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Policy-Varianz durch Europäisierung? Zur Wettbewerbs- und Vergabepolitik der deutschen Länder

Is Europeanisation causing policy variance? An analysis of German federal states’ competition and public procurement policies

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Zusammenfassung

In der Literatur sind die Unterschiede in den Landesvergabegesetzen wiederholt kritisiert worden. Diese Varianz ist umso erstaunlicher, als sich infolge der sogenannten Rüffert-Entscheidung des EuGH von 2008 eigentlich ein Anpassungsdruck für die deutschen Länder ergab. Statt der erwarteten Konvergenz der Policies nahm jedoch die Divergenz zu. Dies ging insbesondere auf die Einführung von Gesetzen mit vergabespezifischen Mindestlöhnen wie auch mit weiteren sozialen Kriterien zurück. Ausgehend von diesem kontraintuitiven Befund untersucht der vorliegende Beitrag anhand von 48 Entscheidungen zwischen 1999–2017, unter welchen Bedingungen es zu Landesvergabegesetzen mit Lohnklauseln kam. Die Verabschiedung derartiger Gesetze kann durch Parteiendifferenz nur in Kombination mit hohem regionalen Lohnniveau oder mit dem EuGH-Urteil hinreichend erklärt werden. Rechtliche Europäisierung, die auf die wettbewerbsorientierte Vereinheitlichung der Länderpolitik abzielte, mündete in einen Anstieg von Landesvergabegesetzen, mit denen ein vergabespezifischer Mindestlohn eingeführt wurde. Diese bemerkenswerte „Gegenpolitik“ auf der sub-nationalstaatlichen Ebene erklärt sich aus der öffentlichen Aufmerksamkeit für das entsprechende EuGH-Urteil, gewerkschaftlicher Mobilisierung und der strategischen Nutzung der Länderebene, um eine Policy (allgemeiner Mindestlohn) auf der Bundesebene durchzusetzen.

Abstract

The notable variance in the public procurement law of the German Länder is irritating, in particular when taking into account that a judgment of the European Court of Justice in 2008 was considered to level hitherto existing legal differences. However, instead of convergence divergence took place. The study explores 48 public procurement regulations of the German Länder between 1999 and 2017 and the conditions of the decision-making. Party difference is neither necessary nor sufficient for the introduction of procurement laws with labour clauses. Left governments in combination with a Land with a rather high wage level or in combination with facing neoliberal judicial Europeanisation were willing to establish labour clauses in public procurement. Against all expectations, the ECJ’S judgement resulted in the rise of social public procurement. The counter-policy on the sub-national level has been triggered by media awareness for the policy and the judgements, by mobilisation of the trade unions, and by the strategy of the Social Democratic Party for implementing a statutory minimum wage on the sub-national level as no national minimum had been established before.

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Abb. 1

Notes

  1. Vergabepolitik ist auch Teil der Haushaltspolitik, da es um Staatsausgaben geht.

  2. Schwellenwerte bezeichnen Wertgrenzen, ab denen nach EU-Recht ausgeschrieben werden muss (§ 106 GWB). Diese betrugen 2018 beispielsweise für Bauaufträge ca. 5,5 Mio. € oder für soziale und andere besondere Dienstleistungen 750.000 €.

  3. Zudem wurde darum gestritten, ob Unternehmen, die sich strafbar gemacht haben (Betrug, Verstöße gegen das Kriegswaffenkontrollgesetz oder Arbeitsmarktgesetze), in einem Register erfasst und (befristet) von der öffentlichen Auftragsvergabe ausgeschlossen werden sollen (Golinski 2016).

  4. Der institutionelle Effekt der austeritätsorientierten Schuldenbremse wird durch die Entwicklung der Steuereinnahmen der Länder beschränkt. Die Steuereinnahmen der Länder stiegen im gesamten Beobachtungszeitraum (1999–2016) gegenüber dem jeweiligen Vorjahr insgesamt durchschnittlich um 2,88 %. Darin sind auch Krisenjahre enthalten (2001 mit −5,7 % und 2009 mit −6,7 %). Im Zeitraum 2010–2016, also nach Inkrafttreten der Grundgesetzänderung stiegen die Einnahmen durchschnittlich um 4,87 % (Bundesfinanzministerium 2018).

  5. Dessen Einführung wurde im Koalitionsvertrag der CDU/CSU-SPD-Koalition 2013 vereinbart, im August 2014 parlamentarisch verabschiedet und zum 01.01.2015 eingeführt.

  6. Diese wurden vom genannten EuGH-Urteil nicht erfasst.

  7. Während die Policy-Forschung LMLK als „Output“ klassifiziert, werden diese als „Outcome“ in der QCA-Methode bezeichnet.

  8. Wir haben zudem das Konfliktniveau bei der Policy kontrolliert und in zwei QCA-Modelle einbezogen. Diese Bedingung ist aufgrund von niedrigen Abdeckungswerten der Terme und offenkundigen Dateninkonsistenzen bei der Statistik nicht valide (Online-Material).

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Authors and Affiliations

  1. Fakultät für Soziologie, Universität Bielefeld, Universitätsstraße 25, 33615, Bielefeld, Deutschland

    Detlef Sack

  2. Faculty of Business and Society, University of South Wales, Llantwit Road, CF37 1DL, Pontypridd, Großbritannien

    E. K. Sarter

Authors
  1. Detlef Sack
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  2. E. K. Sarter
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Corresponding author

Correspondence to Detlef Sack.

Additional information

Für wichtige Kritik und Mitwirkung bedanken wir uns bei Sebastian Fuchs, Dennis Firkus und Annette Elisabeth Töller wie auch den anonymen Gutachtern. Die Studie wurde von der Hans-Böckler-Stiftung (S-2012-581-4) finanziell gefördert. Im Text nutzen wir das generische Maskulinum.

Caption Electronic Supplementary Material

12286_2018_403_MOESM1_ESM.docx

Das Electronic Supplementary Material enthält die detaillierte Beschreibung des Policy-Outputs und der Bedingungen (inkl. Quellen, Codierung und Kalibrierung) wie auch die durchgeführte QCA-Analyse (inkl. der Robustheitschecks und der Diskussion) der Vergabepolitik der Länder.

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Sack, D., Sarter, E.K. Policy-Varianz durch Europäisierung? Zur Wettbewerbs- und Vergabepolitik der deutschen Länder. Z Vgl Polit Wiss 12, 725–742 (2018). https://doi.org/10.1007/s12286-018-0403-z

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