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Problemlagen und ausgewählte lokale Aktivitäten im Vergleich

  • Susanne Benzler
  • Hubert Heinelt

Zusammenfassung

Die Entwicklung der jahresdurchschnittlichen Arbeitslosenquoten in den Arbeitsamtsbezirken Bremen, Hannover, Leer, Dortmund, Marburg, Göppingen und Schwandorf von 1974 bis 1986 (vgl. Schaubild 1) weist einige Charakteristika auf:
  • Die Arbeitslosenquoten in den Arbeitsamtsbezirken Leer und Schwandorf lagen in den 70er Jahren dicht beieinander und deutlich über dem Bundesdurchschnitt. Seit 1980 stieg die Arbeitslosenquote in Leer sehr stark an und vergrös-serte den Abstand zum Bundesdurchschnitt. Dagegen entwickelte sich die Arbeitslosenquote in Schwandorf nahezu proportional zur Arbeitslosenquote im Bundesdurchschnitt.

  • Im Arbeitsamtsbezirk Dortmund lag die Arbeitslosenquote bereits 1974 — wenn auch nur etwas — über dem Bundesdurchschnitt. Ihr Abstand zum Bundesdurchschnitt vergrößerte sich in den 70er Jahren erst langsam, in den 80er Jahren jedoch stärker, um 1986 einen Wert zu erreichen, der unter den von uns ausgewählten Arbeitsamtsbezirken nur noch von Leer übertroffen wurde.

  • In den großstädtischen Arbeitsamtsbezirken Bremen und Hannover bewegte sich die Arbeitslosenquote Mitte der 70er Jahre auf dem Niveau des Bundesdurchschnitts. Nach 1976, dem ersten Höhepunkt des Anstiegs der Arbeitslosigkeit in den letzten sechzehn Jahren, entwickelte sich ein Abstand zum Bundesdurchschnitt, der sich in den 80er Jahren — besonders in Bremen — immer stärker ausprägte.

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Literatur

  1. 1).
    Ein Vergleich der Arbeitslosenquoten der Arbeitsamtsbezirke mit der Arbeitslosenquote im Bundesdurchschnitt mag problematisch erscheinen, weil die Berechnungsgrundlagen differieren. Da es uns hier aber um Abweichungen im Zeitverlauf geht, und die Probleme unterschiedlicher Berechnungsgrundlagen zwischen Arbeitsamts- und Bundesdurchschnittsquote für alle Arbeitsamtsbezirke gelten, halten wir unser Vorgehen für vertretbar.Google Scholar
  2. 2).
    Zu den methodischen Problemen einer Orientierung an der Arbeitslosenquote vgl. MatAB 2/1980; MatAB 2/1982; Hurler 1984, 82 ff; Koller 1984.Google Scholar
  3. 3).
    Zu methodischen Problemen der Ermittlung der Dauer der Arbeitslosigkeit und der Interpretation zugänglicher diesbezüglicher Daten vgl. Cramer/Egle 1976, 482 ff; Blanke u.a. 1987, 496 f und Buttler 1987. — Zu den Gründen, warum im folgenden nicht auf Angaben zur sog. “abgeschlossenen” Dauer der Arbeitslosigkeit (zwischen Eintritt und Austritt), sondern zur Dauer der Arbeitslosigkeit im Bestand der Arbeitslosen Bezug genommen wurde, vgl. Heinelt 1988b, 6.Google Scholar
  4. 4).
    Die Betroffenheitsquote wird ermittelt aus dem jährlichen Zugang in registrierte Arbeitslosigkeit im Verhältnis zu den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (vgl. MatAB 2/1980; MatAB 2/1982). — Die Verwendung des neuerdings vom IAB vorgeschlagenen Berechnungsmodus (vgl. MatAB 2/1987, S. 10) stellte uns vor Datenprobleme. Da er im übrigen Werte liefert (vgl. MatAB 2/1987, S. 11 ff), die im Niveau nur leicht von den in Tab. 1 aufgeführten abweichen, behielten wir den “alten” Berechnungsmodus bei.Google Scholar
  5. 5).
    So bewegte sich 1986 in Schwandorf die Zahl der Arbeitslosen zwischen 26.167 im Januar und 11.779 im Oktober und in Leer zwischen 16.331 im Februar und 11.471 im Oktober. — Vgl. zur saisonalen Beschäftigung und Arbeitslosigkeit Karr 1985.Google Scholar
  6. 6).
    Die Beschäftigungsgewinne bzw. -Verluste verteilen sich im einzelnen unterschiedlich auf bestimmte Zeiträume innerhalb des erwähnten Zehnjahreszeitraums (vgl. dazu auch Koller/Kridde 1986, 393 ff).Google Scholar
  7. 7).
    Durch die Untersuchung des Bestands der Arbeitslosen — bei der die Daten der Strukturanalyse der Arbeitsämter vom September 1986 zugrundegelegt wurden — soll verdeutlicht werden, welche Personengruppen gegenüber dem Bundesdurchschnitt überproportionale auftreten.Google Scholar
  8. 8).
    Wir haben diese Betrachtungsweise gewählt, weil der Anteil einer Gruppe am Bestand der Arbeitslosen in einem Arbeitsamtsbezirk hoch sein kann, ohne daß dieser aufgrund einer regional hohen Erwerbsbeteiligung dieser Gruppe vom Anteil des entsprechenden Personenkreises an den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten abweichen muß. (Vgl. Tab. 4. Als Datengrundlage dienten uns die Beschäftigtenstatistik vom 30.6.1986 und die Statistik zu den Jahresdurchschnittszahlen der Arbeitslosen im Jahr 1986.) — Diese Betrachtungsweise erscheint uns sinnvoll, weil wir für die Arbeitsamtsbezirke nicht von gruppenspezifischen Arbeitslosenquoten ausgehen konnten (vgl. dazu Heinelt 1988b, 9 <Anm. 15>).Google Scholar
  9. 9).
    Die spezifische Merkmalsausprägungen bei den von Langzeitarbeitslosigkeit Betroffenen wurden folgendermaßen untersucht (vgl. die Daten in Tab. 5): Erstens wurde ermittelt, wie hoch der Anteil der länger als ein Jahr beim Arbeitsamt Gemeldeten unter den Arbeitslosen nach Altersgruppen, Geschlecht, Nationalität und Berufsausbildung war. Dadurch soll aufgezeigt werden, wie hoch in den einzelnen Arbeitsamtsbezirken gruppenspezifisch die Betroffenheit von Langzeitarbeitslosigkeit war (Indexwert 1 = Zahl der Langzeitarbeitslosen i.v.H. der jeweiligen Gruppe von Arbeitslosen). Zweitens wurde die quantitative Bedeutung der Gruppen unter den Langzeitarbeitslosen untersucht (Indexwert 2 = Zahl der Langzeitarbeitslosen i.v.H. der jeweiligen Gruppe von Arbeitslosen). Denn der Anteil der Langzeitarbeitslosen in einer Gruppe kann niedrig sein, obgleich die Langzeitarbeitslosen dieser Gruppe einen großen Anteil aller von Langzeitarbeitslosigkeit Betroffenen stellen können. Drittens wurden die Anteile der Gruppen an den Langzeitarbeitslosen mit ihren Anteilen an der Gesamtheit der Arbeitslosen verglichen, um die relative Betroffenheit einer Gruppe von Langzeitarbeitslosigkeit zu ermitteln (Indexwert 3 = Anteil an den Langzeitarbeitslosen i.v.H. des Anteils an allen Arbeitslosen. D.h. ein Wert von 100 zeigt ein ausgeglichenes Verhältnis an). In einem Arbeitsamtsbezirk kann nämlich der Indexwert 1 einer Gruppe niedriger als der der gleichen Gruppe in einer anderen Region sein; gleichwohl kann sich bei ihr die Betroffenheit von Langzeitarbeitslosigkeit konzentrieren, wenn in diesem Arbeitsamtsbezirk der Anteil der über ein Jahr Arbeitslosen insgesamt niedriger und/oder die absolute Zahl der in dieser Gruppe länger Arbeitslosen vergleichsweise hoch ist. Nicht berücksichtigt wurden in diesem Zusammenhang die Merkmalsausprägungen nach dem Gesundheitszustand, da gesundheitlich Eingeschränkte allgemein von einem besonderen Verbleibsrisiko betroffen sind. Vgl. dazu Heinelt u.a. 1987, 264 ff und für die ausgewählten Arbeitsamtsbezirke Heinelt 1988b, 32 ff.Google Scholar
  10. 10).
    Bei der Untersuchung der finanziellen Sicherung von Arbeitslosen in den ausgewählten Arbeitsamtsbezirken durch Leistungen des Arbeitsamts wurde nur auf Abweichungen gegenüber dem Bundesdurchschnitt eingegangen, weil keine hinreichenden regionalisierten Angaben zur Verfügung standen und wir darauf angewiesen sind, von diesen allgemeinen Befunden Schlüsse auf die Situation in unseren Untersuchungsregionen zu ziehen. Zu daraus resultierenden Interpretationsproblemen vgl. Heinelt 1988b, 40 f und Karr/Leupoldt 1979Google Scholar
  11. 11).
    In der arbeitsmarktpolitischen Diskussion werden üblicherweise Arbeitslose mit folgenden Merkmalen aufgrund ihrer besonderen Zugang- und Verbleibsrisiken als Zielgruppe arbeitsmarktpolitischer Aktivitäten bestimmt: Arbeitslose, die älter als 55 Jahre sind, Arbeitslose mit gesundheitlichen Einschränkungen, Arbeitslose ohne Berufsausbildung, Arbeitslose, die bereits länger als ein Jahr arbeitslos waren (vgl. MatAB 3/1980, S. 2). Wir haben im folgenden aber auch Jugendliche dazugezählt. Dies scheint uns insbesondere nach den entsprechenden Bestimmungen des § 2 der ABM-Anordnung, aber auch der §§ 42 und 44 AFG zu Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen folgerichtig zu sein. Ferner behandeln wir Ausländer aufgrund ihrer besonderen Zugangsrisiken als Problemgruppe, wenn sie auch nicht als Zielgruppe arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen gelten. Frauen können zwar nicht generell als Problemgruppe bezeichnet werden; da sie aber allgemein bei der Beschäftigungssuche mit askriptive Merkmalen konfrontiert und deswegen diskriminiert werden (vgl. Heinze 1984, 111 f und 118 ff), wird auch auf sie gesondert eingegangen.Google Scholar
  12. 12).
    Im Arbeitsamtsbezirk Hannover stieg zwischen 1977 und 1986 die Zahl der sozialversicherungspflichtig beschäftigten Frauen nur um 1,8% (gegenüber 10% im Bundesdurchschnitt). Dies war die niedrigste Steigerungsrate unter den ausgewählten Arbeitsamtsbezirken.Google Scholar
  13. 13).
    Vgl. dazu die weiter unten folgenden Ausführungen zur Sozialplanregelung bei Hoesch, die für Personen, die ab dem 59. Lebensjahr aus dem Betrieb ausscheiden, Zahlungen bis zum Erreichen der “flexiblen Altersgrenze” vorsieht.Google Scholar
  14. 14).
    Ferner ist der Anteil von Frauen mit 41,9% unter den Langzeitarbeitslosen über 60 Jahre relativ hoch. (Errechnet aus St4, Tab. B.1.9. Die entsprechenden Werte für die Arbeitsamtsbezirke Bremen und Hannover betrugen 39,4 resp. 36,9%.) Es dürfte sich bei ihnen um Frauen handeln, die entweder nicht die erforderlichen Versicherungszeiten für eine Frühverrentung vorweisen können oder deren Rentenanspruch zu gering wäre.Google Scholar
  15. 15).
    Allgemein muß zu den älteren Arbeitslosen angemerkt werden, daß ihr tatsächlicher Anteil an den Arbeitslosen in den von uns ausgewerteten Bestandszahlen vom September 1986 nicht deutlich wird. Seit dem 1.1.1986 werden nämlich Arbeitslose über 58 Jahre, die sich nach dem neu in das Arbeitsförderungsgesetz aufgenommenen § 105c zum frühestmöglichen Zeitpunkt verrenten lassen wollen und der Arbeitsvermittlung nicht mehr uneingeschränkt zur Verfügung stehen, nicht mehr in der Arbeitslosenstatistik erfaßt, obwohl sie als arbeitslos registriert bleiben. Vgl. zur quantitativen Niederschlag dieser Regelung in der amtlichen Statistik Heinelt 1988b, 16 f.Google Scholar
  16. 16).
    Gleichfalls gilt, daß Jugendliche negativ davon betroffen sind, wenn in Problemregionen und -branchen die Arbeitskraftnachfrage beschränkt bleibt und personelle Fluktuation in den Betrieben nicht durch Ersatzeinstellung kompensiert wird (Hurler 1984, 253) — dies verdeutlichen auch eindrücklich die entsprechenden Daten für den Arbeitsamtsbezirk Leer (siehe unten).Google Scholar
  17. 17).
    In den Jahren seit 1984 wurde dieses Merkmal in der Bestandserhebung nicht mehr berücksichtigt.Google Scholar
  18. 18).
    Sozialplanregelungen gründen sich auf die §§ 111 – 113 des Betriebsverfassungsgesetzes. Diese Paragraphen definieren Betriebsänderungen, bei denen es (im Rahmen eines Sozialplans) zu einem “Interessenausgleich” kommen soll, und legen Sanktionsmöglichkeiten fest, wenn Unternehmen sich nicht entsprechend einem ausgehandelten “Interessenausgleich” verhalten.Google Scholar
  19. 19).
    In diesem Zeitraum hat Hoesch seine Belegschaft von rund 28.000 auf ca. 14.000 Beschäftigte halbiert.Google Scholar
  20. 20).
    Vgl. zu den Regelungen des bei Hoesch geltenden Sozialplans und zu seinen quantitativen Wirkungen Heinelt 1988 b, 18ff.Google Scholar
  21. 21).
    Im Bundesdurchschnitt waren es 1984 2,7% aller Arbeitslosen und 21,9% der Arbeitslosen über 55 Jahre (nach Regionaldatenbank Arbeitsmarkt des WZB).Google Scholar
  22. 22).
    Vgl. dazu auch die erwähnte unterdurchschnittliche Partizipation von Jugendlichen an ABM im Arbeitsamtsbezirk Leer.Google Scholar
  23. 23).
    Wie in Dortmund ist auch in Schwandorf der Frauenanteil (mit 49,5%) unter den Langzeitarbeitslosen über 60 Jahre sehr hoch.Google Scholar
  24. 24).
    Der Konkurs der Maxhütte wurde am 16.4.1987 eröffnet.Google Scholar
  25. 25).
    Zur Bedeutung von Sozialplanleistungen für ältere Arbeitslose im Jahr 1986 im Arbeitsamtsbezirk Schwandorf vgl. Arbeitsamt Schwandorf 1986d, S. 6.Google Scholar
  26. 26).
    Mit der besonderen Betroffenheit Älterer durch Langzeitarbeitslosigkeit korrespondiert, daß in Göppingen gesundheitlich Eingeschränkte und Schwerbehinderte unter den länger als ein Jahr Arbeitslosen wie in keinem anderen der bislang analysierten Arbeitsamtsbezirke überrepräsentiert waren (vgl. Heinelt 1988b, 38 f)Google Scholar
  27. 27).
    In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß auch die Arbeitsamtsbezirke Hannover und Schwandorf einen hohen Anteil von Arbeitslosen ohne Berufsausbildung aufwiesen.Google Scholar
  28. 28).
    Vgl. dazu Büchtemanns (1984a) Konzept des Arbeitslosigkeitsprozesses (der “kumulativen Arbeitslosigkeit”).Google Scholar
  29. 29).
    Vgl. dazu — besonders zur Aussetzung des Erstattungsanspruchs nach § 128 AFG aufgrund einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts — Naegele 1987, 757.Google Scholar
  30. 30).
    Im Arbeitsamtsbezirk Schwandorf belief sich dieser Anteil auf 81,8%, in Leer auf 44,6, in Hannover auf 42,8, in Marburg auf 42,7 und in Dortmund auf 28,3% (nach St40). Der niedrige Wert für den Arbeitsamtsbezirk Dortmund ergibt sich daraus, daß Betriebe des Stahlbereichs von der Erstattungspflicht nach § 128 Abs. 1 Ziff. 6 (weil für “grundlegende Betriebsänderungen öffentliche Anpassungshilfen gewährt werden”) befreit sind.Google Scholar
  31. 31).
    Eine Untersuchung der kommunalen Spitzenverbände und des LAB zum Zusammenhang von Arbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug kommt zu dem Schluß: “In regionaler Gliederung streuen die Ergebnisse beträchtlich. In einigen Großstädten ist in rund 45% der Fälle (der HLU beziehenden Haushalte; d. V.) mindestens eine Person arbeitslos gemeldet, in kleineren (tendenziell im Süden der Bundesrepublik gelegenen) kreisfreien Städten sind es gut 20%, in einigen (ebenfalls südlich gelegenen) kleineren Landkreisen zwischen 10% und 15 Aber auch in einem beträchtlichen Teil der Landkreise stehen mehr als 30% der HLU-Fälle mit Arbeitslosigkeit in Verbindung” (Sonderuntersuchung 1986, S. 5).Google Scholar
  32. 32).
    Vgl. zur Einschätzung dieser Untersuchung — nicht zuletzt im Hinblick auf ihre Aktualität — Heinelt 1989e, 54 ff.Google Scholar
  33. 33).
    Als Datenbasis für die vorliegende Untersuchung wurde — in Ermangelung von Alternativen -auf die amtliche Sozialhilfestatistik zurückgegriffen. Über arbeitslose HLU-Empfänger gibt nämlich die amtliche Arbeitslosenstatistik keinen Aufschluß. Die Ausführungen konzentrieren sich auf Angaben zu den Empfängern der Sozialhilfeart, die im Kontext von Arbeitslosigkeit unmittelbar relevant werden kann — nämlich die “Hilfe zum Lebensunterhalt” (HLU). Ferner wurde — wenn nicht anders angemerkt — nur auf HLU-Empfänger außerhalb von Einrichtungen eingegangen, die Leistungen vom örtlichen Sozialhilfeträger erhielten. Zur HLU — in Abgrenzung zu den übrigen Hilfearten — und zu den Zuständigkeiten der örtlichen und überörtlichen Sozialhilfeträgern vgl. Schulte/Trenk-Hinterberger 1982, 55 ff und 131 ff. Ein besonderes Problem resultiert daraus, daß die Sozialhilfeempfängerdaten für die örtlichen Sozialhilfeträger, d.h. die kreisfreien Städte und Landkreise, ausgewiesen werden. Sie sind somit nur schwer oder gar nicht den nach Arbeitsamts- und nur z.T. nach Nebenstellenbezirken gegliederten Daten zu den registrierten Arbeitslosen regional zuzuordnen. Dies bedeutet, daß für kreisangehörige Städte und Gemeinden keine Daten vorliegen und nur von Sozialhilfeempfängerdaten der Landkreise ausgegangen werden konnte.Google Scholar
  34. 34).
    Neben Daten aus dem Jahr 1986 wurden Angaben für das Jahr 1978 verwendet (und nicht wie im letzten Abschnitt für das Jahr 1974), weil die verwendeten Statistiken teilweise erst ab diesem Zeitpunkt verfügbar sind und sich bis zu diesem Zeitpunkt auch kommunale Gebietsgrenzen verändert haben.Google Scholar
  35. 35).
    HLU-Empfängerdichte = kumulierte Jahreszahl der Empfänger von Hilfe zum Lebensunterhalt (in örtlicher Trägerschaft) außerhalb von Einrichtungen pro 1.000 Einwohner am 30. Juni oder 31. Dezember.Google Scholar
  36. 36).
    Für den Landkreis Amberg-Sulzbach wurden für das Jahr 1978 die Empfänger von Leistungen des örtlichen und überörtlichen Trägers zugrundegelegt, weil andere Angaben nicht zur Verfügung standen. — In dem vom Bayerischen Landesamts für Statistik und Datenverarbeitung herausgegebenen Statischen Bericht “Die Sozialhilfe in Bayern 1986”, Teil 2, finden sich andere Angaben zur HLU-Empfängerdichte (S. 92 f), da dort sowohl die Empfänger von HLU des örtlichen wie überörtlichen Trägers berücksichtigt worden sind.Google Scholar
  37. 37).
    Dabei muß darauf hingewiesen werden, daß auch für Bremen (als Stadtstaat) bei den zugrundegelegten HLU-Empfängerzahlen nur die Hilfeempfänger berücksichtigt wurden, die Leistungen im Rahmen der Zuständigkeit des örtlichen und nicht des überörtlichen Trägers (des Landes) erhielten. Es wäre allerdings denkbar, daß im Stadtstaat Bremen (faktisch oder statistisch ?) die Trennung der Zuständigkeit zwischen örtlichem und überörtlichem Sozialhilfeträger (vgl. § 100 BSHG) nicht so strikt gehandhabt/beachtet wird wie in anderen Kommunen und sich dadurch höhere Werte ergeben haben.Google Scholar
  38. 38).
    Vgl. dazu Balsen u.a. 1984 und zu Merkmalen der “alten Armut” — nämlich alleinerziehenden Frauen, Rentnerinnen und kinderreichen Familien — Hauser u.a. 1981, 47 ff.Google Scholar
  39. 39).
    Ein besonderes Problem der Auswertung der Sozialhilfestatistik unter der Fragestellung eines steigenden Sozialhilfebezugs im Kontext von Arbeitslosigkeit ist die Bewertung der Angaben zu ausländischen Hilfeempfängern. Die Statistik gibt nämlich keine Auskunft über die Stellung der ausländischen Hilfeempfänger am Arbeitsmarkt (Asylbewerber, Asylberechtigte, Ausländer mit oder ohne Arbeitserlaubnis). Aus diesem Grund wurde auf Angaben zu Ausländern unter den Sozialhilfeempfängern nicht systematisch eingegangen. Vgl. zum diesbezüglichen Desiderat der Forschung u.a. Bals 1987, S. 589.Google Scholar
  40. 40).
    Für den Landkreis Amberg-Sulzbach konnte nur auf Daten zu Empfängern von Leistungen des örtlichen und überörtlichen Trägers zurückgegriffen werden.Google Scholar
  41. 41).
    Für die Bewertung der Statistik zur Hauptursache der Hilfegewährung ist zum einen wichtig, daß die Zuordnung der Hilfeempfänger zu den vorgegebenen Merkmalen (neben Arbeitslosigkeit bzw. bis 1985 Verlust des Arbeitsplatzes sind dies Krankheit, Tod des Ernährers, Ausfall des Ernährers, unwirtschaftliches Verhalten, unzureichende Versicherungs- oder Versorgungsansprüche, unzureichendes Erwerbseinkommen und “sonstige Ursachen”) durch subjektive Einschätzungen der Erhebenden (Sachbearbeiter der Sozialhilfeträger) geprägt ist. Zum anderen sind auch Zuordnungsprobleme nicht zu übersehen: Ist Krankheit ggf. Anlaß einer Kündigung, was ist dann Ursache der Hilfegewährung? Oder wie werden Personen zugeordnet, die nicht erwerbstätig waren (z.B: Jugendliche oder Personen, die ihre Erwerbstätigkeit unterbrochen hatten)?Google Scholar
  42. 42).
    Der auf “sonstige Ursachen” als ungeklärte Restgröße entfallende Anteil schwankte bei den übrigen untersuchten örtlichen Sozialhilfeträgern zwischen 10,8 (im Landkreis Marburg-Biedenkopf) und 49,4% (in der Stadt Amberg); der Bundesdurchschnitt lag bei 26,3%.Google Scholar
  43. 43).
    Da in der amtlichen Statistik die Zahl der Haushalte mit Arbeitslosenunterstützung, aber nicht die der Empfänger von AFG-Leistungen ausgewiesen wird, die laufende Hilfe zum Lebensunterhalt beziehen, — also mehrere in einem Haushalt lebende Arbeitslose nicht erfaßt werden -, geben die Daten aus der amtlichen Sozialhilfestatistik zu Empfängern von HLU und Lohnersatzleistungen des Arbeitsamts die Zahl der betreffenden Arbeitslosen allerdings nur unzureichend wieder. Die folgenden Zahlen bieten deshalb nur die Möglichkeit, sich eine ungefähre Vorstellung von der Größenordnung der Gruppe der Empfänger von Arbeitslosenunterstützung zu machen, die ergänzend Sozialhilfe erhalten. Ferner ist es sinnvoll, auch in diesem Fall die Anzahl der betreffenden Haushalte nicht an der Gesamtheit der HLU-Empfängerhaushalte, sondern nur an der Zahl derer zu messen, bei denen der Haushaltsvorstand bzw. der einzeln nachgewiesene HLU-berechtigte Haushaltsteil im erwerbsfähigen Alter war.Google Scholar
  44. 44).
    Für die bayerischen Städte und Landkreise konnte nur auf Daten zu Empfängern von Leistungen des örtlichen und überörtlichen Trägers zurückgegriffen werden.Google Scholar
  45. 45).
    Für Bremen ist in Erinnerung zu rufen, daß nicht nur der Anteil von HLU-Empfängerhaushalten mit Arbeitslosengeld- oder Arbeitslosenhilfeansprüchen erstaunlich niedrig lag (er ist genauso hoch resp. niedrig wie im Landkreis Esslingen), sondern nach der amtlichen Statistik auch auf Arbeitslosigkeit nur ein äußerst niedriger Anteil der Hilfebedürftigkeit zurückgeführt wurde. Dies legt die Vermutung nahe, daß die Hilfebedürftigkeit von Personen, die (noch) nicht erwerbstätig waren und deshalb keinen Anspruch auf Lohnersatzleistungen hatten, in Bremen nicht “Arbeitslosigkeit”, sondern “sonstigen Ursachen” zugeordnet worden ist.Google Scholar
  46. 46).
    Grundlage für diesen Untersuchungsschritt sind neben der amtlichen Sozialhilfestatistik Ergebnisse der von uns durchgeführten schriftlichen Befragung von Kommunen.Google Scholar
  47. 47).
    Zum Zusammenhang zwischen regionalen Unterschieden von Arbeitslosigkeit, Sozialhilfebelastung und kommunaler Investitionstätigkeit vgl. Hotz 1987.Google Scholar
  48. 48).
    Zu erwähnen ist ferner, daß auch einmalige HLU-Leistungen (Beihilfen) im Kontext der Wohnungsmarktlage unterschiedlich hoch ausfallen können. Wenn nämlich HLU-Empfänger in freifinanzierten Wohnungen untergebracht werden müssen und Mietsicherheiten von der Kommune zu übernehmen sind, werden diese unter einmaliger HLU “gebucht”. Das Gleiche kann auch für die Übernahme von Renovierungskosten beim Auszug eines Hilfeempfängers gelten. Dies dürfte besonders für Esslingen gelten und die oben genannten Werte (mit) erklären. Auf diesen Sachverhalt wies die Stadt Esslingen hin, bei der der Anteil der Beihilfen an den gesamten HLU-Ausgaben sehr hoch war und auch die Aufwendungen für Beihilfen stark stiegen.Google Scholar
  49. 49).
    Bei den kreisfreien Städten (Bremen, Hannover und Dortmund) schlagen sich hingegen steigende und hohe HLU-Aufwendungen unmittelbar im Haushalt nieder.Google Scholar
  50. 50).
    Infolge von Arbeitslosigkeit werden Kommunen jedoch nicht nur als örtliche Sozialhilfeempfänger unmittelbar belastet. Nachweisbar ist nicht zuletzt ein Zusammenhänge zwischen der Inanspruchnahme von Wohngeld und der Entwicklung von Arbeitslosigkeit (vgl. Blanke u.a. 1987, 271 ff). Die Wohngeldleistungen sind zwar nicht von den Kommunen, sondern von Bund und Ländern zu finanzieren, die Kommunen werden jedoch finanziell durch die Bearbeitung von Wohngeldanträgen belastet. In der schriftlichen Befragung der Kommunen wurde deshalb auch auch nach der Zahl der Beschäftigten in der Dienststelle, “die für die Bearbeitung von Wohngeldanträgen zuständig ist” gefragt. Eine Betrachtung der Personalstärke der Wohngeldabteilungen bzw. -stellen liefert ähnliche Befunde wie bei der Analyse der Mitarbeiterzahlen in den Sozialämtern (vgl. Heinelt 1988d, Tab. 2).Google Scholar
  51. 51).
    Die Landkreise als örtliche Sozialhilfeträger weisen wesentlich niedrigere Zahlen auf. Dies ist aus der Heranziehung der kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu erklären, die es ermöglicht, daß die Personalstärke der Sozialämter der Kreise — und ihre Ausweitung — begrenzt werden konnte.Google Scholar
  52. 52).
    In Niedersachsen ist z.B. im Jahr 1986 die gesamte Altenpflege “kommunalisiert” worden. Die Kommunen erhalten seitdem für die vom Landessozialamt übernommenen Aufgaben, d.h. insbesondere für die zusätzlichen Personalausgaben, eine globale Finanzzuweisung des Landes.Google Scholar
  53. 53).
    Die Mitarbeiter (Sozialarbeiter) sind z.T. beim Landkreis beschäftigt, z.T. bei den Städten und Gemeinden und dies z.T. auch noch unterschiedlich innerhalb einzelner Landkreise. Die Zuordnung und personelle Größe des “Außendienstes” hängt schließlich auch davon ab, ob und wie Außendienstaufgaben des Sozialamtes mit denen anderer Ämter (insbesondere des Jugendamtes) organisatorisch zusammengefaßt sind. Und schließlich lassen sich in einigen Kommunen “Außen-” und “Innendienstfunktionen” aufgrund übergreifender Zuständigkeiten personell nicht abgrenzen (Modellversuche der “Dekonzentration” z.B. in Hannover und insbesondere in Bremen; vgl. zur Zielsetzung, Umsetzung und Struktur der im April 1987 allgemein eingeführten Neuorganisation kommunaler Sozialdienste in Bremen Bronke u.a. 1987).Google Scholar
  54. 1).
    Zum einen ergibt sich dies daraus, daß für eine vergleichende Betrachtung verwendbare Daten nicht zu ermitteln (etwa zu Aktivitäten von Wohlfahrtsverbänden) oder zu umfangreich waren (etwa solche zur Gesamtheit der Maßnahmen “aktiver Arbeitsmarktpolitik” der Arbeitsämter). Zum anderen erbrachte die vergleichende Auswertung von Ergebnissen der durchgeführten Befragung von Kommunen Befunde, die entweder nicht eindeutig waren (was nicht zuletzt präformierenden spezifisch-örtlichen Strukturen geschuldet sein dürfte) oder die keine Zusammenhänge zwischen Problemstrukturen und fraglichen Aktivitäten offenbarten. Eine detaillierte Darstellung findet sich in Heinelt 1988d und Heinelt 1989b.Google Scholar
  55. 2).
    Die Darstellung stützt sich auf amtliche Statistiken der Bundesanstalt für Arbeit, mündliche Befragungen in den Arbeitsämtern und die erwähnte schriftliche Befragung von Kommunen.Google Scholar
  56. 3).
    In den zwei Jahren zuvor war die quantitative Bedeutung von ABM erheblich zurückgegangen. Ausschlaggebend dafür waren weniger restriktivere rechtlich fixierte Zugangvoraussetzungen (vgl. Blanke u.a. 1987, S. 203), sondern die finanzielle Situation der Bundesanstalt für Arbeit und des Bundes. Einsparungen bei “Kann-Leistungen” (wie ABM) im Bereich “aktiver Arbeitsmarkt-politik” wurden von der damaligen sozial-liberalen Bundesregierung zunächst präferiert, um Restriktionen bei den Lohnersatzleistungen Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe zu vermeiden.Google Scholar
  57. 4).
    In § 91 Abs. 4 AFG heißt es: “Die Förderung von Arbeiten in Arbeitsamtsbezirken mit einer im Verhältnis zum Bundesdurchschnitt guten Beschäftigungslage ist ausgeschlossen.”Google Scholar
  58. 5).
    Bei der Analyse sind Jahresdurchschnittszahlen verwendet worden, denen die Quartalsendmonatszahlen zugrundegelegt worden sind. Dies bedeutet, daß die Zahl der insgesamt im Laufe des Jahres in ABM zugewiesenen Arbeitslosen höher war, da ein Teil der Maßnahmen kurz befristet gewesen ist (vgl. zu diesem Problem Spitznagel 1982, 287). Gerade in den Arbeitsamtsbezirken mit hohen saisonalen Schwankungen der ABM-Beschäftigten, d.h. in den Arbeitsamtsbezirken Leer und Schwandorf, führt dies zu einer Untererfassung von Maßnahmen (resp. der in ihnen Beschäftigten) in den Außenbereichen, die aufgrund witterungsbedingter Umstände nur innerhalb einiger Monate durchgeführt werden können. — Leichte Abweichungen der Zahlen in den beiliegenden Tabellen von denen der Arbeitsamtsstatistik können sich aus unterschiedlichen Berechnungsverfahren ergeben.Google Scholar
  59. 6).
    Es ist darauf hinzuweisen, daß im weiteren — neben Frauen — Personengruppen betrachtet werden, die die Merkmale der sog. “Zielgrupen” von ABM aufweisen. Merkmalskombinationen werden in der Statistik nicht ausgewiesen, dürften jedoch häufig auftreten. Besonders deutlich ist, daß gesundheitlich Eingeschränkte und Schwerbehinderte bei der Berücksichtigung durch ABM und der Verteilung auf Maßnahmearten deutliche Ähnlichkeiten mit Älteren aufweisen (vgl. Heinelt 1988a). Aus diesem Grund ist auf gesundheitlich Eingeschränkte und Schwerbehinderte nicht getrennt eingegangen worden.Google Scholar
  60. 7).
    Der ABM-Entlastungskoeffizient drückt aus, um wieviel Prozent die Zahl der Arbeitslosen ohne den einsatz von ABM höher ausgefallen wäre. Er errechnet sich aus dem Jahresdurchschnittsbestand an ABM-Beschäftigten/(Jahresdurchschnittsbestand an ABM-Beschäftigten + Jahresdurchschnittsbestand an Arbeitslosen) * 100.Google Scholar
  61. 8).
    In der Arbeitsamtsstatistik wurden bis zum 1. Quartal 1986 alle Jugendlichen unter 25 Jahre erfaßt. Am Ende der folgenden drei Quartale, an denen die den Tabellen zugrundeliegenden Bestände ermittelt wurden, sind nur Jugendliche bis 25 Jahre ohne Berufsabschluß erfaßt worden, die mindestens drei Monate innerhalb der letzten sechs Monate arbeitslos waren. Diese statistischen Erfassung ist an der Definitionen der Zielgruppe orientiert.Google Scholar
  62. 9).
    Das Programm “Arbeiten und Lernen’’ ist auf arbeitslose Jugendliche bezogen, die über ABM beschäftigt sind, aber auch an einer integrierten Bildungsmaßnahme teilnehmen.Google Scholar
  63. 10).
    Betrug die Zahl der Personen je Maßnahmeart insgesamt 20 und weniger, so wurde sie nicht berücksichtigt. Datenprobleme resultierten bei dieser Vorgehensweise auch daraus, daß die Zahlen von ABM-Beschäftigten, die in der amtlichen Statistik “sonstigen Maßnahmen” zugeordnet werden, unterschiedlich hoch war, weil die Zuordnung uneinheitlich gehandhabt wird. So wurden in einigen Arbeitsamtsbezirken “Arbeiten und Lernen” pauschal unter “sonstige” Maßnahmen subsumiert. Üblicherweise fallen unter diese Kategorie Maßnahmen im Kultur- und Wissenschaftsbereich.Google Scholar
  64. 11).
    Zu diesbezüglichen Unzulänglichkeiten der “Geschäftsstatistik” über den Einsatz von ABM vgl. Landesarbeitsamt Nordrhein-Westfalen 1988 (bes. S. 55).Google Scholar
  65. 12).
    Das Landesarbeitsamt Nordrhein-Westfalen (1988, 44) kommt auf der Grundlage bewilligter Maßnahmen für den Arbeitsamtsbezirk Dortmund zu einem stark abweichenden Ergebnis. Danach befanden sich im Jahr 1986 50,4% der Teilnehmer in Maßnahmen von Kommunen, 13,8% von Landes- und Bundesbehörden, 18,9% von Kirchen und Wohlfahrtsverbänden, 10,0% von Vereinen und Initiativen im sozialen Bereich, 2,7 von sonstigen Vereinen und 4,2% von sonstigen Trägern.Google Scholar
  66. 13).
    Der in der Tabelle für Leer ausgewiesenen Anteil der Kommunen ist zu niedrig, weil sich die Angaben nicht auf die Beschäftigten, sondern auf die Maßnahmen beziehen. Dies wird in den Ausführungen im nächsten Abschnitt deutlich.Google Scholar
  67. 14).
    Die Bedeutung dieser Ressourcen ist im Zusammenhang mit Planungs- und Handlungsrestriktionen der örtlichen Arbeitsämter und der unterschiedlichen Träger(gruppen) von ABM (vgl. dazu Heinelt 1989d, 296 f) zu sehen.Google Scholar
  68. 15).
    Bremen gab nur eine globale Zahl der in der eigenen Verwaltung und in geförderten Maßnahmen bei Dritten beschäftigten ABM-Kräften an. Ferner mußte die Gesamtheit der Beschäftigten im Stadtstaat Bremen (inkl. Bremerhaven) als Bezugsgröße herangezogen werden, weil eine andere Beschäftigtenzahl nicht genannt wurde. Selbst wenn man für Bremen die Zahl der in “internen” wie “externen” ABM (d.h. geförderter Maßnahmen bei Dritten) Beschäftigten der Zahl der Beschäftigten des Landes Bremen gegenüberstellt, ergibt sich “nur” ein Anteil von 7,6%.Google Scholar
  69. 16).
    Es wäre zu erwarten, daß Kommunen Wirtschaftsunternehmen mit der Durchführung von Maßnahmen betrauen, denn in § 8 Abs. 4 der ABM-Anordnung heißt es, daß “mit der Durchführung der Arbeiten (…) der Träger grundsätzlich ein Wirtschaftsunternehmen beauftragen’’ soll. Dieser Grundsatz findet nach den Ergebnissen der Erhebung bei ABM in kommunaler Trägerschaft jedoch nur im Bereich des Arbeitsamtes Leer und — wenn auch wesentlich weniger — in den Großstadtarbeitsamtsbezirken Anwendung. Ausschlaggebend dafür dürften zum einen höhere Maßnahmekosten auf Seiten der Kommunen und Vorbehalte gegen zugewiesene ABM-Kräfte auf Seiten von Wirtschaftsunternehmen sein (vgl. Sellin/Spitznagel 1988, 490).Google Scholar
  70. 17).
    Vgl. dazu z.B. die Stadt Dortmund, wo im Jahr 1986 nur unwesentlich mehr für Sachkosten aufgewendet wurde als in der Stadt Papenburg — und dies bei einer vielfach höheren Zahl von ABM-Beschäftigten.Google Scholar
  71. 18).
    Vgl. dazu die Darstellung der dafür typischen Entwicklung des “Werkhofprojektes” in Dortmund; Frese 1987. — Wir teilen aufgrund dieser zu beobachtenden Tendenz nicht die Einschätzung von Kunert-Schroth u.a.(1987, 10), daß Aktivitäten gegen Jugendarbeitslosigkeit noch immer auf die Behebung von Sozialisationsdefiziten orientiert seien, d.h. das zugrundeliegende Problem als sozialpolitisches angesehen werde.Google Scholar
  72. 19).
    Vgl. dazu die Maßnahmenübersicht und -gliederung bei Kunert-Schroth u.a. 1987, 59 f. — Kunert-Schroth u.a. (1987, 81) kommen aufgrund ihrer Untersuchung zu dem Schluß, daß 80 bis 90% aller Maßnahmen von der Arbeitsverwaltung finanziert werden.Google Scholar
  73. 20).
    Vgl. dazu Hartmann 1984, 12 ff und die sehr detaillierten Betrachtungen von Schulte 1984 und Trenk-Hinterberger 1984.Google Scholar
  74. 21).
    Vgl. dazu die Modellrechnung von Reissert (1988b).Google Scholar
  75. 22).
    Vgl. zu sozialpolitischen Begründungen des Einsatzes der Mehraufwandsentschädigungsvariante Heinelt 1989c, 114.Google Scholar
  76. 23).
    Nach Hartmanns Untersuchung (1984, 21 ff), die sich auf die Zeit bis zum Jahr 1983 einschließlich erstreckte, begannen die meisten Kommunen mit dem Einsatz von “Hilfe zur Arbeit” im Jahr 1982.Google Scholar
  77. 24).
    Vgl. dazu auch die Untersuchung von Hofmann und Münder zu Nordrhein-Westfalen, die nur schwache Zusammenhänge zwischen der Beteiligung von Kommunen am Landesprogramm “Arbeit statt Sozialhilfe” und der Arbeitslosenquote sowie den HLU-Aufwendungen je Einwohner nachweisen konnten (Hofmann 1986, 122; Münder/Hofmann 1987, 372). “Vielmehr scheinen ‘lokale Implementationsstrategien’ von stärkerer Bedeutung zu sein. Zu nennen sind hier etwa Aspekte wie die bestehenden Kontaktnetze des Sozialhilfeträgers z.B. im Rahmen traditionell ausgebauter Zusammenarbeit mit Wohlfahrtsverbänden u.ä., eingespielte Handlungsformen und sozialpolitische Grundsätze, lokalpolitische Optionen vor Ort, politische Verpflichtungen usw.” (ebd). — Für Hessen stellte Münder (auf Grundlage einer Untersuchung aus dem Jahr 1984) fest, daß beim Einsatz der Mehraufwandsentschädigungsvariante ein Zusammenhang mit Belastungen durch Sozialhilfeausgaben und der Arbeitslosenquote nicht evident sei. Bei der Entgeltvariante sei jedoch “die örtliche Belastungssituation im Sozialhilfebereich und insbesondere die Arbeitslosenquote entscheidungsrelevant” (Münder 1986, 277).Google Scholar
  78. 25).
    Das nordrhein-westfälische Landesprogramm “Arbeit statt Sozialhilfe” wurde 1984 mit einer Laufzeit von zwei Jahren und einem Finanzvolumen von 50 Mio. DM aufgelegt. 1985 wurden die Finanzmittel auf 70 Mio. DM erhöht und das Programm in der Folgezeit fortgeführt. Pro Arbeitsvertrag mit mindestens 20-stündiger wöchentlicher Arbeitszeit werden monatlich 1.040 DM gezahlt. Bei Jugendlichen beträgt der Förderungssatz 1.600 DM monatlich. Daraus ergibt sich eine Landesförderung pro Arbeitsplatz von 12.480 resp. 18.000 DM im Jahr.Google Scholar
  79. 26).
    Das Land Hessen förderte die Beschäftigung von Sozialhilfeempfängern nach der Entgeltvariante 1986 mit einem Finanzvolumen von 2 Mio. DM. Je Beschäftigungsverhältnis wurden maximal 2.500 DM gewährt. Inzwischen ist diese Förderung im Globalzuschuß des Landes an die örtlichen Sozialhilfeträger aufgegangen.Google Scholar
  80. 27).
    In Niedersachsen werden seit Juli 1985 sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse mit mindestens 20 (neuerdings 19) Arbeitsstunden pro Woche und einjähriger Laufzeit mit einem Festbetrag von 6.000 DM bezuschußt.Google Scholar
  81. 28).
    So erfolgt in Niedersachsen eine regionale Kontingentierung der zu fördernden Stellen (für Hannover betrug ihre Zahl 50) und auch in Nordrhein-Westfalen sieht das Vergabeverfahren zunächst regionale Quoten vor und nur für den verbleibenden Rest erfolgt eine Zuweisung nach dem “Windhundprinzip” (vgl. Münder/Hofmann 1987, 369).Google Scholar
  82. 29).
    Hartmann (1984, 28) stellte fest, daß nur 7% der in Maßnahmen nach §§ 19 f BSHG Beschäftigten außerhalb der Kommunalverwaltungen eingesetzt waren.Google Scholar
  83. 30).
    Vgl. dazu auch die Befunde von Hofmann 1986, 121; Münder/Dieckmann/Popp 1986; 180 f und Münder/Hofmann 1987, 375 und die Ausführungen in Teil III.Google Scholar

Copyright information

© Leske + Budrich, Opladen 1991

Authors and Affiliations

  • Susanne Benzler
  • Hubert Heinelt

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