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Das präsidentielle System der USA und die parlamentarischen Systeme Großbritanniens und Deutschlands im Vergleich

  • Winfried Steffani
Chapter

Zusammenfassung

Die USA sind die an Landfläche und Bevölkerungszahl (ca. 215 Mill.) konkurrenzlos größte unter den hochentwickelten pluralistisch-demokratischen Industrienationen der Welt. Bevölkerungsmäßig folgen unter den westlichen Demokratien an zweiter und dritter Stelle die Bundesrepublik Deutschland (ca. 62 Mill.) und das Vereinigte Königreich von Großbritannien (ca. 56 Mill.). Die politischen Systeme dieser drei Staaten — deren gemischte „Wirtschaftssysteme“ eine Kombination privater, genossenschaftlicher und staatlicher Verfügungsgewalt über Produktionsmittel aufweisen, wobei der privatwirtschaftliche Anteil in den USA, der staatliche Anteil in Großbritannien am höchsten ist — sind durch ihren rechtsstaatlichen, demokratischen und pluralistischen Charakter gekennzeichnet. Sie sind rechtsstaatlich, da und insoweit in ihnen die Prinzipien der Unverbrüchlichkeit des Rechts, der Gleichheit aller vor dem Gesetz, der Unabhängigkeit der Justiz, der Fairness des Prozeßverfahrens und des Schutzes von Grundrechten respektiert werden. Demokratisch, wenn und insoweit man darunter zumindest ein System begreift, in dem höchste staatliche Ämter durch frei sich bildende, aktive politische Führungsgruppen im permanenten, werbenden Konkurrenzkampf um die Stimmen einer mehr oder weniger aktiven Wählerschaft, die es zu mobilisieren gilt, gewonnen werden — einer Wählerschaft, die sich in allgemeinen, freien, gleichen und geheimen Wahlen verbindlich äußern kann. Pluralistisch, da und insoweit in allen drei Ländern die Bildung von Parteien und sonstigen Vereinen grundsätzlich frei ist, Opposition respektiert wird und sowohl Parteien als auch Interessengruppen in freier Konkurrenz ihren politischen Einfluß im Staate geltend machen können.

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Literatur

  1. 1.
    Zu den gemeinsamen Grundzügen der anglo-amerikanischen politischen Kultur im Vergleich mit anderen politischen Kulturen sowie den Besonderheiten, die die politische Kultur Großbritanniens von der in den USA vorherrschenden im einzelnen unterscheiden siehe GabrielGoogle Scholar
  2. 2.
    Vgl. Arthur T. Vanderbilt: The Doctrine of the Separation of Powers and its Present-day Significance, (1953), Lincoln Nebr. 1963, S. 43 ff. James Madison schrieb am 1. Februar 1788 (“Federalist”, Nr.47): “… the preservation of liberty requires the three great Departments of power should be separate and distinct. The oracle who is always consulted and cited an this subject is the celebrated Montesquieu”.Google Scholar
  3. 3.
    Siehe Robert A. Dahl: A Preface to Democratic Theory, Chicago 1956, S. 4–33.Google Scholar
  4. 4.
    Eingehend hierzu M. Knust: Montesquieu und die Verfassungen der Vereinigten Staaten von Amerika, Berlin 1922. Gegen die weitverbreitete, vereinfachende These, Montesquieu habe, als er von 1729 bis 1731 in London lebte, die wirklichen Verfassungsverhältnisse Englands verkannt, wendet sich Kurt Kluxen mit dem Hinweis auf den Tatbestand, daß Montesquieu ein Leser der führenden Oppositionszeitschrift gegen Walpole, “The Craftsman”, gewesen sei, deren Argumente er sich zu eigen machte. „Sein (Montesquieus) berühmtes Kapitel XI, 6 im Esprit des lois ist bis zu einem gewissen Grade ein Resumé jener weitgesponnenen Kontroversen, die die Opposition um 1730 im Kampf gegen Walpole entzündete und in denen wiederholt die Gewaltentrennung als Erbgut der Verfassung und alte Form der Rechtssicherung hingestellt wurde. Daher rührt die „aphoristische Eleganz“ (Hasbach) seines England-Kapitels, mit der hier mannigfache Elemente aus englischer Geschichte, Verfassung und Theorie zusammengedrängt sind”. Kurt Kluxen „Die Herkunft der Lehre von der Gewaltentrennung“, in: Aus Mittelalter und Neuzeit. Festschrift zum 70. Geburtstag von Gerhard Kallen, Bonn 1957, S. 219–236, S. 223, siehe dort S. 219 und 221 ff.Google Scholar
  5. 5.
    So Ernst Fraenkel „Das amerikanische Regierungssystem“, 3. Aufl. Opladen 1976, S. 221 f: „Weit davon entfernt, eine totale Trennung der Regierungsgewalten durchzuführen, hat die amerikanische Verfassung vielmehr eine Verschränkung der Regierungsgewalten hergestellt, stets darauf bedacht, dem Prinzip Rechnung zu tragen, daß die verschiedenen Regierungsfunktionen an verschiedene Regierungsorgane übertragen werden, aber nicht minder besorgt, zu verhüten, daß die ausschließliche Betrauung eines Regierungsorgans mit der Wahrnehmung einer Regierungsgewalt die Ausübung unkontrollierbarer Herrschaftsbefugnisse ermöglicht (System der ‘checks and balances’)”.Google Scholar
  6. 6.
    Richard E. Neustadt: Presidential Power, New York 1962, S. 33.Google Scholar
  7. 7.
    Artikel 1, Sekt. 1, Absatz 1 der US-Verfassung lautet: “All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States, which shall consists of a Senate and House of Representatives”.Google Scholar
  8. 8.
    Siehe Richard E. Neustadt: “Politicians and Bureaucrats”, in: David B. Truman (Hrsg.): The Congress and America’s Future, Englewood Cliffs, N.J. 1965, S. 102–120, bes. S. 110 ff: “By 1961, however, `John Kennedy’ became the signature on draft bills sent with messages directly to the Speaker and the President of the Senate, very much as though the White House were Whitehall”.Google Scholar
  9. 9.
    “New York Times” vom 23. Juli 1959. Die neuere Entwicklung faßte der bekannte Wash ingtoner Chefkorrespondent der New York Times, James B. Reston, nur leicht überspitzend bereits 1962 in der Formel zusammen: “It is no longer the Congress that proposes and the President who vetoes legislation, but the other way around”. (“New York Times” vom 25. Juli 1962). Zum Ganzen siehe auch Daniel M. Berman: In Congress Assembled, New York 1963, S. 70–95.Google Scholar
  10. 10.
    Marbury v Madison, 1803, 1 Cranch (U.S.) 137.Google Scholar
  11. 11.
    Eingehend hierzu Robert H. Jackson: The Struggle for Judicial Supremacy, New York 1941, bes. Kap. I—V und Eugene V. Rostow: The Sovereign Prerogative: The Supreme Court and the Quest for Law, New Haven und London 1962.Google Scholar
  12. 12.
    Für Einzelheiten sowie die generelle Problematik und Entwicklung dieses Amtes, siehe L. C. Hatch und E. L. Sharp: History of the Vice Presidency of the U.S., New York 1934; Irving C. Williams: The American Vice Presidency New Look, New York 1954; ders.: The Rise of the American Vice Presidency, Washington 1956, John D. Feerick: From Failing Hands — The Story of Presidential Succession, New York 1965 und Thomas E. Cronin: The State of the Presidency, Boston-Toronto 1975, 5.211–236.Google Scholar
  13. 13.
    Näheres hierzu bei Richard F. Fenno: The President’s Cabinet, New York 1959 und Stephen Horn: The Cabinet and Congress, New York 1960 und Cronin a.a.O., S. 177–210.Google Scholar
  14. 14.
    Das Standardwerk zu dieser Problematik ist immer noch Joseph P. Harris: The Advice and Consent of the Senate: A Study of the Confirmation of Appointments by the United States Senate, Berkeley, Calif. 1953.Google Scholar
  15. 15.
    Hierzu John D. Millett: Government and Public Administration — The Quest for Responsible Performance, New York usw. 1959. Einen knappen, eindrucksvollen Überblick zur anliegenden Problematik bieten Peter Wolf: American Bureaucracy, New York 1963, bes. S. 142–173 und Ernst Fraenkel: Das amerikanische Regierungssystem, 3. Auflg. Opladen 1976, S. 231 ff und 271 ff.Google Scholar
  16. 16.
    Welch relativ enge Grenzen dieser „Weisungsbefugnis“ generell gesetzt sind, betont Wolf (a.a.0. S. 159), wenn er schreibt: ”The fact that the bureaucracy is not necessarily under the control of the President, by the terms of the Constitution, nor within his jurisdiction by statute, means that the President must deal with administrative agencies in the same way he deals w;rh other interest groups and with Congress. He must persuade the bureaucracy to go along with him, for he cannot command it to obey him“. Richard Neustadt berichtet, Präsident Truman habe 1952 im Hinblick auf einen eventuellen Wahlsieg Eisenhowers an seinem Schreibtisch sitzend bemerkt:”He’ll sit here and he’ll say, `Do this! Do that!’ And nothing will happen. Poor Ike — it won’t be a bit like the Army. He’ll find it very frustrating.“ Und Truman über seine eigenen Erfahrungen: ”I sit here all day trying to persuade people to do things they ought to have sens enough to do without my persuading them… That’s all the powers of The President amount to.“ Siehe Neustadt: Presidential Power, S. 9f. Zur „Macht” des Präsidenten vor und nach Watergate siehe auch den informativen Reader von Thomas E. Cronin und Rexford G. Tugwell (Hrsg.): The Presidency Reappraised, 2. revidierte Auflage, New York 1977, und die anläßlich der Präsidentschaftswahl 1976 erstellte Studie von Peter Lösche: Politik in USA, Opladen 1977.Google Scholar
  17. 17.
    Hierzu jetzt die kritische Arbeit von Hans J. Kleinsteuber: Staatsintervention und Verkehrspolitik in den USA — Die Interstate Commerce Commission, Ein Beitrag zur politischen Ökonomie der Vereinigten Staaten von Amerika. Stuttgart 1977.Google Scholar
  18. 18.
    Als eingehende Studien zur rechtlichen und politischen Problematik der unabhängigen Regulierungskommissionen sind zu nennen Wilson K. Doyle: Independent Commissions in the Federal Government, Chapel Hill, N.C. 1939 und vor allem Robert E. Cushman: The Independent Regulatory Commissions, New York 1941 sowie Marver H. Bernstein: Regulatory Business by Independent Commissions, Princeton 1955. Eine gute Einführung bieten Wolf a.a.O., S.29–45 und Fraenkel a.a.O., S. 205 ff. Wichtig ist Fraenkels Hinweis (a.a.O., S. 204 f): „Durch die Errichtung und den Ausbau von Regulierungskommissionen hat USA einen Behördentyp geschaffen, für den es in Deutschland keine Parallelerscheinung gibt und der in den Kategorien des deutschen Rechts-und Regierungssystems nicht erklärt werden kann. Sie stellen den originellen Beitrag dar, den USA zur Entwicklung des modernen Verwaltungsstaates beigesteuert hat.“Google Scholar
  19. 19.
    Die hierfür grundlegende Gerichtsentscheidung ist “Humphrey’s Executor (Rathbun) v. United States”, 295 U.S. 602, 1935. William Humphrey, ein äußerst konservativer Mann, war 1931 von Präsident Hoover erneut als Vorsitzender der Federal Trade Commission ernannt worden. Präsident Roosevelt bemühte sich vergeblich um seine vorzeitige Entlassung. Zum Geschichtlichen und Hintergrund des Falles siehe Robert E. Cushman “Leading Constitutional Decisions”, 12. Aufl., New York 1963, S. 302 ff. Wolf a.a.O., S. 156 ff und Bernard Schwartz: “The Powers of Government”, Bd. II: The Powers of the President, New York — London 1963, S. 47–56.Google Scholar
  20. 20.
    Lindsay Rogers “The American Presidential System”, in: The Political Quarterly“, Bd. 8 (1937), S. 517 ff und 525 f) gab Mitte der dreißiger Jahre folgenden Situationsbericht: „Unter dem präsidentiellen Regierungssystem, wie es heute besteht, kann der Präsident unmöglich ein erfolgreicher Verwaltungschef sein. Man wundert sich tatsächlich, daß das System nicht zusammenbricht… Mühsam muß er (der Präsident) sich seinen Weg durch einen Wust von Einzelproblemen bahnen, die untereinander unverbunden sind… Das gegenwärtig bestehende System legt dem Präsidenten ein Maximum physischer Belastungen auf und reduziert die Gelegenheit zur Diskussion und zum Nachdenken, die seinen Entscheidungen vorausgehen sollten, auf ein Minimum… Bei der unkoordinierten Kombination seiner Betätigung auf dem Gebiet der hohen Politik und seiner Beschäftigung mit Lappalien steht der Präsident unter dem Schatten des Kongresses, der ihm jede ‘managerial’ Freiheit verweigert. Hinsichtlich der Frage, wieviel Personal er beschäftigen kann und wie hoch die Bezahlung ist, hat er kaum ein Jota der Macht des englischen Premierministers. Insoweit ist der Kongress Diktator.” (Zitiert nach Fraenkel a.a.O., S. 273).Google Scholar
  21. 21.
    Eine Übersicht hierzu und zum Folgenden mit detaillierten Angaben bietet: Congress and the Nation, herausgegeben vom Congressional Quarterly Service, Washington 1965, S. 1455–1470, für die neueren Entwicklungen sind die entsprechenden Ausgaben des Congressional Quarterly Weekly Report zu konsultieren. Dazu Kurt L. Shell: Das politische System der USA, Stuttgart 1975, S. 139–149.Google Scholar
  22. 22.
    Eingehend hierzu Robert A. Wallace: Congressional Control of Federal Spending, Detroit 1900 sowie Joseph P. Harris: Congressional Control of Administration, Washington D.C. 1964, S. 46–127 und Fraenkel a.a.O., S. 234 ff und 308–328.Google Scholar
  23. 23.
    Zur Problematik des “legislative veto” allgemein: Joseph Cooper “The Legislative Veto: Its Promis and Its Perils”, in: Public Policy, Bd. VII, Cambridge, Mass. 1956, S. 128–176. Zum folgenden vgl. Walter E. Rhode: Committee Clearance of Administrative Decisions, East Lansing, Mich. 1959; Berman a.a.O. S. 170 ff und besonders Harris a.a.O., S. 204–248 und 282–284.Google Scholar
  24. 24.
    Berman a.a.O., S. 171; Rhode a.a.O. S. 59.Google Scholar
  25. 25.
    Vgl. Harris a.a.O., S. 246, hier auch zur allgemeinen Gesetzes-Delegation.Google Scholar
  26. 26.
    Siehe Berman a.a.O., S. 171 f.Google Scholar
  27. 27.
    Grundlegende Literatur zu dieser Problematik: Telford Taylor: Grand Inquest, New York 1955 und Allan Barth: Government by Investigation, New York 1955; zum neueren Stand siehe Harris a.a.O., S. 249–278.Google Scholar
  28. 28.
    Vgl. Carl Beck: Contempt of Congress, New Orleans 1959.Google Scholar
  29. 29.
    Gute Hinweise zu diesem Fragenkreis in Donald B. Johnson und Jack L. Walker: The Dynamics of the American Presidency; New York 1964 Sektion X: The President and Public Opinion, S. 271–294, Douglas Cater: The Fourth Branch of Government, New York 1959, Fraenkel a.a.O., S. 333–339 und vor allem Elmar E. Cornwell Jr.: Presidential Leadership of Public Opinion, Blomington, Indiana, 1965.Google Scholar
  30. 30.
    Dazu u.a. Daniel P. Moynihan “The President and the Press”, in: Cronin and Tugwell, a.a.O., S. 174–189.Google Scholar
  31. 31.
    Man denke in diesem Zusammenhang nur an die Namen Truman, Kefauver, Nixon, McCarthy. Mit dem Namen Joseph Mc.Carthy verbindet sich amerikanische Untersuchungspraxis in ihrer übelsten Form, mit dem Namen Harry S. Truman in ihrer besten Form. Vgl. Donald H. Riddle: The Truman Committe — A Study in Congressional Responsibility, New Brunswick, N.J., 1964.Google Scholar
  32. 32.
    Vgl. Arthur Hacker: “Voice of Ninety Million Americans”, in: The New York Times Magazine, 4. März 1964.Google Scholar
  33. 33.
    Hierzu jetzt die Studie von Jürgen Hartmann: Der amerikanische Präsident im Bezugsfeld der Kongreßfraktionen — Strukturen, Strategien und Führungsprobleme in den Beziehungen der Präsidenten Kennedy, Johnson und Nixon zu den Mehrheitsfraktionen im Kongreß (19611973), Bonn 1977.Google Scholar
  34. 34.
    Gemäß Art. II, Sekt. 3, Abs. 1 kann der Präsident “on extraordinary Occassions, convene both Houses, or either of them, and in Case of disagreement between them, with Respect to the Time of Adjournment, he may adjourn them to such Times as he shall think proper”. Von dem Vertagungsrecht hat kein amerikanischer Präsident jemals Gebrauch gemacht.Google Scholar
  35. 35.
    Zu dieser Problematik Ernst Fraenkel „Freiheit und politisches Betätigungsrecht der Beamten in Deutschland und USA“, in: Veritas, Justitia, Libertas; Berlin 1953, S. 60 ff und ders.: Das amerikanische Regierungssystem, S. 284 ff.Google Scholar
  36. 36.
    Siehe hierzu Edward S. Corwin: The Constitution and What it Means Today, New York 1963, S. 105 f; ders.: The President — Office and Powers, 1789–1948, New York 1957, S. 361 ff und Stephen Horn: The Cabinet and Congress, New York 1960, S. 170 f u. Cronin (Anm. 12) a.a.O., S. 177–210. Google Scholar
  37. 37.
    Eingehend und sehr informativ zu dieser Problematik, insbesondere hinsichtlich der mannigfachen Versuche, eine Art “Question Period” auch im Kongreß einzuführen — zuletzt während und kurz nach dem Zweiten Weltkrieg vor allem vom damaligen Repräsentantenhaus-Abecordneten Estes Kefauver (D., Tenn.) und von Senator William Fulbright (D., Ark.) energisch propagiert — siehe Stephen Horn: The Cabinet and Congress, New York 1960.Google Scholar
  38. 38.
    Vgl. Nelson W. Polsby: Congress and the Presidency, N.J. 1964, S. 48 f und 99–115; und vor allem Hartmann (Anm. 33) a.a.O.Google Scholar
  39. 39.
    Hierzu näheres weiter unten S. 124 f. und 127.Google Scholar
  40. 40.
    Zu dieser komplexen Problematik Malcolm E. Jewell: The Politics of Reapportionment, New York 1962 und Andrew Hacker: Congressional Districting — The Issue of Equal Representation, Washington, D.C. 1963.Google Scholar
  41. 41.
    Falls ein Senatssitz vorzeitig vakant wird, wird er üblicherweise vom Gouverneur des betreffenden Staates durch Ernennung bis zur nächsten allgemeinen Bundeswahl besetzt. Der so ernannte Senator muß sich dann der Wahl stellen, wobei er für den Rest der festgelegten Amtsdauer zu wählen ist. Falls sich zu diesem Zeitpunkt auch sein Senatskollege regulär der Wahl stellen muß, kann es sich hierbei ergeben, daß die Wähler ihre Stimme im gleichen Wahlgang für zwei Senatoren abgeben können.Google Scholar
  42. 42.
    Einmalig waren die Wahlen im November 1956 und 1972, als die Republikaner Eisenhower bzw. Nixon zum Präsidenten gewählt wurden, während beide Kongreßhäuser sichere demokratische Mehrheiten erhielten. In jüngerer Zeit ebenso selten ist ein Majoritätswechsel in einem, bzw. in beiden Kongreßhäusern (wie z. B. 1946 und 1954) im Gefolge von “off-year elections”. Es kann durchaus vorkommen, daß ein und derselbe Wähler z. B. in einem Wahlgang einem republikanischen Präsidentschaftskandidaten, einem demokratisch-liberalen Senator und einem demokratisch-konservativen Hausabgeordneten seine Stimme gibt.Google Scholar
  43. 43.
    Dazu Siegfried Magiera: Die Vorwahlen (Primaries) in den Vereinigten Staaten, Frankfurt/ Main 1971.Google Scholar
  44. 44.
    Zu den neueren Entwicklungen des amerikanischen Parteiensystems unter besonderer Berücksichtigung der Präsidentschaftswahlen von 1976 jetzt Peter Lösche: Politik in USA — Das amerikanische Regierungs-und Gesellschaftssystem und die Präsidentschaftswahl 1976, Opladcn 1977, S. 54 ff., bes. 76 ff.Google Scholar
  45. 45.
    Walter Bagehot: The English Constitution, Ausgabe: The World’s Classics, London 1961, S. 9. “Efficient secret” verstanden als Gegenstück zur “dignified facade”, die die Krone symbolisiert, s. ebd., S. 4, 10 f und bes. 30 ff.Google Scholar
  46. 46.
    Vgl. hierzu und zum folgenden Sir Ivor Jennings “Party Politics”, Bd. I: “Appeal to the People”, Cambridge 1960, S. 55 ff. Gemessen an der Gesamtbevölkerung von 1861 (28,9 Millionen) betrug die wahlberechtigte Bevölkerung von 1866 rund 3,9%, nach dem Reformgesetz von 1867 mehr als das Doppelte: 8,5%. Nach dem dritten Reformgesetz von 1884 betrug die wahlberechtigte Bevölkerung (sie stieg von 3 Mill. im Jahre 1883 auf 5,7 Mill. im Jahre 1885) gemessen an dem Bevölkerungsstand von 1881: 16,4%. Siehe Jennings a.a.O., S. 55,58 und Hans Setzer: Wahlsystem und Parteienentwicklung in England — Wege zur Demokratisierung der Institutionen 1832 bis 1948, Frankfurt/Main 1973.Google Scholar
  47. 47.
    Hierzu Allen M. Potter: British Party Politics — A Study of Party Discipline, Ph. D. Dissertation, Columbia University, New York 1955 (Manuskript), S. 141–183 und Ivor Jennings: Appeal to the People, S. 204 ff.Google Scholar
  48. 48.
    Vgl. Bernard Crick: The Reform of Parliament, London 1964, S. 3, John P. Mackintosh: The British Cabinet, London 1962, Kap. VI, S. 101 ff; Ivor Jennings a.a.O., Bd. Il: The Growth of Parties, Cambridge 1961.Google Scholar
  49. 49.
    Eingehend hierzu R. T. McKenzie: British Political Parties — The Distribution of Power within the Conservative and Labour Parties, 2. Aufl., New York und London 1963. Siehe hierzu auch die “Classic Statesments on the Need for Party Discipline” von Salisbury and Disraeli aus dem Jahre 1878, ebd., S. 156 f.Google Scholar
  50. 50.
    Hierzu Sir Ivor Jennings: Cabinet Government, 3, Aufl., Cambridge 1959, Kap. VIII, S. 173227. „Parteiführer“ im umfassenderen Sinne: der Partei im Parlament wie der Partei im Lande. Hierzu auch Crick a.a.O., S. 34–43; Hans Daalder: Cabinet Reform in Britain, 1914–1963, Stanford, Calif. 1963, S. 247 ff und R. H. Crossman, M. P., Einleitung zu: Walter Bagehot, The English Constitution, Ausgabe: Collins, The Fontans Library, London 1963, S. 1–57, bes. 51 ff.Google Scholar
  51. 5.
    Erstmals vorgesehen im “Ministers of the Crown Act” von 1937.Google Scholar
  52. 52.
    Unterhauswahlen müssen heute spätestens alle 5 Jahre stattfinden, es sei denn, der Premierminister bestimmt einen früheren Wahltermin durch vorzeitige Parlamentsauflösung. (Das Unterhaus könnte jederzeit mit einfacher Mehrheit beschließen, daß Wahlen nur, z. B., alle 10 Jahre stattfinden müssen!). Vakant werdende Parlamentssitze können — wie im amerikanischen Repräsentantenhaus — nur durch unmittelbare „Nachwahlen“ (”by-elections“) neu besetzt werden. Zur Bedeutung dieser by-elections siehe Mackintosh a.a.O., S. 8, 193, 510 ff und Philipp W. Buck: Amateurs and Professionals in British Politics, 1918–1959, Chicago und London 1963, S. 23 f. By-elections können eine größere Rolle spielen, wenn die Parlamentsmehrheit sehr knapp ist, wie z. Z. des ersten Labour-Kabinetts Wilson 1964–66 und gegenwärtig.Google Scholar
  53. 53.
    Siehe Mackintosh a.a.O., S. 161 ff, 188 ff; Sir Ivor Jennings: Parliament, 2. Aufl., Cambridge 1957; Crick a.a.O., S. 19, 39 f, R. M. Punnett: British Government and Politics, London 1968.Google Scholar
  54. 54.
    Mackintosh a.a.0., S. 486.Google Scholar
  55. 55.
    Siehe Daalder a.a.O., S. 7 sowie vor allem Jennings: Cabinet Government, S. 511–538. Der entscheidende Präzedenzfall war 1923 die Berufung Baldwins als Premierminister unter „Übergehung“ Lord Curzons, der im Oberhaus saß. Da die Labour-Party als die „offizielle Opposition” im Oberhaus nicht vertreten war, sie jedoch als Opposition Anspruch darauf hatte, den Premier persönlich im Parlament zur Rede stellen zu können, mußte ein Unterhausmitglied berufen werden. Dies Verfahren ist heute gefestigte Konvention. Vgl. hierzu Jennings: Cabinet Government, S. 526 und Crick a.a.O., S. 45.Google Scholar
  56. 56.
    Vgl. etwa die oben (Anmerkung 16) angeführten Zitate mit der Bemerkung Mackintoshs: “British governments have a very wide field of action open to them. The country is small, homogeneous, and accustomed to centralised and firm leadership. British statesmen have usually been impressed more by the opportunities open to them than the curbs on their endeavours… A successful, strong and opinionated Prime Minister can put his impress on a whole government… The Cabinet falls into place as a forum for informing his colleagues of decisions that have been taken.” Mackintosh a.a.O., S. 477 und 420, Hervorhebungen von mir. Gegen eine zu starke Betonung der Macht des Premierministers wenden sich u. a. Lord Morrison of Lambeth: Government and Parliament, Vorwort zur 3. Auflage, London 1964, S. 9 f und G. W. Jones “The Prime Minister’s Power”, in: Parliamentary Affaires, Bd. 18, 1965, S. 167–185. Siehe auch Daalder a.a.O., S. 312, Anmerkung 8.Google Scholar
  57. 57.
    Hierzu Crick a.a.O., S. 37–43.Google Scholar
  58. 58.
    Potter a.a.O., S. 85–110; zum Gesetzgebungsprozeß allgemein Morrison a.a.O., Kap. X und XI, S. 210–254.Google Scholar
  59. 59.
    Näheres bei Jennings: Cabinet Government, S. 173 ff; Crick a.a.O. S. 76 ff.Google Scholar
  60. 60.
    Dazu Robert J. Jackson: Rebels and Whips — Dissension, Discipline and Cohesion in British Political Parties since 1945, London 1968.Google Scholar
  61. 61.
    Näheres bei R. M. Punnett: Front-Bench Opposition — The Role of the Leader of The Opposition, The Shadow Cabinet and Shadow Government in British Politics, London 1973.Google Scholar
  62. 62.
    Zur Rolle der modernen Opposition siehe Jennings: Cabinet Government, S. 15 f und bes. 499 ff; Morrison a.a.O., S. 109 und vor allem Allen Potter “Great Britain: Opposition with a Capital ‘0’” in: Robert A. Dahl (Hrsg.) Political Oppositions in Western Democracies, New Haven and London 1966, S. 3–33 and Nevil Johnson „Opposition als Staatseinwirkung und Alternativregierung: Das britische Modell“, in: Heinrich Oberreuter (Hrsg.): Parlamentarische Opposition, Hamburg 1975, S. 25–51. Zur Entstehung und Frühgeschichte der parlamentarischen Opposition in Großbritannien siehe Archibald S. Foord: His Majesty’s Opposition, 17141830, Oxford 1964. Zum Begriff „formierte Opposition” siehe Sir Ivor Jennings: Party Politics, Bd.Il: “The Growth of Parties”, Cambridge 1961, S.2ff und Bd. Ill: “The Stuff of Politics”, Cambridge 1962, S. 15 ff.Google Scholar
  63. 63.
    Art. 11 der Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 16. April 1867 beginnt mit den Worten: „Das Präsidium des Bundes steht der Krone Preußen zu, welche in Ausübung desselben…“ Art. 11 der Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 beginnt: „Das Präsidium des Bundes steht dem Könige von Preußen zu, welcher den Namen Deutscher Kaiser führt”.Google Scholar
  64. 64.
    Was selbstverständlich nicht ausschließt, daß eine verfestigte Mehrheitskoalition im Reichstag unter bestimmten Umständen einen Reichskanzler faktisch zum Rücktritt veranlassen konnte, wie z. B. im Falle des Reichskanzlers Fürst von Bülow, als ihm der Reichstag die Zustimmung zur Erbschaftssteuer verweigerte (Sommer 1909).Google Scholar
  65. 65.
    In seiner auch heute noch lesenswerten Schrift: Regierung und Volkswille, Berlin 1914, hat Hans Delbrück die parlamentarischen Systeme Großbritanniens und Frankreichs mit dem „dualistischen Regierungssystem“ (S. 66) des Kaiserreichs verglichen und deren jeweilige Vor-und Nachteile, wie er sie deutete, herauszuarbeiten versucht. Im englischen Zweiparteiensystem sei die Regierung — getragen von einer disziplinierten Mehrheitspartei — zwar stabil, die Minderheit jedoch vom Gesetzgebungsprozeß ausgeschlossen. Die Minderheitspartei müsse solange warten, bis ein eventueller Wahlsieg endlich einen Mehrheitswechsel herbeiführe. Das französische Mehrparteiensystem mit seinen häufig wechselnden Mehrheitskombinationen im Parlament erhöhe zwar die Mitwirkungschancen der Minderheiten erheblich, allerdings auf Kosten häufiger Kabinettsstürze. „Die Folge ist der völlige Mangel an Stablität in der Regierung” (S. 129). In Deutschland sei ebenso wie in Frankreich die Hoffnung auf ein arbeitsfähiges Zweiparteiensystem z. Z. völlig unrealistisch: „Zum wenigsten fünf Gruppen müssen auf absehbare Zeit bei uns notwendig existieren: Konservative, Liberale, Zentrum, Sozialisten, Polen…“ (S. 130). Unter diesen Umständen, bei einem derartigen Mangel an gesellschaftlicher und ideologischer Homogenität, biete das dualistische System des Deutschen Kaiserreichs den großen Vorteil, daß sich einerseits keine Minderheit im Reichstag dauernd ausgeschlossen fühlen müsse, da erfahrungsgemäß jederzeit die unterschiedlichsten parlamentarischen Mehrheitskombinationen möglich seien, 1 „Bei uns stimmen alle Parteien zeitweilig für, zeitweilig gegen die Regierung. Gestern haben wir das beinahe ungeheuerliche Bild gehabt, daß eine große Steuer angenommen wurde mit allen Stimmen, die Sozialdemokraten eingeschlossen, gegen die Konservativen und die Polen”. (S. 86)1, während andererseits die Regierung, da sie kein Mißtrauensvotum zu befürchten habe, trotz dieser Majoritätswechsel und -Instabilität über längere Zeiträume hinweg äußerst stabil und tatkräftig zu sein vermag. Es sei „grundfalsch“ zu behaupten, der Reichstag sei „nur eine Dekoration” (S. 65). Vor allem dank seines Geldbewilligungsrechts übe er vielmehr eine „ungeheure Macht“ aus, was auch Bismarck voll anerkannt habe und anerkennen mußte (S. 143). Sollte der Reichstag jedoch „die Befugnisse einer sogenannten parlamentarischen Regierung gewinnen”, so würde das „dem Deutschen Reich… zum Verderben gereichen“ (S. 187). Und Delbrück kommt zum Ergebnis: „ Ohne die Augen zu verschließen vor den inneren Mängeln, die auch unserem Regierungssystem anhaften, muß ich doch sagen, daß ich in ihm eine weit höhere und bessere Form der politischen Gestaltung sehe als in irgendeinem anderen Staate der Gegenwart… Wenn beide zusammenwirken, Regierung und Reichstag, dann können sie das höchste erreichen, mehr jedenfalls als die Staaten, die immer wieder darauf angewiesen sind, bald dieser bald jener Partei zu folgen, d. h. also die Politik nicht vom Standpunkt des Ganzen, sondern vom Standpunkt eines Teiles des Ganzen zu treiben.” (S. 186 f). Die Ähnlichkeit zwischen den hier angeführten Argumenten Delbrücks und denen amerikanischer Verteidiger des überkommenen präsidentiellen Systems der USA gegenüber den Thesen der “party government”-Reformer ist nicht zu übersehen.Google Scholar
  66. 66.
    Seit 1867 gewählt nach den Prinzipien der allgemeinen, gleichen und geheimen Wahl — ein demokratisches Wahlrecht, das in der damaligen Zeit keine Parallele fand (ausgestaltet als absolute Mehrheitswahl).Google Scholar
  67. 67.
    Zur Parteienentwicklung bis 1918 wichtig Thomas Nipperdey: Die Organisation der deutschen Parteien vor 1918, Düsseldorf 1961.Google Scholar
  68. 68.
    Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919 (Weimarer Verfassung).Google Scholar
  69. 69.
    Siehe hierzu das grundlegende Werk von Karl Dietrich Bracher: Die Auflösung der Weimarer Rupublik, 4. Aufl., Villingen 1964.Google Scholar
  70. 70.
    Weder Reichstagsabgeordnete noch Mitglied einer Partei waren z. B. die Reichskanzler Cuno, Luther und v. Schleicher. Als Reichskanzler war von Papen parteilos. Hitler war niemals Reichstagsabgeordneter.Google Scholar
  71. 71.
    Hierzu Karl Dietrich Bracher, Wolfgang Sauer, Gerhard Schulz: Die nationalsozialistische Machtergreifung — Studien zur Errichtung des totalitären Herrschaftssystems in Deutschland 1933/34, 2. Aufl., Köln und Opladen 1962.Google Scholar
  72. 72.
    Siehe Ernst Richert: Macht ohne Mandat — Der Staatsapparat in der Sowjetischen Besatzungszone Deutschlands, 2. erw. Aufl., Köln und Opladen 1963, und Peter J. Lapp: Die Volkskammer der DDR, Opladen 1975. Unter der Überschrift „Wie kommt es zu den einstimmigen Beschlüssen der Volkskammer?“ schrieb Prof. Dr. Johannes Dieckmann, Präsident der Volkskammer der DDR, am 9.6.1966 im Organ des Zentralrats der FDJ „JUNGE WELT” (Nr. 133) nachGoogle Scholar
  73. 73.
    Dazu Friedrich K. Fromme: Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz — Die verfassungspolitischen Folgerungen des Parlamentarischen Rates aus Weimarer Republik und nationalsozialistischer Diktatur, Tübingen 1960, und Werner Sörgel: Konsens und Interessen, Stuttgart 1969.Google Scholar
  74. 74.
    Als grundlegendes Werk dazu Thomas Ellwein: Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl. Opladen 1977, und vor allem die laufenden Nummern der seit 1970 erscheinenden ZEITSCHRIFT FOR PARLAMENTSFRAGEN. Zur soziologischen Analyse der westdeutschen Demokratie siehe Ralf Dahrendorf: Gesellschaft und Freiheit — Zur soziologischen Analyse der Gegenwart, München 1961 und ders.: Gesellschaft und Demokratie in Deutschland, München 1965.Google Scholar
  75. 75.
    Zur Entstehung und Entwicklung der CDU/CSU siehe Ernst Deuerlein: CDU/CSU 1945–1957, 2. Aufl. Köln 1960, Helmuth Pütz: Die CDU, 3. Aufl. Düsseldorf 1978, und Alf Mintzel: Die CSU, Opladen 1975.Google Scholar
  76. 76.
    1949 hieß es noch: Eine Partei nimmt an der Sitzverteilung nur dann teil, wenn sie mindestens 5% der gültigen Zweitstimmen in einem Land oder ein Direktmandat gewinnen konnte. 1953 hieß es bereits: Mindestens 5% der gültigen Zweitstimmen „im Wahlgebiet“, also im Bund, oder ein Direktmandat. Seit 1956 (Wahlgesetz § 6 Abs. 4) gilt als Voraussetzung: Mindestens 5% der gültigen Zweitstimmen im Bundesgebiet oder mindestens drei Direktmandate.Google Scholar
  77. 77.
    Siehe Fritz Münch: Die Bundesregierung, Frankfurt 1954; Wilhelm Hennis: Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik, (Reihe: Recht und Staat, Nr. 300/301), Tübingen 1964; Ernst Ulrich Junker: Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, Tübingen 1965 und Ellwein a.a.0., S. 273 ff.Google Scholar
  78. 78.
    In § 28 Abs. 2 der Geschäftsordnung der Bundesregierung vom 11. Mai 1951 heißt es: „Die Vertretung (der von der Bundesregierung beschlossenen Vorlagen) hat einheitlich zu erfolgen, auch wenn einzelne Bundesminister anderer Auffassung sein sollten. Gegen die Auffassung der Bundesregierung zu wirken, ist den Bundesministern nicht gestattet.“Google Scholar
  79. 79.
    Eine eingehende Studie zu diesem Artikel bietet Wilhelm Henrichs: Artikel 113 des Grundgesetzes — Stellung in der Verfassung, Zweck und Anwendbarkeit, Bonn 1958. Siehe auch Ernst Fraenkel: Deutschland und die westlichen Demokratien, Stuttgart 1964, S. 16 ff sowie Wilhelm Hennis „Therapie für parlamentarische Schwächen“, in: DIE ZEIT, Nr. 13, 26, März 1966, S. 32.Google Scholar
  80. 80.
    Für Einzelheiten siehe Karlheinz Neunreither: Der Bundesrat zwischen Politik und Verwaltung, Heidelberg 1959, herausgegeben vom Bundesrat: Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft, Bad Honnef/Darmstadt 1974, und Friedrich Karl Fromme: Gesetzgebung im Widerstreit — Wer beherrscht den Bundesrat? Die Kontroverse 1969–1976, Stuttgart 1976.Google Scholar
  81. 81.
    Gleichzeitig ist es durchaus möglich, daß die Oppositionspartei des Bundestages nicht nur im Bundesrat, sondern bei entsprechenden Wahlerfolgen in den Ländern auch in der Bundesversammlung, die alle fünf Jahre den Bundespräsidenten zu wählen hat (vgl. Art. 54 GG), die Mehrheit zu stellen vermag.Google Scholar
  82. 82.
    Zur Funktion und Problematik Harri Reinert: Vermittlungsausschuß und Conference Committees — Ein Beitrag zur vergleichenden Lehre der Herrschaftssysteme, Heidelberg 1966. 92 Gewaltenteilung und Demokratie Google Scholar
  83. 83.
    John Stuart Mill: Utilitarianism — Liberty — Representative Government, Ausgabe: Every-man’s Library Nr. 482, London — New York 1960, Kapitel V: “Of the proper functions of representative bodies”, S. 239.Google Scholar
  84. 84.
    Ebd. S. 231.Google Scholar
  85. 85.
    Ebd. S. 239.Google Scholar
  86. 86.
    Ebd. S. 237. Zur Frage der Einsetzung der Regierung and deren Verantwortlichkeit heißt es bei Mill u. a.: “The proper duty of a representative assembly in regard to matters of administration is not to decide them by its own vote, but to take care that the persons who have to decide them shall be the proper persons… It has never been thought desirable that the Parliament should itself nominate even the members of a Cabinet… In reality, the only thing which Parliament decides is, whoch of two, or at most three, parties or bodies of men, shall furnish the executive government: the Opinion of the party itself decides which of its members is fittest to be placed at the head… Parliament does not nominate any minister, but the Crown appoints the head of the administration in conformity to the general wishes and inclinations manifested by Parliament, and the other ministers on the recommendation of the chief… In a republic, some other arrangement would be necessary: but the nearer it approached in practice to that which has long existed in England, the more likely it would be to work well. Either, as in the American republic, the head of the Executive must be elected by some agency entirely independent of the representative body; or the body must content itself with naming the prime minister, and making him responsible for the choice of his associates and subordinates”. Ebd., S. 233 ff.Google Scholar
  87. 87.
    Ebd., S. 235.Google Scholar
  88. 88.
    Ebd., S. 237.Google Scholar
  89. 89.
    Auf diesen Unterschied verweist Ernst Fraenkel mit den Worten: „Im Gegensatz zum House of Commons ist der Kongreß primär nicht ein redendes, sondern ein arbeitendes Parlament“. Fraenkel: Das amerikanische Regierungssystem, 3. Aufl., Opladen 1976, S. 317.Google Scholar
  90. 90.
    Auch in Deutschland ist es hier und dort Mode geworden, vom britischen Unterhaus zu sagen, es sei heute nicht mehr dem “efficient part” der Verfassung, sondern ebenso wie Krone und Oberhaus überwiegend dem “dignified part” der Verfassung zuzurechnen. Voraussetzung dabei ist jedoch, daß man „Unterhaus“ gleich ”Backbencher-Parliament“ setzt. Aber selbst für dieses „Rumpfparlament” trifft die Formel nur sehr bedingt zu. Daalder hat meines Erachtens völlig zu recht darauf hingewiesen, daß diese Deutung die Strenge der Fraktionsdisziplin, d.h. das Ausmaß dessen, was die Frontbench der Backbench zumuten könne, überschätze, den tatsächlichen Einfluß der Back-bencher, unter denen sich auch die Führer von morgen befinden, unterschätze, und vor allem die Rolle und Wirksamkeit der parlamentarischen Opposition falsch einschätze bzw. völlig außer acht lasse. Daß die Opposition im Unterhaus zum “dignified part” gehöre, dürfte doch wohl eine polemische Überspitzung sein. Im übrigen ist Daalder zuzustimmen, wenn er erklärt: “Whereas the critics of Cabinet government correctly draw attention to the potential conflict of interest between the Cabinet and Parliament, they underestimate the substantial identity of outlook between the two bodies. Indirectly, they therefore underestimate the influence that parliamentary life tends to have on the executive in all its branches. In effect, the concept of ”Cabinet Government“ means merely that the Cabinet is the activating and leading part of Parliament.” Hans Daalder: Cabinet Reform in Britain, 1914–1963, Stanford, Calif., 1963, S. 4, siehe auch die ebd. Anm. 6 und 7 angeführte Literatur.Google Scholar
  91. 91.
    Siehe hierzu oben S. 28.Google Scholar
  92. 92.
    Unter den pluralistisch-rechtsstaatlichen Demokratien mit parlamentarisch-bundesstaatlichem Regierungssystem sind vor allem Kanada, Australien und Österreich zu nennen. Kanada hat eine Bevölkerung von etwa 19 Mill. bei einem Bundesgebiet von rund 9,9 Mill. qkm. Australien: 11 Mill. Einwohner und 7,7 Mill. qkm. Österreich hingegen: 7,2 Mill. Einwohner bei nur 83849 qkm. Bundesrepublik Deutschland: etwa 62 Mill. Einwohner bei 248458 qkm Bundesgebiet (einschl. West-Berlin).Google Scholar
  93. Siehe hierzu u.a. Robert R. Alford: Party and Society — The Anglo-American Democracies, London 1964, und Allan Kornberg “Caucus and Cohesion in Canadian Parliamentary Parties”, in: APSR, Bd. 69 (März 1966), S. 83–92 (dort weitere Literaturhinweise).Google Scholar

Copyright information

© Springer Fachmedien Wiesbaden 1979

Authors and Affiliations

  • Winfried Steffani
    • 1
  1. 1.HamburgDeutschland

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