledigen. Eine Ausnahme bildet die Berliner Senatskanzlei, die aus naheliegenden Gründen einen größeren Umfang und stärkere politische Bedeutung hat.Google Scholar
  51. 51.
    R. Altmann a. a. O. S. 51: Deshalb war es nicht nur Adenauers »Taktik und Diplomatie, wenn er auf dem Zehn-Jahres-Jubiläum des Bundesverbandes der Deutschen Industrie sagte, er fühle sich von den Verbänden nicht bedroht: Denn indem sie ihn zum Adressaten ihrer Wünsche machen, schmälern sie nicht, sondern erhöhen sie seine Autorität. Adenauer weiß zu genau, daß seine Mehrheit aus einer Reihe von schwierigen Interessenkompromissen zusammengesetzt ist. Er will die mitgliedstarken Verbände durch die Hoffnung, vorteilhafte Ergebnisse im Machtbereich der Regierung selbst aushandeln zu können, immer wieder an der Kanzlerdemokratie engagieren«.Google Scholar
  52. 52.
    Vgl. Art. 58 GG, dessen Aufzählung jedoch nicht erschöpfend ist. Z. B. wird der Bundespräsident ohne Gegenzeichnung tätig gemäß Art. 39/3, 63/1, 93/1 Nr. 1 und in Fragen, in denen er als Chef der ihm unterstellten Behörde und bei der Vergabe seiner Verfügungsmittel zuständig ist.Google Scholar
  53. 53.
    Ober den Stand der Diskussion vgl. z. B. A. Hamann a. a. O. bes. S. 358 f. und die übrigen Verfassungskommentare neuerer Auflage.Google Scholar
  54. 55.
    So auch Th. Eschenburg,Staat und Gesellschaft S. 639.Google Scholar
  55. 56.
    § 5 der GO der Bundesregierung: Der Bundeskanzler unterrichtet den Bundespräsidenten laufend über seine Politik und die Geschäftsführung der einzelnen Bundesministerien durch Übersendung der wesentlichen Unterlagen, durch schriftliche Berichte über die Angelegenheiten von besonderer Bedeutung sowie nach Bedarf durch persönlichen Vortrag.Google Scholar
  56. 57.
    = 1 Staatssekretär, 1 Ministerialdirigent, 4 Ministerialräte, 2 Oberregierungsräte, 2 Regierungsräte, 4 Angestellte entsprechend dem höheren Dienst sowie Beamte des gehobenen und mittleren Dienstes und Angestellte für Vorzimmer-, Schreibdienste usw.Google Scholar
  57. 58.
    Im Text ausgeklammert ist die Ordensfrage. Bundespräsident Dr. Heuß hat verhältnismäßig bald das »Bundesverdienstkreuz« eingeführt, von den Ländern sind Niedersachsen und Bayern vorausgegangen. Die Ordensverleihung erfolgt in reichlichem Maße; die Verleihungsmaßstäbe sind leicht zu durchschauen. Am 2. 7. 1962 verlieh z. B. der Bayerische Ministerpräsident an 112 Personen den Bayerischen Verdienstorden und sprach dabei von »Elite«. Diese setzte sich in dem besonderen Falle so zusammen: 22 Beamte mit hohem Dienstrang, 20 Industrielle, 15 Professoren, 14 Abgeordnete, 9 Geistliche, je 4 Künstler und Landwirte, je 3 Landräte und Ärzte usw.; im Bund sind Bischöfe und Minister offenbar automatisch ordenswürdig und Professoren haben immer gute Chancen. Kommentare erübrigen sich.Google Scholar
  58. 59.
    Es erscheint im Gegensatz zu K. Neunreither a. a. O. S. 11 strukturell nicht möglich, den Bundesrat von 1871 als Zweite Kammer zu apostrophieren.Google Scholar
  59. 60.
    Die geschichtlichen Hinweise werden durch jede Verfassungsgeschichte, für die Weimarer Zeit auch durch die neuen Verfassungskommentare ergänzt. Im übrigen vgl. grundsätzlich zum ganzen Abschnitt K. Neunreither op. cit.Google Scholar
  60. 61.
    Die Entstehung der Bestimmungen über den Bundesrat kurz bei v. Mangoldt op. cit.; außerdem vgl. noch Hans Schäfer, Der Bundesrat, Köln 1955.Google Scholar
  61. 62.
    In den Vereinigten Staaten war eine derartige Konstruktion schon deshalb nicht angebracht, weil verwaltungsmäßig und finanziell sowie auch in den Gesetzgebungskompetenzen eine strikte Trennung zwischen Union und Einzelstaat durchgeführt und beibehalten ist. Insofern konnte der Senat als zweite Kammer geplant werden, ein Charakter, der durch einige exekutive Mitwirkungsrechte nicht beeinträchtigt ist. — In 17eutschland standen sich 1948/49 zunächst die Anhänger des Bundesrats-und die des Senatsprinzips schroff gegenüber; eine vermittelnde Gruppe v. a. in der CDU versuchte, beide Prinzipien miteinander zu verbinden. Den Ausschlag gab dann, daß der bayerische Ministerpräsident Dr. Ehard (CSU) mit dem Düsseldorfer Innenminister Dr. Menzel (SPD) eine Abmachung zugunsten des reinen Bundesratsprinzips traf. »Der Abg. Dr. Heuß hat in der 10. Sitzung des Plenums am B. Mai (1949) zutreffend festgestellt, daß bei diesem Legende gewordenen Frühstück des Herrn Abg. Dr. Menzel mit dem Ministerpräsidenten Ehard aus München ... der Bundesrat entstanden ist. Er hat dieses Ereignis fast den interessantesten Vorgang in der Arbeit des Parlamentarischen Rates genannt. Dr. Lehr habe in der Debatte noch so ein bißchen die Fiktion aufrecht erhalten, der Bundesrat sei so etwas wie eine zweite Kammer. Das sei er nämlich nicht. Für den Historiker werde es eine sehr reizvolle Anekdote sein, einmal festzustellen, daß der rheinische Sozialist und der weiß-blaue Staatsmann sich bei Bismarck gefunden haben, und zwar über Weimar zurück noch bismärdcisdier geworden seien. Diese beiden neuen Bismärdcer hätten nur eines vergessen, daß nämlich die Bismarcksche Konstruktion und Wesenheit des deutschen Bundesstaates den Hintergrund von Preußen besaß. Wir ständen dadurch vor einem sehr großen Experiment unserer Geschichte, vor der großen Wahrscheinlichkeit, einen Föderalismus der Bürokratie zu bekommen.« v. Mangoldt a. a. O. S. 265 f.Google Scholar
  62. 63.
    Hans Reif, Das Parlament im demokratischen Staat, in: Zeitschrift für Politik, 1959 S. 209: »Nun stehen sich während der Ausschußarbeit des Bundesrates die Sachbearbeiter der Lander und die des Bundes gegenüber.... Es handelt sich ... um gleichwertige Partner.... Die Diskussion im Bundesrat erhält dadurch zweifellos ein beachtliches Niveau. In den Ausschüssen des Bundestages aber steht eine Front der Abgeordneten der Ministerialbürokratie des Bundes und der Länder gegenüber. Die Ausschußmitglieder des Bundestags befinden sich nur allzuhäufig in einer zahlenmäßigen Minderheit. Nicht selten besteht eine Ausschußberatung aus einem Drittel Abgeordneten und zwei Dritteln Regierungsvertretern. Natürlich stimmen nur die Abgeordneten ab, aber an der Erörterung der Materie nehmen alle teil. Auch das ist eine Folge der Oberlastung der gesetzgebenden Körperschaft mit Vorlagen, die unausweichlich dazu führt, daß der Einfluß des Parlaments zugunsten des Einflusses der Ministerialbürokratie schwindet.«Google Scholar
  63. 64.
    Vgl. z. B. Art. 29/7, 79/2, 81/2, 85/1, 87b, 105/3, 106/4 und 5, 108/3 usw. Ausführlich dazu K. Neunreither op. cit., weiter Hans Ehard, Aufgabe und Bewährung des Bundesrates, in: Föderalistische Ordnung.Google Scholar
  64. 65.
    H. Ehard a. a. O. S. 103: »Im Laufe der Jahre hat sich eine feste Praxis des Bundesrates hinsichtlich der für die Annahme der Zustimmungsbedürftigkeit als maßgebend erachteten Gesichtspunkte entwickelt. Daß dabei die Auffassungen von Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat nicht immer übereinstimmen, ist erklärlich. Meinungsverschiedenheiten bestehen insbesondere in der Frage der Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG, ... und bezüglich der von der Mehrheit des Bundesrates bejahten (von der Bundesregierung aber verneinten) Frage, ob eine Änderung von zustimmungsbedürftigen Gesetzen wiederum in jedem Falle der Zustimmung des Bundesrates bedarf ...« Ober die gegenteiligen Ansichten referiert K. Neunreither a. a. O. S. 68 ff.Google Scholar
  65. 66.
    K. Neunreither a. a. O. S. 81, der S. 72 ff. auch genaue zahlenmäßige Unterlagen bringt.Google Scholar
  66. 67.
    Anderer Ansicht der ehemalige bayerische Ministerpräsident W. Hoegner, Erinnerungen S. 325 f., zumindest besorgt und in der Tendenz ähnlich H. Ehard op. cit. ebenfalls als bayerischer Ministerpräsident.Google Scholar
  67. 70.
    So wurde z. B. anfangs Dezember 1954 Bundesminister Oberländer nach München geschickt, um den bayerischen (damals noch so) BHE wieder auf die CSU-Linie zu bringen. Umgekehrt kam auch die CSU-Prominenz, um das durch das ungeschickte Taktieren der CSU-Landesleitung entstandene Debakel zu verhindern. — Erfolgreich war Dr. Adenauer mit seinen »Gleichschaltungsversuchen« vor allem 1954 in Düsseldorf, wo Karl Arnold eigentlich mit der SPD koalieren wollte, und in Schleswig-Holstein, wo man die SPD als stärkste Partei ausbootete und ihr nicht einmal das Landtagspräsidium überließ, sowie im Frühjahr 1955 in Hannover. Umgekehrt wurden die Gründung der Viererkoalition in München 1954 und die Regierungsumbildung in Nordrhein-Westfalen als Niederlagen Dr. Adenauers verstanden, obgleich nur in Düsseldorf Gesichtspunkte der Bundespolitik im Vordergrund gestanden hatten. — Seit etwa 1957 ist die Tendenz, Landespolitik nur unter Bonner Gesichtspunkten zu sehen, spürbar schwächer geworden. — Vgl. A. J. Heidenheimer, Federalism and the Party System: The Case of West Germany, in: The American Political Science Review, Vol. LII, No. 3, Sept. 1958 v. a. S. 818 ff.Google Scholar
  68. 71.
    Das Bundesverfassungsgericht, ebenfalls oberstes Organ, ist hier noch ausgeklammert, weil seine gesetzlich weit stärker nominierte Stellung zwar verschiedene Möglichkeiten offen ließ, diese aber ungleich weniger vom Verhalten des Gerichts selbst abhängig waren. Ober das Gesetz hinaus hat das Gericht nur im Ausnahmefall seine Stellung selbst wesentlich bestimmt — z. B. gegenüber dem Gutachtenersuchen des Bundespräsidenten 1952 im Wehrbeitragsprozeß — wovon im 5. Kapitel die Rede ist.Google Scholar
  69. 72.
    Peter Schneider, Vortrag im Nachtprogramm des SFB am 25. 10. 1957; bezweifelt wird dies u. a. von W. Weber op. cit. und W. Martini op. cit., außerdem natürlich von den professionellen Gegnern der Demokratie und den Anhängern des Totalitarismus jedweder Observanz, auf die hier nicht eingegangen zu werden braucht.Google Scholar
  70. 74.
    Dazu noch H. Peters, Die Gewaltenteilung in moderner Sicht, Köln 1954. Starr formalistisch die Verfassung von Rheinland-Pfalz in Art. 77: »Die verfassungsmäßige Trennung der gesetzgebenden, rechtsprechenden und vollziehenden Gewalt ist unantastbar.«Google Scholar
  71. 75.
    So E. Friesenhahn a. a. O. S. 38, der allerdings das Parlament als Ganzes meint, was etwas zu optimistisch hinsichtlich der Mitwirkung der Opposition sein dürfte — sofern nicht Parlament und Parlamentsmehrheit völlig identifiziert werden.Google Scholar
  72. 76.
    Davon sind Vertragsabschluß, Haushaltsbeschluß, Entscheidung über Kriege und Frieden, Einfluß gemäß Art. 86 GG bereits in der Verfassung vorgesehen; durch Gesetz hat sich der Bundestag in einigen Fällen personelle Mitwirkung gesichert (Personalgutachterausschuß für die Bundeswehr, Mitglieder des Rechnungshofes) oder Vorbehalte in Organisationsfragen gemacht, so v. a. in Zusammenhang mit dem Aufbau der Bundeswehr. Ausführlicher dazu S. 211.Google Scholar
  73. 77.
    Vgl. dazu Arnold Köttgen, Die Organisationsgewalt, in: VVDStRL Heft 16, Berlin 1958.Google Scholar
  74. 78.
    Dies ist selbstverständlich eine Beurteilungs-und Vergleichsfrage. Gemessen an außenpolitischen Verhandlungen im englischen Unterhaus gibt es in Bonn wenig Vergleichbares. Zu einem günstigeren Urteil kommt z. B. D. Sternberger a. a. O. S. 26.Google Scholar
  75. 79.
    Vgl. Max Beloff, Neue Dimensionen der Außenpolitik, Dt. Ausgabe Köln 1961. Nachzutragen ist dazu Rudolf Wildenmann, Macht und Konsens als Problem der Innen-und Außenpolitik, Frankfurt 1963, der u. a. die Fragestellung Beloffs auf deutsche Gegebenheiten ausdehnt. Dieses Buch konnte in die vorliegende Darstellung nicht mehr eingearbeitet werden. Ober die Ressortproblematik und die Willensbildung auf »Regierungsebene« und in der Verwaltung veröffentliche ich an anderer Stelle Näheres.Google Scholar
  76. 80.
    Das Hinweisartige ist ebenso zu betonen wie das notwendig Subjektive der folgenden Bemerkungen. Aus der bereits genannten Literatur vgl. v. a. die Bücher von R. Altmann, Th. Eschenburg, A. Grosser, E. Kuby, außerdem Fritz R. Allemann, Bonn ist nicht Weimar, Köln 1956, Alfred Rapp, Bonn auf der Waage — Ist unser Staat wetterfest? Stuttgart 1959 oder Otto Kirchheimer, German Democracy in the 1950’s, in: World Politics, Vol. XIII, No 2, Januar 1961.Google Scholar
  77. 81.
    A. J. Heidenheimer, Der starke Regierungschef usw. S. 261.Google Scholar
  78. 82.
    E. Friesenhahn a. a. O. S. 13 mit weiteren Zitaten.Google Scholar

4. KAPITEL Die Verwaltung als Teil des Regierungssystems

  1. 1.
    Bezeichnend dafür noch die klassischen Werke von Karl S. Zachariä, Vierzig Bücher vom Staate, Stuttgart 1820 ff. (in 5 Bänden) und Carl v. Rotteck, Lehrbuch des Vernunftrechts und der Staatswissenschaften (4 Bde.), Stuttgart 1829 ff. Gliederung bei Zachariä: I. Einleitung in die Staatswissenschaft, II. Die Lehre von der Verfassung des Staates, III. Regierungslehre 1. Teil = Gesetzgebung, Rechtsprechung, Regierung, bürgerliches Redit, Strafrecht, Belohnungsrecht, Schutz-oder Polizeirecht, IV. Regierungslehre 2. Teil = Völkerrecht, Weltbürgerrecht, Gesundheitspflege, Unterricht, Erziehung, Staat und Kirche, Dienstgewalt, V. Regierungslehre 3. Teil = Staatswirtschaftslehre.Google Scholar
  2. 2.
    So H. Peters, Handbuch S. 13.Google Scholar
  3. 3.
    Generell: E. Forsthoff, Lehrbuch, Walter Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Aufl. Berlin 1931, H. Peters, Lehrbuch der Verwaltung, Berlin 1949. Vgl. auch H. Finer a. a. O. Band III.Google Scholar
  4. 4.
    Vgl. dazu Fritz Morstein-Marx, Einführung in die Bürokratie, Neuwied 1959; eine gute Übersicht über die auf die zwanziger Jahre in Deutschland bezogene Literatur bei K. D. Bracher a. a. O. S. 174 ff. Die wesentlichsten Ausführungen Max Webers zu diesem Thema finden sich in: Staatssoziologie. Mit einer Einführung von J. Winkelmann, Berlin 1956.Google Scholar
  5. 5.
    Hier ist auf den Sonderfall der Studie von Franz Ronneberger, Verwaltung im Ruhrgebiet als Integrationsfaktor, Stuttgart 1957, zu verweisen; der Literaturüberblick bei A. Köttgen op. cit. wird ergänzt durch K. A. Bettermann und E. Melichar, Das Verwaltungsverfahren, in: VVDStRL Heft 17 Berlin 1959, H. Krüger und C. H. Ule, Das besondere Gewaltverhältnis, ebda. Heft 15, Berlin 1957, W. Mallmann und K. Zeidler, Schranken nichthoheitlicher Verwaltung, ebda. Heft 19, Berlin 1961. Zum Problem des sog. Verwaltungsstaates noch H. Peters, Der Kampf um den Verwaltungsstaat, in: Laforet-Festschrift. Als Einführung hilfreich: F. A. Frhr. v. d. Heydte und H. Müller, Verwaltungslehre, und E. Forsthoff, Verwaltungsorganisation, Heft 6 und 7 der Schriftenfolge: Die Verwaltung, hrg. von F. Giese, Braunschweig 1957.Google Scholar
  6. 6.
    Der Ständestaat der beginnenden Neuzeit hat sich in Deutschland in den beiden Großherzogtümern Mecklenburg bis 1918 gehalten; hier war das »Land« verwaltungsmäßig in Streulage untergliedert in die großherzoglichen Domänen, von denen ein Teil das eigentliche »Hausgut« bildete, die ritterschaftlichen und die übrigen Landgüter und die Städte.Google Scholar
  7. 7.
    Vgl. Ivor W. Jennings, Das britische Regierungssystem, Köln 1958; Julius Hatschek, Englische Verfassungsgeschichte, München 1913, Robert Holtzmann, Französische Verfassungsgeschichte, München 1910, Fritz Hartung, Deutsche Verfassungsgeschichte, 7. Aufl. Stuttgart 1959, Ernst Fraenkel, Das amerikanische Regierungssystem, Köln 1960, und H. Finer op. cit. sowie C. Johnson op. cit. M. Weber a. a. O. S. 36 ff. klärt, daß auch England »verwaltet« wurde, es sich allerdings nicht um eine bürokratische Verwaltung gehandelt hat.Google Scholar
  8. 8.
    In den ersten Verfassungen der deutschen konstitutionellen Monarchie wurden die Rechte der Stände genau umschrieben. Dabei wurde der meiste Raum für Steuerbewilligung, Schuldentilgung usw. benötigt, während die eigentliche Gesetzgebung durch eine Generalklausel erfaßt war, die sich auf Freiheit und Eigentum bezog. Bayerische Verfassung von 1818 Tit. VII, § 2: »Ohne den Beyrath und die Zustimmung der Stände des Königreichs kann kein allgemeines neues Gesetz, welches die Freyheit der Personen oder das Eigenthum des Staatsangehörigen betrifft, erlassen, noch ein schon bestehendes abgeändert, authentisch erläutert oder aufgehoben werden.« Entsprechend Badische Verfassung von 1818 § 65. Später kam die Formel außer Gebrauch, der inhaltliche wurde durch den formellen Gesetzesbegriff abgelöst.Google Scholar
  9. 9.
    Dazu grundlegend H. He ff ter op. cit.Google Scholar
  10. 10.
    Carl Schmitt a. a. O. S. 138 ff. unterscheidet deshalb zwischen dem rechtsstaatlichen Gesetzesbegriff, der generelle Norm ist, und dem politischen, der sich daraus ergibt, daß die Volksvertretung mit Hilfe der Gesetzgebung ihre Herrschaft zu erweitern sucht C Schmitt wendet sich gegen die aus dem 19. Jahrhundert stammende Bindung des Gesetzesbegriff es an die Freiheits-und Eigentumsformel, um das Wesen des rechtsstaatlichen Gesetzes in seinem generellen Charakter zu sehen. Rechtsstaatlicher Schutz besteht dann nur dort, wo zwischen dem, der generelle Beschlüsse faßt, und dem, der im einzelnen etwas durchführt, unterschieden ist. Vgl. dagegen E. Fraenfeel a. a. O. S. 236 ff.Google Scholar
  11. 11.
    Vgl. dazu A. Köttgen op. cit.Google Scholar
  12. 12.
    Vgl. dazu Th. Eschenburg, Staat und Gesellschaft S. 710.Google Scholar
  13. 13.
    Otto Braun, Von Weimar zu Hitler, Hamburg 1949, S. 15 ff. beschreibt seine Erlebnisse als erster sozialdemokratischer Landwirtschaftsminister in Preußen (später war er bis 1932 dort Ministerpräsident), spricht von der agrarkonservativen Beamtenschaft, »die wohl zu der reaktionärsten der preußischen Verwaltung gehörte«, räumt aber auch ein: »So sehr auch im alten Preußen bei der Auswahl für leitende Posten die konservative Patronage ausschlaggebend war, so wurden doch für die Arbeitsposten ... in der Regel die bestqualifizierten fähigsten Beamten aus der Provinz herangezogen.« Ausführlich zu diesem Thema z. B. Th. Eschenburg, Die improvisierte Demokratie der Weimarer Republik, Laupheim o. J., außerdem K. D. Bracher op. cit.Google Scholar
  14. 14.
    Vor dem Fibag-Untersuchungsausschuß des Deutschen Bundestages erklärte im April 1962 Bundesverteidigungsminister Strauß, daß sich im Jahr 6000 Petenten an ihn wandten. Der sachbearbeitende Major sprach von 40 bis 50 täglich und davon, daß er sich bemüht habe, »dem Betreffenden wie immer in diesen Fällen zu antworten. ... Wir hatten den Auftrag, in diesen Fällen immer auf das Anliegen des Betreffenden einzugehen, ihm zu zeigen, daß die Person gesehen wird, nicht nur formell eine Sache zu behandeln ...« Der Spiegel 15/1962 S. 20.Google Scholar
  15. 15.
    Ober sie vgl. v. a. Arthur Robertson, European Institutions, London 1959, Claus Broicher, Europa im Aufbau, Köln 1960, A. Oeckl (Hrg.), Europa-Taschenbuch 1960 und f. sowie R. Wildenmann, Macht und Konsens usw.Google Scholar
  16. 16.
    Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 4. Aufl. 1955: »Herrschaft ist im Alltag primär Verwaltung«. » Jede Herrschaft äußert sich und funktioniert als Verwaltung.«Google Scholar
  17. 17.
    Dieser wird z. B. in dem abscheulichen, aber verbreiteten Schild in deutschen Ämtern: »Parteiverkehr von ... bis ...« sichtbar. Parteiverkehr heißt praktisch, daß der Bürger, der kommt und etwas will, ein Egoist ist, während die Verwaltung »das Ganze« repräsentiert und verteidigt. Es heißt nicht, was »Partei« auch meinen könnte, daß sich hier zwei Partner begegnen, die beide Teil eines Ganzen sind — jedenfalls nicht in der Regel.Google Scholar
  18. 18.
    Die Art der Tätigkeit der Interessenverbände offenbart ja nicht nur Einflußstreben usw., sondern auch Mißtrauen, also die Auffassung, man müsse seine Forderungen nachdrücklich anmelden, weil die Verwaltung nicht von selbst alle berechtigten Forderungen einbeziehe. Auf unterer Ebene wiederholt sich das bei dem Bürger, der Bekannte in der Verwaltung anspricht, um sich von ihnen in anderen Dienststellen helfen zu lassen — nicht selten mit Erfolg.Google Scholar
  19. 19.
    Adolf Gasser, Bürokratisierung und Rechtsstaat. Der Gegensatz Volksrecht—Staatsrecht und seine Überwindung, Chur 1952, erklärt, daß die Schweiz ständig davon bedroht sei, das absolutistische Staatsrecht ihrer vier Nachbarstaaten zu übernehmen, anstatt sich an das ihr gemäße, dem angelsächsischen verwandte Volksrecht zu halten. Beaufsichtigte Gemeinden sind nur »Scheingemeinden«, das deutsche Polizeirecht ist »höchst autoritär« usw. Und »in der Tat besteht denn auch in unseren vier Nachbarvölkern eine weitverbreitete Angst vor den Verwaltungsbehörden. Immer und immer wieder mußte ich von seiten einfacher Leute in Deutschland hören, es sei am ratsamsten, Konflikte mit der Behörde grundsätzlich zu vermeiden.... Dementsprechend erhofft der Großteil des Volkes Schutz vor bürokratischem Machtmißbrauch viel stärker von einem wohlwollenden einzelnen, vorab von einem gerechten Bürgermeister, Landrat oder Minister, also vom Führerprinzip, statt von einer Gerichtsinstanz!. (S. 5).Google Scholar
  20. 20.
    Daß dadurch die Organisationsgewalt des Bundes erheblich begrenzt ist, wird weiter unten behandelt.Google Scholar
  21. 21.
    Ausnahmen bilden das Saarland und Schleswig-Holstein, die keine Regierungspräsidien haben. Außerdem ist der Verwaltungsaufbau in den Stadtstaaten natürlich prinzipiell anders, wenn auch hier überall eine Dezentralisierung mindestens versucht wird. Im Text wird im übrigen zumeist der Begriff »Amt« verwendet und dabei in der Regel synonym mit Behörde gebraucht. In der Literatur ist der Sprachgebrauch uneinheitlich. W. Weber in »Verwaltungsorganisation« (in: HDSW 11, S. 276) definiert: »Die moderne Verwaltungsorganisation stellt ein festes Gefüge von Befehlsstellen und Zuständigkeitsbereichen dar, die zwar Menschen als konkrete Träger voraussetzen, aber vom Wechsel dieser Träger unabhängig sind. Die Hauptelemente dieses Gefüges sind die Ämter, die Behörden und die Anstalten.« Anstalten sind demgemäß Leistungsapparaturen, ein Amt ist ein öffentlich-rechtlicher Geschäftskreis, der dem damit Betrauten zuwächst, aber auch ohne ihn besteht, eine Behörde setzt sich aus Am-tern zusammen. E. Forsthof in »Verwaltungsorganisation« S. 9 definiert hingegen: Der Staat bedient sich der Ämter. »Ämter sind feste Institutionen, denen ein fest bemessener Teil dieser Obliegenheiten (des Staates) übertragen ist. Unter dem Amt versteht man sowohl das institutionelle Gefüge als auch die Dienststellung, vermöge deren eine physische Person mit einer Funktion innerhalb dieses Gefüges betraut ist ... Diejenigen Ämter, deren Tätigkeit sich nach außen richtet, werden als Behörden bezeichnet.«Google Scholar
  22. 22.
    A. Köttgen a. a. O. S. 160.Google Scholar
  23. 23.
    E. Forsthof, Lehrbuch S. 15.Google Scholar
  24. 24.
    Zu diesem nicht sehr präzisen Begriff vgl. außer der angegebenen Literatur noch W. Mallmann und K. Zeidler a. a. O., bes. S. 167 ff.Google Scholar
  25. 25.
    Einzelheiten z. B. bei Heinrich Albert Zachariä,Deutsches Staats-und Bundesrecht, 2. Aufl. Göttingen 1845, 2. Band S. 7 ff.; grundlegend Ernst R. Huber,Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Stuttgart 1960 ff. (erschienen bis 1962 Band 1 und 2).Google Scholar
  26. 26.
    H. A. Zachariä a. a. O. S. 11.Google Scholar
  27. 27.
    Einen Höhepunkt der Diskussion bildete Gerhard Anschütz, Die gegenwärtigen Theorien über den Begriff der gesetzgebenden Gewalt und den Umfang des königlichen Verordnungsrechtes nach preußischem Staatsrecht, Tübingen 1900; im übrigen vgl. E. Forsthof op. cit., A. Köttgen op. cit. und Felix Ermarcora,Die Organisationsgewalt, veröffentlicht mit A. Köttgen a. a. O.Google Scholar
  28. 28.
    Bayerische Verfassung Art. 77: »(1) Die Organisation der allgemeinen Staatsverwaltung, die Regelung der Zuständigkeiten und die Art der Bestellung der staatlichen Organe erfolgt durch Gesetz. Die Einrichtung der Behörden im einzelnen obliegt der Staatsregierung und auf Grund der von ihr erteilten Ermächtigung den einzelnen Staatsministerien.« Ähnlich Niedersächsische Verfassung Art. 43, Verfassung für Nordrhein-Westfalen Art. 77.Google Scholar
  29. 29.
    Verfassung für Baden-Württemberg Art. 70: »(1) Aufbau, räumliche Gliederung und Zuständigkeiten der Landesverwaltung werden durch Gesetz geregelt. Aufgaben, die von nachgeordneten Verwaltungsbehörden zuverlässig und zweckmäßig erfüllt werden können, sind diesen zuzuweisen. (2) Die Einrichtung der staatlichen Behörden im einzelnen obliegt der Regierung, auf Grund der von ihr erteilten Ermächtigung den Ministern.« Ähnlich Verfassung für Schleswig-Holstein Art. 38, für Hamburg Art. 57.Google Scholar
  30. 30.
    Dazu A. Köttgen a. a. O. S. 164 ff. Der Bundesgesetzgeber hat sich aber im sog. Freiwilligengesetz durch § 7 auch die endgültige Organisation des Verteidigungsministeriums vorbehalten.Google Scholar
  31. 31.
    Vgl. z. B. (Bundes)-Richterwahlgesetz vom 25. B. 1950 und Gesetz über das BVerfG vom 12. 3. 1951 § 5.Google Scholar
  32. 32.
    Th. Eschenburg, Staat und Gesellschaft, S. 705 ff. unterscheidet hier hilfreich zwischen Herrschafts-und Wohltätigkeitspatronage, zwischen (S. 706) »Ämterpatronage zur eigenen mittelbaren Machtausübung, d. h. zur Einwirkung auf die staatliche Gewalt, also herrschaftliche Ämterpatronage gleichsam als Ersatz für Richtungslenkung und Richtungskontrolle einerseits, und Ämterpatronage zum Zweck der Belohnung für geleistete Dienste oder der Werbung von Anhängern zur Darstellung der eigenen Macht andererseits.« Vgl. auch ders., Ämterpatronage, Stuttgart 1961.Google Scholar
  33. 33.
    Einzelbeispiele finden sich etwa in meinem Der Klerikalismus usw., und bei Th. Eschenburg, Der Beamte in Partei usw. Eine solche Untersuchung ist auch nicht von Heinz J. Varain erbracht, dessen Veröffentlichung einiger Aktenfunde, die für seine Habilitationsarbeit bestimmt waren, in den »Blättern für Erwachsenenbildung in Schleswig-Holstein« im Juni 1962 Zündstoff für den Wahlkampf in Schleswig-Holstein hergab. Varain hatte im Archiv der CDU in Kiel Dokumente gefunden, aus denen u. a. hervorging, daß der CDU-Landesvorstand den Ministerpräsidenten am 2. 4. 1955 beauftragt hatte, für »eine im Sinne der CDU gesteuerte bessere Personalpolitik« zu sorgen, daß weiter ein Fachausschuß der Partei dafür am 13. 9. 1956 Richtlinien vorlegte und daß endlich am 16. 1. 1957 beschlossen wurde, in jedem Ministerium einen CDU-Vertrauensmann zu bestellen, der über die »Planstellen-situation« berichten solle. Zugleich wurde beschlossen, »daß Herr Minister Dr. Lemke gemeinsam mit dem Landesgeschäftsführer geeignete Maßnahmen zu einer stärkeren Beachtung des Bemühens um eine sorgfältige Personalpflege ergreift«. In den »Richtlinien« waren die gravierendsten Sätze, daß die CDU danach trachten solle, »die Verwaltungen mit geeigneten Frauen und Männern ihrer politischen Überzeugung zu durchsetzen« und »keine Stelle an einen der CDU nicht Nahestehenden ... (zu) vergeben, wenn für sie ein ihr Nahestehender, nach den Laufbahnrichtlinien geeigneter Bewerber vorhanden ist«, weil diese »Verwaltungsangehörigen mit CDU-Gesinnung« die einzigen seien, »auf die wir auch dann noch rechnen können, wenn die politische Führung der Verwaltung einmal in andere Hände übergehen sollte«. Die nun folgende Kritik konnte korrekterweise monieren, daß sich ein Verfassung und Gesetz verpflichteter Minister solchen Beschlüssen nicht von vorneherein versagte; es wurde dagegen kein Beweis dafür erbracht, daß die Personalpolitik in diesem Lande einseitiger ist als anderswo. Im übrigen war das eigentlich Erstaunliche die Ungeschicklichkeit, derartige Dinge überhaupt zu protokollieren, und die gequälte Art, in der sich die Regierung im Landtag auf entsprechende Anfragen hin aus der Affaire zu ziehen suchte. Vgl. auch »Vorwärts« vom 29. B. 1962 S. 5 und 6, Frankfurter Rundschau vom 12. 11. 1962 S. 3 und Der Spiegel 37/1962 S. 33 f., der die Anregung Th. Eschenburgs zitiert, den betreffenden Minister zu entlassen.Google Scholar
  34. 34.
    Eine (unvorsichtige) Ausnahme bildet neuerdings das Kultusministerium von Baden-Württemberg, das 1961 bekannt werden ließ, es wolle die Lehrstühle für die grundlegenden Wissenschaften an den simultanen Pädagogischen Hochschulen doppelt, aber getrennt nach Konfessionen besetzen. Auch in dem veröffentlichten Entwurf der dortigen Studienordnung sind einige hier einschlägige Vorschriften zu finden. Vgl. Dietrich Jesch, Rechtsgutachten zur Drucksache 1280 des Landtags von Baden-Württemberg betr. die Errichtung der Pädagogischen Hochschulen, Manuskriptdruck hrg. von der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft Baden-Württemberg, Stuttgart 1962.Google Scholar
  35. 35.
    Daß dabei oft zu Unrecht im Blick auf die Vereinigten Staaten und ihr Beutesystem argumentiert und verkannt wird, wie sehr sich dort jedenfalls im Unionsbereich eine gegenläufige Entwicklung bemerkbar macht, behandelt im Überblick H. Finer a. a. O. Bd. III S. 374 ff.Google Scholar
  36. 36.
    So Heinrich Herrfahrdt, Diskussionsbeitrag in VVDStRL Heft 13, S. 186 f. Ebenda S. 187 f. Otto Bachof: »... muß Herrn Herrfahrt nachdrücklich widersprechen: Wenn jemand unmittelbare Befehle Hitlers als Privatäußerungen angesehen hätte, so hätte er wohl den nächsten Tag kaum mehr erlebt! So einfach (und falsch) darf man die Dinge auch nicht sehen.«Google Scholar
  37. 37.
    BVerfGE 3, 58 ff.; zur Diskussion dieses Urteils und den mit ihm verbundenen Entscheidungen einschließlich der anderen Auffassung des Bundesgerichtshofes vgl. R. Naumann und H. Spanner, Die Berufsbeamten und die Staatskrisen, in: VVDStRL Heft 13, Berlin 1955.Google Scholar
  38. 38.
    Kennzeichnend für die Denkweise jener Zeit z. B. Ausführungen A. Köttgens aus dem Jahre 1937 (zit. S. 103): »Das Beamtentum des Zwischenreiches hatte versucht, im Machtkampf der politischen Parteien eine neutrale Position zu beziehen. Das Beamtentum war damit, soweit es nicht zum Parteibuchbeamtentum entartete, ausgesprochenes Fachbeamtentum geworden, dessen fachliche Fähigkeiten im Sinne liberaler Voraussetzungslosigkeit für wechselnde politische Ziele eingesetzt werden konnten ... Der Beamte ... ist ebensowenig neutraler Fachmann wie der Soldat, sondern wurzelt im Boden der nationalsozialistischen Weltanschauung.« Ergänzend noch aus der Urteilsbegründung S. 118: »Diese rechtliche Bindung an die politische Auffassung einer einzelnen Partei steht in schärfstem Widerspruch zum Begriff eines Beamtentums, das dem Staat und Volk als Ganzem verpflichtet ist..... Demgegenüber kann nicht geltend gemacht werden, daß auch der heutige Staat von seinen Beamten verlangt, sich durch ihr gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zu bekennen und für deren Erhaltung einzutreten (§ 52 Abs. 2 BBG). Denn die freiheitliche demokratische Grundordnung ist nicht das politische Programm einer Partei, sondern ein umfassendes Staatsprinzip, das Raum läßt für die Betätigung mehrerer, den demokratischen Gedanken in verschiedenen Abwandlungen vertretender Parteien.«Google Scholar
  39. 99.
    Die Literatur dazu z. T. in der Anm. 37 genannten Schrift, außerdem bei F. Morstein Marx op. cit. und K. D. Bracher op. cit., daneben noch gesondert zu nennen: Herbert von Borch, Obrigkeit und Widerstand. Zur politischen Soziologie des Beamtentums, Tübingen 1954, und G. Niesse, Staatsdienst und Staatsschicksal, Hamburg 1956.Google Scholar
  40. 40.
    Aus der Fülle der einschlägigen Literatur nenne ich nur Ottmar von Mohl, 50 Jahre Reichsdienst, Leipzig 1922, und Ernst von Salomon, Der Fragebogen, Hamburg 1951, dort S. 325: »Ich wuchs also in einer Atmosphäre auf ... in welcher das einzige Interesse am Staate in der Verpflichtung bestand, ihm zu dienen. Ich wußte sehr wohl, daß fast alle anderen Bereiche des öffentlichen Lebens, daß die Welt der Geschäftsleute, der freien Berufe, der Landwirte, der Arbeiter andere Interessen am Staate haben mußten. Gerade darin aber lag das Bevorrechtigte unserer Position. Der Staat war etwas, das fest gegründet schien. In diesem Bereich mußte er in seiner idealen Gestalt etwa als ein Instrument erscheinen, welches dem Könige den Willen durchsetzen half, dem allgemeinen und öffentlichen Wohle durch das Redit zu dienen.«Google Scholar
  41. 41.
    So wird etwa in den Siemens-Schuckert-Werken streng zwischen Bevollmächtigten, Prokuristen, Generalbevollmächtigten und Direktoren unterschieden und von den leitenden Angestellten als von »Oberbeamten« gesprochen. In anderen Firmen kann man dafür am Sdireibtischstuhl die Gehaltshöhe ablesen, so wie auch beim Staat Zimmereinrichtungen streng nach Gehaltsstufen getrennt bewilligt werden. Das Problem ist alt; gute Beispiele brachte O. H. v. d. Gablentz,Industriebürokratie, in: Schmollers Jahrbuch 50. Jahrg. 2. Halbband 1926.Google Scholar
  42. 42.
    Dazu Herbert Sultan, Bürokratie und politische Machtbildung, in: W. Abendroth u. H. Sultan,Bürokratischer Verwaltungsstaat und soziale Demokratie, Hannover 1955.Google Scholar
  43. 43.
    Th. Eschenburg, Staat und Gesellschaft, S. 721.Google Scholar
  44. 44.
    Dazu der Oberblick bei E. Forsthof, Lehrbuch S. 267 ff. und Alfred Bochalli, Bundesbeamtengesetz. Kommentar, 2. Aufl. München 1958.Google Scholar
  45. 45.
    C. Northcote Parkinson, Parkinsons Gesetz, Dt. Ausgabe Düsseldorf 1958.Google Scholar
  46. 46.
    Näheres dazu habe ich für einen spezielleren Bereich ausgeführt in: Was geschieht in der Volksschule? Berlin 1960, S. 197 ff. Diese Art von Umgangston ist übrigens auch einigen Versicherungsgesellschaften zu eigen; der Versicherungskunde (oder seine Erben) ist zumindest im »Versicherungsfall« einer quasi-hoheitlichen formalistischen Prozedur ausgesetzt, die den Eindruck erweckt, als ob die Zahlungspflicht der Gesellschaft tatsächlich eine Art Entgegenkommen wäre.Google Scholar
  47. 47.
    Deshalb ist in der Schweiz der Vorschlag gemacht worden, »Chefbeamten« Zulagen zu gewähren. Er geht von der Finanzdelegation des Parlaments aus, die gemeinsam mit der Eidgenössischen Finanzkontrolle, aber unter Führung der Parlamentarier (je drei des National-und des Ständerates) die Funktionen des deutschen Rechnungshofes ausübt, wobei in dem regelmäßigen Bericht an das Parlament aber sehr viel mehr Konkreta zur Sprache kommen und vor allem unmittelbare Sanktionen gegen einzelne Beamte vorgeschlagen werden.Google Scholar
  48. 48.
    Hier liegt es nahe, an die Fälle des Ministerialrates Strack und des Botschafters Kroll zu erinnern. Beide erregten Aufsehen, weil die ungewöhnlichen Methoden sichtbar wurden, mit denen Kollegen Beamte mit prononcierten eigenen Ansichten »abzuschießen« versuchen. Strack war als zuständiger Referent Gegner des Wiedergutmachungsabkommens mit Israel, weil er davon Auswirkungen auf die Beziehungen zu den arabischen Ländern fürchtete, und wurde mit Vorwürfen bekämpft, gegen die er sich nur mühsam gerichtlich wehren konnte. Vor Gericht standen dabei v. a. Staatssekretär Hallstein und Botschafter Blankenhorn. Kroll wurde dadurch diskreditiert, daß angebliche Behauptungen von ihm in die Presse lanciert wurden, die seine in ungewöhnlich scharfer Form erfolgende Rückberufung aus Moskau veranlaßten. In beiden Fällen ist kaum genügend »Fürsorge und Schutz« (§ 79 BBG) gewährt worden.Google Scholar
  49. 49.
    Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien Allgemeiner Teil § 4/2 und 3. Höherer Dienst = Regierungsrat bis Ministerialdirektor, gehobener Dienst = Inspektor bis Amtsrat, dazu die jeweiligen Stufen der Tarifangestellten.Google Scholar
  50. 50.
    Geschäftsgangvermerke weisen auf die weitere Behandlung hin, behalten die endgültige Zeichnung durch den Minister vor usw.; nach § 18 der GGO I ist »dem Minister der Grünstift, dem Staatssekretär der Rotstift, dem Abteilungsleiter der Blaustift, dem Unterabteilungsleiter der Braunstift vorbehalten«.Google Scholar
  51. 51.
    § 19/2 GGO I »... Eine dieser Stellen muß jederzeit Auskunft darüber geben können, ob ein bestimmter Eingang vorhanden ist und wo er sich befindet«.Google Scholar
  52. 52.
    Deshalb war es so gravierend, daß dem Fibag-Untersuchungsausschuß keine Auskunft über einen Entwurf gegeben werden konnte: »Nach der ersten Veröffentlichung über die Fibag-Affäre Ende Mai 1961 hat (Minister Strauß) eine Kleine Anfrage der SPD beantwortet. Darin befinden sich falsche Angaben. Wie sie hineingekommen sind, weiß heute niemand mehr. Auch nicht der Minister selbst. Er hat sich jedenfalls einen Vorentwurf anfertigen lassen — von wem, weiß heute niemand mehr — und danach die endgültige Antwort diktiert. Aus dem Vorentwurf ließe sich leicht ersehen, wer ihn angefertigt und die falschen Angaben hineingebracht hat. Der Vorentwurf ist jedoch nicht mehr auffindbar. Es gehört zu den Kontrollpflichten des Parlaments, dem Verschwinden von Akten nachzugehen. Der Abgeordnete Jahn fragte deshalb noch einmal nach diesem Vorentwurf. Unberührt und ungerügt — in diesem Stile beantwortete er zahlreiche Fragen — erwidert der Minister: Kann sein, daß er vorhanden ist oder nicht. Als Entwurf bitte ich meinen Durchschlag zu nehmen.« SZ v. 16. 4. 62, S. 3.Google Scholar
  53. 53.
    Diese Organisationsprobleme sind bisher — abgesehen vom Recht des Ministers, die Geschäftte zu verteilen — zu wenig beachtet worden. Nach meinen eigenen Erfahrungen im Staatsdienst gibt es erhebliche Unterschiede in der Klarheit der Geschäftsverteilung, wobei das für eine gründlichere Untersuchung bisher vorliegende Material den Schluß nahezulegen scheint, daß einige Kultusministerien auf dem Wege zur Unklarheit die größten Fortschritte gemacht haben und häufig das Beschaffungswesen überorganisiert ist. Anzumerken ist weiter, daß systemimmanent die Schwierigkeiten sind, die gegenüber jedem Sonderfall bestehen. Zuständigkeit und Verantwortlichkeit sind so verteilt, daß sie dem Regelfall gerecht werden, während sich der Sonderfall gerade dadurch auszeichnet, daß er dem Schema widerspricht. Problematisch wird im Sonderfall vor allem die übliche Entscheidung nach »Aktenlage«, in der sich die eigentliche Macht untergeordneter Beamten manifestiert (weil sie genügend Zeit haben, Blatt für Blatt zu studieren). Erst durch die Schematisierung des Aktenvorganges werden viele Fälle gleichartig, die tatsächlich sehr verschieden sind. Der Sonderfall dagegen sperrt sich auch hier; sein Schicksal besteht — statistisch nicht faßbar — darin, entweder doch, also einseitig nach dem Schema oder nur sehr zögernd behandelt zu werden. Die notwendige Souveränität, um Verschiedenes auch verschieden behandeln zu können, wird allerdings systemgerecht den betreffenden Beamten gar nicht eingeräumt. — Diese Fragen werden hier nur angedeutet. Sie sind Gegenstand weiterer Untersuchungen, über die ich zu gegebener Zeit berichten werde. Dabei wird dann auch von den Verwaltungsmitteln und den typischen Verwaltungsmaßnahmen die Rede sein, hinsichtlich derer hier nur auf die genannte verwaltungsrechtliche Literatur zu verweisen ist.Google Scholar
  54. 54.
    In dem Anm. 52 genannten Zeitungsbericht heißt es: »Die Beamten sind schlecht weggekommen. Ihre Subalternität wirkte auf der Bühne des Untersuchungsausschusses lächerlich. Da redet ein Ministerialrat von seinem Herrn Unterabteilungsleiter, der gleichaltrig und auch nur Ministerialdirigent ist, und von seinem Hilfsreferenten, der immerhin Oberregierungsrat und ein Mann von 53 Jahren ist. Aber diese Subalternität ist es auch, die Beamte dazu verleitet, ihrem Minister Wünsche vom Mund und aus Vermerken abzulesen, die der Minister gar nicht hatte, wie er hinterher weiß.«Google Scholar
  55. 55.
    E. Forsthoff, Lehrbuch S. 438 ff.Google Scholar
  56. 55.
    Zu diesem wenig bearbeiteten Feld v. a. H. Blomeyer-Bartenstein und H. Närger, Die Dienstaufsichtsbeschwerde und die sogenannte Beamtenbeleidigung, München 1950.Google Scholar
  57. 57.
    Ein Musterbeispiel für die hier angesprochenen Probleme ist der »Fall« des Kommodore Barth, der öffentlich bekannt geworden ist. Anlaß bildete der Irrflug zweier Maschinen des Geschwaders von Oberstleutnant Barth, der jene im September 1961 nach Berlin brachte. Wegen der politischen Konsequenzen enthob Bundesverteidigungsminister Strauß den Kommodore seines Postens, obgleich feststand, daß die Piloten einem Geschwaderbefehl zuwidergehandelt hatten. Barth wurde faktisch strafversetzt, was der Minister auch öffentlich bekanntwerden ließ. Es wurde also eine äußerst weitreichende Verantwortung des Vorgesetzten konstruiert, ungleich höher als die Verantwortung, die Minister in der BRD für ihre Untergebenen tragen. (Beispiel dafür der »Fall« des ehemaligen Präsidenten des Bundesverfassungsschutzamtes John, der nach Ostberlin ging, ohne daß der Bundesinnenminister Konsequenzen zog.) Für die Rechtsstellung des Beamten, hier des Offiziers, wurde dann noch eine weitere, äußerst bedenkliche Folgerung gezogen: Kommodore Barth legte Beschwerde ein, der der Wehrdienstsenat stattgab. Der Verteidigungsminister behinderte aber den Beschwerdeführer in seiner Aussage (mit dem Argument des Staatswohles) und verweigerte anderen Zeugen die Aussagegenehmigung, wodurch das Beschwerdeverfahren sinnlos werden konnte, wenn der Wehrdienstsenat nicht doch zugunsten des beschwerdeführenden Untergebenen entschieden hätte. Das klärte die Rechtslage, nicht die Machtfrage, weil sich der Verteidigungsminister ziemlich unangefochten dem Urteil des Wehrdienstsenates nicht beugte. Vollends bedenklich wurde die Angelegenheit, als sich ihrer der Verteidigungsausschuß des Bundestages annahm, dem Minister auf Grund seiner politischen Argumente aber bescheinigte, daß sein Verhalten »völlig korrekt« gewesen sei. Der Spiegel 23/1962 S. 12 ff. wies die Unstimmigkeit einiger dieser Argumente nach und bewies vor allem, daß der Minister eine Auslassung des Wehrdienstsenates so verkürzt zitiert hatte, daß diese als Beleg für die Auffassung des Ministers dienen konnte, obgleich sie sich insgesamt mit einiger Schärfe gegen ihn richtete.Google Scholar
  58. 58.
    W. Mallmann, a. a. O. S. 179.Google Scholar
  59. 59.
    W. Mallmann, a. a. O. S. 197. Die Frage nach der Identität stellt sich auch noch in anderer Weise, deshalb nämlich, weil bisher nicht gewährleistet ist, daß ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt einer Behörde auch von einer anderen anerkannt wird. Vor allem im Bereich des Steuerwesens kommt es zu widersprüchlichen Entscheidungen verschiedener Behörden, was leider in der Regel zu Lasten des Bürgers geht und mithin die Rechtssicherheit beeinträchtigt. Ich verweise auf die Urteile des Bundesfinanzhofes vom B. 11. 1955 (I 86/55), 22. 12. 1958 (Bundessteuerblatt 1960 III S. 248) und dagegen vom 6. 7. 1960 (II 16/58, abgedruckt in der »Höchstrichterlichen Finanzrechtsprechung« 1961 S. 32).Google Scholar
  60. 60.
    Literatur dazu bei A. Hamann,a. a. O. S. 375 f.; als Vertreter stärkerer Bindung an die Regierung Gert von Eynern, Die Unabhängigkeit der Notenbank, Berlin 1957.Google Scholar
  61. 61.
    Hierzu F. Morstein Marx a. a. O. bes. S. 214 ff.; S. 215: Im ersten Fall wird sich »die Bürokratie als einen selbständigen Körper betrachten. Sie gewinnt ihre Identität daraus, daß sie zur Erfüllung von ihr ausdrücklich zugewiesenen Aufgaben zusammengeschlossen ist. Das gibt dem Beamten das unmißverständliche Abzeichen seiner Bindung an öffentliche Funktionen — das Kennzeichen des Bediensteten. Im zweiten Fall sieht sich die Bürokratie als Teil des Volkes. Dann stellt sie sich darauf ein, aus dem Volk oder von seinen Vertretern Aufträge zu erhalten«.Google Scholar
  62. 62.
    Dazu noch heute vielfach wegweisend Rudolf Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, München 1928, bes. in seiner Auseinandersetzung mit Max Weber. Zur Integrationsaufgabe eine gute Zusammenfassung bei F. Ronneberger a. a. O. S. 19.Google Scholar

5. KAPITEL Rechtsordnung und Rechtsprechung

  1. 1.
    Vgl. G. Leibholz, Strukturprobleme S. 78.Google Scholar
  2. 2.
    Vgl. W. Hennis, Bemerkungen zur wissenschaftsgeschichtlichen Situation der politischen Wissenschaft, in: Gesellschaft—Staat—Erziehung 5/1960, S. 203 ff.Google Scholar
  3. 3.
    Ebda. S. 207 zit. Juristische Methodenlehre ed. Wesenberg, Stuttgart 1951, S. 13.Google Scholar
  4. 6.
    Chr.-Fr. Menger, Das Gesetz als Norm und Maßnahme a. a. O. S. 5.Google Scholar
  5. 6.
    BVerfGE 2, 12; zur »freiheitlich demokratischen Grundordnung« vgl. auch G. Leibholz a. a. O. S. 132 ff.Google Scholar
  6. 7.
    Albrecht Langner, Der Gedanke des Naturrechts seit Weimar und in der Rechtsprechung der Bundesrepublik, Bonn 1959, S. 213. Vgl. besonders die Zusammenstellung S. 95 ff. über den Begriff »Gerechtigkeit« in Gerichtsurteilen. Langner kommt zu der noch weitergehenden Folgerung einer »grundsätzlichen Übereinstimmung der Rechtsprechung mit den Prinzipien der aristotelisch-thomistischen Rechts-und Staatsphilosophie« (S. 214), was allerdings einige Probleme auslösen müßte, wenn es stimmen würde. Dazu vgl. G. Leibholz, Die Gleichheit vor dem Gesetz, 2. Aufl. München 1959, S. 57 f., und evangelische Einwände bei Helmut Simon, Katholisches Rechtsdenken und sein Einfluß auf Gesetzgebung und Rechtsprechung, in: Materialdienst des konfessionskundlichen Instituts, Bensheim Juli 1962, S. 61 ff.Google Scholar
  7. 8.
    Zum Folgenden die Verfassungskommentare und die dort angeführte Literatur; außerdem Th. Eschenburg, Staat und Gesellschaft, und A. Grosser op. cit. sowie grundlegend F. Neumann, K. A. Bettermann (vom 3. Bd. an), H. K. Nipperdey, U. Scheuner, Die Grundrechte, Berlin 1954 ff., 4 Bde.Google Scholar
  8. 9.
    Vgl. A. Hamann a. a. O. S. 61. Die noch verbreitete Unterscheidung zwischen Bürger-und Menschenrechten — vgl. Eschenburg a. a. O. S. 391 ff. —, von denen die ersten nur den Staatsangehörigen zukommen, ist nachfolgend nicht berücksichtigt. Zu Artikel 3: Heinrich Kipp, Das Grundrecht der Kriegsdienstverweigerung, in: Laforet-Festschrift, München 1952, S. 83 ff., und Ulrich Scheuner, Das Recht auf Kriegsdienstverweigerung, in: Der deutsche Soldat in der Armee von morgen, München 1954.Google Scholar
  9. 10.
    Vgl. Th. Maunz, Starke und schwache Normen in der Verfassung, in: Laforet-Festschrift, München 1952, S. 141 ff., und G. Leibholz, Strukturprobleme.Google Scholar
  10. 11.
    Deshalb erklärte Kardinal Frings am 23. 5. 1949 namens der Fuldaer Bischofskonferenz einige Vorbehalte gegen das Grundgesetz. Er bedauerte, daß es nicht gelungen sei, dem ganzen Grundgesetz die tiefere religiöse Begründung zu geben. Die Anrufung Gottes in der Präambel ändere daran nichts, zumal nicht von gottgegebenen Menschenrechten gesprochen werde. Besondere Kritik fordere die Regelung der Schulfrage heraus. Insgesamt könne das Grundgesetz nur als vorläufig betrachtet werden und bedürfe »baldigst einer Ergänzung«. Dr. Hundhammer begründete zur gleichen Zeit die ablehnende Haltung der CSU u.a. »Der Satz, daß alle Staatsgewalt vom Volke ausgehe (Artikel 20, Absatz 2) ist nicht im Einklang mit der christlichen Lehre.« Vgl. zu beidem Wolfgang Sucker, Der deutsche Katholizismus 1945–1950. Eine Chronik, in: Kirchliches Jahrbuch 1951 und 1952, Sonderdruck Gütersloh 1952, S. 71 ff. Daß inzwischen häufig anders interpretiert wird, bezeugen A. Langner op. cit. und Wilhelm Wertenbruch, Grundgesetz und Menschenwürde, Köln 1958, und ein Teil der dort angeführten Literatur. Vgl. dagegen C. J. Friedrich, Demokratie als Herrschaftsund Lebensform, Heidelberg 1959, S. 66 ff.Google Scholar
  11. 12.
    W. Hamel a. a. O. S. 7 und 13.Google Scholar
  12. 13.
    Josef Wintrich, Über Eigenart und Methode verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung, in: Laforet-Festschrift S. 235; zu der »Wertfrage« vgl. mein,Demokratie, und ders. Politische Bildung und Erziehung in: Pädagogisches Lexikon, Stuttgart 1961 und die dort angeführte Literatur, vor allem die Schriften von Th. Litt und E. Spranger. Zum Vorstehenden auch BVerfGE 6, 37.Google Scholar
  13. 14.
    So BVerfGE 3, 233, dazu A. Hamann a. a. O. S. 61.Google Scholar
  14. 15.
    Beispiele dafür bei A. Hamann a. a. O. S. 94 ff.Google Scholar
  15. 16.
    Ich klammere hier aus naheliegenden Gründen die Frage aus, in welchem Verhältnis Art. 1 Abs. 3 GG zu Art. 79 Abs. 3 steht, ob dies Verhältnis widersprüchlich ist, ob die »Unverletzlichkeit« der Grundrechte nach Art. 1 Abs. 2 die Artikel 2 bis 19 entgegen der Formulierung von Art. 79 Abs. 3 gegen Verfassungsänderung schützt usw.; dazu noch Richard Thoma, Ober die Grundrechte im Grundgesetz für die BRD, in: Recht—Staat—Wirtschaft 3. Band bes. S. 137 ff.Google Scholar
  16. 17.
    Dazu Horst Ehmke,Grenzen der Verfassungsänderung, Berlin 1953.Google Scholar
  17. 18.
    Vgl. dazu oben S. 32 und 180.Google Scholar
  18. 19.
    Hessische Verfassung Artikel 123 Abs. 2: »Eine Verfassungsänderung kommt dadurch zustande, daß der Landtag sie mit mehr als der Häfte der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder beschließt und das Volk mit der Mehrheit der Abstimmenden zustimmt.« Eine derartige Volksabstimmung fand am 9. Juli 1950 statt; bei einer Beteiligung von 33,8°/o wurde durch sie die Änderung des Art. 75 Abs. 3 beschlossen, die die 5°/o-Klausel für das Wahlrecht legitimiert.Google Scholar
  19. 20.
    So A. Hamann a. a. O. S. 205.Google Scholar
  20. 21.
    S. dazu die Anm. 9 der Einführung genannte Literatur.Google Scholar
  21. 22.
    Vgl. Anm. 21 und Friedrich K. Fromme, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz. Die verfassungspolitischen Folgerungen des Parlamentarischen Rates aus Weimarer Republik und nationalsozialistischer Diktatur, Tübingen 1960.Google Scholar
  22. 23.
    Vgl. Artikel 125 der hessischen Verfassung, Artikel 48 der bayerischen Verfassung, Artikel 112 der Verfassung von Rheinland-Pfalz.Google Scholar
  23. 24.
    Vgl. Artikel 111 des sog. Herrenchiemseer Verfassungsentwurfes, abgedruckt z. B. bei E. R. Huber,Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Band 2, Tübingen 1951; im übrigen s. die Verfassungskommentare.Google Scholar
  24. 26.
    Vgl. die §§ 80 ff., 88 ff., 99 ff., 105 ff., 109 ff., 123 ff. des Strafgesetzbuches, dazu die Zusammenstellung: Hochverrat und Staatsgefährdung. Urteile des Bundesgerichtshofes, Karlsruhe 1957, und Ernst Heinitz, Staatsschutz und Grundrechte, Frankfurt 1953.Google Scholar
  25. 27.
    Vgl. Artikel 5 des sog. Bonner Vertrages, durch den in Zusammenhang mit der projektierten und später gescheiterten Europäischen Verteidigungsgemeinschaft das Besatzungsregime abgelöst werden sollte. Durch jenen Artikel wurde ein Notstandsvorbehalt zugunsten der Alliierten vereinbart, durch den die Alliierten wesentlich im Blick auf die Sicherheit ihrer in der BRD stationierten Streitkräfte zur Verkündigung des Notstandes ermächtigt wurden, sich aber verpflichteten, die Bundesregierung zu konsultieren. Vgl. H. Kutscher und W. Grewe,Bonner Vertrag und Zusatzvereinbarungen, München 1952.Google Scholar
  26. 28.
    Belege dafür bringt H. v. Mangoldt a. a. O. S. 434 ff., vgl. auch Fr. A. von der Heydte, Staatsnotstand und Gesetzgebungsnotstand, in: Laforet-Festschrift, oder W. Weber a. a. O. S. 29 ff.Google Scholar
  27. 29.
    Vgl. Wolfgang Abendroth, Zusätzliche Notstandsermächtigungen? Das Problem der Grundgesetz-Änderung, in Frankfurter Hefte 3/1962 S. 155 ff.Google Scholar
  28. 30.
    So erklärte der Bundestagsvizepräsident Dr. Richard Jaeger am 16. 4. 1961 — vgl. SZ vom 17. 4. 1961 —, die Regelung des Artikels 91 genüge nicht, denn was geschähe im »immerhin ziemlich roten Nürnberg und München«, wenn dort Unruhen ausgebrocken seien und die Polizei ins Ruhrgebiet abberufen worden wäre. Von ungeschicktem Taktieren läßt sich sprechen, nachdem die Notstandspläne der Regierung öffentlich erörtert wurden, bevor mit der Opposition, deren Stimmen unerläßlich waren, Fühlung aufgenommen war. Zur Stellungnahme der SPD vgl. W. Abendroth, Anm. 29; einen guten Überblick vermittelt die Bundesratsdebatte vom 26. 2. 1960. Auszüge daraus und der Abdruck des Regierungsentwurfes eines neuen Artikels 115a des Grundgesetzes in »Das Parlament« vom 9. 3. 1960.Google Scholar
  29. 31.
    Eine neue Stellungnahme der SPD im Jahrbuch der SPD 1960/1961 (Hannover 1962), wo S. 46 die Grundsätze der SPD für eine Notstandsregelung wiedergegeben sind.Google Scholar
  30. 32.
    Vgl. dazu den Diskussionsband A. Arndt und M. Freund, Notstandsgesetz — aber wie? Köln 1962, in dem M. Freund u. a. die Position verteidigt, nicht der Umfang der Notstandsrechte habe das Einrichten der Hitler-Diktatur ermöglicht, sondern (S. 114) »das fanatische Festhalten an der parlamentarischen Legalität, das von der Feigheit nur noch schlecht zu unterscheiden war«. Gegen diese gefährliche Legende u. a. K. D. Bracher, Parteienstaat, Präsidialsystem, Notstand, in: PVS 3/1962, hier S. 223. Im übrigen dürfte die positive Schlußbemerkung im Text durch den inzwischen veröffentlichten Text des Notstandsentwurfes der Bundesregierung, verabschiedet am 31. 10. 1962 und am 9. 11. 1962 als Drucksache 345/1962 vom Bundesrat veröffentlicht, überholt sein. Demnach wäre es nicht übermäßig schwer, einen äußeren oder inneren Notstand zu verkünden—im Zweifel reicht die einfache Mehrheit eines 30köpfigen Ausschusses dazu —, woraufhin Grundrechte außer Kraft gesetzt, Dienstleistungen angeordnet, Enteignungen vorgenommen und nahezu unbegrenzt Notgesetze oder -verordnungen durch den Kanzler, einen Kabinettsausschuß oder einen kleinen Parlamentsausschuß erlassen werden können. Demgegenüber gelten einige Schutzbestimmungen, deren effektive Wirksamkeit nur schwer vorstellbar ist. Ein ernstlicher Versuch, die Minderheit zu beteiligen, ist nicht gemacht. Mithin bleibt die »Barriere des Mißtrauens« und ist weiterhin aufgegeben, zu einem vernünftigen gemeinsamen Konzept zu gelangen. Gänzlich unbeantwortet blieb auch in der bisherigen Diskussion, warum im Notstandsfall die Pressefreiheit einzuschränken sein muß. Vgl. dazu O.K. Flechtheim, Gefahren der Notstandsgesetzgebung, in: Vorgänge 1/63.Google Scholar
  31. 33.
    Bundesverteidigungsminister Franz Josef Strauß erklärte dem Verteidigungsausschuß des Bundestages in Zusammenhang mit der Abberufung des Kommodore Barth (s. oben S. 351: »Wenn nach der Notlandung in Tegel damals außenpolitische Weiterungen gekommen wären, hätte mich heute niemand nach rechtsstaatlichen Details gefragt.« (Vgl. Der Spiegel 23/1962 S. 12.) Der gleiche Minister gab am 1. 7. 1962 der »Welt am Sonntag« (26/1962) ein Interview, in dem er zu dem Beschluß des Bundestages vom 28. 6. 1962, den Bericht des Fibag-Ausschusses an diesen zurückzugeben, Stellung nahm. Er erklärte u. a., daß er Material darüber habe, »mit welchen Mitteln, Methoden, Parolen, Entstellungen und zum Teil Fälschungen man seit 1957/58 versucht, mich zu diffamieren und aus dem politischen Leben zu beseitigen«. »Die Hintergrundregisseure sitzen in Pankow.« Wenn im übrigen jeder Fall eines Großobjektes zu einem Pseudoskandal aufgebauscht würde, dann müsse sich der Verteidigungsminister auf politische und repräsentative Aufgaben beschränken und könne sich nicht mehr um Einzelheiten kümmern. Dann würde man besser die Ämter des Bundeskanzlers und des Verteidigungsministers zusammenlegen, damit das Parlament »durch das konstruktive Mißtrauensvotum eine Anderung herbeiführen« könne. Dies bedeutet, daß der Minister nicht einmal die kritischen Bemerkungen der ihm gewogenen Mehrheit akzeptierte, sondern die erstaunlichen Vorgänge schlankweg als »Pseudoskandal« abtat. Daß weiter die Bemerkung über das konstruktive Mißtrauensvotum an der Verfassungsrealität vorbeigeht, braucht nicht ausgeführt zu werden.Google Scholar
  32. 34.
    Das Bundespatentgericht wurde 1961 errichtet als selbständiges und unabhängiges Bundesgericht, weil gegen die richterlichen Funktionen des Bundespatentamtes Einspruch erhoben worden ist. Das Oberste Rückerstattungsgericht mit Hauptsitz in Herford entscheidet als oberste Rechtsmittelinstanz über Streitigkeiten bei Anträgen auf Rückerstattung von im Dritten Reich verlorenen Vermögen. In ihm sind neben deutschen auch ausländische Richter tätig. — Zum folgenden Abschnitt als gute Einführung Dieter Brüggemann, Die Rechtsprechende Gewalt, Berlin 1962.Google Scholar
  33. 35.
    Die genauen Zahlen jeweils im Statistischen Jahrbuch.Google Scholar
  34. 36.
    Hierfür exemplarisch der Fall des ehemaligen Bundesjustizministers Dr. Dehler, der Dr. Adenauer auf Herausgabe eines Tonbandes verklagte, diese Klage beim Landgericht Bonn einbrachte und bereits nach zwei Jahren an den Bundesgerichtshof gelangte, um dort den Entscheid zu erhalten, das auf Tonband aufgenommene Gespräch sei »hoheitlich« gewesen und deshalb seien die Verwaltungsgerichte zuständig. Dazu: Rudolf Pohle, Der Bürger vor der Vielzahl der Gerichte, in: Staat und Bürger. Festschrift für W. Apelt, München 1958.Google Scholar
  35. 38.
    Zum Fall Gässler Ernst Müller-Meiningen jr. (SZ vom 5. 3. 1963 S. 3) u. a.: »Obwohl der Staatsanwalt am Ende der Hauptverhandlung selbst anerkannte, daß .. . Gässler keinen roten Heller unrechtmäßig in die eigene Tasche gesteckt hatte, wurde Gässler unlängst vom Landgericht Kempten doch zu einem Jahr Gefängnis verurteilt. Diese 365 Tage Gefängnis schmeckten stark nach Prestige und lagen verdächtig nahe bei den 401 Tagen Auslieferungs-und Untersuchungshaft ...« Und ders. (SZ vom 29. 3. 1963 S. 6) zu der Frage der Beschlagnahme von Unterlagen in der Spiegel-Redaktion, wobei »unter dem Vorwand der Sicherstellung und Beschlagnahme von Beweismitteln im Zusammenhang mit dem sogenannten Fallex-Artikel das gesamte Archiv-und auch sonstiges Material, und zwar bis zurück in das Jahr 1946, durchgefilzt wurde«: »Die hier angewandte Praxis bedeutet, daß wegen jeden bloßen Verdachtes einer ganz begrenzten, möglicherweise strafbaren, vielleicht aber auch nur verwaltungsmäßig oder parlamentarisch unkorrekten Indiskretion aus dem tatsächlichen oder angeblichen Verschwiegenheitsbereidh einer Behörde oder eines Parlaments jede Redaktion und jedes Verlagsgebäude förmlich auf den Kopf und bis auf den letzten Zettel durchsucht werden kann ... Derlei läuft auf eine willkürliche und generelle Ausforschung des gesamten Redaktionsmaterials hinaus, etwa nach dem Motto: Wir werden schon irgend etwas finden. So stieß man auch auf das Barth-Protokoll, das weder mit der Fallex-Affäre noch mit einem Staatsgeheimnis im Sinne der Landesverratsbestimmung das geringste zu tun hatte.« Zum Mißtrauen gegenüber der Justiz hat auch beigetragen die hier besonders schwerwiegende Problematik der Entnazifizierung. Sie ist erst in den letzten Jahren (1961/62) etwas zur Ruhe gekommen, als man den Richtern und Staatsanwälten, die an der Strafjustiz während des Dritten Reiches in besonderer Weise beteiligt waren, Gelegenheit gab, unauffällig aus ihrem Amt auszuscheiden, ohne daß dadurch der besondere Rechtsschutz der Richter berührt wurde. Leider hat auch das noch nicht zur grundlegenden Bereinigung geführt, was die durch den Arzt Dr. Herteridh, der mit der Justiz in Würzburg in Konflikt geriet, dort 1962/63 aufgedeckten Fälle beweisen. Zum Problem als solchem vgl. Max Güde, Justiz im Schatten von gestern, Hamburg 1959.Google Scholar
  36. 39.
    Dazu A. Hamann a. a. O. S. 387 und Bonner Kommentar zu Art. 92. S. 3. 49 H. v. Mangoldt a. a. O. S. 491.Google Scholar
  37. 41.
    Eine etwaige Ausnahme bilden die Vorgänge in Zusammenhang mit dem Verfahren gegen den wegen passiver Bestechung angeklagten ehemaligen persönlichen Referenten des Bundeskanzlers, Ministerialrat Kilb. Hier sind Einflüsse auf den Präsidenten des Landgerichtes in Bonn und durch diesen auf das Gericht behauptet und 1962 von einem Untersuchungsausschuß des Landtages von Nordrhein-Westfalen überprüft worden. Die Ausschußminderheit (SPD) beschränkte aber auch hier ihre Vorwürfe auf Mangel an Zurückhaltung politischer Instanzen. Vgl. dazu D. Brüggemann a. a. O. S. 93 f. Die Mehrheit des Ausschusses entlastete im übrigen den Landgerichtspräsidenten, dennoch eröffnete lt. dpa-Meldung vom 19. 2. 1963 der Justizminister ein Disziplinarverfahren gegen ihn, so daß die Angelegenheit noch weiter verfolgt werden wird. Eine andere Ausnahme stellen möglicherweise die Vorgänge in Rheinland-Pfalz dar, die im Oktober 1962 pressekundig geworden sind. Hier geht es zuletzt um erhebliche Vorwürfe, die das Oberverwaltungsgericht Koblenz gegenüber dem Justizminister, einem Ministerialrat und dem Generalstaatsanwalt beim Oberlandesgericht Koblenz erhoben hat; die Vorwürfe gipfeln in dem der Begünstigung im Amt und in dem der vorsätzlichen Verfolgung Unschuldiger, wobei es sich bei letzterem um einen Zeugen handelte, der wahrheitsgemäß ausgesagt hatte und deshalb als Beamter zur Rechenschaft gezogen werden sollte. Etwaige Eingriffe in die Unabhängigkeit betreffen aber auch hier die Staatsanwaltschaft, nicht das Gericht, so daß der Satz im Text m. E. nicht bestritten werden kann.Google Scholar
  38. 42.
    H. v. Mangoldt a. a. O. S. 492.Google Scholar
  39. 43.
    Vgl. C. Schmitt a. a. O. S. 185.Google Scholar
  40. 44.
    Dies ist erst nach längerer Diskussion zuungunsten des Obersten Bundesgerichtes erfolgt. Vgl. Bonner Kommentar zu Art. 92 S. 1 f.Google Scholar
  41. 46.
    H. Peters Der Kampf um den Verwaltungsstaat S. 33.Google Scholar
  42. 47.
    Im GG wird das an einer Stelle sehr deutlich. In Art. 19 lautet Abs. 4: »Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.« Durch diese Bestimmung wird nur an zweiter Stelle eine Vermutung zugunsten der ordentlichen Gerichte konstruiert, aber verhindert, daß der beschwerte Bürger wegen Zuständigkeitsunklarheiten nicht zu seinem Recht kommt.Google Scholar
  43. 48.
    Dazu Erich Becker Verwaltung und Verwaltungsrechtsprechung, in: VVDStRL Heft 14, Berlin 1956, S. 96 ff.Google Scholar
  44. 49.
    Vgl. Karl A. Bettermann Verwaltungsakt und Richterspruch, in: Jellinek-Gedächtnisschrift S. 363.Google Scholar
  45. 50.
    Otto Bachof Verwaltungsakt und innerdienstliche Weisung, in: Laforet-Festschrift S. 285 ff., hier S. 286.Google Scholar
  46. 51.
    E. Becker a. a. O. S. 117 schätzt, daß es etwa 200/o sind, und behandelt S. 115 ff. die »gerichtsfreie« Verwaltungstätigkeit. Man muß also in der Regel unterscheiden zwischen der Verwaltungstätigkeit im allgemeinen Sinne und dem Verwaltungsakt als »gesetzeskontingente hoheitliche Willensäußerung einer Verwaltungsbehörde, die eine Anordnung im Einzelfall«, also gegenüber dem Bürger trifft. H. J. Wolf Verwaltungsakte, in: HDSW 11, S. 271.Google Scholar
  47. 52.
    Zum Urteil vgl. Frankfurter Rundschau vom 27. 12. 1961; zur Frage Erziehung und Recht vgl. Thomas Württemberger Erziehung als Rechtsbegriff, in: Grundfragen des Jugendhilferechts, Köln 1962, ebda. instruktiv E. Forsthoff Erziehungsfürsorge in der modernen Verwaltung. Der Umfang der Justiziabilität wird z. B. an der Geschäftsverteilung des Bundesverwaltungsgerichtes sichtbar. S. Quellenband.Google Scholar
  48. 53.
    Dazu z. B. O. Bachof op. cit. und die dort angegebene Literatur.Google Scholar
  49. 54.
    E. Becker a. a. O. S. 96.Google Scholar
  50. 55.
    Vgl. ebda. S. 105 ff. Zum Folgenden Reni Marcic Vom Gesetzesstaat zum Richterstaat, Wien 1957. Im Text ist nur der Teil des Machtzuwachses der Justiz behandelt, der mit dem früher Gesagten enger zusammenhängt. Vergleichsweise kann man natürlich den Teil der Strafjustiz herausgreifen, der Ärzten Operationsvorschriften macht, oder den Teil der Ziviljustiz, durch den überkommene Handelsusancen geändert werden. Dies soll heißen: Der Machtzuwachs erstreckt sich nicht nur auf ein Gebiet, nachdem alle Lebensbereiche »verrechtlidht« werden.Google Scholar
  51. 56.
    A. Hamann a. a. O. S. 390; zu diesem sehr komplexen Sachverhalt G. Leibholz Verfassungsgerichtsbarkeit im demokratischen Rechtsstaat, in: Strukturprobleme.Google Scholar
  52. 57.
    J. Wintrich Aufgaben, Wesen, Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, in: NawiaskyFestschrift S. 191; und ders. Eigenart und Methode usw. Vgl. auch E. Fraenkel a. a. O. S. 186 if.Google Scholar
  53. 58.
    R. Thoma zit. nach H. v. Mangoldt a. a. O. S. 504.Google Scholar
  54. 59.
    Abgedruckt z. B. bei E. R. Huber Quellen.Google Scholar
  55. 60.
    Vgl. z. B. Bayerische Verfassung Art. 60 ff., Niedersächsische Verfassung Art. 42, Verfassung für Baden-Württemberg Art. 68, Verfassung für Hamburg Art. 65. Ausführlicher z. B. J. Wintrich Aufgaben usw.Google Scholar
  56. 61.
    Vgl. Hamburg a. a. O. Abs. 3, Baden-Württemberg a. a. O. Abs. 1, Ziff. 4 usw.Google Scholar
  57. 62.
    Baden-Württemberg a. a. O. Abs. 4; Hamburg a. a. O. Abs. 4: Die Entscheidungen des Verfassungsgerichts sind für Gerichte und Verwaltung bindend. Entscheidungen nach Absatz 2 Ziff. 1, 2, 3 und 4 haben Gesetzeskraft.Google Scholar
  58. 63.
    Vgl. Bonner Kommentar zu Art. 94 S. 49.Google Scholar
  59. 64.
    Vgl. A. Hamann a. a. O. S. 391 und Alfred Goessl Organstreitigkeiten innerhalb des Bundes, Berlin 1961.Google Scholar
  60. 65.
    Nämlich durch Art. 18 (Grundrechtsverwirkung), Art. 21 (Parteienverbot), Art. 41 (Wahlprüfung), Art. 61 (Präsidentenanklage), Art. 84 (Einspruch eines Landes gegen Mängelrüge), Art. 98 (Richteranklage), 99 (Landesverfassungsstreitigkeiten), Art. 100 (s. Text), Art. 126 (Entscheidung über Fortgelten von Recht).Google Scholar
  61. 66.
    Das Vorstehende entspricht den §§ 1–12 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG); vgl. auch G. Leibholz (Hrg.), Der Status des Bundesverfassungsgerichtes, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Neue Folge Band 6.Google Scholar
  62. 67.
    Nach einer Meldung der SZ vom 8. 6. 1961; viele Beispiele bringt: Gerd Pfeiffer Die Verfassungsbeschwerde in der Praxis, Essen 1959. Im Januar 1963 teilte der Bundesverfassungsgerichtspräsident der Presse mit, daß 1962 beim BVerfG 1456 Verfahren anhängig gemacht worden seien, wovon 1372 auf Verfassungsbeschwerden entfielen. Insgesamt seien seit 1951 bis Ende 1962 10 967 Verfahren anhängig gewesen, 10 057 davon seien abgeschlossen. Im übrigen überlegt man, ob man das Einlegen von Verfassungsbeschwerden nicht etwas erschweren soll, wobei an das Aufheben der Gebührenfreiheit oder die Einführung des Anwaltszwanges gedacht wird.Google Scholar
  63. 68.
    So wurde z. B. die Geschäftsverteilung zwischen den Senaten so vorgenommen, daß bis zum 1. 5. 1955 beim 1. Senat 2979 Verfahren anhängig waren und beim 2. Senat nur 32. Vgl. dazu Willi Geiger Zur Reform des Bundesverfassungsgerichts, in: Nawiasky-Festschrift S. 211. S. 212 eine Aufschlüsselung der Verfahren und eine Schätzung darüber, wieviele unzulässig oder unbegründet waren.Google Scholar
  64. 69.
    Vgl. dazu A. Grosser a. a. O. S. 107 if.Google Scholar
  65. 70.
    A. Grosser a. a. O. S. 115.Google Scholar
  66. 71.
    J. Wintrich Aufgaben usw. S. 200 f.; C. O. Johnson a. a. O. S. 416 f. über das US-Supreme Court: »As already indicated, the Supreme Court will not decide political questions. This is true, in a technical sense. ... But when we take a broader view of what constitutes a political questions, we find that some of these questions are decided by the Court. In common parlance, labor laws, income tax laws, social security laws, public utility regulation, agricultural relief, currency legislation, in fact, any issues over which various groups of the people divide into more or less hostile camps, are political in character. Such matters, affecting private rights so materially, properly come before the Court and the decision in each case must please one political group and offend the other.«Google Scholar
  67. 72.
    Vgl. A. Grosser a. a. O. S. 112 f.Google Scholar
  68. 73.
    Vgl. dazu Veröffentlichungen des Instituts für Staatslehre und Politik Mainz, Bd. 1: Der Kampf um den Südweststaat. Verhandlungen und Beschlüsse der gesetzgebenden Körperschaften des Bundes und des Bundesverfassungsgerichtes, München 1952.Google Scholar
  69. 74.
    Vgl. dazu Veröffentlichungen des Instituts für Staatslehre und Politik Mainz, Bd. 2 (1. und 2. Halbbd. und Ergänzungsband): Der Kampf um den Wehrbeitrag, München 1952 ff.Google Scholar
  70. 75.
    Ebda. 2. Halbband S. 804. Es heißt dort weiter: »Das Bundesverfassungsgericht als der berufene Hüter der Verfassung sieht keine Veranlassung, sich mit diesen Verdächtigungen im einzelnen auseinanderzusetzen. Es betrachtet diese Äußerungen, die in anderen Staaten als Contempt of Court (Mißachtung des Gerichts) geahndet werden würden, als ein bedauerliches Zeichen für die mangelnde Achtung vor dem Eigenwert des Rechts. Wer die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes seit seiner Gründung verfolgt hat, wird anerkennen, daß das Gericht sich stets von rechtlichen Erwägungen hat leiten lassen und darüber hinaus sorgfältig bemüht gewesen ist, die im politischen Raum von Regierung und Parlament getroffenen Entscheidungen zu respektieren. Es beruht daher auf einer Verkennung der politischen und verfassungsrechtlichen Situation, wenn gelegentlich behauptet wird, daß die maßgeblichen politischen Entscheidungen durch eine richterliche Instanz getroffen werden.«Google Scholar
  71. 76.
    Ebda. 2. Halbband S. 809.Google Scholar
  72. 77.
    BVerfGE 3, 58 ff.; vgl. oben S. 222.Google Scholar
  73. 78.
    Vgl. oben S. 43 f.Google Scholar
  74. 79.
    Vgl. dazu Veröffentlichungen des Instituts für Staatslehre und Politik Mainz, Bd. 7 (I.—IV. Teilband): Der Konkordatsprozeß, München 1957 ff.Google Scholar
  75. 80.
    Vgl. dazu G. Leibholz Bundesverfassungsgericht und Kommunalwahlrecht, in: PVS 1/1960 S. 73 ff.Google Scholar
  76. 81.
    A. Grosser a. a. O. S. 111.Google Scholar
  77. 82.
    Einen Oberblick über die Verfassungsrechtsprechung in der Bundesrepublik geben: Bernhard Wolff Die Rechtsprechung des BVerfG von 1954–1957, und ... von 1957–1959, in Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Neue Folge Band 7 und 9, und O. Bachof und D. Jesch Die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte in der Bundesrepublik, in: ebda. Band 6. S. auch unten S. 568.Google Scholar
  78. 83.
    G. Leibholz Verfassungsgerichtsbarkeit im demokratischen Rechtsstaat, in: Strukturprobleme S. 168. Entsprechend heißt es in BVerfGE 6, 37: »Neben der allgemeinen Handlungsfreiheit, die Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet, hat das Grundgesetz die Freiheit menschlicher Betätigung für bestimmte Lebensbereiche, die nach den geschichtlichen Erfahrungen dem Zugriff der öffentlichen Gewalt besonders ausgesetzt sind, durch besondere Grundrechtsbestimmungen geschützt; ... Soweit nicht solche besonderen Lebensbereiche grundrechtlich geschützt sind, kann sich der einzelne bei Eingriffen der öffentlichen Gewalt in seine Freiheit auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen....«Google Scholar
  79. 84.
    Dazu grundlegend G. Leibholz. Die Gleichheit vor dem Gesetz.Google Scholar
  80. 85.
    Das Ausgeführte ließe sich näherhin exemplifizieren anläßlich der Diskussion über das neue Strafgesetzbuch, dessen Entwurf nach langjährigen Beratungen im März 1963 dem Bundestag zugeleitet worden ist. In der Diskussion standen bisher im Vordergrund solche Fragen, die vorwiegend weltanschaulich beantwortet zu werden pflegen, also z. B. die der Homosexualität, der ethischen Indikation, des Ehebruches. Hinsichtlich derartiger Fragen sind die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag nicht mehr eindeutig; es wird abzuwarten sein, ob man deshalb zum Mittel der Verzögerung greift oder sich ernstlich zu einigen bemüht. Außerdem sind durch die Spiegel-Affäre und durch die langjährige Diskussion um die Pressefreiheit die Landesverratsparagraphen und der Persönlichkeitsschutz eines besonderen Interesses gewiß. Bei den ersteren müßte es vor allem gelingen, die rechtsstaatlich unerträgliche Situation zu beseitigen, in der die Regierung allein bestimmt, was Staatsgeheimnis ist und was nicht, und in der sie das fallweise und in der Regel nachträglich tut. Auch die Ineinssetzung von Landesverrat durch Presseberichterstattung und durch Spionage usw. wäre zu beseitigen. In der Spiegel-Diskussion wurde wiederholt gesagt, daß es zwar nicht möglich sei, das Berufsrisiko des Journalisten zu beseitigen, man sich aber um eine rationale Grundlage bemühen müsse, um den Journalisten und die Presse nicht dem Gutdünken von Regierungsstellen auszuliefern.Google Scholar
  81. 86.
    Vgl. dazu allgemein G. de Ruggiero Geschichte des Liberalismus in Europa, Dt. Ausgabe München 1930.Google Scholar
  82. 87.
    BVerfGE 3, 237 und A. Hamann a. a. O. S. 20.Google Scholar
  83. 88.
    Hans J. Wolff Rechtsgrundsätze und verfassunggestaltende Grundentscheidungen als Rechtsquellen, in: Jellinek-Gedächtnisschrift S. 52.Google Scholar
  84. 89.
    Vgl. z. B. W. Weber op. cit. und H. Peters Die Gewaltenteilung in moderner Sicht.Google Scholar
  85. 90.
    Der »Wortsinn« entspricht dann der »rationalistischen Gewaltenteilungsdogmatik des 19. Jahrhunderts«, die ihrerseits mit dem theoretischen Konzept Montesquieus nicht übermäßig viel zu tun hatte. Für Montesquieu war u. a. die Separation der Justiz wesentlich; personelle Verflechtung von Legislative und Exekutive in einem Staat stempeln diesen immer noch zum »government modéré«. Vgl. Winfried Ste ffani Gewaltenteilung im demokratisch-pluralistischen Rechtsstaat, in: PVS 3/1962, hier S. 262 f. Im übrigen schließe ich mich E. Fraenkel an, der in: Das amerikanische Regierungssystem, S. 237 schreibt: »Gerade unter Zugrundelegung der Montesquieusdien Methoden ist man jedoch gezwungen anzuerkennen, daß es ebenso viele Gewaltentrennungslehren wie Regierungssysteme geben muß. Die Politologie sollte sich mit der Gewaltentrennungslehre in einem guten Staat beschäftigen; sie muß sich mit der Gewaltentrennungslehre in den verschiedenen existierenden Regierungssysteme beschäftigen; sie darf sich jedoch nicht mit einer empirischen Gewaltentrennungslehre generellen Charakters beschäftigen, wenn sie Wissenschaft bleiben will. Sie darf nicht der Versuchung erliegen, empirisch verkleidete Utopien zu predigen.«Google Scholar
  86. 91.
    Vgl. dazu E. Fraenkel Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente im demokratischen Verfassungsstaat, Tübingen 1958, und Manfred Kuhn Was heißt öffentliche Meinung? Würzburg 1962, der sich S. 16 mit Recht dagegen wendet, daß »plebiszitär« abwertend gebraucht wird. Die einzige plebiszitäre Möglichkeit des Volkes — abgesehen vom Sonderfall des Art. 29 — besteht nach dem GG in der Wahl. Die Länder kennen weitergehend Volksabstimmungen; in Baden-Württemberg muß gemäß Art. 43 der Landtag aufgelöst werden, wenn 200 000 Wahlberechtigte das verlangen und bei einer anschließenden Volksabstimmung die Mehrheit »diesem Verlangen beitritt«. Nach Art. 60 ist auch die Volksabstimmung über Gesetze möglich. Häufiger wird sodann in Zusammenhang mit einer Verfassungsänderung die Volksabstimmung vorgesehen. Im übrigen gehen zumeist die Verfassungen in dieser Frage relativ weiter, welche vor dem Grundgesetz beschlossen worden sind. In der Staatspraxis auch der Länder spielen solche plebiszitären Möglichkeiten aber keine nennenswerte Rolle. Gewichtiger ist demgegenüber, daß im bayerischen Kommunalwahlrecht für Bürgermeister und Landräte unmittelbare Volkswahl vorgesehen ist; ein Prinzip, das in Bayern besonders von Dr. Hoegner vertreten worden ist.Google Scholar

6. KAPITEL Äußere und innere Gültigkeit des Regierungssystems

  1. 1.
    Abgedruckt u. a. bei Heinrich Siegler Deutschlands Weg 1945–1955, Köln o. J. (Dokumente aus »Keesings Archiv der Gegenwart«). Ausführliche Literaturhinweise zum folgenden Kapitel in meiner Bücherkunde etc.Google Scholar
  2. 2.
    Vgl. dazu H. Siegler op. cit. und Ernst Deuerlein op. cit., sowie G. Rhode und W. Wagner Quellen zur Entstehung der Oder-Neiße-Linie, Bd. III des Handbuches: Die deutschen Ostgebiete, Stuttgart 1956; zusammenfassende Darstellungen zum folgenden Abschnitt bei A. Grosser op. cit. und Wilhelm Cornides Die Weltmächte und Deutschland. Geschichte der jüngsten Vergangenheit 1945–1955, Tübingen und Stuttgart 1957.Google Scholar
  3. 3.
    Ein kurzer Oberblick zum Vorstehenden auch bei Th. Maunz op. cit. und in »Deutschland heute»; grundlegend wird: Bundesministerium für gesamtdeutsche Fragen (Hrg.), Dokumente zur Deutschlandpolitik, Frankfurt seit 1961 (erschienen Bd. 1 der III. Reihe, die die Zeit seit 1955 behandelt); den inneren Aufbau behandelt Walter Vogel Westdeutschland 1945–1950. Der Aufbau von Verfassungs-und Verwaltungseinrichtungen über den Ländern der drei westlichen Besatzungszonen, Teil 1 Koblenz 1956.Google Scholar
  4. 4.
    Nur der Bayerische Landtag lehnte mit 101 gegen 64 Stimmen das Grundgesetz ab, bejahte jedoch die Zugehörigkeit Bayerns zur BRD.Google Scholar
  5. 5.
    Ober das Besatzungsrecht kurz Th. Maunz a. a. O. S. 364 ff.Google Scholar
  6. 7.
    Ober die europäische Integrationspolitik gibt es eine Fülle von Literatur; ich verweise allgemein auf A. Grosser op. cit. und Th. Maunz op. cit. sowie auf H. v. Siegler Dokumentation der Europäischen Integration 1946–1961 ..., Bonn 1961.Google Scholar
  7. 8.
    Zum vorstehenden unentbehrlich: Bundesministerium für gesamtdeutsche Fragen SBZ von 1945 bis 1954, Bonn 1956 und spätere Aufl.; zusammenfassend wiederum A. Grosser und Th. Maunz jeweils op. cit. sowie Th. Eschenburg Staat und Gesellschaft usw.Google Scholar
  8. 9.
    Dazu Martin Drath Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit in der sowjetischen Besatzungszone, 2. Aufl. Bonn 1954.Google Scholar
  9. 10.
    Dazu Joachim Rottmann Der Viermächte-Status Berlins, 2. Aufl. Bonn 1959, weiter »Deutschland heute«, Th. Maunz und Th. Eschenburg jeweils op. cit., sowie historisch Andreas Hillgruber Berlin. Dokumente 1944–1961, Darmstadt 1961.Google Scholar
  10. 11.
    Ober die Kontroverse, ob Berlin (West) mehr oder weniger als Bundesland anzusehen sei, berichtet J. Rottmann a. a. O. S. 45 ff.Google Scholar
  11. 12.
    Zu diesem zunächst historischen Begriff vgl. E. Deuerlein a. a. O. S. 11 ff.Google Scholar
  12. 13.
    Vgl. dazu Friedrich Klein Bonner Grundgesetz und Wiedervereinigung Deutschlands, in: Jellinek-Gedächtnisschrift, S. 119 ff.Google Scholar
  13. 14.
    »Deutschland heute« S. 98, dort auch S. 99 der Beschluß des Bundestages vom 7. 4. 1954, nach dem das deutsche Volk sich nicht mit der Spaltung Deutschlands und der Existenz zweier deutscher Staaten abfinden wird. Es wird wiederholt, »daß das kommunistische Regime in der sowjetisch besetzten Zone Deutschlands nur durch Gewalt existiert und keine Vertretung des deutschen Volkes ist. Die Bundesregierung als die einzige demokratisch und frei gewählte deutsche Regierung ist allein berechtigt, für alle Deutschen zu sprechen.«Google Scholar
  14. 15.
    Dazu F. A. Frhr. v. d. Heydte und G. Dürig Der deutsche Staat im Jahre 1945 und seither, in: VVDStRL Heft 13, Berlin 1955; Gerhart Scheuer Die Rechtslage des geteilten Deutschlands, Frankfurt 1960. Genauere Literaturangaben und einen bündigen Oberblick bei Th. Maunz a. a. O. S. 14 ff.Google Scholar
  15. 16.
    Th. Maunz a. a. O. S. 16.Google Scholar
  16. 17.
    »Deutschland heute« S. 98; vgl. auch G. Scheuer a. a. O. S. 108: »Das deutsche Volk hat außer der BRD kein anderes Staatsgebilde eingesetzt, dessen Organe als Organe der deutschen Staatsgewalt angesehen werden können.«Google Scholar
  17. 18.
    Vgl. dazu z. B. Heinrich von Siegler Wiedervereinigung und Sicherheit Deutschlands. Eine dokumentarische Diskussionsgrundlage, Bonn 1957.Google Scholar
  18. 19.
    »Vereinbart« werden müssen aber beide miteinander, weil es sich hier nicht um zwei verschiedene Prinzipien handelt, die nebeneinander erfüllt werden sollen, sondern um eine der Sache nach einheitlich zu sehende Aufgabe. Das ergibt sich zunächst daraus, daß das Sozialstaatliche nicht auf das Sozialrecht im engeren Sinne beschränkt ist, sondern alle Rechtsbereiche erfaßt. Dazu Näheres und Literatur bei A. Hamann a. a. O. S. 207 f.Google Scholar
  19. 20.
    Dazu Robert Jungk Entwürfe einer neuen Zeit, in: Die neue Gesellschaft, Jahrgang 1962 S. 257 ff., und Hans W. Richter (Hrg.), Bestandsaufnahme. Eine deutsche Bilanz 1962, München 1962; darin R. Jungle Unbewältigte Zukunft, und Otl Aicher Planung in Mißkredit.Google Scholar
  20. 21.
    Genauere Zahlenangaben dazu zusammengefaßt von Walter Slotosch in SZ vom 18. 7. 1962 S. 6.Google Scholar
  21. 22.
    Dazu z. B. Konrad Elsholz Sozialpolitische Perspektiven, Heidelberg 1962.Google Scholar
  22. 23.
    So Marin Schwonke zit. nach R. Jungk a. a. O. S. 258.Google Scholar
  23. 24.
    Dagegen wendet sich nachdrücklich Carl J. Friedrich Demokratie als Herrschafts-und Lebensform, S. 91 ff., der (S. 95) meint, »daß eine Demokratie ohne sehr umfangreiche Planung in unserer industriellen Gesellschaft überhaupt nicht mehr bestehen kann«Google Scholar
  24. 25.
    Vgl. z. B. C. Schmitt Politische Theologie, 2. Ausg. Leipzig 1934, und hier S. 78 bezogen auf Donoso Cortes und De Maistre: »Aber der systematische und metaphysische Kompromiß war ihnen unfaßbar. Am entscheidenden Punkt die Entscheidung suspendieren, indem man leugnet, daß hier überhaupt etwas zu entscheiden sei, mußte ihnen als eine seltsame pantheistische Verirrung erscheinen. Jener Liberalismus mit seinen Inkonsequenzen und Kompromissen lebt für Cortes nur in dem kurzen Interim, in dem es möglich ist, auf die Frage: Christus oder Barrabas, mit einem Vertagungsantrag oder der Einsetzung einer Untersuchungskommission zu antworten.«Google Scholar
  25. 26.
    Korinther 13, 12: »... Jetzt erkenne ich’s stückweise; dann aber werde ich erkennen, gleichwie ich erkannt bin.«Google Scholar
  26. 27.
    Bundesverfassungsgericht KPD-Urteil a. a. O. S. 647.Google Scholar
  27. 28.
    Vgl. z. B. Jeanne Hersch Die Ideologien und die Wirklichkeit, Dt. Ausg. München 1957, S. 14 ff., A. Grosser a. a. O. S. 422 f.; zum Folgenden auch C. J. Friedrich Demokratie als .. .Google Scholar
  28. 29.
    E. R. Huber Rechtsstaat und Sozialstaat in der modernen Industriegesellschaft, Oldenburg o. J. (1962) S. 24 f.; vgl. dazu auch Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Band 1, S. 160 (1955).Google Scholar
  29. 30.
    Theodor Ellwein Autorität und Freiheit, in: Internationales Jahrbuch der Politik 1954, S. 2 ff., hier S. 32. Dort auch der der vorgetragenen Auffassung zugrunde liegende Toleranzbegriff.Google Scholar
  30. 31.
    Im Fach-» Jargon« unterscheidet sich der Kuhhandel vom Kompromiß dadurch, daß bei letzterem eine Einigung in der Sache erfolgt, während beim Kuhhandel ein Zugeständnis in einem Bereich gegen ein Zugeständnis in einem anderen ausgetauscht wird. Das Verfahren ist besonders in der Personalpolitik beliebt. Statt sich über die Besetzung einer Stelle zu einigen, zieht man noch eine zweite Stelle heran, besetzte also in Bonn z. B. die Leitung des Kulturreferates im Bundesinnenministerium evangelisch und die im Auswärtigen Amt katholisch.Google Scholar
  31. 33.
    Dazu die in den Anmerkungen 8 und 9 der Einführung zitierte Literatur.Google Scholar
  32. 34.
    Vgl. dazu mein Politische Bildung und Erziehung, und die dort angeführte Literatur.Google Scholar
  33. 35.
    Vgl. z. B. W. Weber op. cit. und J. Kaiser op. cit., aber auch den Ansatz, von dem aus G. Leibholz den Parteienstaat begründet.Google Scholar
  34. 36.
    Dazu Näheres bei K. Hesse a. a. O. S. 20 ff.Google Scholar
  35. 37.
    Das ist z. B. deutlich bei J. Kaiser op. cit. der Fall und führt oft zu einer »restaurativen« Staatsauffassung.Google Scholar
  36. 38.
    Dazu O. H. v. d. Gablentz Staat und Gesellschaft usw., und ders. Autorität und Legitimität im heutigen Staat, in: Zeitschrift für evangelische Ethik, Gütersloh 1959, sowie E. Fraenkel Die repräsentative etc.Google Scholar
  37. 39.
    Dazu A. Arndt Das nichterfüllte Grundgesetz, Tübingen 1960, der sich gegen »ideologische Unterwanderungen« des Grundgesetzes wendet, die bezwecken (S. 22), »bewußt oder unbewußt die(se) Freiheitsfähigkeit des Menschen aus Angst vor ihm zu leugnen«. Eingriffe in Freiheitsrechte durch Gesetze schildert an Beispielen Walter Otto Abschied von der Freiheit? in: Gewerkschaftliche Monatshefte 6/1960 S. 321 ff. Zu dem im Text Ausgeführten ergänzend mein Der Preis der Freiheit, in: Gesellschaft, Staat, Erziehung 7/1958, und: Freiheit, die wir meinen, in: deutsche jugend 3/1960.Google Scholar
  38. 41.
    Daß die mit der Rechtsordnung gegebene Basis allein nicht ausreicht, wurde bereits früher ausgeführt. Es gehört dazu notwendig auch eine ganze Reihe von Selbstverständlichkeiten wie z. B. der — um mit einer konkreten Feststellung zu schließen—,daß ein Politiker, der dem Parlament wider besseres Wissen falsche Auskünfte gegeben hat, daraufhin nicht nur sein Ministeramt verliert, sondern auch von seiner Partei gemieden wird. Wenn sich dazu die CSU im Falle ihres Landesvorsitzenden F. J. Strauß nicht versteht und wenn Strauß im Frühsommer 1963 nach Israel reisen und dort Ungereimtes reden kann, so sind damit ja nicht nur. Lücken im Gefüge des politischen Stiles offenbar, sondern auch die Grenzen der Gültigkeit unabdingbarer Moral in der Politik. Sich um diese Moral zu bemühen, erscheint mir wichtiger als das Bemühen um ein moralersetzendes Strafgesetzbuch.Google Scholar

Copyright information

© Springer Fachmedien Wiesbaden 1963

Authors and Affiliations

  • Thomas Ellwein

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