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Das Bundesverfassungsgericht als Verfahrensgesetzgeber?

Zur Implementation von Verfahrensrecht durch das BVerfG am Beispiel des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens
  • Rainer Pitschas
Chapter
Part of the Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie book series (JRR, volume 11)

Zusammenfassung

Betrachtet man Implementationsprozesse in einem steuerungstheoretischen Kontext, so stellen ausformulierte gesetzliche Normen, die von der Verwaltung zu vollziehen sind, nur eine mögliche Variante von Steuerung dar. Deshalb hat eine steuerungstheoretisch orientierte Implementationsforschung ihr Augenmerk auch auf andere Steuerungsinstanzen mit je eigenen Programmtypen, Funktionsweisen und Funktionsbedingungen zu lenken.

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Anmerkungen

  1. 1.
    Das Verfahren zur Errichtung einer Kernkraftanlage bestimmt sich nach der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung i.d.F. v. 31.3.1982 (BGBI. I S. 411). Grundlagen und Ablauf des (formalen) Verfahrens werden umfassend dargestellt von Ronellenfitsch,Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, 1983, bes. S. 288 ff., 309 ff.Google Scholar
  2. 2.
    Atomgesetz i.d.F. der Bekanntmachung v. 15.7.1985 ( BGBI. I S. 1565 ).Google Scholar
  3. 3.
    Strahlenschutzverordnung (StrahlenSchVO) v. 13.10.1976 (BGBI. I S. 2905; ber. BGBI. 1977 I S. 184, 269 ).Google Scholar
  4. 4.
    Bundesanzeiger Nr. 206 v. 3.11.1977; zu deren Bedeutung vgl. näher Büdenbender,Energie- recht, 1983, S. 509; Marburger,Atomrechtliche Schadensvorsorge, 2. Aufl. 1985, S. 83 ff.Google Scholar
  5. 5.
    Zu diesem Begriff und seinen Implikationen siehe Blankenburg/Krautkrämer,Ein Verwaltungsprogramm als Kaskade von Rechtsvorschriften, in: R. Mayntz (Hrsg.), Implementation politischer Programme, 1980, S. 138 ff.Google Scholar
  6. 6.
    Vgl. statt aller Degenhart,Kernenergierecht - Schwerpunkte Entscheidungsstrukturen, Entwicklungslinien, 2. Aufl. 1982, S. 107 ff.Google Scholar
  7. 7.
    BVerfGE 49, 89 (145); Hansen-Dix,Die Gefahr im Polizeirecht, im Ordnungsrecht und im Technischen Sicherheitsrecht, 1982, S. 81 ff., 216 ff. m.w.Nachw.Google Scholar
  8. 8.
    Str.; gegen die Differenzierung von Gefahrenabwehr und Risikovorsorge im Atomrecht m.w.Nachw. z. B. Hans-Dix (Fn. 7), S. 219; vgl. ferner Marburger (Fn. 4), S. 71 ff.Google Scholar
  9. 9.
    Vgl. z.B. BVerwG, NVwZ 1986, 208, 212; Breuer,DVBI. 1978, 836f.; Bochmann,Gefahrenabwehr und Schadensvorsorge bei der Auslegung von Kernkraftwerken, in: Siebtes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1983, S. 15 ff.; Ossenbühl,NVwZ 1986, 161 ff.Google Scholar
  10. 10.
    Vgl. BVerfGE 49, 89 (164); BVerwG, NVwZ 1986, 213/214; Nachw. zur Literatur bei Langeder/Schmidl, Wissenschaft und Technik im Umweltschutzrecht, 1982, S. 19f.Google Scholar
  11. 11.
    BVerfG, a.a.O. (Fn. 10).Google Scholar
  12. 12.
    Hierzu namentlich Degenhart (Fn. 6), S. 33 f., 108f., 174f., 191 f., 231 ff.Google Scholar
  13. 13.
    Ebenso R. Wolf,Rechtsordnung und Technostruktur: Die Grenzen regulativer Politik im Bereich der Kernenergie, in: Jb. f. Rechtssoziologie, Bd. 8 (1982), S. 240ff., 246; Schattke,in: A. Roßnagel (Hrsg.), Recht und Technik in Spannungsfeld der Kernenergiekontroverse, 1984, S. 100 ff.Google Scholar
  14. 14.
    Zu dieser Interessenkomplexität vgl. die Darstellung bei Traube/Ullrich,Billiger Atomstrom?, 1982, S. 11 ff., 311 ff.; teilweise anders akzentuiert, aber ohne deutliche Herausarbeitung dagegen Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 32 ff., 79 ff., 106 ff.Google Scholar
  15. 15.
    Dazu der Rechtsprechungsbericht von Degenhart,ET 1983, 230; Weber,Regelungs-und Kontrolldichte im Atomrecht, 1984, S. 23 f.; Deiseroth,Großkraftwerke vor Gericht, 1986.Google Scholar
  16. 16.
    Vgl. Nachw. in Fn. 3.Google Scholar
  17. 17.
    Vgl. § 45 StrahlenSchVO.Google Scholar
  18. 18.
    Zu den aufgeworfenen Problemen siehe z.B. Sommer,DÖV 1983, 754ff., 755 ff.Google Scholar
  19. 19.
    So zutreffend Kuhnt,Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1981, S. 101 ff., 108; Degenhart (Fn. 15),233; unkritisch Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 189 ff.Google Scholar
  20. 20.
    Als Sammelbegriff für das verwaltungsinterne Geflecht von Regelungen, wie es sich im „Handbuch für Reaktorsicherheit und Strahlenschutz“, hrsg. vom BMI, wiedergegeben findet; vgl. ferner Büdenbender (Fn. 4), S. 509 ff.Google Scholar
  21. 21.
    Mehr als die Hälfte dieser „Regelungen“ hat die verfahrensmäßige Bewältigung des Genehmigungs-und Aufsichtsverfahrens zum Gegenstand, vgl. R. Wolf (Fn. 13), S. 250.Google Scholar
  22. 22.
    Dazu näher Kellermann,Struktur und Zustandekommen sicherheitsrelevanter Bestimmungen in technischen Regelwerken für kerntechnische Anlagen, in: F. Nicklisch u.a. (Hrsg.), Die Rolle des wissenschaftlich-technischen Sachverstandes bei der Genehmigung chemischer und kerntechnischer Anlagen, 1982, S. 51 ff.Google Scholar
  23. 23.
    Kellermann (Fn. 22), S. 57.Google Scholar
  24. 24.
    Kellermann (Fn. 22), S. 51 ff.; Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 192 ff., der allerdings auf die Steuerungswirkung nicht näher eingeht;Marburger (Fn. 4), S. 132 ff.Google Scholar
  25. 25.
    Vgl. Fischerhof,Deutsches Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, Kommentar, Bd. 1, 2. Aufl. 1978, § 7 AtG, Anm. 17b.Google Scholar
  26. 26.
    Lukes,Grundlagen und Praxis der Sachverständigentätigkeit im Rahmen atomrechtlicher Genehmigungs-und Aufsichtsverfahren, in: Bericht der BReg. über Grundlagen und Praxis…, Bonn 1979, S. 168 f.Google Scholar
  27. 27.
    Vgl. Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 197 m.w.Nachw.; Nolte,Rechtliche Anforderungen an die technische Sicherheit von Kernanlagen, 1984, S. 103 ff.Google Scholar
  28. 28.
    Vieweg,Atomrecht und technische Normung, 1982, S. 27 ff.Google Scholar
  29. 29.
    Krit. zu dieser Variante der „Politikverflechtung“ siehe R. Wolf (Fn. 13), S. 255 f.Google Scholar
  30. 30.
    Zur Formentypik der Beteiligung Privater an öffentlichen Aufgaben zusammenfassend v. Heimburg,Verwaltungsaufgaben und Private, 1982, S. 30 ff.Google Scholar
  31. 31.
    Es handelt sich m.a.W. um „Verwaltungssubstitution“ (v. Heimburg) auf der Grundlage einer institutionellen Verbindung mit der Staatsaufgabe „Kernenergienutzung”; zu den rechtlichen Grenzen am Bsp. des § 9a Abs. 3 Satz 2 AtG vgl. Reugeling,Erfüllung staatlicher Aufgaben durch Private, 1986, S. 42 ff., 67 ff., 76 ff.Google Scholar
  32. 32.
    Vgl. dazu Bruder,Sozialwissenschaften und Politikberatung 1980, S. 16 ff.Google Scholar
  33. 33.
    Dazu u.a. Schreyer,Pluralistische Entscheidungsgremien im Bereich sozialer und kultureller Staatsaufgaben, 1982, S. 100 ff., 108 ff., 153 ff.Google Scholar
  34. 34.
    Vgl. die Nachw. zur Diskussion bei Rittstieg,Die Konkretisierung technischer Standards im Anlagenrecht, 1982, S. 139 ff., 153 ff.; Löffer, Parlamentsvorbehalt im Kernenergierecht, 1985, S. 65 ff., 113 ff., 133 ff.Google Scholar
  35. 35.
    Im Zusammenhang von „Recht und Technik“ muß daher in Zukunft mehr der Zusammenhang von Technik und Verwaltung als das Problem richterlicher Kontrolle erörtert werden. Auf entsprechende „Wege der gesetzgeberischen Korrektur” macht z. B. aufmerksam Papier,Rechtskontrolle technischer Großprojekte, in: Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1981, S. 81 ff., 96 ff.; R. Scholz.Google Scholar
  36. 36.
    Vgl. Vieweg (Fn. 28), S. 33 ff., 41 ff.Google Scholar
  37. 37.
    Papier (Fn. 35), S. 83.Google Scholar
  38. 38.
    Vgl. Degenhart (Fn. 6), S. 100ff., 235ff.; Lukes,Technischer Sachverstand und Rechtsentscheidung, in: Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1981, S. 117 ff., 125 ff.; Hofmann,UPR 1984, 73 ff., 80 ff.; Winter/Schiefer,NVwZ 1985, 703 ff., 708 ff.Google Scholar
  39. 39.
    Vgl. oben zu I.2.,3.; der Bezug auf „innere“ Verfahrensstrukturen meint dabei nicht schon jene in der Praxis gegebene Zweigleisigkeit des „externen” Genehmigungsverfahrens, wonach der BMI das behördeninterne Abstimmungsverfahren gem. § 7 IV 1 AtG durchführt; dazu - freilich ohne Problemhorizont - Ronellenfitsch (Fn. 1),S. 296, 298 f.Google Scholar
  40. 40.
    Dazu im einzelnen und jeweils m.w.Nachw. Degenhart (Fn. 15), S. 238ff.; J. Ipsen,AöR Bd. 107 (1982), S. 259ff., 273 ff.Google Scholar
  41. 41.
    Zu dieser begrifflichen Figur siehe Hoffmann-Riem,Selbstbindung der Verwaltung, VVDStRL.40 (1982), S. 187 ff., 217 ff.; Schmidt-Aßmann,Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, VVDStRL. 34 (1976), S. 221 ff., 234 ff.Google Scholar
  42. 42.
    Vgl. die in der Beilage zu BAnz. Nr. 6 v. 11.1.1983 bekannt gemachte „Zusammenstellung der in atomrechtlichen Genehmigungs-und Aufsichtsverfahren für Kernkraftwerke zur Prüfung erforderlichen Informationen“ v. 20. 10. 1982.Google Scholar
  43. 43.
    Dazu m.Nachw. im einzelnen (und namentlich zum „Sicherheitsbericht“) Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 312 ff.Google Scholar
  44. 44.
    Zu ihnen R. Wolf (Fn. 13), S. 253; Hofmann (Fn. 38), 78.Google Scholar
  45. 45.
    Zu Einzelheiten vgl. näher die minutiöse Darstellung bei Ronellenfitsch (Fn. 1), S. 292 ff.Google Scholar
  46. 46.
    Allgemein zum instrumentellen Steuerungstypus des „Verfahrens“ vgl. Offe,Berufsbildungsreform, 1975, S. 93 ff.Google Scholar
  47. 47.
    Vgl. Biidenbender (Fn. 4), S. 512; Rittstieg (Fn. 34), S. 112 ff.; Löffler (Fn. 34); S. 113 ff., 133 ff.; Gerhardt/Jacob,DÖV 1986, 258 ff., 265 ff.Google Scholar
  48. 48.
    Zutr. in seiner Kritik daher Papier (Fn. 35), S. 92.Google Scholar
  49. 49.
    Ähnlich Papier (Fn. 35), S. 92;Hoffmann-Riem (Fn. 41), S. 201, 204f.Google Scholar
  50. 50.
    BVerfGE 49, 89 (137); Roßnagel,NVwZ 1984, 137 ff.Google Scholar
  51. 51.
    Ebenso z.B. Rofinagel (Fn. 50), 141/142: „gesetzgeberische Festlegung eines Risikogrenzwerts“; vgl. auch Badura,FS O.Bachof, 1984, S. 172 f.Google Scholar
  52. 52.
    BVerfGE 53, 30ff.; hierzu zuletzt Held,Der Grundrechtsbezug des Verwaltungsverfahrens, 1984, S. 95 ff.; Gerhardt/Jacob (Fn. 47), 265 ff.; Grimm,NVwZ 1985, 865 ff., 867 ff.; H. Meyer,NVwZ 1986, 513 ff., 521 f.Google Scholar
  53. 53.
    OVG Koblenz, DVBI. 1977, 730; dazu u.a. Redeker,Festgabe BVerwG, 1978, S. 511 ff., 520.Google Scholar
  54. 54.
    BVerfGE 53, 30 (65) m.w.Nachw.Google Scholar
  55. 55.
    Dazu vgl. näher BVerfGE 56, 54 (81 ff.); 61, 82 (113); BVerfG, NJW 1983, 2931, 2932; Badura, JZ 1984, 14 ff.; Gallwas, Grundrechte, 1985, S. 62.Google Scholar
  56. 56.
    Vgl. schon BVerfGE 49, 89 (142) und nunmehr BVerfGE 61, 82 (110, 113).Google Scholar
  57. 57.
    Vgl. insoweit BVerfGE 49, 89 (139ff., 142, 146 f.).Google Scholar
  58. 58.
    Fehlakzentuiert daher („verfassungsrechtlich hinreichend beurteilte Rechtslage“) J. Ipsen (Fn. 40), S. 285; wie hier: Badura (Fn. 51), S. 176f.; Gerbardt/Jacob (Fn. 47), 267 f.Google Scholar
  59. 59.
    Vgl. E. Bardach,The implementation game: What happens after a bill become a law?, 1977, S. 180 ff. („delay in the game“); Hoffmann-Riem (Fn, 41), S. 191 ff., 203 ff.Google Scholar
  60. 60.
    Hoffmann-Riem (Fn. 41), S. 219; W. Schmidt,Allgemeines Verwaltungsrecht, 1982, S.54 ff.Google Scholar
  61. 61.
    Lubmann,Legitimation durch Verfahren, 2. Aufl. 1975, S. 40 f.;Pitscbas,Der Verwaltungsstaat in der Krise: Vom Wandel des Verwaltungsverfahrens, in: H.-J. Konrad (Hrsg.), Grundrechtsschutz und Verwaltungsverfahren, 1985, S. 23 ff., 57 ff.Google Scholar
  62. 62.
    Vgl. in diesem Sinne K. Lenk,Steuerung des Handelns von Verwaltern, in: Jb. f. Rechtssoziologie, Bd. 7 (1980), S. 254 f., 259; anders dagegen Lubmann (Fn. 61), S. 42. •Google Scholar
  63. 63.
    So z.B. bei Vorlageentscheidungen gem. Art. 100 I GG oder im Rahmen von Verfassungsbeschwerden gem. Art. 93 I Nr. 4a GG; zu eng daher Gawron/Rogowski,Zur Implementation von Gerichtsentscheidungen, Hypothesen zu den Wirkungsbedingungen von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, in: H. Hartwich (Hrsg.), Gesellschaftliche Probleme als Anstoß und Folge von Politik, 1983, S. 357 ff., 361. „Einige Vorschläge zur Implementation von Verfahrensgesetzen“ (für den Zivilprozeß) formuliert aus der Sicht eines Praktikers Bender,Jb. f. Rechtssoziologie, Bd. 7 (1980), S. 289ff.; allgemein nunmehr zur Analyse und Implementation von Gerichtsentscheidungen vgl. Blankenburg/Gawron/Rogowski/ Voigt,DOV 1986, 274 ff., unklar S. 282 mit Fn. 58.Google Scholar
  64. 64.
    Vgl. BVerfGE 53, 30 (66: „verfassungsrechtliche Relevanz“).Google Scholar
  65. 65.
    Siehe statt aller R. Wahl,VVDStRL. 41 (1983), S. 153 ff., 155.Google Scholar
  66. 66.
    Der Kampf um die Definition von Artikel 14 GG“, Referat auf der Tagung „Implementation von Gerichtsentscheidungen” v. 15.-17.12.1983, abgedr. in diesem Band.Google Scholar
  67. 67.
    Z.B. durch § 31 II BVerfGG; fehlakzentuiert insoweit Gawron/Rogowski (Fn. 63), S. 362.Google Scholar
  68. 68.
    Bryde,a.a.0. (Fn. 66); vgl. auch Landfried,Das Bundesverfassungsgericht - Hüter oder Herr der Verfassung?, in: Recht und Rechtspolitik, 1985, S. 55 ff., 69 ff.Google Scholar
  69. 69.
    Vgl. Ladeur,DuR 1983, 19; vgl. auch Ebsen,Das Bundesverfassungsgericht als Element gesellschaftlicher Selbstregulierung, 1985, S. 346 ff., 351 ff.Google Scholar
  70. 70.
    Zusammenfassend mit Nachw. im einzelnen z.B. Bliimel,Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung, in: ders. (Hrsg.), Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen, 1982, S. 23 ff., 30 ff.; Lübbe-Wolff,FS v. Simson, 1983, S. 137 ff.; H.H. Rupp,FS O. Bachof, 1984, S. 151 ff., 159 ff.; Gerhardt/Jacob (Fn. 47), 265 ff.Google Scholar
  71. 71.
    Krit. aber Blankenburg/Treiber,Interpretationsherrschaft über die Grundrechte als Konkurrenzproblem zwischen Rechts-und (empirisch-orientierten) Sozialwissenschaftlern, in: W. Hassemer u.a. (Hrsg.), Grundrechte und soziale Wirklichkeit, 1982, S. 9 ff., 26, 28 ff.Google Scholar
  72. 72.
    Vgl. z. B. die Analyse der Rechtsprechung zur Ausbildungsfreiheit bei Pitschas,Berufsfreiheit und Berufslenkung, 1983, S. 278ff.; das „Hierarchiemodell“ von Gawron/Rogowski (Fn. 63), S. 366 f., geht daher im Ansatz fehl.Google Scholar
  73. 73.
    Hierzu z.B. Roellecke,DRiZ 1983, 258ff., 261.Google Scholar
  74. 74.
    Siehe oben zu I.; zur Bedeutung von „Netzwerkkonfigurationen“ in der Implementation vgl. R. Mayntz,Die Entwicklung des analytischen Paradigmas der Implementationsforschung, in: dies. (Fn. 5), S. 1 ff., 8 f.Google Scholar
  75. 75.
    P. Knoepfel/H. Weidner,Normbildung und Implementation, in: R. Mayntz (Fn. 5), S. 82 ff., 83.Google Scholar
  76. 76.
    Vgl. u.a. BVerwGE 41, 58 (63 ff.); 60, 256 (275 f.); 62, 243 (246 f.); NVwZ 1986, 208, 213; allgemein zur Bindung siehe BVerwGE 73, 263 (267 ff.); Badura,Die Bedeutung von Präjudizien im öffentlichen Recht, in: U. Blaurock (Hrsg.), Die Bedeutung von Präjudizien, 1985, S. 49 ff., 65 ff.Google Scholar
  77. 77.
    Allgemein zur drittschützenden Wirkung von Verfahrensrechten siehe Pietzcker,FS. O. Bachof, 1984, S. 131 ff., 135 ff.; ferner z. B. Goerlich,DOV 1982, 631 einerseits, Schlichter,NVwZ 1983, 641 ff., 647 ff. andererseits.Google Scholar
  78. 78.
    BVerfGE 61, 82 (110 ff.).Google Scholar
  79. 79.
    BVerfGE 61, 82 (113 ff.).Google Scholar
  80. 80.
    Vgl. z.B. Ule,BB 1979, 1013; Wolfrum,DOV 1979, 499 f.;Papier, NJW 1980, 318ff.; sehr ausführlich nunmehr Wilting,Gestuftes atomrechtliches Genehmigungsverfahren und Bürgerbeteiligung, 1985, S. 117 ff., 125 ff.Google Scholar
  81. 81.
    BVerwGE 60, 297 (305 ff.); auch dies verdeutlicht — und entgegen der Annahme von Gawron/Rogowski (Fn. 72) — das genuin „kooperative“ Implementationsverhalten des BVerfG zumindest gegenüber der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Dazu auch der Hinweis bei Gerhardt/Jacob (Fn. 47), 267 r. Sp.Google Scholar
  82. Ossenbühl DVBI. 1981, 65. Google Scholar
  83. OssenbühlDOV 1981, 1 ff., 6; DoldeNVwZ 1982, 70 f.Google Scholar
  84. Blümel (Fn. 70), S. 33 f., 36 ff.; wohltuend zurückhaltend H. Meyer (Fn. 52), 521 f. Google Scholar
  85. 85.
    Papier (Fn. 35), S. 92; reserviert auch Winter/Schafer (Fn. 38), 708.Google Scholar
  86. 86.
    Vgl. den Bericht über „Umweltschutz und industrielle Standortentscheidung“, in: Mitteilungen des Wissenschaftszentrums Berlin ( WZB ), November 1983, S. 36f.Google Scholar
  87. 87.
    WZB-Mitteilungen (Fn. 86), S. 37.Google Scholar
  88. 88.
    Dazu vgl. oben zu I.Google Scholar
  89. 89.
    Siehe nur Benda,Zur gesellschaftlichen Akzeptanz verwaltungs-und verfassungsgerichtlicher Entscheidungen, DOV 1983, 305 ff., 306 ff., 308 ff.Google Scholar
  90. 90.
    Vgl. oben III. 1.; siehe ferner Roellecke (Fn. 73), 262; Schlaich,Das Bundesverfassungsgericht, 1985, S. 230 ff., 239.Google Scholar
  91. 91.
    Tendenziell entgegengesetzt jedoch R. Wolf (Fn. 13), S. 262 f.; Marburger (Fn. 4), S. 167 ff.Google Scholar

Copyright information

© Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen 1987

Authors and Affiliations

  • Rainer Pitschas

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