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Im Dickicht der Verbände. Korporatistische Politikformulierung und Verbandsgerechte Verwaltung am Beispiel der Arbeitsmigranten in der Bundesrepublik

  • Dietrich Thränhardt
Chapter

Zusammenfassung

Die heutige Stellung der Wohlfahrtsverbände in der Bundesrepublik Deutschland, die auf einer gewachsenen Entwicklung seit dem Kaiserreich beruht (THRÄNHARDT 1984, 165 f.), läßt sich in den folgenden Punkten zusammenfassen:
  1. a)

    Die bestehenden sechs Wohlfahrtsverbände bilden eine Art Kartell,das auf ihre Anerkennung als “Reichssnitzenverbände” 1926 zurückgeht, und üben (auch gegenüber der öffentlichen Hand vorrangig) ein gemeinsames Monopol in den ihnen zugeschriebenen Bereichen aus.

     
  2. b)

    Sie sind in ihrer Willensbildung überwiegend nicht demokratisch von Seiten ihrer Klienten, Benutzer, Mitarbeiter oder Mitglieder bestimmt, sondern einerseits honoratiorenhaft-elitär, andererseits bürokratisch-administrativ (Ausnahmen, wie etwa die offene Altenarbeit der AWO, bei der Mitglieder und Betreute identisch sind, oder viele selbstbestimmte Bereiche des DPWV sind eher untypisch).

     
  3. c)

    Die Wohlfahrtsverbände bleiben — trotz ihrer Größe und wirtschaftlichen Bedeutung — für die Öffentlichkeit in ihrem Finanzgebaren undurchsichtig. Sie unterstehen zwar in Bezug auf die öffentlichen Zuschüsse der Überwachung durch die geldgebenden staatlichen oder kommunalen Instanzen einschließlich der Rechnungshöfe, können aber von diesen nicht effektiv kontrolliert werden, was die Relation zwischen aufgewandten Mitteln und erreichten Zielen angeht.1)

     
  4. d)

    Trotz ihrer quasiöffentlichen Funktion und ihrer ganz überwiegend öffentlichen Finanzierung ist eine Erfolgskontrolle über die Arbeit der Wohlfahrtsverbände kaum möglich, einige Bereiche ausgenommen. Die privatrechtliche Stellung der Wohlfahrtsverbände und ihr in der Öffentlichkeit anerkannt “freier” Status schützen sie vor Implementationskontrollen. Ohnedies sind diese in den Bereichen, in denen Wohlfahrtsverbände arbeiten, nicht einfach vorzunehmen.

     
  5. e)

    Trotz ihrer gesetzlich und administrativ gesicherten Monopolstellung in verschiedenen Bereichen unterliegen die Wohlfahrtsverbände keinen Regelungen darüber, welches Personal sie einstellen — gewisse Formalqualifikationen ausgenommen. Für gewisse Berufe bestehen zudem kircheneigene Ausbildungseinrichtungen. Dies bedeutet, vor allem in bestimmten Regionen, ein Monopol. Dementsprechend ist es dort für bestimmte Bevölkerungsgruppen, z.B. Juden, Moslems, andere Nichtchristen, in kirchlich nicht abgesegneter Ehe lebende Katholiken oder Anhänger bestimmter Erziehungsauffassungen unmöglich, entsprechende Berufe auszuüben. Dies stellt eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit und der freien Entfaltung der Persönlichkeit dar, die einem pluralistischen Gemeinwesen nicht gut ansteht (vgl. auch die Art. 1, 2, 3, 4, 5, 12 und 19 Grundgesetz), sondern eher korporatistische Züge trägt.

     
  6. f)

    Die “Klienten” der Wohlfahrtsverbände genießen — von wenigen Ausnahmebereichen abgesehen — in einigen Fällen de jure, in sehr vielen Fällen de facto kein Wahlrecht, welchem Wohlfahrtsverband sie sich zuwenden oder anvertrauen wollen. So ist — nur aufgrund einer Absprache zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden, ganz ohne gesetzliche Grundlage — die Betreuung der ausländischen Arbeiter in der Bunderenublik unter die Wohlfahrtsverbände aufgeteilt worden. Auch ein konservativer Türke ist so der Arbeiterwohlfahrt zugeordnet, kirchenkritische oder akirchliche Italiener, Spanier und Portugiesen sind “Besitzstand” der Caritas, ohne daß ihnen eine Alternativmöglichkeit offenstünde. Für die Heimerziehung von Mädchen in Nordrhein-Westfalen gibt es nur konfessionell orientierte Einrichtungen. Echter Pluralismus, der bei ausschließlich nicht staatlicher Organisation doch ein Wahlrecht vorsehen müßte, ist nicht gegeben. Bei den Kindergärten sind — hier vom Vorrang der “freien Träger” aua Gesetz ausgehend — die Verhältnisse ähnlich. Wohnortnah sind häufig nur Kindergärten einer bestimmten Konfession zu erreichen. Ähnliches gilt für Jugendzentren,Beratungsstellen für Erziehung oder für Sexualfragen und für viele andere Bereiche. Den Bürgern bleibt auf diese Weise nur, monopolistische Angebote der Wohlfahrtsverbände zu akzeptieren oder überhaupt auf solche Angebote zu verzichten. Mit ihren Steuern zahlen sie ohnehin dafür. Die Möglichkeit, selbst Alternativangebote auf die Beine zu stellen, ist nur in wenigen Bereichen zu verwirklichen; zudem kann sie im allgemeinen nur von privilegierten Bürgern wahrgenommen werden. Die Wohlfahrtsverbände fungieren in weiten Bereichen immer noch als eine Art Zwangsmission, ohne Rücksicht auf die Meinung der Klienten (TROELTSCH 1965, 470).

    Nicht zu Unrecht spricht das Zentralkomitee Deutscher Katholiken bei der Frage islamischer Kinder in katholischen Kindergärten von einer “brennenden Frage” (ZENTRALKOMITEE 1981, 11). Eine Lösung wird allerdings für die ausländischen nichtkatholischen und nichtchristlichen Eltern nicht angeboten. Vielmehr schreibt das ZK: “Zwei Forderungen müssen im Fall der Aufnahme (sic!) muslimischer Kinder in einen katholischen Kindergarten gestellt werden: Ihre Zahl darf einen bestimmten (festzulegenden) Prozentsatz nicht übersteigen. Die gebotene Rücksichtnahme gegenüber anderen religiösen Überzeugungen darf nicht dazu führen, daß den katholischen Kindern gegenüber die katholische Prägung der Erziehung verlorengeht” (ZENTRALKOMITEE 1981, 12).

    Dies ist die publizierte Norm. In der Praxis wird dies bedeuten, daß zunächst katholische (oder, theologisch anscheinend inzwischen unbedenklich) christliche Kinder aufgenommen werden. Wenn noch Plätze übrig bleiben, wird man auch an die türkischen Kinder denken. Es gibt durchaus auch Beispiele für generelle Nichtaufnahme nichtchristlicher Kinder. Entsprechend ist auch bei Schulen verfahren worden. In bestimmten Stadtvierteln kann dies bedeuten, daß die Aufnahme in den Kindergarten von der Religion (oder, das ist heute die tiefer empfundene Abgrenzung) von der Nationalität abhängig gemacht wird. Den türkischen Kindern bleiben dann die Koranschulen. Sie bezahlen doppelt: über Steuern finanzieren sie zu mehr als zwei Dritteln die Kindergärten mit, für ihre eigenen Kinder tragen sie außerdem Gebühren für die Koranschulen. Besteht einmal eine derart etablierte Struktur, so ist es auch bei gutem Willen und finanziellem Einsatz anderen Trägern (z.B. den Städten) unmöglich, ein integratives Angebot für deutsche und türkische Kinder zu machen.

    Trotz allen religiösen Vokabulars ist dieser wichtige Bereich ein Beispiel für die reale Wahlmöglichkeit nicht der Adressaten von Maßnahmen, sondern der Träger selbst. Auch in vielen anderen Arbeitsbereichen muß festgestellt werden, daß die Träger sich die ökonomisch und sozial interessanteren (d.h. stärkeren oder durch staatliche Programme begünstigten Klienten heraussuchen, während schwache Klienten keine Betreuung finden — “creaming the poor” (GRUNOW 1977, 386 ff.; LUERS 1977, 248 ff.; SCHOBER 1976, 52 ff.).

     
  7. g)
    Die Verbände stehen in enger Verbindung zu den entsprechenden staatlichen und kommunalen Teilbürokratien und zu den politischen Legitimationsorganen. Dies zeigt sich etwa bei einer Analyse der zuständigen Ratsausschüsse, die in vielen Städten, Gemeinden und Kreisen hauptsächlich aus verbandlichen Interessen bestehen, die über die Parteien (oder im Jugendwohlfahrtsausschuß sogar qua Verbände) in den kommunalen Entscheidungsprozeß hineinkommen. Sie arbeiten dann je nach der von Ort zu Ort unterschiedlichen politischen Struktur mit den kommunalen Behörden zusammen und vertreten innerhalb dieser Organe ihre verbandlichen bzw. persönlichen Eigeninteressen. Typische Konstellationen dafür sind etwa:
    1. (I)

      In Kommunen mit stabiler CDU- oder CSU-Mehrheit und starkem katholischen Bevölkerungsanteil: Hier gibt es im Rahmen der Mehrheitsfraktionen starke personelle Verflechtungen mit katholischen Organisationen, die zum großen Teil wiederum der Caritas angehören. Diese Organisationen sind die stärksten, sie werden zudem privilegiert. Da die Verwaltung entsprechend besetzt ist, übt die Stadt selbst nur eine Lückenbüßerfunktion aus. Beispielsweise gibt es kommunale Kindergärten in solchen Kommunen erst, seit die Kirchen nur ungern noch neue Kindergärten einrichten. An Verbände wird auch in solchen Bereichen delegiert, in denen sich die Arbeit dadurch eher kompliziert und die Dienstleistungen entsprechend teurer werden. Diese Verlagerung auf das „sottogoverno“, wie entsprechendes in Italien genannt wird, dient besonders auch der Mehrheitspartei, die ihre Eliten, ihr verbandliches Umfeld und ihre Wählerschaft dadurch stabilisieren, privilegieren und vergrößern kann. Man vergleiche dazu als extremes Beispiel das Wahlverhalten in katholischen Altersheimen.

       
    2. (II)

      In Kommunen mit instabiler oder wechselnder Mehrheit: ein Kartell der Verbände, die zwar jeweils mit den Parteien verflochten sind (insbesondere die Caritas-Organisationen mit der CDU/CSU und die Arbeiterwohlfahrt mit der SPD), sich aber den „Markt“ durch Absprachen teilen, um im Interesse ihrer verbandlichen Stabilität und Besitzstandswahrung keine zu harten Einschnitte bei Veränderungen der politischen Mehrheiten zu riskieren. Vor allem bei neuen Arbeitsfeldern ergeben sich aber immer wieder Konkurrenzverhältnisse und Entscheidungssituationen. Offen ist bei derartigen Neuentscheidungen auch immer wieder die Frage der Abgrenzung zwischen kommunalen und verbandlichen Diensten, wobei sich immer wieder die traditionellen Fronten zwischen SPD einerseits, CDU und kirchlichen Wohlfahrtsverbänden andererseits abzeichnen.

       
    3. (III)

      In Kommunen mit stabilen SPD-Mehrheiten innerhalb von Flächenstaaten. Hier ergibt sich eine Diskrepanz zwischen Landes- bzw. Bundesregelungen, die den Primat der Verbände in bestimmten Feldern sichern, und kommunalen Regelungsbereichen, in denen es eher städtische Einrichtungen gibt. Dank ihrer größeren finanziellen Möglichkeiten haben allerdings auch in solchen Städten die kirchennahen Verbände die Chance, sich in vielen Arbeitsfeldern durchzusetzen. Unterschiede ergeben sich aber auch zwischen eher protestantischen und eher katholischen Städten, da die Organisationsdichte der katholischen Einrichtungen die der evangelischen übersteigt.

       
    4. (IV)

      Die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen, die lange Zeit durch absolute SPD-Mehrheiten geprägt worden sind, in denen außerdem aber auch nur kleine katholische Minderheiten leben. Hier werden soziale Dienstleistungen überwiegend durch kommunale Instanzen durchgeführt. Verbände sind in wenigen Tätigkeitsfeldern und meist neben städtischen Einrichtungen tätig.

       
     

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Anmerkungen

  1. +).
    Das Subsidiaritätsprinzip, in: Theorie und Praxis der sozialen Arbeit, 27 (1976), 8.Google Scholar
  2. 1).
    Sehr instruktiv dazu einige Reportagen der Frankfurter Rundschau: Claudia Dillmann, “Das schaut kein Rechnungshof mehr durch”. Die Freien Träger der Wohlfahrt: Riesen im sozialpolitischen Geschäft, FR 23, 28.1.1981; Junge Leute brachten den Stein ins Rollen. Der Skandal um das hochgelobte Sozialwerk St. Georg in Nordrhein-Westfalen, FR 25o, 28.10.1981. Als lokales Beispiel für Undurchschaubarkeit der Finanzgebarung vgl.: Margret Diepenbrock, Gemauschelt? in: Münstersche Zeitung, 17. 10. 1981.Google Scholar
  3. 2).
    In allen größeren Städten existieren separate Beratungsstellen, 1979 waren es insgesamt 93 der AWO und 85 der Caritas (vgl. Informationsdienst zur Ausländerarbeit 3/1979, S. 17). Lokal vgl. für Göttingen Friedrich Stratmann in diesem Band; für Münster BREUER/THRANHARDT.Google Scholar
  4. 3).
    Zu den Zahlen vgl. Informationsdienst, a.a.O.; Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen. Zur Nichtbetreuung der Marokkaner vgl. z.B.: Handlungsprogramm zur Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen aus den Anwerbeländern - Zwischenbericht, hrg. bei der Stadt Essen, Essen 1981, S. 45.Google Scholar
  5. 4).
    Persönliche Informationen des Vorsitzenden des Spanischen Elternvereins.Google Scholar
  6. 5).
    Zu den Informationen in Bezug auf das Ministerium vgl.: Finanzielle Förderung der Ausländerarbeit. Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Grundmann (CDU), Nr. 864 vom 11.1.1983. Antwort der Landesregierung am 27.1.1983. Landtags-Protokoll, ausgegeben am 11. 2. 1983.Google Scholar
  7. 6).
    Berichte im einzelnen in: Paritätische Nachrichten (Mitteilungsblatt des DPWV, LV NW), Wuppertal, erstes Halbjahr 1983.Google Scholar

Copyright information

© Springer Fachmedien Wiesbaden 1995

Authors and Affiliations

  • Dietrich Thränhardt

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