Zusammenfassung
In Hessen wurde zum 1. April 1993 die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte eingeführt. Der Aufsatz untersucht, welche Auswirkungen dies auf die Rekrutierung der kommunalen Hauptverwaltungsbeamten hatte. Die verwendeten Daten decken den Zeitraum von 1993 bis 2017 ab. In Übereinstimmung mit den Implikationen der Ent-Parteipolitisierungshypothese zeigt sich, dass in den kleineren Städten und den Gemeinden ohne Stadtrecht der Anteil parteiunabhängiger Bürgermeister deutlich ansteigt. Diese Entwicklung vollzieht sich in erster Linie zulasten der SPD. Als nicht-intendierte Nebenwirkung der Direktwahlen wird ein faktischer Konkurrenzausschluss diagnostiziert. Damit wird die Tatsache bezeichnet, dass Amtsinhaber, die sich erneut zur Wahl stellen, im Rahmen der Direktwahlen fast immer erfolgreich sind. Als Konsequenz daraus steigt der Anteil der Direktwahlen, bei denen sich nur der Amtsinhaber zur Wahl stellt.
Abstract
In Hesse, the direct election of mayors and district administrators was introduced with effect from 1 April 1993. The paper examines the effects on the recruitment of municipal chief administrators. The data used cover the period from 1993 to 2017. In accordance with the implications of the de-party politicization hypothesis, the proportion of non-partisan mayors increases substantially in smaller towns and communities without town charter. This development is primarily to the detriment of the Social Democratic Party. As an unintended side effect of the direct elections, a factual exclusion of competition is diagnosed. This refers to the fact that office-holders who run for re-election are almost always successful in the context of direct elections. As a result, the proportion of direct elections in which only the incumbent stands for election is increasing.
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Notes
Im Rahmen dieser Abhandlung sind bei der allgemeinen Bezugnahme auf Personengruppen stets Personen jeden Geschlechts gleichermaßen gemeint. Aus Gründen der einfacheren Lesbarkeit wird aber jeweils nur die männliche Form verwendet.
Gemäß § 45 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) führt in Städten mit mehr als 50.000 Einwohnern der direkt gewählte Bürgermeister die Amtsbezeichnung „Oberbürgermeister“ und der von der Stadtverordnetenversammlung gewählte Erste Beigeordnete die Amtsbezeichnung „Bürgermeister“. Aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung wird im weiteren Fortgang auf die explizite Erwähnung der abweichenden Amtsbezeichnung „Oberbürgermeister“ verzichtet. Darüber hinaus wird der Begriff des Bürgermeisters nur auf die direkt vom Volk gewählten Vorsitzenden der Gemeindevorstände bzw. Magistrate angewendet, nicht aber auf die ersten Beigeordneten in den Städten mit mehr als 50.000 Einwohnern.
Die Regierungskoalition aus CDU und FDP hatte seinerzeit in den Umfragen einen schweren Stand und die Ausweitung demokratischer Beteiligungsrechte war in der Bevölkerung populär (Vetter 2009, S. 132). Walter Wallmann hoffte folglich auf eine Verbesserung der Erfolgschancen seiner Regierungskoalition, indem er sich dieses Thema zu eigen machte. Der Termin der Volksabstimmung wurde deshalb wohl auch nicht zufällig auf den Tag der nächsten Landtagswahl gelegt. Während die Volksabstimmung erfolgreich war, verlor die CDU/FDP-Koalition bei der Landtagswahl allerdings ihre parlamentarische Mehrheit. Das machtstrategische Kalkül ging also nicht auf.
Da der Volksentscheid zeitgleich mit den Hessischen Landtagswahlen stattfand, lag die Beteiligungsquote bei immerhin 70,8 %. Die detaillierten Ergebnisse des Volksentscheids finden sich unter https://wahlen.hessen.de/land-hessen/volksabstimmung (Abruf am 30. Januar 2018).
In Schleswig-Holstein wurde die Direktwahl der Landräte allerdings im Jahr 2009 wieder abgeschafft.
Die Ent-Parteipolitisierungshypothese ist in der Literatur nur in Bezug auf die Bürgermeister vertreten worden. Wir haben keine Quelle finden können, die auch die Landräte unter ihren Geltungsbereich fasst.
Mit dem Begriff der kommunalen Hauptverwaltungsbeamten werden im Folgenden die Bürgermeister und Landräte als Vorsitzende der Gemeindevorstände, Magistrate und Kreisausschüsse bezeichnet. Wir folgen damit dem Vorgehen von Schmidt-Eichstädt (1985). Den von Bovenschulte und Buß (1996, S. 7) formulierten Bedenken in Bezug auf die Verwendung des Begriffs des Hauptverwaltungsbeamten im Kontext der unechten Magistratsverfassung wird hier nicht gefolgt.
Laut § 44 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) sind Bürgermeister „hauptamtlich tätig“. Gemeinden mit weniger als 5000 Einwohnern können jedoch bestimmen, dass „die Stelle des Bürgermeisters ehrenamtlich zu verwalten ist“. Dies ist bislang aber nur in seltenen Ausnahmefällen geschehen.
Im Saarland beträgt die Amtsperiode zehn Jahre, in Brandenburg und Rheinland-Pfalz acht Jahre sowie in Sachsen und Sachsen-Anhalt immerhin noch sieben Jahre. In Mecklenburg-Vorpommern kann die Amtszeit zwischen sieben und neun Jahren variieren und in Schleswig-Holstein zwischen sechs und acht Jahren. In Niedersachsen wurde die Amtsdauer der Bürgermeister und Landräte erst im Jahr 2014 von acht auf fünf Jahre verkürzt. In Nordrhein-Westfalen betrug die Amtszeit der Bürgermeister bis 2009 fünf Jahre, dann sechs Jahre und für die im Jahr 2015 gewählten Bürgermeister wieder fünf Jahre.
Wie das Beispiel Bayern zeigt, ist die Zulassung von Einzelbewerbern nicht zwingend mit der Direktwahl der Bürgermeister und Landräte verbunden (Holtmann et al. 2017, S. 100). Andererseits ist es aber auch möglich, bei Bürgermeisterwahlen nur Einzelbewerber zuzulassen, wir dies in Baden-Württemberg der Fall ist (Holtmann et al. 2017, S. 100).
Vgl. hierzu § 45(3) des Hessischen Kommunalwahlgesetzes (KWG). Dort ist bestimmt, dass ein Einzelbewerber doppelt so viele Unterstützer benötigt, „wie die Vertretungskörperschaft der Gemeinde oder des Landkreises von Gesetzes wegen Vertreter hat“.
Dem üblichen Sprachgebrauch folgend, werden unter den Begriff der „Kommune“ die Städte, Gemeinden und Landkreise subsummiert.
Vgl. hierzu https://verwaltung.hessen.de/irj/HMdI_Internet?cid=b2791dfddc9e25667b5b54fc2faa06f5 (abgerufen am 31.01.2017).
Diese Konstanz der kommunalen Binnenstruktur Hessens ist ein weiterer Grund dafür, warum Hessen für die Überprüfung der Ent-Parteipolitisierungshypothese gut geeignet ist. Hätten während des Untersuchungszeitraums Gebietsreformen stattgefunden, dann wäre es zu Veränderungen in den Untersuchungseinheiten gekommen, die die Vergleichbarkeit über die Zeit deutlich erschwert hätten.
Es handelt sich um die Städte Darmstadt, Frankfurt, Kassel, Offenbach und Wiesbaden.
Es handelt sich um die Städte Bad Homburg, Fulda, Gießen, Hanau, Marburg, Rüsselsheim und Wetzlar.
Die amtlichen Wahlergebnisse aller bis zum 06.03.2016 in Hessen durchgeführten Direktwahlen von Landräten und Bürgermeistern wurden von der Abteilung „Wahlen und Bevölkerung“ des Hessischen Statistischen Landesamts zur Verfügung gestellt. Die Ergebnisse der Direktwahlen für den Zeitraum 07.03.2016 bis 31.03.2017 wurden von den Autoren dem Internetangebot des Hessischen Statistischen Landesamts entnommen.
Die Amtszeit kann dabei entweder regulär durch Ablauf der Wahlperiode enden oder aber irregulär durch Tod, Rücktritt oder Abwahl.
In einzelnen Kommunen können während dieses 6‑Jahres-Zeitraums durchaus auch zwei oder sogar mehrere Direktwahlen stattgefunden haben, wenn der Amtsinhaber durch Rücktritt, Abwahl oder Tod vor dem regulären Ende der Wahlperiode aus seinem Amt ausschied.
Diese Informationen mussten wir aufwendig bei den einzelnen Kommunalverwaltungen recherchieren, da sie an keiner Stelle in der hessischen Landesverwaltung zentral vorgehalten werden.
Daraus kann eine leichte Messungenauigkeit resultieren. Und zwar immer dann, wenn ein Bürgermeister oder Landrat nach seiner Wahl in eine Partei oder Wählervereinigung ein- oder aus einer solchen ausgetreten ist. Wir erfassen dann nämlich nicht mehr den Status seiner Kandidatur zum Zeitpunkt der Wahl, sondern vielmehr eine etwaige Mitgliedschaft zum Stichtag 31.03.1993. In der Praxis kommen solche Parteiwechsel aber eher selten vor.
Maßgeblich für die Zählung als Amtsinhaber war dabei nicht der Termin des formellen Amtsantritts, sondern vielmehr der Tag, an dem die betreffende Person per Direktwahl in das jeweilige Amt gewählt wurde. Dieses Vorgehen ist insofern angemessen, als uns die durch die Direktwahlen ausgelösten Veränderungen der Wahlchancen von unterschiedlichen Kandidaten interessieren.
Auch in diesem Fall kann es zu leichten Messungenauigkeiten kommen. So ist es prinzipiell denkbar, dass ein von einer Partei getragener Kandidat darauf verzichtet, sich von seiner Partei vorschlagen zu lassen, sondern als Einzelbewerber antritt. Auf dem Stimmzettel ist seine Parteizugehörigkeit dann nicht mehr verzeichnet. Dies mag es den Anhängern anderer Parteien leichter machen, ihre Stimmen für einen solchen Kandidaten abzugeben. In der Praxis kommt die beschriebene Strategie eher selten vor und wird wohl eher von Kandidaten gewählt, die von Freien Wählervereinigungen getragen sind.
In der Gruppe der Städte mit weniger als 50.000 Einwohnern steigt der Anteil der von Freien Wählervereinigungen getragenen Bürgermeistern dabei leicht von 2,2 auf 6,7 % an, während er in den Gemeinden ohne Stadtrecht von 8,1 auf 5,1 % rückläufig ist.
In einzelnen Kommunen kann es sich aber auch schon um eine Folgewahl handeln. Die ist der Fall, wenn der bei der ersten Direktwahl gewählte Amtsinhaber durch Rücktritt, Abwahl oder Tod vor dem regulären Ende der Wahlperiode aus seinem Amt ausgeschieden ist und die Neuwahlen zum Stichtag 31.03.1999 bereits stattgefunden hatten.
Diese niedrige Wiederantrittsquote erklärt sich unter anderem dadurch, dass in sechs Landkreisen die Amtsinhaber wegen des Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze aus ihrem Amt ausscheiden mussten. Drei weitere Landräte verzichteten aus Altersgründen auf eine erneute Kandidatur.
Für Berufspolitiker höherer Ebenen, wie z. B. Landtags- und Bundestagsabgeordnete, ist das Amt eines Bürgermeisters in kleineren Städten und Gemeinden finanziell und von der Reputation her in aller Regel nicht attraktiv.
Da auf der Ebene der Landkreise, der kreisfreien Städte und der kreisangehörigen Städte mit Sonderstatus fast immer mindestens zwei Kandidaten antreten, werden diese Kommunen in Tab. 4 nicht berücksichtigt.
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Klein, M., Lüdecke, Y. Ent-Parteipolitisierung und faktischer Konkurrenzausschluss bei Bürgermeister- und Landratswahlen. Z Politikwiss 28, 125–146 (2018). https://doi.org/10.1007/s41358-018-0134-3
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