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Strukturtypen präsidentieller und parlamentarischer Regierungssysteme

  • Winfried Steffani
Chapter

Zusammenfassung

Gewaltenteilung ist ein Strukturmerkmal des westlichen Verfassungsstaates. Im Rahmen dieser Gewaltenteilung kommt bei einer vergleichenden Betrachtung verschiedener Regierungssysteme der Beziehung zwischen Parlament und Regierung eine besondere Bedeutung zu. Ein wesentlicher Grund hierfür ergibt sich aus der Tatsache, daß in allen modernen Verfassungsstaaten die Parteien im Zentrum des politischen Prozesses stehen und deren operative Verhaltensweisen entscheidend durch die Grundbeziehungen zwischen Parlament und Regierung bestimmt werden.

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Literature

  1. 1.
    Karl Loewenstein: Verfassungslehre, Tübingen 1959.Google Scholar
  2. 2.
    Ebd. S. 84, 85.Google Scholar
  3. 3.
    Ebd. S. 94.Google Scholar
  4. 4.
    Klaus von Beyme: Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa, München 1970, S. 40 ff. Siehe auch den Differenzierungsversuch von Peter Lösche: Politik in USA, Opladen 1977, S. 21 f.Google Scholar
  5. 5.
    Ebd. S. 381 f.Google Scholar
  6. 6.
    So auch Ulrich Scheuner, der in seiner rechtsvergleichenden Abhandlung „Ober die verschiedenen Gestaltungen des parlamentarischen Regierungssystems“ (in: Archiv des öffentlichen Rechts, NF. Bd. 13, bes. S. 214, 221 und 231) die parlamentarische Abberufbarkeit des Kabinetts als das eigentliche Kriterium des parlamentarischen Regierungssystems bezeichnet. Ebenso C. F. Strong: A History of Modern Political Constitutions — An Introduction to the Comparative Study of their History and Existing Form, New York 1963, S. 73 f. Strong, der eine Reihe möglicher Kriterien zur „Klassifizierung” konkreter Verfassungen analysiert (ebd., S. 59–78), hält die „Abberufbarkeit“ (”removal“) für eines der wichtigsten Merkmale zur Unterscheidung sämtlicher Verfassungsstaaten ”into two great classes“,”this difference introduces one of the most important considerations in modern constitutional politics“ (ebd., S. 73 und 74). Siehe auch v. Beyme a.a.O., S. 623 ff.Google Scholar
  7. 7.
    Falls kein Präsidentschaftskandidat im Wahlmännerkollegium die absolute Mehrheit erhält, hat das Repräsentantenhaus gemäß Verfassungs-Amendment XII (seit 1804) einen Präsidenten unter den drei Kandidaten mit der höchsten Stimmenzahl zu wählen. Die Abgeordneten jedes Staates verfügen dabei en bloc über eine Stimme. Ein Präsidentschaftskandidat bedarf demnach heute im Falle seiner Wahl durch das Repräsentantenhaus mindestens 26 Stimmen. Im Gegensatz zum Wahlmännerkollegium haben hier die kleinen Staaten ein gleiches Stimmengewicht wie die großen. Falls kein Vizepräsidentschaftskandidat im Wahlmännerkollegium die absolute Mehrheit erhält, muß der Senat unter den zwei erfolgreichsten Kandidaten die Entscheidung treffen. Auf diese Weise wurde 1825 John Quincy Adams vom Repräsentantenhaus zum Präsidenten gewählt, obgleich er im Wahlmännerkollegium weniger Stimmen als sein Rivale Andrew Jackson erhalten hatte.Google Scholar
  8. 8.
    Ebenso Strong, der allerdings nicht die Formel „präsidentiellen System“, sondern „Fixed Executive” verwendet (Strong a.a.O., S. 226 f.). Zu dieser Grundform zählt er auch das Wilhelminische Kaiserreich (ebd., S. 74).Google Scholar
  9. 9.
    Siehe hierzu auch DoIf Sternberger „Gewaltenteilung und parlamentarische Regierung in der Bundesrepublik Deutschland“, in: Politische Vierteljahresschrift, Bd. 1 (Oktober 1960), S. 2237, bes. S. 28 ff und ders. „Parlamentarische Regierung und parlamentarische Kontrolle”, in: Politische Vierteljahresschrift, Bd. 5 (März 1964), S. 6–19. Bei Jürgen Domes (Bundesregierung und Mehrheitsfraktion, Köln und Opladen 1964, S. 11) heißt es: „Tatsächlich ist dies das ausschlaggebende Axiom parlamentarischer Regierungsweise…: daß nämlich die Volksvertretung — beziehungsweise deren Mehrheit — aus ihrer Mitte die Regierung bestellt und im Amte erhält.“ Ebenso jetzt auch Heinrich Oberreuter: Kann der Parlamentarismus überleben?, Zürich — Osnabrück 1977, S. 42.Google Scholar
  10. 10.
    Walter Bagehot beginnt seine Einleitung zur zweiten Auflage seines Werkes: The English Constitution (1867) im Jahre 1872 mit dem berühmten Satz: „There is a great difficulty in the way of a writer who attempts to sketch a Living Constitution — a constitution that is in actual work and power“.Google Scholar
  11. 11.
    Gute Hinweise im Rahmen einer systematischen Analyse bietet Paul Kehlenbeck: Der Staatspräsident — Die Gestaltung des Präsidentenamtes in den Verfassungen seit 1945, herausgegeben von der Forschungsstelle für Völkerrecht und ausländisches Recht der Universität Hamburg (hektographiert), Hamburg 1955. — Kehlenbeck geht bei seiner Zuordnungsanalyse von drei „Verfassungstypen“ aus: „Gewaltentrennende Präsidialverfassung”, „parlamentarisches Regierungssystem“ und „Verfassung mit Parlamentsabsolutismus”. Ähnlich auch neuerdings Douglas V. Verney, der in seiner Studie: The Analysis of Political Systems, London 1959, die drei Grundformen “Parliamentary Government” und “Convention Theory-Government by Assembly” (hierzu rechnet er auch die Schweizer Verfassung) unterscheidet. — Während sich Kehlenbeck auf Loewenstein stützt, bevorzugt dieser in seiner „Verfassungslehre“ Tübingen 1959 (amerikanische Originalausgabe: Political Power and the Governmental Process, Chicago 1957) neben diesen drei Grundtypen die weitere Einteilung in sechs Regierungstypen.Google Scholar
  12. 12.
    Julien Laferrière bemerkt zutreffend: “L’exècutif du règime parlementaire est à deux têtes: II y a bicephalisme gouvernemental”. Manuel de droit constitutionel, 2. Aufl., Paris 1947, S. 798.Google Scholar
  13. 13.
    So Karl Loewenstein „Der Staatspräsident — eine rechtsvergleichende Studie“, in Archiv des öffentlichen Rechts, Bd. 75, (1950), S. 141.Google Scholar
  14. 14.
    Vgl. Erwin Ruck: Schweizerisches Staatsrecht, 3. erw. Aufl., Zürich 1957, S. 170 ff. Siehe demgegenüber Loewenstein zur „Direktorialregierung in der Schweiz“ als „Regierungstyp sui Generis” (Verfassungslehre, S. 120ff.).Google Scholar
  15. 15.
    Dazu näheres Karl Loewenstein: Verfassungslehre, S. 86 ff.Google Scholar
  16. 16.
    Verfassungsrechtlich könnten diesem Typus ebenso die Sowjetische Verfassung vom Jahre 1936 wie die neue Verfassung der DDR vom 6. April 1968 zugerechnet werden.Google Scholar
  17. 17.
    Ruck a.a.O., S. 185.Google Scholar
  18. 18.
    Erst seit 1830 — Wahlniederlage der Regierung Wellington und Bildung des Kabinetts Lord Grey —, endgültig erst nach 1841 — zweites Kabinett Sir Robert Peel — wurde dieses Verfahren zum anerkannten Verfassungsprinzip. Hierzu David Thomson: England in the Nineteenth Century, 1815–1914, Cambridge 1950 und Archibald S. Foord: His Majesty’s Opposition, 1740–1830, Oxford 1964, S. 10 f.Google Scholar
  19. 19.
    Loewenstein: Verfassungslehre, S. 85.Google Scholar
  20. 20.
    So Loewenstein a.a.O., S. 85 f; kritisch hierzu v. Beyme a.a.O. S. 833 ff und S. 893.Google Scholar
  21. 21.
    Not since the 1850s and 1860s has it been possible for the Commons to censure a Minister without overthrowing the London 1964, S. 39 f.Google Scholar
  22. 22.
    Siehe Ernst Fraenkel: Deutschland und die westlichen Demokratien, Stuttgart 1964, S. 18: „In Wirklichkeit entspricht es… englischem Verfassungsbrauch, die parlamentarische Niederlage einer Regierung dann unbeachtet zu lassen, wenn sie von einer regierungsunfähigen Parlamentsmehrheit zugefügt worden ist. ‘Es wäre seitens einer Opposition ein Vorgehen, das als Unverantwortlichkeit und Parteisucht bezeichnet und nicht scharf genug zurückgewiesen werden muß, wenn sie ihre Macht zu dem alleinigen Zweck verwenden wollte, eine Regierung zu stürzen, wenn sie sich gleichzeitig darüber im klaren ist, daß sie diese Regierung nicht zu ersetzen vermag. ’Diese von Disraeli gegen Gladstone entwickelte Ansicht bildet seit dem Konflikt über das Universitätsgesetz für Irland aus dem Jahre 1873, der zu ihrer Proklamierung den Anlaß lieferte, einen nicht unwesentlichen Bestandteil der englischen Verfassungsübungen“. Siehe auch W. Ivor Jennings: Cabinet Government, 2. Aufl., London 1961, S. 47 ff.Google Scholar
  23. 23.
    Französische Verfassung voin 4. Okt. 1958, Art. 23. Ähnlich allerdings auch die Verfassungen der Deutschen Bundesländer Bremen und Hamburg (Art. 38 a).Google Scholar
  24. 24.
    Ein Verfassungsgebot ist es in Großbritannien und mehreren Staaten des Britischen Commenwealth. Beispielhaft für geschriebene Verfassungstexte wurde dabei Art. 64 der Australischen Verfassung vom Jahre 1900, in dem es heißt: “After the first general election no Minister of State shall hold office for a longer period than three months, unless he is or becomes a Senator or a member of the House of Representatives”. Vgl. auch Strong a.a.O., S. 244 ff.Google Scholar
  25. 25.
    Einen nützlichen Überblick zur allgemeinen Problematik des Zweikammersystems bietet K. C. Wheare. Legislatures, New York 1963, S. 197–218.Google Scholar
  26. 26.
    Zum Folgenden vgl. Strong a.a.O., S. 103–133. Strong beginnt sein Kapitel mit dem Satz: “The Importance of federalism to the study of political constitutionalism cannot be overemphasized”., Ebd., S. 103.Google Scholar
  27. 27.
    Hierzu eingehend Strong a.a.O., S. 194–220.Google Scholar
  28. 28.
    Zu dieser Problematik siehe Gunnar Heckseher; The Study of Comparative Government and Politics, London 1957, bes. S. 75 ff.Google Scholar
  29. 29.
    Unter „präsidentieller Regierung“ soll im folgenden jede nicht abrufbare Regierung in einem präsidentiellen Regierungssystem verstanden werden, unter „parlamentarischer Regierung” jede Regierung in einem parlamentarischen System, die durch Mißtrauensvotum gestürzt werden kann.Google Scholar
  30. 30.
    Von einem „funktionierenden“ parlamentarischen Regierungssystem kann dann gesprochen werden, wenn im Rahmen der Verfahrensregeln des Systems ohne erforderlichen Rückgriff auf außerordentliche Maßnahmen — mit denen diese Regeln ganz oder teilweise suspendiert werden — ein Höchstmaß an Stabilität und verantwortlicher Aktionsfähigkeit der Regierung einschließlich einer freien Wirksamkeit der Opposition gewährleistet sind.Google Scholar
  31. 31.
    Zur Oppositionsproblematik siehe den Sammelband von Hans-Gerd Schumann: Die Rolle der Opposition in der Bundesrepublik Deutschland, Darmstadt 1976, mit einer ausgewählten Bibliographie.Google Scholar
  32. 32.
    Thomas Ellwein (Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Köln und Opladen 1963, S. 135) nennt in diesem Zusammenhang die Auffassung, daß die Kontrollfunktionen… auf die Opposition übergegangen seien,… ein Ammenmärchen, “das unberücksichtigt läßt, wie auch zu effektiven Kontrollmaßnahmen zum Schluß ein Mehrheitsentscheid nötig ist, den die Opposition eben gerade nicht herbeiführen kann.” Dabei bleibt allerdings unberücksichtigt, daß die Opposition über die Wähler auf die Regierung Druck auszuüben vermag.Google Scholar
  33. 33.
    Der wichtigste Unterschied zwischen der parlamentarischen und außerparlamentarischen Opposition durch Kritik und Machtkontrolle — etwa seitens der Interessenverbände, Wissenschaft und Presse — liegt darin, daß die erstere im Gegensatz zur letzteren damit rechnen muß, vom Wähler in politische Verantwortung genommen zu werden. Sie wird daher die außerparlamentarische „Opposition“ nur insoweit mobilisieren, als dadurch ihre Fähigkeit und Chancen zur Regierungsübernahme nicht ernsthaft beeinträchtigt werden. Das kann zu Kolnpromißhaltungen veranlassen, die einer uneingeschränkten, keine Tabus scheuenden öffentlichen Diskussion Grenzen setzen. Insofern hat die außerparlamentarische Opposition, die sich in einer völlig anderen Lage befindet, in jedem Regierungssystem neben der parlamentarischen Opposition eine wichtige Funktion zu erfüllen. Eine parlamentarische Opposition kann sich durchaus funktionsgerecht verhalten, wenn sie von der außerparlamentarischen Opposition diskutierte Auffassungen erst dann übernimmt bzw. gestaltend aufgreift, wenn sich im Lande bereits ein breiter Konsensus gebildet hat.Google Scholar
  34. 34.
    Man denke etwa an den Fall, daß die präsidentielle Regierung von einer anderen Partei gebildet wird als die Parlamentsmehrheit. Falls beide nicht zu kompromißbereiter Kooperation fähig oder willens sind, muß das Regierungssystem über kurz oder lang in eine katastrophale Lage geraten. Die Vorstellung einer „tolerierten Minderheitsregierung“ wäre bei einer derartigen Sachlage insbesondere dann völlig abwegig, wenn die präsidentielle Regierung ebenso wie die Parlamentsmehrheit allgemeinen Wahlen ihr Amt verdankt. Hier stehen sich zwei Majoritäten gegenüber, die lediglich die Wahl zwischen Kooperation, der Unterordnung der einen Majorität unter die andere oder unlösbarer Staatskrise haben. Vgl. hierzu auch Willmoore Kendall ”Two Majorities“, in: Midwest Journal of Political Science, Bd. 4 (1960), S. 137–345. Zur Problematik der zwei Mehrheiten siehe auch unten S. 74, 124 f. und 127.Google Scholar
  35. 35.
    Siehe hierzu Sir Ivor Jennings: Party Politics, Bd. 2: The Growth of Parties, Cambridge 1961, S. 2 ff und Bd. 3: The Stuff of Politics, Cambridge 1962, S. 15 ff.Google Scholar
  36. 36.
    Eine Ausnahme stellt das Wilhelminische Reich dar, wo der Reichskanzler mit Zustimmung des Kaisers zwar den Reichstag auflösen, dieser jedoch die Regierung nicht abberufen konnte. Damit war die Position der Regierung gegenüber dem Reichstag erheblich gestärkt. In den USA vermag wiederum der Präsident mit seinem Veto gegen Gesetzesbeschlüsse des Kongresses unerwünschten Parlamentsaktionen auf wirksame Weise zu begegnen. Sein Veto kann im Kongreß lediglich mit 2/3- Mehrheiten in beiden Häusern überwunden werden. Das gelingt dem Kongreß nur relativ selten. Von 1789–1960 machten amerikanische Präsidenten von ihrem Vetorecht in insgesamt 2192 Fällen Gebrauch. Nur in 73 Fällen wurde das Veto vom Kongreß außer Kraft gesetzt. Der Präsident kann demnach unerwünschte Kongreßbeschlüsse bereits dann unwiderruflich unwirksam machen, wenn er lediglich in einem der zwei Kongreßhäuser von einer Minderheit von 1/3 + 1 der abgegebenen Stimmen unterstützt wird. Eine Tabelle mit eingehenderen Angaben über die Anzahl der Vetos, die die einzelnen Präsidenten von Washington bis Eisenhower einlegten, bei William H. Young: Ogg and Ray’s Introduction to American Government, 12. Aufl., New York 1962, S. 324.Google Scholar

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© Springer Fachmedien Wiesbaden 1979

Authors and Affiliations

  • Winfried Steffani
    • 1
  1. 1.HamburgDeutschland

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