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Europäisierungsdruck und Parteiendifferenz in den deutschen Bundesländern

Die Rechtsprechung des EuGH und die Novellierung von Tariftreueregelungen

Europeanization and Party Politics in German Federal States

The Jurisdiction of the European Court of Justice and the Amendments of Public Procurement Regulation

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Politische Vierteljahresschrift Aims and scope Submit manuscript

Zusammenfassung

Am Beispiel des sogenannten „Rüffert“-Urteils des Europäischen Gerichtshofes von 2008 zu den Tariftreueerfordernissen in deutschen Landesvergabegesetzen wird der Konvergenzdruck seitens der Europäisierung durch Recht vergleichend untersucht. Entgegen der Ausgangsvermutung, dass das EuGH-Urteil zu einer unilinearen Anpassung führt, sind drei Reaktionsweisen in den deutschen Bundesländern festzustellen. CDU-FDP-Koalitionen schaffen die entsprechenden Regelungen ab. CDU-geführte Landesregierungen absorbieren unter dem Einfluss mittelständischer Wirtschaftsverbände die Rechtsprechung durch eine rasche europarechtskonforme Anpassung. SPD-geführte Koalitionen neigen unter dem Einfluss kleinerer Koalitionspartner zu einer Policy-Expansion, insofern sie den Umfang zu beachtender Sozial- und Umweltstandards erhöhen. Die Fallstudie thematisiert damit die Beharrungskräfte von Parteidifferenzen unter Europäisierungsdruck. Diese sind von einer hinichend großen programmatischen Inkongruenz ebenso abhängig wie von der Pluralität des europäischen Rechts.

Abstract

Based on the 2008 Rüffert judgment by the European Court of Justice (ECJ) which dealt with wage-related compliance requirements laid out in several German federal state procurement laws (Tariftreueerfordernis) the convergence induced by Europeanization through law is being investigated. Contrary to the initial presumption of unilinear adjustment, three different responses are identifiable. Conservative-liberal governments abolish the respective regulations. Conservative governments which are subject to influence from associations representing small- and medium-sized business enterprises absorb the adjudication by a rapid adjustment consistent with the European requirements. Coalitions led by the Social Democratic Party tend to a policy expansion influenced by smaller coalition partners. They codify more rather than less social and environmental standards in policy amendments. The case study points out the persistence of political party differences in the face of Europeanization which is dependent on a sufficient degree of programmatic incongruence as well as on the plurality of European law.

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Notes

  1. Das Investitionsvolumen bei der öffentlichen Beschaffung wurde in einer Studie des Wissenschaftlichen Beirates des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie auf 17 % am Bruttoinlandsprodukt beziffert (2007, S. 5).

  2. Nach Angaben des IAB-Betriebspanels sank die Tarifbindung der westdeutschen Betriebe zwischen 1998 und 2007 von 53 % auf 39 %, die der ostdeutschen Betriebe von 33 % auf 24 % (Bispinck u. Schulten 2009, S. 203).

  3. Durch die Einführung des Tariftreuekriteriums in das Vergaberecht sind Schnittstellen zur verbandsorientierten Tarifpolitik entstanden. Die Vergabepolitik ihrerseits ist generell aber eine von Parteien, Wirtschaftskammern und unterschiedlichen Verbänden geprägte Domäne.

  4. Der Gesetzestext des niedersächsischen Vergaberechts lautet: „Unternehmen, die sich um einen Bauauftrag bewerben, müssen sich bei der Angebotsabgabe schriftlich verpflichten, ihren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern bei der Ausführung dieser Leistungen mindestens das tarifvertraglich vorgesehene Entgelt zum tarifvertraglich vorgesehenen Zeitpunkt zu bezahlen.“ (§ 3 Abs. 1 LVergabeG, Nds. GVBl., S. 395).

  5. Zum methodischen Design der Studie: Es erfolgte zum Thema Tariftreue und Vergabegesetz eine Dokumentenanalyse in den entsprechenden Parlamentsdatenbanken aller deutschen Landtage. Sodann sind 60 teilstandardisierte Experteninterviews zwischen September 2008 und Januar 2009 durchgeführt worden.

  6. Die drei weiteren Urteile in den Fällen Viking, Laval und Luxemburg sind knapp skizziert bei Höpner 2008, S. 7–11.

  7. Diese Art der Transformation wird in der Literatur auch mit dem Begriff der Delta-Konvergenz als eine vollständige Übernahme eines bestimmten Politikmodells gefasst. (Holzinger et al. 2007, S. 19; Heichel u. Sommerer 2007, S. 118–119).

  8. Radaelli beschreibt dieses „retrenchment“ als „very paradoxical effect“, insoweit Europäisierungsdruck zu expliziter Gegenwehr führt (Radaelli 2003, S. 38).

  9. Auch konzeptionelle Debatten um die Konvergenz von Politiken und den graduellen Wandel von Regelsystemen verweisen auf diverse Abstufungen des Wandels (Holzinger et al. 2007; Streeck u. Thelen 2005).

  10. Im Rahmen seiner Studie verweist Treib auch darauf, dass es bei konservativen wie christdemokratischen Parteien (darunter die CDU) „eine grundsätzliche Bereitschaft gibt, gesetzliche Arbeitnehmerrechte zu schaffen und zu verbessern, gleichzeitig jedoch auch die Bedürfnisse der Wirtschaft in erheblichem Maße mit in die politische Strategiewahl einfließen [zu lassen]“ (Treib 2003, S. 522).

  11. Auch der wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie wandte sich im Rahmen der Debatte um die Reform des Vergaberechts gegen „Maßnahmen zur Durchsetzung der Tariftreue, Nachhaltigkeitsförderung oder Innovationsförderung“ (Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2007, S. 22).

  12. Eine bundeseinheitliche Tariftreueregelung scheiterte 2002 am Einspruch des Deutschen Bundesrates.

  13. Die FDP verwies koalitionsintern auch auf rechtliche Unsicherheiten, da der Bundesgerichtshof die Berliner Tariftreueregelung 2000 als nicht verfassungsgemäß ansah und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bis 2006 ausstand.

  14. So galten etwa im Baugewerbe ab Juni 2006 in den neuen Bundesländern 8,90 € als allgemeinverbindlicher Mindestlohn gegenüber 10,30 € in den westdeutschen Bundesländern.

  15. Mit der Befragung, in die insgesamt 151 Experten aus Vergabestellen unterschiedlicher Gebietskörperschaften sowie 104 Unternehmen verschiedener Betriebsgrößen einbezogen waren, sollte untersucht werden, ob und in welchem Umfang die Vergabestellen und die Unternehmen die im Gesetz formulierten Verpflichtungen umsetzen und anwenden. Darüber hinaus galt es, die entstehenden höheren Kosten und den zur Umsetzung des Gesetzes notwendigen Verwaltungsaufwand zu eruieren. Im Ergebnis hielten die Vergabestellen eine Reihe von Problemen, etwa bei der Ermittlung der geltenden Tarifverträge oder der Vorbereitung auf den Gesetzesvollzug, fest. Ca. 80 % der öffentlichen Auftraggeber gaben an, die Tariftreue nicht zu überprüfen. Insbesondere bei tarifgebundenen Unternehmen war die Zustimmung zu den Zielen des Gesetzes hoch (88 %). Ca. 44 % der befragten Unternehmen sahen jedoch keine Sicherung tarifgebundener Arbeitsplätze durch das TariftG NRW gegeben und wiederum 48,5 % betrachteten bestehende Mindestlohnregelungen als hinreichend (Stefaniak u. Vollmer 2005).

  16. Trotz der traditionell sozial-katholischen Prägung der nordrhein-westfälischen CDU und des medialen Auftretens des Ministerpräsidenten Rüttgers diagnostiziert Debus einen wirtschaftsliberalen programmatischen Trend (2007, S. 51). Das Wahlprogramm stützt diese Beobachtung, insoweit die nordrhein-westfälische CDU sich beispielsweise für Flexibilisierung der Arbeitszeiten und Kombilöhne, für den Vorrang der privaten vor der öffentlichen Leistungserbringung und Privatisierungen, für die wettbewerbliche Vergabe von Fördermitteln, Deregulierung und Reduktion von Statistikpflichten für kleine und mittlere Unternehmen einsetzte. Explizit wurde auf das Steuerkonzept von Friedrich Merz Bezug genommen (CDU-NRW 2005, S. 6–7).

  17. Der ‚Fall‘ Hamburg unterlag insoweit einer spezifischen Dynamik, als die Einführung des Tariftreuegesetzes in Zeiten der Auflösung der vormaligen Koalition von CDU, FDP und Schill-Partei im Januar/Februar 2004 vonseiten der Oppositionsfraktionen durchgesetzt wurde. Der Antrag zur Einführung eines Vergabegesetzes (Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 2007, Drs. 17/4030, 17/4265) wurde von den damaligen Oppositionsparteien SPD und GAL schließlich mit einigen Abgeordneten der Partei Rechtsstaatliche Offensive gemeinsam formuliert und durchgesetzt (Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 2004, Plpr. 17/53, S. 3142–3148, 17/55, S. 3325D).

  18. Die Ausnahme ist – wie bereits mehrfach ausgewiesen – die FDP. Auf die parteiübergreifende Zustimmung zu Tariftreueregelungen verweist auch deren Geschichte in Hamburg: Dort war das entsprechende Gesetz gegen eine Regierungskoalition zustande gekommen. Nachdem die CDU ab 2004 alleine regierte, hätte sie das Gesetz abschaffen können. Obwohl diese Regulierung innerhalb der CDU umstritten war – ein wirtschaftsliberaler Flügel stellte sich gegen einen mittelstandsorientierten – wurde sie beibehalten. Zwecks innerparteilicher Kompromissbildung wurde das Gesetz befristet und eine Evaluation vereinbart, bei der ca. 80 % der befragten Unternehmen angaben, dass sie von den entsprechenden Regelungen des Vergabegesetzes profitiert haben. An der Vorlage des Evaluationsberichts kommentierend beteiligt waren darüber hinaus die Handelskammer (HK), die Handwerkskammer (HWK), der Bauindustrieverband (BIV) und die Bau-Innung (BI/NBV) Hamburgs sowie die IG BAU, die jeweils eigene Stellungnahmen und Empfehlungen zum Bericht formulierten. Aus der insgesamt positiven Bewertung der Tariftreueregelung durch die Gewerkschaften, die Wirtschaftsverbände des Baus und die Handwerkskammer sticht die Haltung der Hamburger Handelskammer deutlich heraus. Diese forderte aus ordnungspolitischen Erwägungen die Aufhebung der Tariftreueregelung (Bürgerschaft der Freien u. Hansestadt Hamburg 2007, Drs. 18/7388).

  19. In dem Verfahren ging es darum, dass sich ein Auftragnehmer beim Bau der Justizvollzugsanstalt Göttingen-Rosdorf zur Tariftreue verpflichtet hatte, jedoch das als Nachunternehmer eingesetzte polnische Unternehmen den auf der Baustelle eingesetzten Beschäftigten lediglich 47 % des vorgesehenen Tariflohnes zahlte. Nach Kündigung des Vertrages wurde eine Vertragsstrafe wegen Verstoßes gegen die Tariftreueverpflichtung von ca. 85.000 € fällig, gegen die der Insolvenzverwalter des Auftragnehmers geklagt hatte. Das OLG Celle legte den Rechtstreit dem EuGH vor.

  20. Einige Beiträge sind teilweise skeptisch. Fundamentalkritik, wie sie etwa gegen das „Mangold“-Urteil vorgebracht wurde, wurde jedoch seitens der Wissenschaft kaum geäußert (vgl. aber Heuschmidt 2008). Zu den skeptischen Beiträgen gehört auch der Beitrag von Bayreuther, der das Urteil teilweise für unklar und nicht alle Begründungsschritte für überzeugend hält; gleichwohl stimmt Bayreuther dem Kern des Anliegens des EuGH zu (2008). Wiedmann zufolge sorgt das Urteil im Blick auf das gemeinschaftsrechtliche Vergaberegime „nicht für die gewünschte Klarheit“; „unter dem Blickwinkel der Arbeitnehmerentsenderichtlinie und darauf aufbauend der Dienstleistungsfreiheit [sei] das Urteil [jedoch] in sich stimmig“ (2008, S. 308–310).

  21. So wird in der Stellungnahme der IG BAU vom 10. April 2008 trotz der juristischen Bewertung des „Rüffert“-Urteils als Einzelfallentscheidung auch festgehalten: „Alle Gesetze sind europarechtskonform anzupassen bzw. auszugestalten, indem nur noch auf die tarifvertraglichen bzw. gesetzlichen Normen Bezug genommen wird, die Art. 3 der europäischen Entsenderichtlinie (also national derzeit: § 1 Abs. 1 bis 3 AEntG, zukünftig eventuell Mindestarbeitsbedingungengesetz) entsprechen.“ (S. 3).

  22. Auch die saarländische CDU (bis zur Wahl 2009) wie die Mecklenburg-Vorpommerns nutzten das „Rüffert“-Urteil, um von ihrer bisherigen Offenheit für das Festschreiben von Tariftreueerfordernissen im Vergaberecht Abstand zu nehmen.

  23. Beispielsweise formulierte ein Vertreter der Hamburger Handwerkskammer: „Wir sind […], sei es nun die Bauindustrie, sei es der Baugewerbeverband, die Handwerkskammer, die Gewerkschaften, an solch einer Tariftreueregelung interessiert gewesen und haben alle zusammen, ja, dieses EuGH Urteil mehr oder weniger entsetzt zur Kenntnis genommen.“ (Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 2008, Wirtschaftsausschuss Nr. 19/5, S. 6).

  24. Ihre Haltung konnten diese Verbände nicht allein über Verhandlungsrunden, die von der Exekutive nach dem 3. April 2008 initiiert wurden, und parlamentarische Anhörungen einbringen, sondern auch über Personalunion zwischen CDU und Wirtschaftsverbänden. So war etwa der Vorsitzende des Wirtschaftsausschusses des niedersächsischen Landtages zugleich Präsident der Unternehmerverbände Handwerk Niedersachsen und des Niedersächsischen Handwerkstages.

  25. Während diese Anpassungen durch unionsgeführte Landesregierungen auch unter Druck mittelständischer Wirtschaftsverbände stattfanden, wird im Koalitionsvertrag der thüringischen CDU-SPD-Koalition von 2009 eine Überarbeitung des Landesvergabegesetzes in Richtung europarechtskonformer Tarifbindung vereinbart. Ebenso wie in der großen Koalition Mecklenburg-Vorpommerns steht jedoch die tatsächliche Anpassung noch aus.

  26. In Rheinland-Pfalz hat es nach dem Ende der SPD-FDP-Koalition 2006 sowie des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtmäßigkeit des Berliner Vergabegesetzes einen SPD-Entwurf für ein Tariftreuegesetz gegeben. Aufgrund des EuGH-Urteils wurde eine Beschlussfassung im Oktober 2008 vertagt, um neue europäische Legislativvorschläge abzuwarten. Die Landesregierung hielt ausdrücklich „an den mit dem Gesetzentwurf verfolgten Intentionen fest“ (Landtag Rheinland-Pfalz 2008, Protokoll 15/23, S. 5).

  27. Wie die Vermerke der Ministerialbürokratie sind auch diese Gutachten nicht zitierfähig, sondern können lediglich paraphrasiert werden.

  28. Im 2009 novellierten Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) als maßgeblicher Grundlage des Vergaberechts mit Referenz zu den benannten europäischen Richtlinien wird festgehalten: „Für die Auftragsausführung können zusätzliche Anforderungen an Auftragnehmer gestellt werden, die insbesondere soziale, umweltbezogene und innovative Aspekte betreffen.“ (GWB neu § 97 Abs. 4).

  29. Hierbei handelt es sich beispielsweise um Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) über Zwangs- und Kinderarbeit, Diskriminierungsfreiheit und Grundsätze des Vereinigungsrechtes.

  30. Ein ähnlicher Weg zeichnet sich nach der Gründung einer SPD-DIE LINKE-Koalition in Brandenburg 2009 entsprechend dem Koalitionsvertrag ab.

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Danksagung

Der Artikel entstand unter Mitwirkung von Andreas Hänlein, dem ich an dieser Stelle sehr danke. Mein Dank geht auch an Barbara Dickhaus und Nursemin Sönmez sowie an die anonymen Gutachter der PVS. Das Forschungsprojekt, dessen Ergebnisse hier vorgestellt werden, wurde zwischen März 2008 und Februar 2009 von Detlef Sack, Andreas Hänlein und Rolf Jordan durchgeführt und dankenswerterweise von der Hans-Böckler-Stiftung gefördert.

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  1. Fakultät für Soziologie, Universität Bielefeld, Universitätsstr. 25, 33615, Bielefeld, Deutschland

    Detlef Sack

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Sack, D. Europäisierungsdruck und Parteiendifferenz in den deutschen Bundesländern. Polit Vierteljahresschr 51, 619–642 (2010). https://doi.org/10.1007/s11615-010-0032-x

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